2 Lovforslagenes bakgrunn
2.1 Hovedtrekkene i gjeldende rett
For så vidt gjelder nærmere omtale av gjeldende rett relatert til saksbehandlingen i barnefordelingssaker, vises det til vedlagte NOU 1998: 17 kap 6. Departementet vil i det følgende referere det som er skrevet om domstolsbehandlingen, administrativ behandling, endringssaker og tvangsfullbyrdelse i nevnte NOU (kap. 6 punkt 6.1, 6.3, 6.4, 6.5 og 6.6).
«6.1 Innledning
Ved samlivsbrudd kan foreldrene inngå avtale om foreldreansvar, barnets faste bosted og samvær. Dersom foreldrene ikke blir enige om disse spørsmål, kan de bringe saken inn for fylkesmannen eller domstolen. Et vilkår for å bringe saken inn for fylkesmannen eller domstolen er at partene har møtt til mekling, jf barneloven § 34 tredje ledd, § 35a første ledd og § 44a tredje ledd.
Fylkesmannen kan behandle saken når partene er enige om dette. Dersom barnet er over 15 år, er det tilstrekkelig at en av foreldrene ønsker administrativ behandling, jf barneloven § 34 tredje ledd og § 35 a første ledd.
Barnefordelingssakene er delvis indispositive. Retten har selvstendig ansvar for sakens opplysning, jf tvistemålsloven § 190, og forutsetningsvis Rt 1998 side 844. Retten er i utgangspunktet heller ikke bundet av partenes påstander eller anførsler, men retten er avskåret fra å avsi dom for felles foreldreansvar mot begge parters ønske, se Skoghøy side 437 med henvisninger.
I kap 6.2 - 6.6 nedenfor redegjøres for prosessreglene på de enkelte stadier i en barnefordelingssak. Kap 6.7 omhandler de enkeltelementer mandatet peker særskilt på, og som har størst betydning for kvaliteten av behandlingen av barnefordelingssakene.
6.3.1 Behandlingen i herreds- og byrettene
Dersom meklingen ikke resulterer i avtale mellom partene, kan barnefordelingssaken bringes inn for by-/herredsretten. Det er barnets bosted som er avgjørende for hvor saken skal anlegges, jf barneloven § 40. Den videre saksbehandling følger i hovedtrekk de samme regler som i andre sivile saker. I det følgende påpekes en del særregler og særtrekk.
I barnefordelingssakene skal det avholdes muntlig saksforberedende møte dersom partene kan innkalles til å møte på samme tid, tvistemålsloven § 422. Det er usikkert om partene har utvidet møteplikt etter tvistemålsloven § 199 fjerde ledd til et slikt forberedende møte, se Backer side 17. Det saksforberedende møtet kan gå direkte over i hovedforhandling dersom vilkårene i tvistemålsloven § 305 andre ledd er oppfylt.
Under saksforberedelsen må det også tas stilling til om det skal oppnevnes sakkyndig etter barneloven § 41, om det skal benyttes meddommere og om disse i så fall skal være fagkyndige eller ikke (tvistemålsloven § 323 nr 3, § 324 og § 325 jf domstolsloven § 88). Nærmere om rettsoppnevnte sakkyndige og fagkyndige meddommere nedenfor i kap 6.7.1.
Av barneloven § 31 annet ledd følger at et barn som er fylt 12 år skal gis anledning til å si sin mening i en verserende barnefordelingssak. Også yngre barn kan høres dersom dette anses hensiktsmessig. Dersom det oppnevnes sakkyndig, kan barnets syn formidles av denne. En annen mulighet er at dommeren selv har samtale med barnet, enten under saksforberedelsen eller etter at hovedforhandlingen er påbegynt. Barnet har ingen plikt til å uttale seg, men det han eventuelt sier skal tillegges vekt. Barnets ønske er imidlertid ikke avgjørende selv om barnet er over 12 år, se bl a Rt 1998 side 857.
Ved hovedforhandlingen i barnefordelingssaker har partene utvidet møteplikt og kan eventuelt hentes, se tvistemålsloven § 199 fjerde ledd jf § 115 første ledd tredje punktum. Saken skal gå for lukkede dører, jf domstolsloven § 127 annet ledd. Når det gjelder vitneplikt, vises til de alminnelige reglene i tvistemålsloven kapittel 15 (særlig §§ 204 - 208).
Dom skal, som i andre sivile saker, i prinsippet avsies senest en uke etter at hovedforhandlingen er avsluttet, jf domstolsloven § 152, og forkynnes etter de generelle reglene i domstolsloven kapittel 9. Ankefristen er her som ellers to måneder fra forkynnelsen, tvistemålsloven § 360 første ledd.
Dommen kan i utgangspunktet ikke kreves oppfylt før den er rettskraftig. Det er imidlertid ikke uvanlig å begjære midlertidig avgjørelse etter barneloven § 38 om at den ordningen dommen legger opp til skal settes i verk før dommen er rettskraftig.
6.3.2 Særlige spørsmål som oppstår i ankeinstansen
Reglene for saksbehandlingen i lagmannsretten tilsvarer i stor grad reglene for saksbehandlingen i førsteinstansen.
Adgangen til å utvide eller endre saken i lagmannsretten reguleres av de alminnelige regler i tvistemålsloven § 367 jf § 366. Rettspraksis viser at det i barnefordelingssaker er en relativt vid adgang til utvidelse og endring. Begrunnelsen er bl a at saken ikke bør bli unødig forsinket. F eks kunne barnets far i Høyesteretts kjæremålsutvalgs sak lnr 276K/1997 utvide en innanket samværssak til også å omfatte spørsmålene om foreldreansvar og hvor barnet skulle bo fast. I Rt 1995 side 1149 ble et krav om delt foreldreansvar tillatt trukket inn i en ankesak om samvær. Av sistnevnte avgjørelse fremgår også at det ikke hindrer fremsettelse av nye krav at det ikke er foretatt ny mekling.
Ved anke til Høyesterett foretar Høyesteretts kjæremålsutvalg en vurdering av om anken skal nektes fremmet eller ikke, jf tvistemålsloven § 373 tredje ledd. I praksis nektes mange anker fremmet etter tvistemålsloven § 373 tredje ledd nr 2 fordi anken ikke kan føre fram med mindre Høyesterett fraviker lagmannsrettens vurdering på et punkt hvor det har vært av vesentlig betydning for lagmannsretten å ha hørt partene og eventuelle vitner.
En eventuell ankeforhandling i Høyesterett skjer etter de alminnelige regler for slik ankebehandling, dog med de ovenfor nevnte særregler for barnefordelingssaker (lukkede dører osv).
6.3.3 Midlertidige avgjørelser
Som nevnt innledningsvis, kan hver av partene i en barnefordelingssak som står for domstolen begjære midlertidig avgjørelse om foreldreansvar, fast bosted og/eller samværsrett, jf barneloven §§ 38 og 46. Dette gjelder på et hvert trinn av saken, og er praktisk viktig, særlig i saker som trekker ut i tid. Begjæring om midlertidig avgjørelse kan også fremsettes i en endringssak etter § 39.
Det kan ikke begjæres midlertidig avgjørelse om enkeltelementer i det som følger av å ha foreldreansvaret eller barnet fast boende hos seg - verken etter barneloven § 38 første eller andre ledd eller etter reglene om midlertidig forføyning i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 15. Se eksempelvis Rt 1997 side 1853, hvor barnas far hadde begjært midlertidig avgjørelse om at barna skulle gå på en bestemt skole. Begjæringen ble avvist.
Begjæringen om midlertidig avgjørelse fremsettes for den rett saken står for. Kjennelsen kan påkjæres, men den midlertidige avgjørelsen kan kreves fullbyrdet før den er rettskraftig, jf barneloven § 42 i f og § 46 i f. Et kjæremål kan dog trolig gis oppsettende virkning etter den alminnelige regel i tvistemålsloven § 400 første ledd dersom forholdene tilsier det.
Hvor det foreligger særlige grunner kan den midlertidige avgjørelsen endres av den rett som på tidspunktet for endringsbegjæringen har hovedsaken til behandling, jf barneloven § 39 andre ledd tredje punktum.
Barneloven § 44a siste ledd fastsetter at sabotering av samværsrett kan danne grunnlag for endringssak etter § 39 annet ledd. Bestemmelsen gjelder også sabotering av samværsrett som følger av midlertidig avgjørelse.
6.4 Administrativ behandling
Dersom den obligatoriske meklingen ikke fører til avtale mellom foreldrene, kan saken bringes inn for fylkesmannen til avgjørelse, jf barneloven § 34 tredje ledd og § 44 tredje ledd. Dette betinger at partene er enige i administrativ behandling. Dersom barnet er over 15 år, er det dog tilstrekkelig at en av foreldrene ber om slik avgjørelse. Dersom partene har flere felles barn og noen er over og noen under 15 år, kan det bli slik at fylkesmannen kan behandle saken for de over 15 år, men ikke for de under 15 år hvis foreldrene ikke er enige. Det går fram av forarbeidene at adgangen til å få saken avgjort av fylkesmannen selv om bare en av foreldrene ber om det, er beregnet for de tilfeller hvor barnet selv ønsker å bo hos den av foreldrene som tar saken opp.
Tidligere var det et vilkår for å bringe en sak om bosted eller samvær inn for fylkesmannen at foreldrene var uenige i disse spørsmålene. Etter en lovendring 13 juni 1997 nr 39 (trådte i kraft 1 januar 1998), kan imidlertid nå også foreldre som er enige om bosted og samvær bringe saken inn for fylkesmannen. Fylkesmannen skal realitetsbehandle saken, og treffe avgjørelse ut fra hva som er best for barnet, men vil sjelden fravike det foreldrene er enige om, se Ot prp nr 56 (1996-97) side 72. Formålet med endringen er at også enige foreldre skal ha en mulighet til å etablere tvangsgrunnlag. Denne muligheten til å etablere tvangsgrunnlag fremgår ikke klart av lovteksten, men forutsettes i forarbeidene, jf Ot prp nr 56 (1996-97) side 72 og Innst O nr 100 (1996-97) side 27.
Etter barneloven § 40 skal avgjørelse om foreldreansvaret, hvor barnet skal bo og samvær fastsettes av den fylkesmann der barnet bor når saken tas opp.
Ved administrativ behandling følges forvaltningslovens regler. Saksbehandlingen er i utgangspunktet skriftlig, men i praksis innkalles det ofte til møte med partene. Barnets rett til å bli hørt etter barneloven § 31 gjelder også ved administrativ behandling. Det skal mye til for å fravike deres syn når de er over 15 år. Samtale med barna er derfor en viktig del av saksbehandlingen hos fylkesmannen.
I saker der «det trengst», jf barneloven § 41, kan fylkesmannen innhente uttalelser fra sakkyndige eller barneverntjenesten. Det er sjelden fylkesmannen oppnevner sakkyndig, og det er sjelden partene ber om at det skal gjøres.
Fylkesmennene mottar mange anmodninger om behandling av saker om foreldreansvar, bosted og samværsrett. De fleste blir imidlertid ikke realitetsbehandlet, fordi det mangler samtykke fra den ene parten. Etter innhentede opplysninger hos fylkesmennene (unntatt Møre og Romsdal, Finnmark og Sør-Trøndelag) ble det samlet fattet avgjørelse i 104 saker i 1995 og i 102 saker i 1996. Avgjørelsene er forholdsvis likt fordelt på hvor barnet skal bo og samvær, mens det er gjennomgående få saker vedrørende foreldreansvar.
Fylkesmannens avgjørelse kan etter forvaltningsloven påklages til Barne- og familiedepartementet. Departementet behandler saken på bakgrunn av de skriftlige dokumentene i saken. I ytterst få tilfeller blir sakkyndig oppnevnt av departementet før det fattes vedtak i klagesaken.
I 1996 behandlet departementet 39 klagesaker. I en stor del av disse sakene var partene representert ved advokat i klageomgangen.
6.5 Endringssaker
På grunn av den spesielle karakter barnefordelingssaker har, er rettskraftvirkningen av en avgjørelse begrenset. Foreldrenes og barnas situasjon kan endres på en måte som tilsier at ordningen etter den opprinnelige avgjørelsen bør revurderes. Foreldrene kan da reise endringssak etter barneloven § 39 andre ledd. Et vilkår for å endre en tidligere avgjørelse av domstol eller fylkesmann er at «særlige grunner» tilsier det. Dette gjelder også for rettsforlik. Partene kan, på samme måte som ved den opprinnelige barnefordelingssaken, velge om de vil bringe saken inn for domstolen eller fylkesmannen.
Bakgrunnen for at det kreves «særlige grunner» er ønsket om å skape ro om barnets situasjon. Dersom barnets beste tilsier endring, må dette imidlertid være avgjørende. Det er først og fremst endringer i den faktiske situasjon som kan tilsi at det foreligger «særlige grunner», se eksempelvis Rt 1995 side 743 hvor det ikke lenger forelå mangler ved mors omsorgsevne. Det kan også være en «særlig grunn» at retten eller fylkesmannen feilvurderte situasjonen ved den første avgjørelsen.
For å unngå unødig belastning både for motparten, barnet og rettsapparatet, kan retten avgjøre saken uten hovedforhandling dersom det er åpenbart at det ikke foreligger særlige grunner, jf barneloven § 39 tredje ledd.
Det kreves ikke at det foreligger «særlige grunner» for at domstolen eller fylkesmannen skal kunne treffe avgjørelse om å endre en tidligere inngått utenrettslig avtale, se Rt 1990 side 198.
6.6 Tvangsfullbyrdelse
Avgjørelser og rettsforlik om foreldreansvar og hvor barnet skal bo fast kan tvangsfullbyrdes etter reglene i barneloven § 42 jf tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13. Alternativene er enten at det ilegges en løpende tvangsbot, tvangsfullbyrdelsesloven § 13-14 første ledd, eller at namsmyndighetene eller den som er tilkjent foreldreretten/den som barnet skal bo fast hos selv henter barnet. Det er namsretten som bestemmer hvilken måte fullbyrdelsen skal skje på. Avgjørelser om samværsrett kan bare tvangsgjennomføres ved å ilegge tvangsbot, jf barneloven § 48. En ilagt tvangsbot inndrives av namsmannen, men bare dersom den parten som begjærte tvangsfullbyrdelse ber om inndrivelse, jf barneloven § 42 andre og tredje punktum og § 48 andre og tredje punktum.
For at en dom skal kunne tvangsfullbyrdes må den være rettskraftig. En midlertidig avgjørelse om foreldreansvar, bosted og/eller samvær har derimot tvangskraft så snart den er forkynt, jf barneloven §§ 42 if og 48 if og tvangsloven § 4-13.
Et rettsforlik er rettskraftig når det er inngått, tvistemålsloven § 286 første ledd, og kan kreves tvangsfullbyrdet fra samme tidspunkt.
Fylkesmannens vedtak kan tvangsfullbyrdes når det er endelig, dvs når klagefristen er utløpt eller når departementet har fattet vedtak i saken.
Inngåtte avtaler som ikke er rettsforlik er ikke tvangsgrunnlag. Ved endring i barneloven 1997 er det imidlertid - i ny § 35 a og § 44 a tredje ledd - innført en mulighet til å gjøre en avtale om bosted og/eller samværsrett til tvangsgrunnlag via vedtak truffet av fylkesmannen, se ovenfor i kap 6.4.
Dersom en avgjørelse om foreldreansvar, fast bosted eller samvær ikke følges opp av den part som har fått retten, kan ikke den annen part - eller barnet - kreve tvangsgjennomføring. Om begrunnelsen for dette, se NOU 1977 : 35 side 78 og Ot prp 56 (1996-97) side 69-70.»
2.2 Samfunnsmessige forhold og utviklingstrekk
Det har skjedd en betydelig endring i familiemønsteret i Norge de siste 10-årene. Det er særlig to forhold som har endret seg: for det første at parforholdet for stadig flere ikke varer livet ut, og for det andre at samboerskapet for mange har blitt et varig eller midlertidig alternativ til ekteskapet.
Det ene utviklingstrekket nevnt ovenfor, økningen i antall parforhold som går i oppløsning, fremgår bl a av skilsmissestatistikken til Statistisk Sentralbyrå (SSB). Antall skilsmisser økte sterkt fra slutten av 1960-årene, og kulminerte med nesten 11 000 skilsmisser årlig i 1993 og 1994. Etter en nedgang i siste halvdel av 1990- årene, økte skilsmissene igjen fra 1999 til 2000. Vel 10 300 barn under 18 år opplevde at foreldrene skilte seg i 2000. Årsgjennomsnittet for de siste fem årene på 1990 tallet var 9 900, altså noe lavere enn tallet for 2000.
Det andre trekket ved utviklingen i familiemønsteret er framveksten av samboerskapet som en vanlig familieform. Dette har gitt seg utslag i at stadig flere barn fødes utenfor ekteskap. I 1980 ble 15 prosent av alle barn født utenfor ekteskap, mens i 2000 ble halvparten av alle barn i Norge født utenfor ekteskap. Nær 50 prosent ble født av gifte foreldre, 42 prosent av samboende foreldre og 8 prosent av enslig mor.
Hvor mange samboerbarn som opplever at foreldrene går fra hverandre, fremgår ikke av løpende statistikk. Statistisk sentralbyrå har imidlertid gjort en undersøkelse om samboere med felles barn. (Byberg, Noack, Foss (2001) : Gjete kongens harer - rapport fra arbeidet med å få samboerene mer innpasset i statistikken. SSB rapport 2001/40). Deres beregninger viser at av samboerparenes barn, på i alt 130 000 barn under 18 år, opplevde 7 481 barn at foreldrene gikk fra hverandre i 1999. Dette tilsvarer 57 av 1000 barn. Forholdsvis flest brudd var det for barna mellom ett og tre år.
Brutte samboerskap kan best sammenholdes med separasjoner. Av ekteparenes barn, på i alt 670 033 barn under 18 år, opplevde 13 915 barn at foreldrene ble separert i 1999. Dette tilsvarer 21 av 1000 barn.
Sjansene for at et barn av samboere skal oppleve at foreldrene går fra hverandre er med andre ord svært mye høyere enn for barn av gifte.
På bakgrunn av statistikk og nevnte undersøkelse, opplevde om lag 21 400 barn under 18 år et samlivsbrudd mellom foreldrene i 1999. For nærmere to tredjedeler av barna skyldes oppløsningen foreldrenes separasjon, mens godt og vel en tredjedel hadde samboerforeldre som flyttet fra hverandre.
Etter et brudd gjennomgår familien en rekonstruering og nye familiekonstellasjoner oppstår. Etter samlivsbrudd blir de aller fleste barn boende sammen med mor. I gruppen barn som ikke bor sammen med begge foreldrene, viser tall fra Statistisk Sentralbyrå at 89 prosent bor med mor og 11 prosent med far. Rundt 20 prosent bor i stefamilier.
I en undersøkelse (»Samvær og fravær - Foreldrenes kontakt med barn de ikke bor sammen med» NIBR-rapport 1997:103) fra 1996 ble det sett på hvor barna bor, og hvem av foreldrene som har foreldreansvaret og samvær i delte familier. Dette gjelder både fraskilte foreldre, samboende foreldre og aleneforeldre. Analysen bygger på datainnsamling foretatt av SSB. Undersøkelsen viser at mor hadde foreldreansvaret alene i 2/3-deler av tilfellene. Omlag 30 prosent hadde felles foreldreansvar, mens 4 prosent av fedrene hadde foreldreansvaret alene. Nesten 90 prosent av barna bodde hos mor. Under 5 prosent av foreldrene hadde delt bosted for barna ved at barna bor like mye hos mor som far. Ved opphør av samboerskap ble nesten alle barn (98 prosent) boende sammen med mor. Fedre i samboerforhold har sjeldnere foreldreansvar og fast bosted med barnet etter samlivsbrudd enn tilfellet er for gifte foreldre.
Det er en alminnelig oppfatning at det skjer og har skjedd endringer i bosteds- og samværsmønsteret i delte familier, samt at flere foreldre har felles foreldreansvar før og etter et brudd. Departementet har derfor satt i gang arbeid med å innhente nye data som vil gi nyttig kunnskap om endringer på dette området. Resultatene av denne undersøkelsen vil først foreligge i 2004.
Stiftelsen Møreforskning i Volda har spurt meklerne om innholdet i de avtalene som ble inngått under meklingen. Det viste seg at hele 94 prosent avtalte felles foreldreansvar. Det ble avtalt at barnet skulle bo fast hos mor i 78 prosent av tilfellene, fast bosted hos far ble avtalt i 7 prosent av tilfellene og 8 prosent valgte delt bosted. I 7 prosent av sakene ble søskenflokken delt (Ekeland m. fl., 1997). Forskjellen fra tallene i NIBR-rapport 1997:103 er først og fremst at opplysningene fra meklerne i hovedsak gjelder gifte foreldre som skiller seg, mens tallene i NIBR-rapporten også omfatter samboere og aleneforeldre. I tillegg kan noe av forskjellen trolig forklares med at foreldre i større grad avtaler felles foreldreansvar i dag enn tidligere.
I undersøkelsen «Foreldresamarbeid etter skilsmisse» av Moxnes og Vinge (Allforsk 2000) fant forskerne at 76 prosent av barna bor fast hos mor, 12 prosent bor fast hos far, mens 10 prosent av barna har foreldre som praktiserer delt bosted. Undersøkelsen tar for seg skilte foreldre i to kommuner i Trøndelag.
Nyere forskning om avtalepraksis kan tyde på at partene blir enige om at barna skal bo fast hos far noe oftere enn tidligere. Det ser også ut til at flere foreldre avtaler delt fast bosted for barna. Når foreldrene inngår privat avtale om barnefordeling, kommer partene allikevel som regel frem til at barna skal bo hos mor.
Ser vi på avgjørelser av retten og fylkesmannen om fast bosted, ser bildet annerledes ut.
Når domstolene har avgjort spørsmålet om hvem av foreldrene barna skal bo fast hos, blir det bestemt at barna skal bo fast hos mor i 73 prosent av tilfellene og hos far i 27 prosent av tilfellene (spørreundersøkelse foretatt av Barne- og familiedepartementet ved tingrettene i Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Nord-Troms i 1995). Når fylkesmennene har avgjort spørsmålet om fast bosted, er det fastsatt at barna skal bo fast hos mor i 62 prosent av tilfellene og hos far i 38 prosent av tilfellene (Ot. prp. nr. 56 (1996-97)).
Dr. philos Kristin Skjørten ved Institutt for samfunnsforskning er i gang med å gjøre en undersøkelse om barnefordelingssaker ved samtlige lagmannsretter i årene 1998, 1999 og 2000. Hun gjennomgår 129 saker, hvorav 25 prosent kun omfatter spørsmålet om fast bosted, 15 prosent av sakene behandler foreldreansvar, fast bosted og samvær, og 60 prosent omfatter fast bosted og samvær. Foreløpige resultater fra Skjørtens undersøkelse viser at lagmannsrettene i 49,6 prosent av sakene bestemte at barna skulle bo fast hos mor. I 43,4 prosent av sakene bestemte lagmannsretten at barna skulle bo fast hos far. I 7 prosent av sakene ble søsken delt. Det er med andre ord ikke så store forskjeller mellom kjønn i rettsavgjørelser om fast bosted på lagmannsrettsnivå. Følger vi disse sakene tilbake til lavere rettsinstans, ble det besluttet at barna skulle bo hos mor i 39,5 prosent av disse sakene, og hos far i 54,3 prosent av sakene. I resten av sakene ble søskenflokken delt, og i en av sakene kom spørsmålet om fast bosted først opp ved lagmannsrettsbehandlingen. Undersøkelsen er også omtalt i kapittel 2.6.4 og 10.5.
Psykolog Katrin Koch har gjort en undersøkelse av barnefordelingssaker ved Oslo byrett i 1998 og deler av 1999 (NOVA Rapport 13/00 « Når mor og far møtes i retten - barnefordeling og samvær»). Undersøkelsen er en analyse av hva som kjennetegnet disse sakene, hvordan sakkyndig ble brukt og hva som ble resultatet av domsbehandlingen. Domsmaterialet viser at det oftere ble besluttet at barna skulle bo fast hos mor enn hos far. I 70 prosent av disse sakene var det dokumentert at en eller begge foreldrene var problembelastet, uavhengig av samlivsbruddet og rettssaken. Partene hadde vært i kontakt med barneverntjenesten, det psykiatriske hjelpeapparat og /eller det ble dokumentert kriminelle forhold eller rusmiddelproblemer. Undersøkelsen er også omtalt i kapittel 2.6.1. og 6.3.1. Koch fant også at konfliktnivået i sakene var gjennomgående høyt.
I 2001 ble det utført 12 943 meklinger. Dette er om lag på samme nivå som året før. Omtrent 70 prosent av meklingene fant sted i forbindelse med separasjon og skilsmisse, mens omtrent 30 prosent var meklinger forut for barnefordelingssaker hos fylkesmannen eller retten.
Det finnes ikke tilgjengelig statistikk over antall barnefordelingssaker som behandles av retten hvert år. Alle familiesaker registeres under ett, og dermed vet man ikke hvor mange av disse sakene som dreier seg om barnefordeling. Barnefordelingsprosessutvalget foretok imidlertid en undersøkelse vedrørende saksbehandlingstid m.v ved domstolene. Se nærmere omtale av denne i kap 2.3. Undersøkelsen viser at det i årene 1994, 1995 og 1996 kom inn ca. 12 00 barnefordelingssaker i året.
Fylkesmennene får mange henvendelser om å fatte vedtak i barnefordelingssaker. I følge årsmeldingene for 2001 fikk de ca. 740 saker. Fordi det kreves samtykke av begge parter for at fylkesmannen skal realitetsbehandle saken, ble det bare fattet vedtak i ca. 20 % av sakene. Barne- og familiedepartementet får ca. 40 klagesaker i året.
Ikke alle foreldre som skiller lag inngår avtale om samvær med barna. NIBR-rapportene (1997:21 Samboerskap og foreldrebrudd etter 1970 og 1997:103 Samvær og fravær) viser at det til sammen bare var 77 prosent av foreldrene som hadde inngått samværsavtale om barna. De foreldre som tidligere var gift hadde inngått samværsavtale i nesten 90 prosent av tilfellene, mens bare ca. 80 prosent av tidligere samboende foreldre hadde inngått avtale om samværet. Andelen uten avtale var størst der foreldrene aldri hadde bodd sammen, over halvparten av disse hadde ingen avtale om samvær mellom barnet og den andre forelderen.
Når det gjelder omfanget av samvær mellom barn og den av foreldrene som barnet ikke bor sammen med viser NIBR -undersøkelsene at omlag 33 prosent av alle barn ikke hadde hatt samvær siste måned, omlag 22 prosent hadde hatt begrenset samvær, 20 prosent hadde hatt vanlig samvær og omlag 24 prosent hadde hatt utvidet samvær. Det er gjennomgående mer samvær for yngre barn enn for eldre barn.
Forskningen gir grunnlag for å anta at samværet er lite i såkalte «konfliktsituasjoner», definert som tilfelle der «moren har foreldreansvar alene, ansvaret er avgjort av en offentlig instans, det foreligger ingen samværsavtale, en ny familie er dannet og det er lang avstand mellom foreldrenes bosted». Motsatt at det er mye samvær i «samarbeidssituasjoner», hvor «foreldrene har felles ansvar, foreldrene er blitt enige seg i mellom om ansvaret, mor og far har avtale om samvær, de har ikke dannet ny familie og de bor i nærheten av hverandre» (NIBR-notat 1997:103 side 34).
I forbindelse med NIBR- rapporten om samvær og fravær ble foreldrene bedt om å oppgi hvilke problemer de hadde i forbindelse med samværet mellom barn og samværsforelder. De fleste oppga samarbeidet mellom foreldrene som det største problemet i forbindelse med samværet. Det er verd å merke seg at dette oppleves som det viktigste problemet, større enn problemer knyttet til den praktiske gjennomføringen, nye samliv, økonomi eller problemer knyttet til barna.
De senere års økning i skilsmisser og samboerskap innebærer et klart brudd med tidligere tiders familiemønster. Man vet ennå ikke så mye om hvordan skilsmisser og samlivsbrudd innvirker på barn og unge på lang sikt, men det er ikke tvil om at brudd mellom foreldre ofte får negative konsekvenser for barna, og i enkelte tilfelle også kan føre til varige traumer for dem. Som tallene viser er det mange barn som hvert år berøres av at foreldrene går fra hverandre, og det er derfor viktig at samfunnet har regler og tilbud som bidrar til at samlivsbrudd kan gjennomføres mest mulig skånsomt for barna.
2.3 Utvalgets undersøkelser vedr. saksbehandlingstid mv.
I kap. 5 i vedlagte NOU har utvalget redegjort for sine undersøkelser vedr. saksbehandlingstiden ved domstolene mv. Dataene som er gjengitt refererer seg til svar på spørsmål som utvalget sendte samtlige tingretter (svarprosenten var på 82 prosent) og gjelder årene 1994 - 1996. Departementet har ikke nyere statistikk.
Departementet vil i det følgende gjengi noen av funnene i utvalgets undersøkelse, men viser for øvrig til vedlagte NOU.
Gjennomsnittlig saksbehandlingstid
Undersøkelsen viser at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for en barnefordelingssak (inkl. også midlertidige avgjørelser, saker som ble trukket, forlikt mv.) lå mellom 4 og 5 måneder (Oslo tingrett ikke medtatt). Det viste seg at saksbehandlingstiden for barnefordelingssakene var om lag en måned kortere enn den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for alle sivile saker for domstolene disse tre årene. Utvalget antar at dette skyldes en kombinasjon av at barnefordelingssakene prioriteres i domstolene, og at det i disse sakene oftere inngås forlik.
Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for en barnefordelingssak når den endte med dom lå rundt 6 måneder i 1995 og 1996 (Oslo og Bergen tingretter ikke medtatt).
Antall innkomne barnefordelingssaker
Antall innkomne barnefordelingssaker (uansett utfall) ved domstolene de tre årene lå relativt stabilt på ca. 1200 saker. Det var stor variasjon mht. antall innkomne saker mellom de mindre domstolene og de store. De fleste domstolene hadde årlig 15 eller færre innkomne saker.
Antall saker som forlikes, bruk av sakkyndige, antall saksforberedende møter
Den prosentvise andelen av barnefordelingssaker som ble forlikt lå på ca. 50 % av totalt innkomne saker. Ca. 62 % av disse igjen var rettsforlik. Variasjonene var store fra domstol til domstol. Utvalget antar at dommernes meklingspraksis og bruken av sakkyndige er to faktorer som påvirker forliksprosenten.
Domstolene oppga at det ble oppnevnt sakkyndige i ca. 33 % av totalt innkomne barnefordelingssaker hvert år.
Det ble innkalt til saksforberedende møte i et mindretall av barnefordelingssakene, ca. 36 %.
Faktorer av betydning for saksbehandlingstiden mv. ved tingrettene
De fleste domstoler svarte at rettens kapasitet ikke har betydning for saksbehandlingstiden i barnefordelingssaker, men at advokatenes kapasitet er av en viss betydning.
Domstolene var enige om at oppnevning av sakkyndige er den faktor som aller mest fører til forlengelse av saksbehandlingstiden i barnefordelingssaker. Det ble framhevet at det tar tid å finne en sakkyndig som partene kan enes om og som kan påta seg oppdraget. Den sakkyndige kan ofte ikke begynne arbeidet med en gang, og trenger dessuten ofte 2-3 måneders tid til arbeidet. I tillegg kan det være vanskelig å finne tid for hovedforhandling som også passer for den sakkyndige.
2.4 Avgjørelsesorgan og nye regler om saksbehandling i barnefordelingssaker
2.4.1 Barnefordelingsprosessutvalgets mandat, sammensetning og arbeid
Barnefordelingsprosessutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 3. oktober 1997. Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Utvalget skal vurdere om det bør opprettes en særdomstol eller en annen form for særskilt organ for barnefordelingssaker, det vil si saker etter lov av 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre, om foreldreansvar, samværsrett og spørsmål om hvor barnet eller barna skal bo. Det skal videre vurderes om det er hensiktsmessig at andre tilgrensende saksområder faller inn under denne domstolens kompetanse.
Utvalget bør også vurdere om en eventuell særdomstol skal gis myndighet til å kunne pålegge delt bosted for barnet, det vil si at foreldrene deler den daglige omsorgen for barnet slik at barnet har fast bosted hos begge foreldrene.
Det bør også utredes alternativt hva som kan gjøres for å forbedre dagens tosporede system med administrativ og rettslig behandling av saker etter barneloven. Utvalget bes se på hvordan det alminnelige domstolssystemet eventuelt kan tilføres mer barnefaglig kompetanse. Det bør særlig legges vekt på hvordan hensynet til rettssikkerheten kan styrkes.
Utvalget skal bygge på eksisterende kunnskap og erfaringer, og ha barnets beste for øye i sine vurderinger. Det skal legges vekt på hva som kan gjøres for å få en hurtigere og mer sakkyndig avgjørelse i barnefordelingssaker. Det forutsettes at utvalget utreder økonomiske og administrative konsekvenser av eventuelle forslag. Minst ett forslag skal, så langt som mulig, baseres på uendret eller redusert ressursbruk.
Utvalgets arbeid skal være avsluttet innen 1. oktober 1998.»
Utvalget hadde følgende sammensetning:
Leder:
Sorenskriver Nils Terje Dalseide
Medlemmer:
Advokat Anne-Blanca Dahl
Avdelingsdirektør Tove Friisø
Psykolog Terje Galtung
Lagdommer Mary-Ann Hedlund
Professor Peter Lødrup
Underdirektør Ingmar Nestor Nilsen
Psykolog og advokat Grethe Nordhelle
Avdelingssjef Ragnhild Scheie Aasen
Utreder Guri Lenth i Høyesterett og advokat Ragnhild Noer ved Regjeringsadvokatens kontor har vært utvalgets sekretærer.
Utvalgets nærmere mandatfortolkning er gjengitt på s. 14 i vedlagte NOU.
Utvalget hadde 16 møter og en arbeidshelg i forbindelse med sitt utredningsarbeid. Den 6. november 1998 avga utvalget utredningen Barnefordelingssaker - avgjørelsesorgan, saksbehandlingsregler og delt bosted. Når det gjelder utvalgets arbeid for øvrig, viser departementet til vedlagte NOU s. 14 og 15.
Utvalgets flertall kom i sin innstilling, NOU 1998: 17, til at det ikke vil være noe vunnet ved å opprette en særdomstol, mens mindretallet mente at fylkesnemdene for sosiale saker bør omdannes til fylkesvise særdomstoler med kompetanse til å behandle også barnefordelingssakene. Utvalget foreslo videre en rekke reformer i saksbehandlingsreglene, og endringer i meklingsordningen etter ekteskapsloven og barneloven. Utvalgsflertallet foreslo ingen endring i gjeldende rett mht. domstolenes adgang til å pålegge delt bosted, mens et mindretall gikk inn for at domstolene gis en adgang til å pålegge delt bosted i særlige tilfelle.
2.4.2 Høringen
Barnefordelingsprosessutvalgets innstilling ble sendt på høring 15. desember 1998, og høringsfristen ble satt til 12. april 1999.
Innstillingen ble sendt til følgende instanser:
Alle departementene
Alle domstoler
Alle fylkeskommunene
Alle fylkesmenn
Alle fylkesnemndene for sosiale saker
Aksjonsgruppen for barns rett til samvær med foreldre og besteforeldre
Aleneforeldreforeningen
Barneombudet
Bispedømmerådene
Datatilsynet
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den norske kirkes presteforening
Den norske lægeforening
Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO)
Foreningen 2 Foreldre
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Høgskolen i Agder
Høgskolen i Alta
Høgskolen i Bodø
Høgskolen i Stavanger
Høgskolen i Volda
Juridisk Rådgivning for Kvinner
Juss-Buss, Oslo
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Tromsø
Kirkens Familierådgivning
Kommunenes Sentralforbund
Kompetansesenter for likestilling
Krise- og rådgivningstelefonen for menn
Krisesenterbevegelsen i Norge
Kvinnefronten
Likestillingsombudet
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Møreforskning
Norges Bondekvinnelag
Norges forskningsråd (NFR)
Norges Juristforbund
Norges Kvinne og Familieforbund
Norsk senter for barneforskning (NOSEB)
Norsk Barnevernsamband
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)
Norsk Kvinnesaksforening
Norsk Psykologforening
Norske kvinnelige juristers forening
Norske Kvinners Sanitetsforening
Offentlige familievernkontorers organisasjon
Organisasjonen Voksne for Barn (tidl. Mental Barnehjelp)
Overformynderier
Redd Barna Norge
Regjeringsadvokaten
Rettspolitisk Forening
Rikstrygdeverket
Rådet for høyskoleutdanning i helse- og sosialfag
Sentralkontoret for folkeregistrering
Sivilombudsmannen
Statistisk sentralbyrå
Universitetene i Oslo, Trondheim (NTNU), Bergen og Tromsø v/juridisk fakultet
Disse instansene har avgitt realitetsuttalelse:
Sorenskrivaren i Stjør- og Verdal
Nedre Romerike herredsrett
Senja sorenskriverembete
Kirkens Familierådgivning
Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO)
Agder lagmannsrett
Søre Sunnmøre sorenskrivarembete
Kirkens Familievern
Nord-Troms herredsrett
Norsk Barnevernsamband
Likestillingsombudet
Familievernkontoret i Haugesund
Fylkesmannen i Oppland
Datatilsynet
Fylkesmannen i Finnmark
Familievernkontoret i Molde
Sorenskrivaren i Nord-Gudbrandsdal
Fylkesnemndene for sosiale saker
Sylling Sokneprest
Orkdal sorenskriverembete
Bjørgvin bispedøme
Kirkens Familiekontor, Follo
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Statistisk sentralbyrå
Borgarting lagmannsrett
Familievernkontoret i Egersund
Norsk Kvinnesaksforening
Kommunal- og regionaldepartementet
Foreningen 2 Foreldre
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Redd Barna Norge
Agder bispedømme
Fylkesmannen i Troms
Fylkesmannen i Buskerud
Advokatfirmaet Næss & Lærum AS
Romsdal sorenskriverembete
Familievernkontoret i Ålesund
Organisasjonen Voksne for barn
Finans- og tolldepartementet
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Vestfold
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Aust-Agder
Offentlige familievernkontorers organisasjon
Skedsmo Overformynderi
Midt-Trøndelag sorenskriverembete
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Oslo byfogdembete
Fylkesmannen i Hedmark
Fylkesnemnda for sosiale saker Sør- og Nord-Trøndelag
Indre Follo herredsrett
Tunsberg Bispedømmeråd
Sortland kommune, Overformynderiet
Buskerud fylkeskommune
Høgskolen i Agder
Møre bispedømeråd
Fylkesmannen i Vest-Agder
Den Norske Advokatforening, Hovedstyret
Nord-Hålogaland Bispedømmeråd
Kirkens Familierådgivning
Aleneforeldreforeningen
Trondheim byrett
Fylkesnemnda for sosiale saker, Nordland
Den norske lægeforening
Vestfold fylkeskommune
Oslo byrett
Barneombudet
Aksjonsgruppen for barns rett til samvær med foreldre og besteforeldre
Høgskolen i Stavanger
Østfold fylkeskommune
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Den norske Dommerforening
Den Norske Advokatforening, Sekretariatet
Justis- og politidepartementet
Likestillingssenteret
Krisesentersekretariatet
Høgskolen i Bodø
Oslo kommune, Byrådsavd. for helse og sykehus
Krisesenter og Nødtelefon for kvinner i Bergen
Norsk Psykologforening
Hordaland fylkeskommune
81 høringsinstanser har uttalt seg om realiteten i utvalgets forslag. De fleste av utvalgets eller utvalgsflertallets forslag gis tilslutning fra høringsinstansene, men det presenteres også vektige motforestillinger på enkelte områder.
Et stort flertall av høringsinstansene stiller seg positive til utvalgets forslag til nye saksbehandlingsregler for domstolene og forslaget om opphør av fylkesmannsbehandlingen av barnefordelingssaker. Et flertall av høringsinstansene er imidlertid negative til utvalgsflertallets forslag om at mekler (i stedet for fylkesmannen) skal gis anledning til å godkjenne foreldrenes avtaler om barnefordeling slik at disse kan gis virkning som tvangsgrunnlag og tvangsfullbyrdes. Et klart flertall av høringsinstansene er, i likhet med utvalgsflertallet, negative til opprettelse av en særdomstol eller annet særskilt avgjørelsesorgan for barnefordelingssakene. Departementet vil redegjøre nærmere for høringsinstansenes syn i forbindelse med drøftingen av de enkelte spørsmålene under kap. 4 følgende.
2.4.3 Utvalgets forslag til nye regler om mekling og delt bosted
Utvalgets forslag til nye regler for mekling (før separasjonsbevilling (etter ekteskapsloven) eller før barnefordelingssak kan fremmes for domstolen (etter barneloven)) og spørsmålet om domstolene bør gis adgang til å pålegge delt bosted vil ikke bli behandlet i denne proposisjonen. Som det går fram nedenfor, vil disse spørsmålene i stedet bli behandlet i en stortingsmelding om regjeringens familiepolitikk.
Barnefordelingsprosessutvalget foreslo å erstatte dagens obligatoriske mekling etter ekteskapsloven og barneloven med obligatorisk veiledning kombinert med etterfølgende frivillig mekling. De foreslo ett obligatorisk oppmøte for veiledning, som kan utvides til to møter etter partenes ønske. Veiledningen skal også gjelde for samboere, dersom en av dem ber om det etter samlivsbruddet. Det ble videre foreslått at partene skal tilbys mekling dersom de ikke kommer til enighet om barna i løpet av veiledningen. Utvalget foreslo imidlertid at denne meklingen skal være frivillig. Meklingstilbudet ble foreslått styrket i forhold til i dag, slik at det skal kunne mekles i inntil 6 timer etter veiledningen, dersom mekler finner det formålstjenlig. Flertallet av høringsinstansene støttet utvalgets forslag. Samboerutvalget støttet i NOU 1999: 25 Barnefordelingsprosessutvalgets forslag om mekling for samboende foreldre.
Når det gjelder spørsmålet om delt bosted, var flertallet i Barnefordelingsprosessutvalget av den oppfatning at det ikke burde innføres en bestemmelse som gir domstolene myndighet til å pålegge delt bosted mot en av foreldrenes ønske. Flertallet la vekt på at det er grunn til å tro at i de tilfellene der partene ikke klarer å komme frem til en avtale om dette vil konfliktnivået være så høyt at delt bosted ikke vil fungere til barnets beste. Mindretallet fant at det ikke kan utelukkes at det i særlige tilfeller kan være slik at delt bosted kan være til barnets beste, selv om en av foreldrene motsetter seg det. Mindretallet fant det videre kunstig å skille mellom ordninger som gir en av foreldrene opp til 50 % samvær, som domstolene har adgang til å pålegge i dag, og ordninger med delt bosted.
Barne- og familiedepartementet arbeider med en stortingsmelding om regjeringens familiepolitikk. I denne meldingen vil blant annet samboeres rettigheter og plikter bli tatt opp, herunder spørsmålet om obligatorisk mekling for samboere ved samlivsbrudd. Videre vil barnelovens regelverk for foreldreansvar, samvær og bosted bli drøftet. Barnefordelingsprosessutvalgets forslag når det gjelder mekling og vurderingen av om domstolene bør ha adgang til å pålegge delt bosted, vil bli sett i sammenheng med disse drøftelsene og behandlet i stortingsmeldingen om familiepolitikken.
2.5 Barnets rett til å bli hørt etter barneloven
2.5.1 Høringsnotat av februar 2001
FN's barnekonvensjon ble ratifisert av Norge i 1991, uten at man i den forbindelse foretok lovendringer.
Våren 1999 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som skulle vurdere hvordan barnekonvensjonen best kan innarbeides i norsk rett. Gruppen besto av representanter fra Justisdepartementet, Utenriksdepartementet og Barne- og familiedepartementet.
På bakgrunn av arbeidet til gruppen nevnt ovenfor, sendte Justisdepartementet 14. februar 2001 ut et høringsnotat som drøftet ulike metoder å innarbeide konvensjonen på og som foreløpig konkluderte med at barnekonvensjonen burde innarbeides ved synliggjøring (delvis transformasjon). Høringsnotatet drøftet også hvordan enkelte bestemmelser i barnekonvensjonen kan synliggjøres i lovgivningen på en bedre måte enn i dag, herunder artikkel 12 om barnets rett til å bli hørt. For så vidt gjelder sistnevnte, foreslo man å senke dagens aldersgrense for barns ubetingede rett til å bli hørt fra 12 til 7 år i barneverntjenesteloven og adopsjonsloven (spørsmålet om adopsjonsbevilling skal gis). I høringsbrevet ba man også om høringsinstansenes syn på forskjellige forslag som kan styrke barns rett til å bli hørt etter barneloven. Fristen for uttalelse ble satt til 15. mai 2001.
2.5.2 Høringen og den videre oppfølgning
Høringsnotatet av februar 2001 ble sendt til følgende instanser:
Adopsjonsforum
AF
Alta kommune
Akademikerne
Aksjonsgruppen for barns rett til samvær med foreldre og besteforeldre
Aleneforeldreforeningen
Amnesty International (norsk avdeling)
Antirasistisk senter
Asker og Bærum herredsrett
Barneombudet
Barnevernets utviklingssenter i Midt-Norge
Barnevernets utviklingssenter på Vestlandet
Barnevernets utviklingssenter i Nord-Norge
Barnevernjuridisk forum v/adv. Larsen
Barneverns inst. samarbeidsforum v/Toril Kveseth
Bergen kommune
Bispedømmerådene
Borgarting lagmannsrett
Bærum kommune
Childwatch International - UiO
Chr. Michelsens Institutt
Departementene
Datatilsynet
Det norske menneskerettighetshuset
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den norske kirkes presteforening
Den norske lægeforening
Eidsvoll sorenskriverembete
Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosialarbeidere og vernepleiere
FN-sambandet i Norge
Foreningen 2 foreldre
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Fylkesmennene
Fylkesnemndene for sosiale saker
Høyesterett
Indre Follo herredsrett
InorAdopt
Institutt for menneskerettigheter
Juridisk Rådgivning for Kvinner
Juss-Buss, Oslo
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Tromsø
Kirkens Familierådgivning
Kristiansand kommune
Kommunenes Sentralforbund
Kompetansesenter for likestilling
Kontaktutvalget for innvandrere og norske myndigheter
Krise- og rådgivningstelefon for menn
Krisesenterbevegelsen i Norge
Kristne Friskolers Forbund
Kvinnefronten
Landsforeningen for barnevernbarn
Landsforeningen for Rettferd for taperne
Landsrådet for norske barne- og ungd.org.
Likestillingsombudet
LO
Lyngen kommune
Lærerorganisasjonene
Møreforskning
Narvik kommune
Nedre Romerike herredsrett
Nes sorenskriverembete
NHO
Nobelinstituttet
Norges Bondekvinnelag
Norges forskningsråd
Norges Juristforbund
Norges Kvinne og Familieforbund
Norges kvinnesaksforening
Norges Røde Kors
Norsk Barnevernsamband
Norsk Fosterhjemsforening
Norsk helse- og sosiallederlag
Norsk Kommuneforbund
Norsk Montessoriforbund
Norsk organisasjon for asylsøkere
Norsk Psykologforening
Norsk senter for barneforskning (NOSEB)
Norsk utenrikspolitisk institutt
Norske kvinnelige juristers forening
Norske Kvinners Sanitetsforening
Norske Privatskolers Forbund
NOVA (Norsk inst. for forskning på oppvekst, velferd og aldring)
Offentlige familievernkontorers organisasjon
Organisasjonen Voksne for Barn (tidl. Mental barnehjelp)
Oslo byrett
Oslo kommune
Overformynderier
Redd Barna Norge
Regjeringsadvokaten
Ressurssenter for Pakistanske Barn
Rettspolitisk forening
Rikstrygdeverket
Rådet for høgskoleutdanning i helse- og sosialfag
Sametinget
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger
Sentralkontoret for folkeregistrering
Sivilombudsmannen
Skien kommune
Statens ungdoms- og adopsjonskontor
Statistisk sentralbyrå
Stavanger kommune
Steinerskolene i Norge
Trondheim kommune
UDI
UNICEF-komiteen i Norge
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Universitetet i Trondheim (Norges teknisk - naturvitenskapelige universitet, NTNU)
Vefsn kommune
Verdens Barn
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Ytre Follo sorenskriverembete
Disse instansene har avgitt realitetsavgjørelse:
Alta kommune
Aksjonsgruppen for barns rett til samvær med foreldre og besteforeldre
Aleneforeldreforeningen
Aust-Agder fylkeskommune
Barneombudet
Barne- og familiedepartementet
Barnevernets utviklingssenter i Midt-Norge
Borgarting lagmannsrett
Buskerud fylkeskommune
Bærum kommune
Datatilsynet
Den Norske Advokatforening
Finansdepartementet
Foreningen 2 foreldre
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Fylkesmannen i Buskerud
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Østfold
Fylkesmannskollegiet
Fylkesnemnda for sosiale saker, Buskerud og Vestfold
Giske overformynderi
Juridisk Rådgivning for Kvinner
Juss-Buss, Oslo
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kommunenes Sentralforbund
Landsrådet for norske barne- og ungd.org.
Likestillingsombudet
LO
Lærerforbundet
NHO
Norges Juristforbund
Norges kvinnesaksforening
Norges Røde Kors
Norsk Lærerlag
Norsk Montessoriforbund
Oslo kommune
Redd Barna Norge
Regjeringsadvokaten
Rikstrygdeverket
Sosial- og helsedepartementet
Statens ungdoms- og adopsjonskontor
Statistisk sentralbyrå
Steinerskolene i Norge
UDI
Universitetet i Trondheim (Norges teknisk - naturvitenskapelige universitet)
Utenriksdepartementet
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Østfold fylkeskommune
I tillegg har følgende instanser kommet med synspunkter:
Forum for barnekonvensjonen
Kirkerådet
Kristne Friskolers Forbund
Meldal kommune
Nord-Hålogaland Bispedømmeråd
Oslo Biskop
Senter mot etnisk diskriminering
Statens råd for funksjonshemmede
Trondheim byrett
Et flertall av høringsinstansene mener at man ikke bør nøye seg med synliggjøring av barnekonvensjonen, men at konvensjonen bør inkorporeres i sin helhet i norsk lov. Dette innebærer at konvensjonen i sin helhet skal gjelde som norsk lov. Nesten alle høringsinstansene som ønsker inkorporering, går inn for at barnekonvensjonen i tillegg synliggjøres i lovgivningen. Høringsinstansene er i hovedsak positive til de konkrete forslagene til synliggjøring i høringsbrevet. Et stort flertall av høringsinstansene ønsker videre å senke aldersgrensen for barns ubetingede rett til å bli hørt i barneloven slik foreslått i barneverntjenesteloven og adopsjonsloven. Barne- og familiedepartementet kommer nærmere inn på høringsinstansenes syn på førstnevnte i forbindelse med drøftingen av barns rett til å bli hørt etter barneloven under kap. 10 nedenfor.
I en odelstingsproposisjon som vil bli fremmet for Stortinget våren 2003 vil Justisdepartementet foreslå at FN's barnekonvensjon inkorporeres i norsk lov gjennom menneskerettsloven. Det vil også bli foreslått endringer i tvistemålsloven, forvaltningsloven, adopsjonsloven og barneverntjenesteloven som vil synliggjøre barnekonvensjonen artikkel 12 og styrke barns rett til å bli hørt.
2.6 Enkelte andre forhold av betydning for departementets videre oppfølgning av NOU 1998: 17 og spørsmålet om barns rett til å bli hørt
Departementet vil innledningvis komme noe inn på enkelte andre forhold det har vært viktig å ta hensyn til i vårt arbeid med oppfølgningen av forslagene skissert i punkt 2.4. og 2.5. ovenfor. Dette gjelder bl.a. funn fra forskningsprosjekter og erfaringer fra prøveprosjekter ved ulike domstoler som benytter alternative tvisteløsningsmetoder sammenlignbare med forslagene i NOU'en.
2.6.1 Forskningsrapport fra NOVA (13/00) Når mor og far møtes i retten - barnefordeling og samvær
I ovennevnte rapport (heretter kalt NOVA rapport 13/00) har forsker Katrin Koch gjennomgått 74 barnefordelingssaker ved Oslo tingrett i perioden 1. januar 1998 til 1. mars 1999. Siktemålet var å undersøke hva som kjennetegnet sakene, hvordan sakkyndige ble benyttet og hva som ble resultatet av domstolsbehandlingen.
Undersøkelsen viste at konfliktnivået mellom foreldrene gjennomgående var svært høyt. Mye tydet på at konfliktene ikke bare er et resultat av samlivsbruddet, men i svært mange av sakene også må sees i sammenheng med ulike belastninger og psykososiale problemer en eller begge foreldrene har hatt over lang tid og relativt uavhengig av bruddet.
Sakkyndige ble oppnevnt i nesten 60 % av sakene. De sakkyndige ble som regel bedt om å gi en konkret anbefaling om barnets beste i forhold til barnets bosted, eller samvær. Det ble i liten grad bedt om en konsekvensanalyse av ulike aktuelle løsninger, vurderinger av begrensede psykologfaglige problemstillinger eller vurderinger av om en dom eller forlik ville gi best resultat. Forventningene til de sakkyndiges arbeid var lite tydeliggjort.
Undersøkelsen viste også at nesten 1/3 av sakene hadde vært fremmet tidligere i forhold til samme barn. Med ett unntak gjaldt dette saker som tidligere hadde blitt forlikt en eller flere ganger, de fleste gjennom rettsforlik.
2.6.2 Gode erfaringer med pågående prøveprosjekter ved domstolene - ny bruk av sakkyndige
Høsten 1997 startet Indre Follo tingrett prosjektet «Konflikt og forsoning». Alle dommerne ved tingretten deltar i prosjektet. Siktemålet med prosjektet er å utvikle en alternativ modell for behandling av barnefordelingssaker. Sentrale elementer er bruk av inntil 3 saksforberedende møter hvor sakkyndige oppnevnes i forkant av det første saksforberedende møte og deltar som utreder og mekler. Målet er å løse flest mulig av tvistespørsmålene ved forlik basert på økt forståelse og styrket ansvarsfølelse for barnets interesse. I prosessen er det sentralt at oppmerksomheten fokuseres på barnets interesser og foreldrenes ansvarlighet for å ivareta disse i stedet for konflikttemaene. Deltakelse i prosjektet er basert på enighet, og partene står hele tiden fritt til å velge tradisjonell behandling av tvisten gjennom hovedforhandling og dom.
I Indre Follo tingrett har det siden 1997 vært behandlet ca. 60 saker i prosjektet, dvs. ca. 75 % av alle barnefordelingssakene. Det er oppnådd forlik i ca. 80 % av sakene, og forlikene har hittil vist seg holdbare. I mange saker har partene gjennom prosessen utviklet større grad av forståelse for hverandre og blitt mer bevisstgjort på barnas behov. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for sakene i prosjektet er noe kortere enn den har vært for sakstypen tidligere. Man anser det imidlertid i prosjektet formålstjenlig å bruke noe tid slik at partene får anledning til å prøve ut ulike løsninger mellom saksforberedende møter og for at forsoningsprosessen skal modnes. Behandlingen av sakene starter imidlertid kort tid etter at stevning har kommet inn. Utgiftene til sakkyndige ligger godt under det som vanligvis medgår ved tradisjonell behandling.
Psykolog Knut Rønbeck skal, ved et prosjekt finansiert av Forskningsrådet, evaluere resultatene i «Follo-prosjektet» med tanke på utvikling av metodikken mv.
Ved Oslo tingrett har man siden 1. november 2000 hatt et prosjekt som bygger på «Follo-modellen». Prosjektet er lagt opp slik at 6 erfarne dommere ved tingretten får tildelt flere barnefordelingssaker enn normalt, og det er engasjert 2 psykologer som arbeider som sakkyndige i prosjektet. Formålet med ordningen er å få i stand en minnelig ordning, og at et ev. forlik blir så godt gjennomarbeidet og robust at partene varig kan bilegge tvisten om barna. Om modellen skal benyttes, beror på partenes frie valg.
Erfaringen med modellen ved Oslo tingrett har så langt vært positive. Den er ofte mer arbeidskrevende enn ved vanlig saksbehandling, men tidsmessig avgjøres disse sakene hurtigere enn når det må avholdes en vanlig hovedforhandling.
Oslo tingrett tar sikte på å evaluere ordningen etter at man har skaffet seg et tilstrekkelig erfaringsgrunnlag.
Ved Trondheim tingrett har man per 1. november 2001 laget nærmere retningslinjer for forbedring av saksbehandlingen i barnefordelingssaker. Tingretten har i den forbindelse hentet vesentlige elementer fra «Follo- prosjektet». Som et alternativ prøver tingretten også ut en «meglingsmodell» etter tilsvarende prinsipper som ved rettmekling ellers. Det vil være opp til den enkelte dommer å avgjøre hvilken modell som skal velges i den enkelte sak.
2.6.3 Fagseminar om barnefordelingssaker som behandles av domstolene
19. - 21. april 2002 arrangerte Barne- og familiedepartementet et arbeidsseminar. Formålet med seminaret var å motta faglige innspill til det pågående arbeidet med endringer i barneloven. Hovedtemaene på konferansen var barns rettigheter og deltakelse i prosessen, barneperspektivet, modeller og metoder for domstolsbehandling og bruk av sakkyndige og oppdragsgivers perspektiv og behov.
Deltakere på konferansen var:
Psykolog Katrin Koch (sekretær)
Lagmann Anne Lise Rønneberg, Borgarting lagmannsrett
Tingrettsdommer Ruth Anker Høyer, Oslo tingrett
Tingrettsdommer Marianne Kristensen, Trondheim tingrett
Psykolog Terje Galtung
Psykolog Inger Lise Kvaale
Psykolog Anne Poulsson
Psykolog Knut Rønbeck
Psykolog Odd Arne Tjersland
Psykolog Espen Walstad
Psykolog Haldor Øvreeide
I tillegg deltok 2 representanter fra departementet.
På bakgrunn av arbeidsseminaret ble det i mai 2002 utarbeidet et notat «Barnefordelingssaker som behandles av domstolene - noen utvalgte problemstillinger» (heretter kalt arbeidsgruppens notat av mai 2002). Departementet vil redegjøre nærmere for arbeidsgruppens syn på ulike spørsmål der dette faller naturlig i den videre fremstilling.
2.6.4 Prosjektet «Barnefordelingssaker, foreldreskap og barnets beste»
Dr. philos Kristin Skjørten ved Institutt for samfunnsforskning er i ferd med å gjøre en undersøkelse om barnefordelingssaker ved samtlige lagmannsretter i perioden 1998-2000. Skjørten henter sitt datagrunnlag fra 129 lagmannsrettsdommer i den aktuelle perioden (midlertidige avgjørelser og endringssaker unntatt). Prosjektet er finansiert av Norges forskningsråd og skal i sin helhet være ferdig våren 2004. Skjørten har imidlertid presentert noen foreløpig funn fra undersøkelsen.
Skjørten redegjør i de foreløpige funnene for ulike kjennetegn ved domsmaterialet hun har gjennomgått (for eksempel barnas aldersmessige fordeling, foreldrenes etniske bakgrunn), utfallet av sakene (om barnet skal bo fast hos far eller mor) og i hvilken grad barn i ulike aldersgrupper blir hørt/hvordan barnas synspunkter vektlegges. Departementet vil i den etterfølgende fremstilling komme inn på enkelte av funnene fra undersøkelsen.