7 Regulering i én lov eller i allerede eksisterende regelverk

7.1 Høringsnotatet

Deler av direktivet krever lovendringer. Andre bestemmelser i direktivet er kun pålegg om at statene skal oppmuntre viss adferd mv. De deler av direktivet som må implementeres i norsk rett skal innføres ved lov eller forskrift. Her finnes det to alternativer, at dette skjer i allerede eksisterende regelverk eller at det skrives en ny lov, med eller uten forskrifter.

I høringsnotatet var lovforslaget presentert samlet i en ny lov. Dette var bl.a. begrunnet i at det var enklere å arbeide frem lovforslaget på denne måten, og at lovteksten og effekten av bestemmelsene dermed ble mer overskuelig. Det var ikke derved tatt endelig stilling til om direktivet skulle implementeres i én lov eller om hele eller deler av det skulle innføres i allerede eksisterende regelverk. Bestemmelsenes materielle innhold vil i utgangspunktet ikke påvirkes av hvor direktivets bestemmelser implementeres.

Det som taler for å implementere hele direktivet i én lov er bl.a. at direktivets bestemmelser regulerer et område som ikke tidligere eksplisitt er blitt regulert. Det er dermed ikke noen større risiko for dobbeltregulering. Direktivet omhandler i utgangspunktet tre områder: elektronisk markedsføring, avtaleinngåelse over elektronisk kommunikasjonsnett og tjenesteyters ansvarsfrihet ved å lagre og overføre annens materiale på slike nettverk. Det kan være hensiktsmessig å samle disse generelle reglene om elektronisk handel i én lov. Dessuten er det slik at direktivets og derved også lovforslagets virkeområde er relativt komplisert avgrenset. Direktivet og loven regulerer informasjonssamfunnstjenester innenfor det koordinerte regelområdet, med unntak for bl.a. de områder som er angitt i vedlegget til direktivet. Dersom man innfører direktivets bestemmelser i ulike allerede eksisterende regelverk, må man i hvert regelverk angi innenfor hvilket virkeområde disse nye bestemmelsene skal gjelde og at etableringslandsprinsippet (jf. kapittel 12.1) gjelder for disse bestemmelsene. Når virkeområdet skal angis, har man også behov for å definere begreper som brukes i direktivet. Uansett om man i de forskjellige regelverkene regulerer virkeområdet direkte eller kun viser til annet regelverk der virkeområdet er beskrevet, vil dette være tungvint. Noe som ytterligere taler for å gjennomføre direktivet i én ny lov, er at øvrige nordiske land har konkludert med at direktivet i hovedsak skal innføres ved én ny lov.

Hvis vi ser på hovedtemaene direktivet omhandler - opplysningsplikt knyttet til virksomheten, elektronisk markedsføring, elektronisk avtaleinngåelse og ansvarsfrihet for tjenesteyter - kan følgende sies om hvordan disse bestemmelsene kan gjennomføres i norsk rett, og hvorvidt det kan skje i allerede eksisterende regelverk.

Direktivets krav i artikkel 5 om at tjenesteytere skal gi opplysninger om sitt firma, organisasjonsnummer, telefonnummer, e-post mv, dekkes til dels allerede av angrerettlovens bestemmelser. Loven trådte i kraft 1. mai 2001, jf. Ot. prp. nr. 36 (1999-2000). Imidlertid gjelder angrerettloven kun i forbrukerforhold, og det vil derfor være behov for å innføre samme bestemmelser i annet regelverk som gjelder for tjenestemottakere som ikke er forbrukere.

Generelle regler om opplysningsplikt i forbindelse med markedsføring utledes allerede i dag av markedsføringsloven. I tillegg inneholder angrerettloven og en rekke andre lover regler om opplysningsplikt ved markedsføring. Videre oppstiller dagens teleregulering regler om opplysningsplikt. Som eksempel kan nevnes særskilte krav til hvilke leveringsvilkår som skal offentliggjøres. Dersom man kommer til at det er mest hensiktsmessig å ikke gjennomføre hele direktivet i en lov, vil artiklene 6 og 7 kunne gjennomføres ved endringer i markedsføringsloven. Virkeområdet til direktivet er imidlertid langt snevrere enn markedsføringslovens. Når det gjelder opplysningspliktbestemmelsene i artikkel 5, kan en vanskeligere se et egnet sted for gjennomføring i eksisterende regelverk.

Direktivets regler om opplysningsplikt i forbindelse med avtaleinngåelse passer etter departementets mening dårlig i markedsføringsloven. En mulighet ville være å plassere bestemmelsene i avtaleloven, eventuelt sammen med bestemmelser om hvordan avtaler skal inngås «on-line». Brudd på bestemmelsene om avtaleinngåelse får imidlertid ikke privatrettslige konsekvenser og det er usikkert om disse bestemmelsene passer inn i den eksisterende systematikken i avtaleloven.

Bestemmelsene om ansvarsfrihet for tjenesteytere vil kunne implementeres i flere forskjellige regelverk samtidig. Rettsteknisk kan mye tale for regulering av ansvarsspørsmålene i hver enkelt særlov. For eksempel kan bestemmelsene innføres i åndsverkloven for så vidt gjelder opphavsrettigheter. Åndsverkloven hjemler både strafferettslige og sivilrettslige sanksjoner. Det vil også være en mulighet å regulere dette forhold i lov om telekommunikasjon. Disse bestemmelsene vil få anvendelse på tilbyder av teletjenester, hvis rettigheter og plikter hittil er regulert gjennom telelovgivningen. Samtidig er det ansvarsfrihet for spesifikke aktører på alle rettsområder som direktivet regulerer. For disse aktører kan det være en fordel med en horisontal regulering av noe som følger like vilkår.

I sitt høringsnotat ba departementet særlig om høringsinstansenes merknader til hvordan direktivet bør innføres i norsk rett.

7.2 Høringinstansenes syn

Flere høringsinstanser mener at direktivet i utgangspunktet bør innføres ved én lov, bl.a. Kredittilsynet, Telenor, NRK, Norsk Rikstoto, Norsk Redaktørforening, NetCom, Kopinor, IFPI Norge, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Forleggerforeningen, Forbrukerombudet, Forbrukerrådet og Brønnøysundsregistrene.Noen av disse peker imidlertid på at det er viktig i loven å ha krysshenvisning til andre relevante lover. Noen mener at det etter hvert kan være aktuelt å vurdere hvorvidt deler av loven bør inntas i annet regelverk.

Flere høringsinstanser - bl.a. Tono, eforum, Norwaco, Norske Avisers Landsforening, Norsk presseforbund, Miljøverndepartementet, Kommunenes Sentralforbund, Advokatforeningen og Toll- og avgiftsdirektoratet - mener at direktivet så langt som mulig bør innføres i gjeldende regelverk, gjerne med henvisninger mellom de ulike bestemmelsene.

Flere av høringsinstansene har pekt på at det er viktig at den kommende reguleringen innenfor dette område er forutberegnelig, klar og enkel å forholde seg til. Noen høringsinstanser har brukt dette argument for å grunngi sitt synspunkt om at gjennomføringen bør skje i én lov, bl.a. NetCom og Toll- og avgiftsdirektoratet. Andre høringsinstanser har brukt de samme argumentene for å underbygge sin oppfatning at gjennomføringen bør skje i allerede eksisterende regelverk, bl.a. Advokatforeningen.

NetComønsker at gjennomføringen skjer i én lov, og anfører bl.a. følgende:

«Det mest sentrale argumentet for at gjennomføringen skjer i en lov er likevel direktivet og de hensyn som ligger bak. I lys av de tjenester som direktivet ønsker å regulere og som fremkommer av fortalen bør det være klart at direktivet retter seg mot visse sider av elektronisk handel. Når direktivet benytter 'visse sider' er ikke dette for å si at en ikke har tenkt på alle sider, men snarere fordi en ønsket å rette seg mot de spesielle sider av elektronisk handel som ikke er regulert i andre steder. Elektronisk handel må i dag forholde seg etter reguleringer på mange fronter, slik som personverndirektivet, nå snart opphavsrettsdirektivet og direktivet om forbrukerfjernsalg. Disse og en del andre direktiv danner stammer og pilarene for elektronisk handel. Det dette direktivet retter seg mot er de spesielle sidene som ligger imellom disse pilarene. På mange måter snakker vi om fyllmassen. Reglene som direktivet inneholder passer i liten grad i andre reguleringer. Noen vil kunne anvendes i markedsføringsloven, mens andre, slik som prinsippet om [etableringslandets] rett og ansvarsfrihetsregelene vanskelig vil passe inn andre steder. På bakgrunn av dette kan ikke direktivet gjennomføres andre steder enn i en ny lov.

Dette understøttes også av det faktum at det ikke er utenkelig at det kan komme tillegg til direktivet eller andre juridiske sider av informasjonssamfunnstjenester. Disse juridiske sidene av informasjonssamfunnstjenester er i konstant utvikling, bl a ble ordet informasjonssamfunnstjenester valgt av hensyn til dets dynamiske karakter. Hvis departementet ikke velger å gjennomføre de opprinnelige regelene i en lov, vil en i ettertid ha problemer med å gjennomføre andre sider av reglene.»

Andre høringsinstanser har vist til at det vil ha en egenverdi å gjennomføre loven i én lov, og at det også vil ha en stor samfunnsmessig informasjonsverdi. Det nevnes i denne forbindelse at det eksisterer en misoppfatning om at Internett er et lovløst område som ikke er regulert. Ved å gjennomføre direktivet i én lov mener disse høringsinstansene at det vil være mulig å få fokus på at kommunikasjon over Internett er lovregulert. En gjennomføring i flere lover vil ikke gi den samme effekt.

eforummener at direktivet bør gjennomføres i allerede eksisterende regleverk, og legger frem følgende argumenter som taler mot at direktivet gjennomføres i én lov:

«Det som taler mot å samle reglene i én lov er for det første at Lovforslagets bestemmelser som materielt hører inn under annen lovgivning vil skape uklarheter i forhold til eksisterende lovregler dersom de ikke plasseres der de naturlig hører hjemme (hovedsakelig markedsføringsreglene). Direktivets og Lovforslagets virkeområde er avgrenset på en uklar og komplisert måte noe som skaper ytterligere problemer for enkelte bestemmelser. For det andre vil én lov lett skape forventninger om at lovens virkeområde er langt mer omfattende i forhold til elektronisk handel enn hva den i virkeligheten er. Hensynet til forutsigbarhet for markedsaktørene kan like gjerne tale mot å implementere Direktivet i én lov fordi man allikevel må forholde seg til et fragmentert lovverk. Lovforslaget vil etter vår mening skape et uoversiktlig bilde og hensyn til oversikt og avgrensning av eksisterende lover taler derfor like mye for å implementere reglene i ulike lover... Hensynet til kontroll av Norges implementering taler verken for eller i mot at reglene samles i én lov etter vår oppfatning, og et slikt hensyn kan ikke tillegges særlig vekt. Hensynet til at de øvrige nordiske land har konkludert at Direktivet i hovedsak skal innføres ved en ny lov (noe vi ikke er kjent med) bør ikke tillegges vekt da det er den internrettslige tilpassningen i Norge som må være avgjørende.»

I forhold til direktivets bestemmelser vedrørende markedsføring skriver Forbrukerombudet bl.a. følgende i sitt høringssvar:

«Markedsføringsloven er bygget opp på generelle, fleksible regler som etter mitt syn passer dårlig med direktivets spesifiserte krav til opplysningsplikt. Virkeområdet til direktivet er da også langt snevrere enn markedsføringslovens, og det kan derfor være uheldig å plassere enkeltstående krav til e-handel i markedsføringsloven. Videre er jeg av den oppfatning at det er systematisk hensiktsmessig at også disse kapitlene gjennomføres i tilknytning til de andre lovbestemmelsene som gjennomfører direktivets øvrige krav.»

Noen høringsinstanser mener at deler av direktivet uansett ikke kan plasseres i allerede eksisterende regelverk, det vises bl.a. til etableringslandsprinsippet og ansvarsfrihetsbestemmelsene. Dette taler, ifølge disse høringsinstansene, for å samle alle direktivets bestemmelser i ett regelverk. Samtidig har flere høringsinstanser fremmet synspunktet at ansvarsfrihetsbestemmelsene bør plasseres i allerede eksisterende regelverk.

Advokatforeningenmener at det fremstår som uhensiktsmessig å regulere elektronisk handel særskilt, til forskjell for andre former for kommunikasjon ved handel. Ved å utdefinere elektronisk handel fra andre måter å inngå handel på, vil faren for disharmoni og dobbeltbehandling i lovverket øke, noe som igjen kan svekke brukervennligheten i lovverket sett under ett og hindre utviklingen mot et teknologinøytralt lovverk.

Kredittilsynethar i sin uttalelse uttalt at etableringslandsprinsippet bør gjennomføres i særlovgivning og ikke i en ny lov.

7.3 Departementets vurdering

Ved vurdering av hvilket alternativ som skal velges har departementet lagt avgjørende vekt på at direktivets virkeområde er relativt komplisert avgrenset. Dersom direktivets bestemmelser innføres i flere lover må hver lov bl.a. inneholde en definisjon av informasjonssamfunnstjenester og etableringslandsprinsippet, samt nevne unntakene i vedlegget til direktivet. Dette vil være tungvint både for lovgiver og for den hvis virksomhet reguleres av loven. Departementet mener også at deler av direktivets bestemmelser ikke naturlig kan legges i eksisterende regelverk, herunder særlig det koordinerte regelområdet og ansvarsfrihetsbestemmelsene, og at det derfor uansett må innføres en ny lov. Videre vil øvrige nordiske land, og så langt departementet er kjent med også alle øvrige EU-land, gjennomføre direktivet i hovedsak i en ny lov.

Flere høringsinstanser mener at deler av direktivet bør innarbeides i markedsføringsloven. Markedsføringsloven er en generell lov som gjelder markedsføring av «varer, tjenester og andre ytelser». Dersom en regulering kun gjelder spesielle varer eller tjenester, bør markedsføringsreglene som omhandler slike varer eller tjenester plasseres i vedkommende spesiallovgivning.

Alt dette tatt i betraktning mener departementet at hele direktivet skal gjennomføres i én lov. Departementet kan imidlertid ikke utelukke at det ved et senere tidspunkt kan oppstå behov for å vurdere hvorvidt deler av loven skal flyttes over til annet regelverk, eller samles i et nytt regelverk med annen lignende regulering innenfor elektronisk handel.