1 Hovedinnhold

1.1 Innledning

Denne proposisjonen inneholder forslag til endringer i kommuneloven, i hovedsak knyttet til reglene om økonomisk planlegging og forvaltning. Departementets forslag til lovendringer bygger på et utredningsarbeid departementet selv har forestått, og som har vært gjenstand for en omfattende høringsrunde. I sitt utredningsarbeid bygget departementet også på en rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av Kommunenes Sentralforbund (KS) og Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteoppkreving (NKK). Rapporten, som omhandlet kommunelovens budsjett- og økonomiregler, fulgte som vedlegg til høringsdokumentet fra departementet.

Grunnstammen i reglene om økonomisk planlegging og forvaltning i gjeldende kommunelov har sin bakgrunn i kommuneloven av 1921. Selv om det har vært foretatt en del endringer i reglene av mer lovteknisk karakter, er det rettslige innhold i reglene bl.a. om låneopptak, garantier og gjeldsforfølging i hovedsak beholdt uendret.

Når det gjelder kommunelovens øvrige bestemmelser, var tilfellet også for disse at de inntil 1993 bygget på en struktur fra kommuneloven av 1921. Kommunelovutvalget la gjennom sin grundige utredning (NOU 1990:13) «Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner», grunnlaget for en ny struktur i kommunelovgivningen på dette felt. Kommuneloven av 1992 bygger i hovedsak på utvalgets utredning. Når det gjelder kommunal selskapsorganisering, ble utredningen fulgt opp av et eget utvalg som vurderte slike spørsmål (NOU 1995:17). Loven om interkommunale selskaper (IKS) av 1999, bygger i hovedsak på sistnevnte utredning.

Når det gjelder regler om økonomisk planlegging og forvaltning, både i kommuneloven av 1992 og i lov om interkommunale selskaper av 1999, ble eldre lovgivning i hovedsak videreført. Departementet har i det foreliggende lovforslaget nøye vurdert muligheten for å forenkle gjeldende regelverk. Dette gjelder blant annet statlig kontroll og regler om årsbudsjett og økonomiplan. Departementet mener slike planer bør bli enklere å forstå for folkevalgte og allmennheten.

Et nasjonalt regelverk om kommunal økonomiforvaltning legger begrensninger på kommuners handlefrihet. Ved utformingen av regelverket bør derfor de begrensninger som settes være begrunnet ut fra nasjonale hensyn. Departementet har i sitt arbeid lagt vekt på følgende nasjonale hensyn:

• Hensynet til framtidige innbyggere.

• Demokratisk kontroll.

• Nasjonaløkonomiske hensyn.

Departementet har i tillegg vært opptatt av å tilpasse regler om økonomiforvaltning til utviklingstrekk i samfunnet, slik at reglene framstår som konsistente og som hensiktsmessige for kommunesektoren. Departementet har lagt vekt på at lokale folkevalgte skal kunne supplere bevilgningsstyring med andre styringsteknikker, og at regelverket bør være lagt til rette for et slikt behov. Videre har departementet sett det som vesentlig å modernisere regelverket om finansforvaltningen, som følge av at kommunene i økende grad er aktive på finansmarkedet.

1.2 Prosess

Et utkast til endringer i kommunelovens regler om økonomisk planlegging og forvaltning ble sendt ut på bred høring 19. juli 1999. Ved høringsfristen var det kommet inn rundt 140 uttalelser til departementet, hvorav 45 fra kommuner og 15 fra fylkeskommuner.

I høringsutkastet fulgte som vedlegg forslag til lovbestemmelser om økonomisk planlegging og forvaltning hvor departementet foreslo endringene. Dette innebar at bestemmelser hvor det ikke ble foreslått endringer ikke var tatt med i vedlegget. Departementets vurdering av slike bestemmelser (i hovedsak bestemmelser om betalingsinnstilling) framkom imidlertid klart av utkastets alminnelige motiver.

Det kan reises spørsmål ved departementets valg om ikke å medta de nevnte bestemmelser i forslaget til lovtekst. Justisdepartementet påpeker i sitt høringssvar at gjennomgangen av forslaget fra Kommunal- og regionaldepartementet har blitt mer arbeidskrevende blant annet som følge av at forslaget til bestemmelser ikke har hatt noen innledende tekst og det heller ikke er nyttet kursivering ved endringer i lovtekst. Høringsinstansene har derfor i tillegg måttet støtte seg på de alminnelige motiver i høringsutkastet. På denne bakgrunn ba Justisdepartementet om at Kommunal- og regionaldepartementet overveide en tilleggshøring av hensyn til mulige misforståelser hos øvrige høringsinstanser.

Ut fra Justisdepartementets uttalelse fant Kommunal- og regionaldepartementet det riktig å gjennomføre en tilleggshøring dersom uttalelser fra andre høringsinstanser indikerte at den eller de hadde misforstått forslaget. Departementets konklusjon på bakgrunn av gjennomgangen av uttalelsene var at høringsinstansene hadde oppfattet forslaget korrekt. På denne bakgrunn besluttet departementet å ikke gjennomføre en tilleggshøring.

1.3 Oppbygging

Kapitlene i denne proposisjonen er inndelt ut fra tema som behandles. Første del i proposisjonen er i hovedsak av beskrivende karakter. Dette gjelder kapitlene 2 og 3.

Proposisjonen nytter kommuner som fellesbetegnelse på kommuner og fylkeskommuner.

I kapittel 2 beskrives bakgrunnen for gjennomgangen. Departementet har her i hovedsak begrenset seg til hva som har skjedd på 1990-tallet, etter at kommuneloven av 1992 ble behandlet. For beskrivelse av tidligere utvikling vises det til proposisjonen om ny kommunelov (Ot. prp. nr. 42 (1991-92))

Kapittel 3 beskriver grunnleggende trekk, herunder utviklingstrekk hva gjelder økonomistyringen i offentlig sektor. Departementet skisserer her hvordan utviklingen kan fanges opp i kommuneloven.

Andre del av proposisjonen omfatter kapitlene 4-13 (de alminnelige motiver). Disse kapitlene drøfter og fastsetter rammene for de endringer som foreslås i kommunelovens regler om økonomisk planlegging og forvaltning.

Hvert kapittel har en innledning som beskriver det eller de tema som behandles i kapitlet. Det gis ingen konklusjoner i innledningen.

Resten av kapitlet er delt inn i underkapitler, ut fra en vurdering av hensiktsmessighet. Inndelingen kan variere noe ut fra hvilke spørsmål som behandles og hvor mange delproblemstillinger som krever særskilt drøfting. De enkelte underkapitler er i hovedsak delt inn slik:

• gjeldende rett

• om høringsutkastet

• høringsinstansene

• departementets vurdering og konklusjon

I de tilfeller hvor høringsinstansene har sluttet seg til departementets forslag, og det senere ikke har dukket opp forhold som gir grunn til å vurdere forslaget på nytt, er omtalen av høringsinstansene og departementets vurderinger og konklusjon relativt kortfattet. Dette gjelder en rekke enkeltforslag. Omtalen er i hovedsak begrenset til å angi konklusjonen i hovedtrekk.

I kapittel 14 omtales forholdt til lov om interkommunale selskaper. Det foreslås tatt inn et tillegg i loven om avgivelse av data for å kunne integrere interkommunale selskaper i KOSTRA-systemet.

I kapittel 15 gjør departementet rede for de økonomiske/administrative konsekvenser av forslaget

Kapittel 16 inneholder forslag til lovbestemmelser med merknader (spesialmotiver). Innledningsvis i merknadene gis det en henvisning til:

1. Alminnelige motiver

2. Gjeldende bestemmelser

Merknadene er relativt kortfattede. Formålet er kun å presisere det viktigste når det gjelder meningsinnholdet i bestemmelsene.

1.4 Sammendrag

Kapittel 2 Bakgrunn for lovrevisjonen

I dette kapitlet angir departementet hva som er bakgrunnen for den foreslåtte lovrevisjonen.

Departementet varslet i kommuneøkonomiproposisjonen for 1998 (St. prp. nr. 61 (1996-97)) en gjennomgang av kommunelovens økonomibestemmelser. Bakgrunnen var:

• Et generelt behov for å vurdere reglenes hensiktsmessighet med jevne mellomrom.

• Departementet hadde i 1992 varslet en vurdering av de(t) grunnleggende budsjett- og regnskapsprinsipp(er) for kommunesektoren.

• Kommunenes Sentralforbund (KS) og daværende Norges kemner- og kommunekassererforbund (NKK) hadde nedsatt en arbeidsgruppe for å vurdere kommunelovens budsjett- og økonomiregler.

• Departementet hadde i 1994 tatt initiativ til rapporteringsprosjektet KOSTRA. Gjeldende krav til oppstillinger av årsbudsjett og årsregnskap legger betydelig vekt på statistiske behov.

Kapittel 3 Økonomisk styring i offentlig forvaltning

Mål- og resultatstyring er viktig for å kunne ivareta prinsippet i kommunelovens formålsbestemmelse om optimal utnyttelse av tilgjengelige ressurser med sikte på å kunne gi et best mulig tjenestetilbud. Målstyring innebærer fokus på sammenhengen mellom målsettinger og de resultater som oppnås. I gjennomgangen av økonomibestemmelsene i kommuneloven har departementet lagt vekt på at bestemmelsene bør utformes slik at mål- og resultatstyring kan anvendes i kommunene.

Departementet ser nærmere på hva økt fokus på mål- og resultatstyring kombinert med bevilgningsstyring innebærer for nasjonal styring av kommunesektoren, økonomisk internstyring og folkevalgte og velgeres reelle demokratiske innflytelse på økonomiske disposisjoner.

I statens økonomiske styring er mål- og resultatstyring lagt til grunn som ett prinsipp. I Stortingets bevilgningsreglement er det slått fast at de resultater som tilsiktes oppnådd, skal beskrives i budsjettforslaget. I St. meld. nr. 23 (1992-93) om forholdet mellom staten og kommunene ble det slått fast at «Regjeringa vil leggje eit mål- og resultatstyringsperspektiv på utforminga av statlege verkemiddel.» KOSTRA-prosjektet ble igangsatt i 1994 som en direkte oppfølging av stortingsmeldingen. KOSTRA har som overordnet mål å bringe fram relevant, pålitelig, aktuell og sammenlignbar styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Departementet ser på mål- og resultatstyring som viktig for å kunne ivareta dette prinsippet. KOSTRA vil kunne gi grunnlag for mer effektiv kommunal ressursbruk.

Departementet ser det slik at mål- og resultatstyring har betydning for kommunestyrets rolle i den kommunale økonomistyringen. Kommunestyret vil som det overordnede organ i et system med mål- og resultatstyring ha som viktig oppgave å trekke opp hovedlinjene for virksomheten gjennom å fastsette resultatmål og hvilke økonomiske rammer disse skal realiseres innenfor.

Kapittel 4 Det kommunale budsjett- og regnskapssystem

Departementet foretar i kapittel 4 en relativt bred vurdering av hva en kan kalle grunnleggende prinsipper for det kommunale styringssystem (årsbudsjett og årsregnskap). Det er gjennom årsbudsjettet tiltak som er av stor velferdsmessig betydning for befolkningen realiseres, og årsregnskapet har en sentral plass ved måling av oppnådde resultater. Departementet ser det derfor som naturlig å vie spørsmål om årsbudsjett og årsregnskap vesentlig plass ved en gjennomgang av reglene om økonomisk planlegging og forvaltning.

Kommunelovens regler om økonomisk planlegging og forvaltning skal bidra til en effektiv og rasjonell forvaltning av de kommunale midler innenfor nasjonale mål. Reglene kan ikke sikre en sunn og god økonomiforvaltning i den enkelte kommune, men kan definere minimumskrav som sikrer at kommuner ikke havner i en situasjon med mer varig økonomisk ubalanse. Departementet oppfatter tre spørsmål som å være av særlig betydning for utformingen av de kommunale budsjett- og økonomiregler:

• Behov for, samt utformingen av krav til budsjettbalanse.

• Valg av budsjett- og regnskapssystem.

• Valg av regime for budsjett- og regnskapsregler.

Balansekrav

De mest sentrale hensyn som gjør seg gjeldende ved vurdering av balansekravet, er etter departementets oppfatning følgende:

• Effektiv ressursutnyttelse (generasjonsprinsippet).

• Statens behov for overordnet styring (av makroøkonomien).

• Lokale behov for fleksible rammer (lokalt selvstyre).

Det finansielle ansvarsprinsipp innebærer at de som drar nytte av et tilbud også bærer kostnaden ved tilbudet. Uten krav om at utgiftene må tilpasses inntektene, også innenfor en avgrenset periode, vil konsekvensen kunne bli en urimelig forfordeling av en generasjon brukere av tjenester framfor en annen. At utgifter må tilpasses inntektene innenfor en avgrenset periode, bidrar derfor til å sikre en effektiv ressursbruk over tid.

Staten har ansvar for den nasjonaløkonomiske styringen. I dette ansvaret ligger blant annet å tilpasse de offentlige utgifter til hva som det nasjonaløkonomisk er rom for. Staten fastsetter derfor inntektsrammer for kommunesektoren, og balansekravet skal bidra til at utgiftene ikke overstiger inntektene. Selv om den reelle faren for at kommuner setter seg selv i en svært vanskelig økonomisk situasjon må anses som liten, har balansekravet også delvis vært motivert ut fra at staten ønsker å unngå å komme i en situasjon hvor en må inn med økonomiske «krisetiltak» i enkeltkommuner.

Kommuners behov for fleksible utgifts- og inntektsrammer kan stå i et motsetningsforhold til statens behov for styring med de offentlige utgifter. Etter departementets oppfatning tilsier likevel viktige hensyn at det stilles krav om balanse mellom inntekter og utgifter innenfor en avgrenset periode. Kommuner med økonomisk handlefrihet (driftsoverskudd) vil ikke ha vansker med å foreta strukturelle omlegginger innenfor rammen av balansekravet.

Departementet foreslår at årlig balanse i driftsbudsjettet opprettholdes som et minimumskrav. Flere forhold gjør det naturlig å knytte balansekravet til det enkelte år. For det første vil hovedtyngden av kommunens inntekter være relatert til budsjettåret. Inntektsskatten kommuner mottar er skatt innbetalt for dette året. Likeens er rammetilskudd og øremerkede tilskudd fra staten relatert til kommunale tjenester det året tilskudd utbetales. Departementet kan ikke se at det foreligger vesentlige hensyn som tilsier at skatte- og overføringsinntekter for kommende år bør kunne forskutteres og nyttes i driften før de er opptjent.

Budsjett- og regnskapssystem

Kommunelovutvalget som leverte sin innstilling i 1990, baserte sitt forslag på at kommuner og fylkeskommuner også i fortsettelsen skulle nytte et finansielt orientert budsjett- og regnskapssystem. I lovproposisjonen støttet departementet utvalgets standpunkt, men anga at en om noen år ville kunne vurdere spørsmålet på nytt. Internasjonalt registreres at den offentlige forvaltning i enkelte land går over fra rent bevilgningsorienterte budsjett- og regnskapssystemer til mer resultatorienterte systemer. Det er altså flere grunner for å vurdere valg av budsjett- og regnskapssystem på nytt.

Kommunelovutvalget antok at et finansielt budsjett- og regnskapssystem var best tilpasset formålet med kommunal virksomhet. Grunnlaget for kommunal virksomhet avviker på flere måter fra privat virksomhet:

• Kommunene baserer i stor grad sin virksomhet på årlige bevilgninger fra Stortinget, skatteinntekter med basis i de skattevedtak Stortinget årlig fatter, og betaling fra brukere med særskilt hjemmel i lov. Kommunal virksomhet som utelukkende er basert på egen inntjening, utføres kun i begrenset grad.

• Formålet med virksomheten er ikke å tjene organisasjonens egne interesser, men kommunens innbyggere og da som en del av det totale offentlige tjenestetilbud.

• Måten kommunesektoren får finansiert sin virksomhet på, indikerer klart at det vesentlige spørsmål ikke gjelder det økonomiske resultatet av virksomheten, men hvordan midlene fordeles mellom kommunens oppgaver. I motsetning til en privat virksomhet blir «bunnlinjen», det økonomiske resultatet, en kontrollpost og ikke et overordnet mål for virksomheten.

• Kommunen kan ikke slås konkurs eller innlede gjeldsforhandlinger. Kommunens kreditorer er sikret å få dekket sine krav uavhengig av det økonomiske resultat det enkelte år.

Et system som setter fokus på bruken av finansielle midler, og ikke bruk av ressurser, sikrer ikke nødvendigvis en effektiv utnyttelse av ressurser. Samtidig er imidlertid hovedoppgaven for kommunene å fordele midlene på en måte som sikrer innbyggerne mest mulig velferd, ikke å vurdere anskaffelser med sikte på inntjening. De langt fleste anskaffelser kommuner foretar må i prinsippet holdes opp mot alternative måter å anvende midlene på.

Departementet foreslår at det finansielle system beholdes. Dette begrunnes med :

• Kommunenes virksomhet er budsjettbasert i og med at ressursene strømmer inn mer som et resultat av beslutninger og regler enn som følge av salg av varer og tjenester.

• Formålet med konsekvent å periodisere (fordele) samtlige inntekter og utgifter er mer uklart for kommuner enn for private bedrifter. I et regnskap etter regnskapsloven og budsjett basert på tilsvarende prinsipper, foretas avskrivninger som følge av at det bygger på sammenstillingsprinsippet som ett grunnleggende prinsipp. Det viktigste formålet med avskrivninger for en privat bedrift er å opprettholde inntjeningsevnen. For kommuner er dette formålet mindre relevant.

• For kommuner er pengene virkemidlet for å oppnå politiske mål. Kommunene har ikke noe økonomisk formål med sin virksomhet. De økonomiske midlene er begrenset og må fordeles i henhold til de politiske målene. Årsbudsjettet har blant annet som oppgave å klargjøre hvilke økonomiske fullmakter administrasjonen har å forholde seg til i året. Slike fullmakter må gjelde samtlige nyanskaffelser og da angitt ved anskaffelseskostnaden.

• Et balansekrav anvendt på et resultatorientert budsjett- og regnskapssystem vil innebære en relativt sterk innstramning i forhold til dagens regler. Kommuneloven fastsetter at kommunestyret kan avsette midler i årsbudsjettet til bruk i senere budsjettår. Det skal budsjetteres med et driftsresultat som er tilstrekkelig til å dekke nødvendige avsetninger. Med unntak av krav om inndekning av tidligere års underskudd, tilligger det i dette systemet det enkelte kommunestyre å avgjøre størrelsen på «nødvendige avsetninger». En overgang til et resultatorientert budsjett- og regnskapssystem vil innebære større grad av regulering når det gjelder «nødvendige avsetninger» i form av avskrivninger og «avsetninger for forpliktelser».

• I de land hvor en har gått over til resultatorienterte systemer, har reformene omfattet offentlig forvaltning samlet. Det er nære økonomiske relasjoner mellom lokal- og sentralforvaltningen, og ulike budsjett- og regnskapsprinsipper kan vanskeliggjøre håndteringen av økonomiske transaksjoner mellom forvaltningsnivåene. For staten er det nylig vedtatt å beholde det finansielle systemet. Departementet mener det kommunale systemet ikke bør avvike fra det statlige systemet i for stor grad.

Regnskapsregime

Med «regnskapsregime» sikter departementet til hvilken instans som fastsetter standarder for den kommunale regnskapsføringen. Departementet mener kommuneregnskapet som system har vært for lite dynamisk. Når det i 1990 ble tatt inn i regelverket et krav om at regnskapet skulle føres «i samsvar med god kommunal regnskapsskikk», var departementets ambisjon at det innenfor kommunesektoren selv kunne utvikles et «institutt» for å utvikle det konkrete innhold i «god kommunal regnskapsskikk» gjennom standarder. I praksis vil det dukke opp spesifikke problemstillinger som selv grunnleggende regnskapsprinsipper ikke gir et klart svar på hvordan skal håndteres. Det må på slike områder opparbeides standarder for registrering, måling og kommunikasjon. Innenfor regnskapet etter regnskapsloven er «god regnskapsskikk» utviklet i regi av en nå selvstendig stiftelse, og er i ny lov presisert som ett av regnskapsprinsippene. Her har brukerne gått inn og definert standarder innenfor rammen av regnskapslovgivningen. I kommuneregnskapet har en ikke hatt noe tilsvarende institutt som kan definere standarder i form av «god kommunal regnskapsskikk».

Departementet ser utviklingen av et slikt institutt som vesentlig for å gjøre kommuneregnskapet mer dynamisk. Et slikt institutt vil gradvis få økt betydning som følge av at departementet foreslår et mer prinsipp- og rammepreget regelverk for kommunale regnskaper. Departementet foreslår derfor at det etableres et eget «institutt» med bred deltakelse fra kommunesektoren, som kan utarbeide anbefalinger om «god kommunal regnskapsskikk». Et slikt institutt vil på sikt kunne ivareta oppgaver knyttet til kommunal regnskapsføring som departementet selv ivaretar i dagens system. Departementet foreslår at instituttet utvikles innenfor rammen av et finansielt, bevilgningsorientert kommuneregnskap.

Kapittel 5 Planlegging ut over året

I dette kapitlet behandles tre hovedspørsmål:

• Formålet med å drive økonomisk planlegging ut over årsperspektivet.

• Innholdet i den lovbestemte økonomiplanen.

• Forholdet mellom økonomiplanen og øvrig pålagt planlegging som kommuneplan, sektor- og handlingsplan og årsbudsjett.

Blant de saker kommunestyrer skal fatte vedtak om, står kommunale planer i en særstilling. Gjennom fastsettelse av kommuneplan, økonomiplan og årsbudsjett avgjøres hvilke tiltak som skal gjennomføres de kommende år. I kommuneloven av 1992 ble økonomiplanen innført som et verktøy for å sikre den strategiske økonomiplanleggingen.

Departementet anser det som hevet over tvil at økonomiplanlegging har en egenverdi. Departementet går av den grunn i liten grad inn på spørsmålet om eventuelt å fjerne pålegget om utarbeidelse av økonomiplaner. Det har heller ikke fra kommunesektoren selv vært reist spørsmål om en slik endring. Spørsmålet er om dagens krav til form og innhold i økonomiplanen er hensiktsmessig og tilpasset formålet med planleggingen.

All planleggingsvirksomhet i kommunen må ses i sammenheng med økonomiplanleggingen. Formålet er å sikre at det er tatt hensyn til de økonomiske rammebetingelser ved fastlegging av aktivitetsnivå. Dette kan avledes fra to hensyn: hensynet til kommunaløkonomisk styring, og hensynet til nasjonaløkonomisk styring.

Departementet anser bestemmelsen om langsiktig økonomiplanlegging først og fremst som en måte å sikre at det skjer en rasjonell, forutseende og planlagt drift av kommunen. I den sammenheng er det vesentlig at kommunen søker å kartlegge bevegelsesrommet for handling. Kommuner som driver rasjonelt, vil selv kunne gjennomføre en planleggingsprosess som er tilfredsstillende ut fra målet om å utnytte ressursene best mulig. Reglene for økonomiplanlegging bør etter departementets oppfatning begrenses til hva som anses som nødvendig for å ivareta nasjonale hensyn. Dette gjelder hensynet til en demokratisk prosess, åpenhet mot kommunens egne innbyggere, og den økonomiske balansen på kort og lang sikt.

Departementet mener gjeldende regelverk er mer omfattende enn hva som kan anses nødvendig ut fra ovennevnte hensyn. Det stilles en rekke krav om obligatoriske oppstillinger på et relativt detaljert nivå.Ved en fortsatt vektlegging av formkravene til økonomiplanen vil en kunne risikere at dens betydning som premissleverandør for diskusjon, prioritering og styring reduseres.

Departementet foreslår derfor en betydelig forenkling av reglene knyttet til økonomiplanen. De detaljerte kravene i lovteksten foreslås forenklet, slik at det kun fastslås at kommunene skal ha en fireårig økonomiplan, som skal rulleres en gang i året, og gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i denne perioden. Videre foreslår departementet at departementets hjemmel til å fastsette forskrift med nærmere regler om økonomiplanen fjernes.

Det nære forhold mellom kommuneplanen og økonomiplan kommer direkte til uttrykk i gjeldende kommunelov. Økonomiplanen, som en plan for kommunen sin egen virksomhet, bør være tett koplet mot kommuneplanen som en plan for kommunen som samfunn. Samordning av planer er vesentlig, og de foreslåtte forenklinger i kommunelovens regler om økonomiplan, vil kunne få positiv virkning på arbeidet med en bedre samordning av de to planer. Kommuner er i tillegg pålagt å utarbeide planer innenfor avgrensede områder av kommunens virksomhet. Departementet foreslår et tillegg i loven ved at de tiltak kommuner påtar seg gjennom vedtakelse av planer for avgrensede deler av kommunens virksomhet, skal innarbeides i økonomiplanen. Departementet mener at dette er nødvendig dersom økonomiplanen skal kunne fylle sitt formål.

Kapittel 6 Nærmere om årsbudsjettet og årsregnskapet

I kapitlet behandles ulike forhold knyttet til årsbudsjettet og årsregnskapet som:

• Årsbudsjettet og årsregnskapets oppgaver.

• Dokumentenes brukere.

• Oppstilling og dokumentasjon av årsbudsjettet og årsregnskapet tilpasset brukernes behov.

Departementet ser det slik at kravene til oppstilling av årsbudsjett og årsregnskap primært bør ta utgangspunkt i kommuneorganisasjonens interne behov. Årsbudsjettet og årsregnskapet skal først og fremst være verktøy i styringen av kommunen. Kommunenes årsbudsjett og årsregnskap må imidlertid også tilpasses innbyggernes behov for kunnskap om hvordan fellesskapets midler anvendes, og statens behov for tilsyn og kontroll med kommunesektoren.

Årsbudsjettet

Kravene til oppstilling av årsbudsjettet må utformes slik at de samsvarer med de prioriteringer og fastsetting av inntektsrammer som må foretas av kommunestyret selv. Utformingen av kravene må være slik at de gir kommunestyret adgang til å drive en reell rammestyring av den kommunale virksomhet så lenge det har ivaretatt kravene om en helhetlig prioritering. Departementet foreslår at kommunestyrets bevilgningsvedtak framstilles som egen oppstilling. Oppstillingen skal omfatte hele kommunens virksomhet, være realistisk og satt opp på en oversiktlig måte. Departementet foreslår for øvrig at oppstillingen skal angi fordelingen av midler på virksomhetsområder i samsvar med den enkelte kommunes valgte organisering. Dette innebærer betydelige forenklinger i kravene til oppstilling av årsbudsjettet.

Departementet foreslår at det i tillegg til oppstilling over kommunestyrets bevilgningsvedtak, kan stilles krav om oversikter over inntekter og utgifter for kommunens samlede virksomhet. Oversikten er ikke bindende, slik bevilgningsvedtaket er, men anses som nødvendige av hensyn til den totale oversikt og styring.

Departementet vil understreke verdien av åpenhet i forvaltningen, og at det foregår en god dialog mellom den kommunale forvaltning og kommunens innbyggere knyttet til kommunale planer. Årsbudsjettet bør stå sentralt i denne dialogen som den sentrale plan for kommunens virksomhet det kommende året. Departementet vil anbefale kommuner å utarbeide redegjørelser om tjenestenes omfang og innhold i tilknytning til årsbudsjettet.

Årsregnskapet

Departementet foreslår at det tas inn en ny bestemmelse i kommuneloven om årsregnskapet og årsberetningen til kommunene. Denne bestemmelsen fastslår at kommuner har regnskapsplikt, det vil si plikt til å utarbeide årsregnskap og årsberetning for hvert kalenderår. Departementet foreslår også at det grunnleggende prinsippet om at det kommunale årsregnskapet skal være finansielt orientert fastslås i kommuneloven. I årsregnskapet skal en utgift eller inntekt registreres når den oppstår, selv om ut- eller innbetalingen først skjer på et senere tidspunkt. Regnskapet skal for øvrig føres i overensstemmelse med god kommunal regnskapsskikk.

Departementet foreslår at det fastsettes i kommuneloven at det i årsberetningen skal gis opplysning om forhold som er viktige for å bedømme kommunens økonomiske stilling og resultatet av virksomheten og som ikke fremgår av årsregnskapet, samt om andre forhold som er av vesentlig betydning for kommunen.

Kapittel 7 Saksbehandlingsregler

Blant de spørsmål som behandles i dette kapitlet er:

• Adgangen til å avgi delte innstillinger, herunder om det i formannskap må være alminnelig flertall for ett av de forslag til årsbudsjett og økonomiplan som er fremsatt.

• Regler om avstemning over årsbudsjett og økonomiplan, herunder kravet om alminnelig flertall og adgangen til å avgi blank stemme.

• Kommunestyrets adgang til å delegere budsjettkompetanse.

• Årsbudsjettets bindende virkning, samt endringer i årsbudsjettet.

• Behandlingen av årsregnskapet.

Departementet mener det er behov for å lovfeste enkelte grunnleggende regler for behandlingen av økonomiplanen, årsbudsjettet og årsregnskapet. Det bør samtidig være vid adgang for kommuner til å supplere de grunnleggende regler.

Departementets lovforslag innebærer i korte trekk at:

• Kravet om alminnelig flertall ved fastsettelse og endringer i årsbudsjett og økonomiplan videreføres. Det foreslås ikke åpnet for å stemme blankt i 2. avstemningsrunde. Departementet anser som vesentlig at et alminnelig flertall som minimum bør stille seg bak det vedtatte budsjett, for at dette kan få tilstrekkelig legitimitet.

• De samme hensyn til flertall som gjør seg gjeldende i forhold til vedtak om årsbudsjett, er ikke i samme grad til stede ved innstilling om årsbudsjett. Departementet foreslår endringer som i praksis innebærer en utvidelse i adgangen til å avgi delte innstillinger. Formannskapet kan fremme et felles fullstendig forslag til årsbudsjett, eller formannskapet kan fremme to eller flere alternative men fullstendige forslag, hvor det fremgår hvilke representanter som stiller seg bak de ulike forslag.

• Kommunestyrets budsjettkompetanse foreslås presisert. Adgangen for kommunestyret, til å utøve utstrakt grad av mål- og rammestyring vil med forslaget bli utvidet som følge av at kravene til årsbudsjettets innhold reduseres vesentlig. Kommunestyret vil dermed i årsbudsjettet kunne fastsette bevilgninger som innebærer vide økonomiske fullmakter for underordnede organer, og knytte mål- og resultatkrav om tjenesteproduksjonen til de tildelte fullmakter. Det foreslås at kommunestyret ikke skal ha adgang til å delegere myndighet til å fastsette slike bevilgninger og slike mål- og resultatkrav som er knyttet til bevilgningene. På denne bakgrunn foreslår departementet at hjemmelen til å gi forskrift med nærmere regler om delegasjon av budsjettmyndighet oppheves.

• Kommunestyrets rett og plikt til å drive resultat- og bevilgningsstyring/ kontroll, foreslås presisert.

Departementets forslag vil i praksis gi kommunestyret økt mulighet til mål- og rammestyring gjennom å fokusere på koplingen mellom bevilgningsrammer og resultatkrav.

Kapittel 8 Nasjonale informasjonssystemer om kommunal økonomi og tjenesteproduksjon

Bruken av informasjon om kommunal økonomi og kommunale tjenester, som grunnlag for dialog mellom forvaltningsnivåene har etter at kommuneloven av 1992 ble vedtatt, økt betydelig i omfang. Slik informasjon kan nyttes i dialogen mellom forvaltningsnivåene så vel i forhold til de økonomiske rammer som hvilke oppgaver som kan løses innenfor rammene og hvordan oppgavene løses. Rapportering av data fra kommuner er helt vesentlig for å kunne etablere nasjonale informasjonssystemer. Det ble i 1994 etablert et prosjekt med sikte på en bedre samordning av rapportering av data fra kommunesektoren (KOSTRA-prosjektet).

I kapittel 8 gjennomgår departementet behovet for å hjemle rapporteringssystemet KOSTRA (rapportering av økonomi og tjenestedata mellom kommune og stat) i kommuneloven. KOSTRA har som mål å utvikle en tverrgående og samordnet kjede for rapportering av økonomi- og tjenestedata mellom kommunene og staten. KOSTRA vil derved danne grunnlag for bedre sammenligninger og analyser enn det dagens rapporteringssystemer gir.

Omfanget i rapporteringssystemet KOSTRA tilsier at det bør sikres en hensiktsmessig og tilfredsstillende lovforankring. Etter en samlet vurdering anser departementet en forankring i kommuneloven som det beste alternativet. Departementet foreslår at det tas inn en bestemmelse i loven om at statlige myndigheter kan kreve at kommuner avgir data til bruk i nasjonale informasjonssystemer. Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å gi detaljerte regler om slik avgivelse av data i loven. Slike forhold bør ut fra sin karakter reguleres i forskrift. Departementet foreslår derfor at det i bestemmelsen tas inn en hjemmel for departementet til å gi forskrift.

De nærmere regler om avgivelse av data må utarbeides i samråd med berørte departementer og kommunesektoren selv. Det organ som er opprettet for å samordne rapporteringen, hvor både staten og kommunesektoren er representert, vil kunne spille en betydelig rolle ved utformingen av regelverket.

Kapittel 9 Kommunale låneopptak

I dette kapitlet behandles spørsmål knyttet til opptak og nedbetaling av lån. Bruk av lån innebærer at det kan foretas anskaffelser i året som kan settes direkte inn i tjenesteproduksjonen uten at årets inntekter belastes. Belastningen på inntektene vil derimot komme i de etterfølgende år hvor rente- og avdragsutgifter knyttet til lånet skal betales. Bruk av lån er dermed et spørsmål om fordeling av økonomiske fordeler og forpliktelser mellom generasjoner. Departementet oppfatter følgende tematiske tredeling som hensiktsmessig:

• Kommuners adgang til å finansiere egne anskaffelser ved lån.

• Kommuners adgang til å oppta lån for videreformidling til andre.

• Hvordan lån kommuner tar opp bør avdras.

Egne anskaffelser

Å finansiere kommunale tiltak ved lån vil alltid medføre en reduksjon i tjenestetilbudet på lang sikt. Dette fordi deler av kommunens inntekter må dekke betaling til kommunens långivere. Dette er midler som ellers kunne vært satt direkte inn i tjenestetilbudet.

Innenfor et finansielt budsjett- og regnskapssystem er lån i praksis metoden for å fordele en utgift når en ser bort fra oppsparing i forkant av utgiften (frivillige avsetninger). Som følge av at kommunale anskaffelser sjelden gir inntjening, innebærer lånefinansiering av anskaffelser at belastningen (utgiften) fordeles på framtidige kommunebudsjetter og generasjoner. Departementet vurderer i hvilke tilfeller slik fordeling av utgifter gjennom å oppta lån, er forsvarlig. Videre, hvordan fordelingen av utgiften i form av låneavdrag bør skje.

Etter departementets oppfatning er det ingen vesentlige forhold som taler for å finansiere den løpende drift ved lån. Lån til drift innebærer normalt ingen god kommunaløkonomisk styring. Samtidig vil slike lån kunne svekke den nasjonaløkonomiske styringen og lede til en ineffektiv bruk av samfunnets samlede ressurser over tid. Departementet foreslår som i dag et forbud mot å finansiere driftsutgifter ved opptak av lån.

Adgangen til å oppta nye lån er i dag knyttet til «kapitalformål». Dette begrepet savner noen presis avgrensning, og leder derfor til mange tvilstilfeller og behov for fortolkninger. Det er dermed et behov for mer presist å angi typer av anskaffelser hvor det vil være adgang til å oppta lån. En mer presis avgrensning er også vesentlig som følge av at departementet foreslår at statlig godkjenning av de fleste kommunale vedtak om låneopptak vil bortfalle. Etter departementets vurdering bør finansiering gjennom lån kun være et mulig alternativ for de anskaffelser som åpenbart har verdi ut over anskaffelsesåret. Dette gjelder bygninger, anlegg og varige driftsmidler. Begrensningen foreslås tatt inn i lovteksten.

Formidling av midler til andre

Loven er i dag uklar når det gjelder adgangen til å oppta lån for videreutlån og forskutteringer, for finansielle plasseringer og for å yte tilskudd.

Etter departementets vurdering bør prinsippet også ved formidling være om bruk av låneinstrumentet innebærer noen urimelig belastning for framtidige kommunebudsjetter og generasjoner. Dersom tiltaket gir en netto belastning på framtidige kommunebudsjetter uten at tiltaket har noen åpenbar nytteeffekt i forhold til de samme budsjetter, bør det ikke være adgang til å nytte lån.

Utlån og forskutteringer, hvor det er inngått avtale om at beløpet skal tilbakebetales/refunderes fullt ut, innebærer i prinsippet ingen netto belastning på framtidige kommunebudsjetter. At slike disposisjoner innebærer en finansiell risiko for kommunen, er etter departementets oppfatning ikke et tilstrekkelig tungtveiende argument til at slike disposisjoner bør begrenses rent generelt. Slike hensyn foreslås ivaretatt gjennom de alminnelige regler for kommuners finansforvaltning, jf. kapittel 11, og kommunale garantier jf. kap. 10. Det foreslås på denne bakgrunn en utvidet adgang til å oppta lån for videreutlån og til forskutteringer.

Når det gjelder tilskudd til andre og finansielle plasseringer, for eksempel i form av innskutt aksjekapital, er så vel belastningen på framtidige kommunebudsjetter som nytteeffekten av slike tiltak i forhold til de samme budsjetter, uklar. Departementet foreslår derfor fortsatt begrensninger i låneadgangen for slike disposisjoner.

Låneavdrag

De nærmere regler for låneavdrag og øvrige lånevilkår er i dag regulert i forskrift. Departementet foreslår at hjemmelen til å gi forskrift tas ut av loven, og at de grunnleggende prinsipper for hvordan lånegjelden bør avdras, i stedet tas inn i loven. Det foreslås at reglene knyttes til kommunens totale lånegjeld og ikke til det enkelte lån som i dag. Dette vil gi kommunesektoren større fleksibilitet ved avtale om vilkår for det enkelte lån. For formidlingslån og forskutteringslån foreslås særskilte regler tilpasset særegenheten ved slike disposisjoner.

Kapittel 10 Kommunale garantier

I kapittel 10 drøftes tre hovedproblemstillinger. For det første innholdet i kommunelovens garantibegrep. Begrepet «garanti» i kommuneloven omfatter bare såkalte tredjemannsgarantier - dvs. garantier knyttet til forpliktelser andre måtte ha overfor en tredjeperson. De hensyn som ligger bak kommunelovens garantiregler, tilsier imidlertid at garantibegrepet i kommuneloven også bør omfatte selvstendige garantier. Dette innebærer at også f. eks. løfter om å dekke underskudd for en virksomhet, eller ved et enkelt arrangement, bør omfattes av garantireglene. Departementet foreslår å endre garantibestemmelsen i samsvar med dette.

Den andre hovedproblemstillingen som drøftes i kapittel 10, er spørsmålet om kravet til «særlig kommunal interesse» bør videreføres som kriterium for garantistillelse. Det fremheves her at kravet til kommunal interesse gir god mening i land der kommunenes kompetanse er positivt avgrenset, men at det er problematisk å bruke dette som avgrensningskriterium i norsk rett, ettersom kommunenes kompetanse her er negativt avgrenset. Kravet til kommunal interesse gjelder bare for garantier. Noe slikt krav er ikke stilt for andre disposisjoner kommunene gjør. Bakgrunnen for reglene er derfor ikke å avgrense kommunenes handlinger generelt til områder som i lov er definert som kommunal interesse. Reglene om garantier er satt for å begrense garantier i seg selv - ikke nødvendigvis formålet det garanteres for.

Betenkelighetene ved garantier knytter seg særlig til faren for å undervurdere risikoen for at garantien blir effektiv. Departementet har kommet til at kravet til særlig kommunal interesse bør oppheves. Kommuner kan redusere mulighetene for at garantiansvar som blir gjort effektive får vesentlige virkninger for tjenestetilbudet, gjennom å avsette midler til dekning av mulige tap. Departementet vil vurdere å få nærmere utredet et normgivende system for slike avsetninger. Inntil eventuelt et normgivende system for tapsavsetninger er etablert, har departementet kommet til at ordningen med automatisk statlig godkjenning av garantistillelser bør videreføres, likevel slik at mindre garantier kan unntas.

Den tredje problemstillingen er spørsmålet om forbudet mot garantier for næringsvirksomhet. Departementet foreslår at forbudet opprettholdes. Det dreier seg her om garantier for kommersielle formål som i hovedsak ligger utenfor det en kommune bør beskjeftige seg med, samtidig som kommunen lett vil kunne bli utsatt for et press om å stille slike garantier. Garantier for en næringsvirksomhet i økonomiske vanskeligheter vil gjerne også være særlig risikable.

I kap. 10 foreslås det også å videreføre gjeldende ordning med forbud mot at kommuner pantsetter sine eiendeler til sikkerhet for andres forpliktelser.

Kapittel 11 Finansforvaltning

Kapitlet behandler spørsmål knyttet til kommunal finansforvaltning generelt. I tillegg ser en spesielt på konsernkontoordninger mange kommuner benytter, og forholdet til motregningsforbudet i gjeldende kommunelov.

Gjeldende kommunelov kan oppfattes som asymmetrisk i den forstand at loven er relativt detaljert når det gjelder kommuners økonomiske forpliktelser samtidig som den risiko kommuner kan påføres ved plassering av midler er lite vektlagt. Et unntak er disposisjoner som innebærer valutarisiko. Etter gjeldende rett har kommuner ikke anledning til å foreta disposisjoner som innebærer vesentlig valutarisisko. I departementets forskrifter av 25. januar 1993 kan kommuner som hovedregel ikke ta opp lån eller gjøre innskudd i utenlandsk valuta. Kommuner står for øvrig helt fritt til å velge plasseringsform og låneform.

Ved disposisjoner som gjelder plassering av likvider og lån av midler påtar kommuner seg som regel en type finansiell risiko. Finansiell risiko er knyttet til usikkerhet om den framtidige verdien av plasseringen i forhold til verdien på plasseringstidspunktet, altså avkastningen. Det vil ofte være en samvariasjon mellom grad av risiko og avkastningspotensialet på plasseringen. Etter departementets oppfatning er det særlige betenkeligheter knyttet til valutadisposisjoner, og foreslår derfor fortsatte begrensninger på slike disposisjoner.

Den løpende finansforvaltning må foretas av kommunens administrasjon. Det er viktig at administrasjonen har klare fullmakter å forholde seg til ved forvaltning av midlene. Departementet mener det er av stor betydning at de politiske myndigheter i kommunene prinsipielt tar stilling til hvor stor risiko som kan aksepteres, når fellesskapets midler plasseres i finansmarkedet for kortere eller lengre perioder.

Departementet foreslår derfor at det i kommuneloven tas inn en bestemmelse hvor kommunestyret pålegges å fastsette nærmere regler om egen kommunes finansforvaltning. Disse reglene er bindende for administrasjonen.

Kommunenes finansforvaltning bør etter departementets oppfatning baseres på følgende grunnleggende prinsipper:

• Forvaltningen skal sikre en tilfredsstillende avkastning på kommunens midler.

• Forvaltningen skal foregå på en slik måte at kommunen ikke påføres vesentlig finansiell risiko.

• Forvaltningen skal foregå slik at forpliktelser kan dekkes ved forfall.

Forslaget innebærer at det blir opp til det enkelte kommunestyre, å vurdere hvor stor risiko kommunen er villig til å påta seg ved plassering av likviditet, og ved opptak av lån.

Departementet vurderer i tillegg om gjeldende regelverk er til hinder for at kommuner inngår konsernkontoavtaler med sin(e) bankforbindelse(r). Slike avtaler er et hjelpemiddel et økende antall kommuner benytter seg av, for blant annet å redusere sine omkostninger ved behov for kortsiktig likviditet. Slike avtaler innebærer at overskuddslikviditet i en enhet i kommunen, på en enkel måte kan utnyttes av andre enheter i kommunen, som har behov for ytterligere likviditet. En slik måte å finansiere behov for likviditet, er billigere for kommunen enn om den skulle ha tatt opp et regulært likviditetslån.

Departementet har registrert en betydelig usikkerhet om konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering er i strid med motregningsforbudet i gjeldende kommunelov § 53 nr. 2. Departementet mener at konsernkontoavtaler med felles kapitaldisponering ikke kan anses å bli rammet av motregningsforbudet i § 53 nr. 2. Vurderingen anses ikke som utvilsom. Det foreslås derfor å forandre loven slik at det uttrykkelig fremgår at denne type konsernkontoavtaler kan inngås for å unngå tvil om lovligheten av denne type avtaler.

Kapittel 12 Gjeldsforfølging overfor kommuner og fylkeskommuner

Departementet vurderer i dette kapitlet bestemmelsene om ulike typer av gjeldsforfølging. Gjeldende kommunelov legger særskilte begrensninger på adgangen til å iverksette gjeldsforfølgingstiltak overfor kommuner. Tradisjonelt har særreglene om gjeldsforfølgning ovenfor kommuner blitt begrunnet med at de alminnelige reglene om enkeltinndrivelse, gjeldsforhandlinger og konkurs er et altfor inngripende tiltak og vanskelig lar seg forene med den type virksomhet som kommunene driver. Kommunene ivaretar sentrale samfunnsoppgaver med grunnleggende betydning for innbyggerne. Det er derfor nødvendig å legge forholdene best mulig til rette for at kommunene skal kunne utføre disse oppgavene.

Departementets anser at gjeldende regler tilfredsstiller de nødvendige hensyn som må tas til kommuners samfunnsmessige oppgaver, og foreslår kun mindre endringer av lovteknisk karakter.

Kapittel 13 Statlig tilsyn og kontroll

Dette kapitlet tar for seg statlige kontrollordninger med kommuners økonomiske disposisjoner. Staten har det overordnede ansvaret for den offentlige forvaltning. Den enkelte kommune vil samtidig ha det primære ansvaret for egen virksomhet og egen økonomi. Statlige kontrollordninger må finne sin plass i et system hvor nasjonaløkonomiske hensyn er avveid mot det lokale selvstyret på en hensiktsmessig måte. Kontrollordninger må klargjøre den enkelte enhets økonomiske ansvar heller enn å lede til uklare ansvarsforhold.

Departementet mener det kan skilles mellom to hovedtyper av statlige kontrollbehov:

• Behov for nasjonaløkonomisk styring.

• Behov for kontroll med bevilgningene.

Nasjonaløkonomisk styring kan innebære behov for å verne statlige myndigheter mot ansvar som følge av at kommuner har satt seg selv i en uheldig økonomisk situasjon.

Behovet for statlig kontroll med kommunenes bevilgninger kan knyttes til ønsket om at alle landets innbyggere skal være sikret et minimumsnivå av tjenestetilbud. For å sikre et likeverdig tjenestetilbud kan det være behov for statlige kontrollordninger.

Gjeldende kommunelov hjemler ulike statlige kontrollordninger med økonomiske disposisjoner:

• Krav om lovlighetskontroll av samtlige kommuners vedtak om årsbudsjett.

• Krav om godkjenning av alle kommunale vedtak som går ut på opptak av lån, garantier for lån.

• Krav om dispensasjon fra statlige myndigheter i særskilte tilfelle.

• Adgang for statlig myndighet til å prøve lovligheten av et vedtak av eget tiltak.

Krav om statlig godkjenning innebærer, til forskjell fra lovlighetskontroll, at et kommunalt vedtak først er gyldig når det er godkjent av staten.

Departementet mener statlige kontrollordninger med kommuners økonomiske disposisjoner primært skal ivareta nasjonaløkonomiske hensyn. Departementet kan ikke se at kontrollen av årsbudsjettet bør supplere ordninger med internkontroll, særrapportering og klageadgang når det gjelder å sikre at det bevilges tilstrekkelige midler til bestemte formål. Gitt at disse ordningene fungerer tilfredsstillende, bør kontrollen av årsbudsjettet først og fremst omhandle spørsmål om økonomisk forsvarlighet ut fra balansen i budsjettet og økonomiplanen.

Departementet vurderer i kapitlet om den statlige kontrollen av økonomiske disposisjoner skal skje automatisk eller være betinget. En betinget kontroll innebærer at kommuner ikke underlegges kontroll så lenge den økonomiske styringen og de økonomiske resultater er tilfredsstillende. Kontrollen iverksettes hvis kommunen har satt seg selv i, eller på annen måte kommet i en vanskelig økonomisk situasjon. Det vil i alle kommuner kunne oppstå problemer som på lang sikt kan bli alvorlige hvis de får anledning til å utvikle seg over tid.

Departementet mener mange forhold taler for å gjøre kontrollordningene betinget. Det kan stilles spørsmål ved om man ved å opprette betingede mekanismer skaper insentiver til å unndra seg kontroll. En betinget kontroll kan også tenkes å ha en stigmatiserende effekt. Så lenge en ordning er automatisk vil slike insentiver ikke eksistere.

Departementet mener slike hensyn ikke kan være avgjørende, og foreslår derfor å gjøre lovlighetskontrollen av budsjettet og godkjenning av lån betinget. Kontrollen foreslås utløst ved ubalanse i årsbudsjettet og økonomiplanen, eller når kommunen ikke makter å dekke inn regnskapsmessige underskudd. Av hensyn til långivere og andre med betydelige fordringer på kommuner, foreslås etablert et register over kommuner og fylkeskommuner som er underlagt betinget statlig kontroll. Det foreslåtte registeret medfører at registrering der er nødvendig for at statlig godkjenning vil være bindende for medkontrahentene. Registeret skal videre ha positiv og negativ troverdighet og det skal være åpent for alminnelig innsyn.

Departementet foreslår at alle vedtak om å stille garanti fortsatt må godkjennes av departementet. Det kan imidlertid i forskrift gjøres unntak for garantier av mindre omfang.

Kapittel 14 Om forholdet til lov om interkommunale selskaper og kommunelovens regler om kommunale foretak

Lov av 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper trådte i kraft 1. januar 2000. Et interkommunalt selskap (IKS) etter denne loven er et ansvarlig selskap som bare kan ha kommuner fylkeskommuner og andre interkommunale selskaper som deltakere. Kommuneloven gjelder ikke for et slikt selskap. Bestemmelsene om selskapenes økonomiforvaltning i lov om interkommunale selskaper er i stor grad parallelle med kommunelovens regler.

Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om å harmonisere bestemmelsene om økonomiforvaltning i lov om interkommunale selskaper til kommuneloven.

Det foreslås imidlertid nå å ta inn i lov om interkommunale selskaper en tilsvarende hjemmel til å gi forskrifter om informasjon om ressursbruk og tjenesteytelser, som den som foreslås i kommuneloven § 49. Dette vil gi departementet hjemmel til å sikre at det også for interkommunale selskaper vil kunne pålegges rapporteringsrutiner som gir informasjon til bruk i det generelle rapporteringssystemet for kommunesektoren (KOSTRA).

Kapittel 15 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er vanskelig å anslå de økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget til endringer i kommunelovens regler om økonomisk planlegging og forvaltning generelt. Dette skyldes at reglene angir prinsipper og rammer for arbeidet med årsbudsjett og økonomiplan og bestemte typer økonomiske disposisjoner. Følgende kan imidlertid angis om elementer i forslaget:

• Reduserte krav til innhold i årsbudsjett og økonomiplan gir rom for besparelser. Besparelsene vil likevel først realiseres dersom innholdet rent faktisk reduseres i kommuner.

• Forslaget innebærer at færre kommunale vedtak vil forutsette statlig kontroll. At færre vedtak må kontrolleres, kan isolert sett gi rom for mindre besparelser i fylkesmannsembetene og i departementet. Departementet og fylkesmennene vil imidlertid fortsatt utøve et tilsyn.

• Forslaget om en betydelig reduksjon i antall kommunale vedtak om lån som kreves godkjent av departementet, kan medføre at banker og andre långivere øker ressursbruken ved kredittvurdering av kommuner. Effekten av dette vil være dyrere lån for kommunene. Det er vanskelig å anslå hvor mye renteutgifter vil øke, og økningen vil variere mellom kommuner.

• Forslaget om å opprette et register (elektronisk) over kommuner og fylkeskommuner som er underlagt betinget statlig kontroll innebærer et ubetydelig merarbeid for departementet, men vil kunne dekkes innenfor eksisterende rammer.

• Forslaget om hjemmel for departementet til å kreve data rapportert fra kommunesektoren innebærer en formalisering av gjeldende system. Isolert sett vil krav til rapportering fra kommunesektoren til staten kreve økte ressurser både i sentral- og lokalforvaltningen. Slik rapportering skal nyttes i nasjonale informasjonssystemer som vil være til nytte i effektiviseringsarbeid så vel sentralt som lokalt. Dette gir rom for gevinster.

• Det foreslås opprettet et uavhengig organ for utarbeiding av anbefalinger om «god kommunal regnskapsskikk». Isolert sett vil et slikt organ kreve nye ressurser. Utarbeiding av anbefalinger vil samtidig redusere aktiviteter knyttet til regnskapsfaglige vurderinger i kommuner.

Kapittel 16 Lovtekst og spesialmotiver

Dette kapitlet inneholder merknader til lovforslaget og samlet forslag til endringer i Kommuneloven av 1992.