7 Saksbehandlingsregler

7.1 Innledning

Årsbudsjettet er en bindende plan for kommunens samlede virksomhet for det kommende år. Økonomiplanen angir de økonomiske rammene for kommunens virksomhet de derpå følgende tre år. Det er derfor spesielt viktig at planene er sikret en grundig behandling i de kommunale organer før vedtak fattes.

Frem til kommuneloven av 1992 hadde administrasjonssjefen rett og plikt til å utarbeide forslag til årsbudsjett for kommunen. Denne oppgaven ble i den nye kommuneloven overført til formannskapet. Årsbudsjettet som et politisk dokument er på den måten tydeliggjort.

Formannskapets innstilling til årsbudsjett skal ligge ute til alminnelig ettersyn i minst fjorten dager. Hvis administrasjonssjefen fremmer forslag til årsbudsjett, er dette offentlig fra oversendelse til formannskapet.

Begrunnelsen for det alminnelige ettersynet er at vurderinger og resultater som er lagt til grunn i årsbudsjettet, skal kunne bedømmes og debatteres av offentligheten i forkant av et endelig vedtak i kommunestyret.

Skal målet med det alminnelige ettersynet kunne etterleves, er det vesentlig at offentligheten er sikret tilgang til vurderingene som blir foretatt i de kommunale organer. Dette kan ivaretas på ulike måter: 1) ved at offentligheten sikres tilgang til den forberedende behandlingen i de kommunale organer (møteoffentlighet), eller 2) ved at det stilles krav til hva som pliktig skal fremgå av dokumentasjon ved det alminnelige ettersyn, eller 3) ved at kommunene pålegges aktivt å informere om de vurderinger som er gjort i den forberedende behandlingen og resultatene av disse vurderingene.

Spørsmålet om møteoffentlighet generelt inngår i arbeidet med offentlighetsmeldingen. Møteoffentlighet ved formannskapets og kommunestyrets behandling av årsbudsjettet og økonomiplanen vil derfor ikke bli behandlet her. Departementet tar i stedet sikte på å vurdere eventuelle spesialregler for behandlingen av årsbudsjettet og økonomiplanen etter at arbeidet med offentlighetsmeldingen er avsluttet.

Kommuneloven av 1992 styrket formannskapets rolle i prosessen knyttet til årsbudsjettet. Reglene for formannskapets innstilling til årsbudsjettet og økonomiplanen og reglene for hvordan det alminnelige ettersynet skal foregå blir vurdert i kapittel 7.2.

Planlovgivningen åpnet for medvirkning fra befolkningen som virkemiddel ved kommuners utarbeidelse av kommuneplanen allerede i 1971. Kravene om offentlighet etter plan- og bygningsloven er mer omfattende enn kommunelovens regler. Mulighet for bedre samordning av prosedyrene omkring kommunal planleggingsvirksomhet, og ønske om befolkningens medvirkning i det kommunale planarbeidet, blir vurdert i kapittel 7.3.

Det er viktig at de vedtak som blir fattet har bred forankring i de politiske organer. Inntil 1993 gjaldt det et krav om kvalifisert flertall blant annet for årsbudsjettet. Etter reglene i den nye kommuneloven er det tilstrekkelig med alminnelige flertall. Årsbudsjettet og økonomiplanen står i en særstilling som de eneste pliktige vedtak hvor det ved annen gangs avstemning må stemmes over alternative forslag (bundet avstemning), og ikke for eller imot de forslag som er fremsatt. I enkelte kommuner er de konsekvenser reglene kan få for representanter/partier som ikke støtter andres forslag eller får flertall for egne fremlagte forslag, kommet i fokus. Problemstillingen ble tatt opp i Dokument 8:73 (1997-98), hvor det ble foreslått å oppheve kravet om alternativ avstemning ved annen gangs stemmegivning. Odelstinget vedtok enstemmig at forslaget vedlegges protokollen. Alternative løsninger drøftes under kapittel 7.4.

Gjeldende kommunelov legger budsjettkompetansen til kommunestyret. Dette gjelder likevel bare de «grunnleggende elementer» i budsjettet. Gjeldende lov legger derfor opp til et system hvor kommunestyret har enekompetanse for deler av budsjettet, samtidig som kommunestyret har anledning til å delegere avgrenset budsjettmyndighet til underordnede organer. Kommunestyrets budsjettkompetanse og adgangen til å delegere slik myndighet til underordnede organer drøftes i kapittel 7.5. I kapitlene 7.6 og 7.7 drøftes den nærmere betydning av årsbudsjettet som en «bindende» plan, samt behandlingsregler ved endringer i årsbudsjettet. Endelig omhandler kapittel 7.8 behandlingsreglene for årsregnskapet.

7.2 Innstilling

Gjeldende rett

Formannskapsmodellen bygger på konsensusprinsippet. Derav følger at formannskapet i sin budsjettinnstilling til kommunestyret fremmer ett forslag som hele eller et flertall av formannskapet stiller seg bak. Det kan imidlertid spørres om det er et rettslig krav at et flertall av formannskapets medlemmer må stille seg bak ett av de fremsatte forslag til årsbudsjett eller økonomiplan, eller om dette bare er den praktiske konsekvensen av det konsensusprinsipp formannskapsmodellen bygger på.

Departementet har tidligere uttalt at bestemmelsen i kommuneloven § 35 nr. 1, om at vedtak treffes med alminnelig flertall av de stemmer som blir avgitt, innebærer at et alminnelig flertall også må stå bak et forslag i formannskapets budsjettinnstilling.

Om høringsutkastet

I høringsutkastet vurderte departementet sin tidligere lovforståelse på nytt, og kom til at formannskapets forslag/innstilling til årsbudsjett ikke er å anse som vedtak i forvaltningsrettslig forstand. Reglene i kommuneloven § 35 nr. 1 kommer derfor ikke til anvendelse. Av dette følger at innstillingen fra formannskapet kan være enstemmig eller delt, og at det ikke gjelder noe krav om at et alminnelig flertall av formannskapets medlemmer må stå bak et av de fremsatte forslagene.

De rettslige krav som stilles til et forslag til årsbudsjett, for at det skal anses som fullstendig, fremgår av forskrifter for kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper. I all hovedsak skal forslag til årsbudsjett stilles opp tilsvarende endelig vedtak om årsbudsjett, jf. §§ 4 og 9 i forskriftene.

At det stilles relativt omfattende rettslige krav til fremstillingen av fullstendige forslag til årsbudsjett, kan tenkes å ha innvirkning på kommunens valg av budsjettprosess. Å stille opp et fullstendig budsjettforslag krever med dagens regler relativt betydelig budsjetteknisk innsikt. Departementets inntrykk, som også bekreftes av enkelte undersøkelser, indikerer at en i mange kommuner fortsatt ber administrasjonen fremlegge et fullstendig forslag. Formannskapets (flertalls)innstilling blir da i realiteten administrasjonens forslag med eventuelle endringer som et flertall i formannskapet slutter seg til. I og med at administrasjonens forslag i slike tilfeller er offentlig og kan være debattert i forkant av innstillingsmøtet, vil betydningen av det alminnelige ettersynet av formannskapets innstilling kunne reduseres tilsvarende.

Flere fullstendige, alternative forslag vil ha størst aktualitet der formannskapet selv står ansvarlig for utarbeidelsen av innstillingen. Ved et administrativt forslag vil de politiske skillelinjer komme til uttrykk i form av justeringsforslag. Fokus vil dermed automatisk være rettet mot enkeltheter i planen, og ikke mot planen som en helhet. En prosess hvor formannskapet både fremmer helhetlige forslag og er innstillende myndighet kan i større grad gjenspeile reelle politiske skillelinjer og ulike partiers satsingsområder.

Det vil også ved en delt innstilling være krav om at de alternative forslagene til årsbudsjett og økonomiplan ivaretar kommunelovens krav til bl.a. helhet og fullstendighet. Da innholdsmessige krav kan bidra til å styrke det politiske arbeidet. Økt interesse kan bli en konsekvens av at flere representanter fremmer konkrete syn i egne dokumenter uten nødvendigvis å måtte inngå kompromisser før det formelle budsjettvedtaket skal fattes. Velgerne vil etter dette kunne se hvilke argumenter som danner grunnlag for de ulike forslagene og dette kan bidra til økt forståelse for politiske vedtak. På denne måten kan formålet bak det alminnelige ettersyn ivaretas på en bedre måte enn i dag, samtidig som kommunestyret vil kunne få et bedre beslutningsgrunnlag ved at flere syn fremmes på en måte som også fordrer reell behandling. Det er samtidig viktig å understreke at kravet i loven er fullstendige forslag, slik at flere alternative forslag bare er en mulighet for formannskapet.

I de tilfeller hvor formannskapets innstilling er enstemmig, vil dette være det forslaget som sendes kommunestyret og som legges ut til alminnelig ettersyn. Dersom det foreligger delt innstilling er det ikke opplagt hvordan oversendelsen til kommunestyret og det alminnelige ettersynet bør gjennomføres.

Departementet har vurdert de praktiske konsekvensene av at alle (fullstendige) forslag som er fremsatt av de ulike grupperinger skal legges frem for kommunestyret og legges ut til alminnelig ettersyn. Med de gjeldende formkrav til fullstendige budsjettforslag, vil et slikt krav medføre at dokumentet som legges frem for kommunestyret og allmennheten, blir svært omfattende, dersom det er fremsatt en rekke forslag. Departementet foreslår imidlertid forenklinger i formkravene til årsbudsjettet og budsjettforslagene. Departementet antar også at det sjelden vil være aktuelt med en lang rekke forslag, og at det som regel ikke vil være tale om mer enn to til tre alternative forslag hvis innstillingen ikke er enstemmig.

I tillegg kommer at alternative helhetlige budsjettforslag, som også legges ut til alminnelig ettersyn, kan tydeliggjøre helhetlige alternative politiske løsninger. Helhetlige alternativer fra flere politiske grupperinger gir offentligheten anledning til å vurdere ulike forslag, og konsekvensene av disse. Partiene får på denne måten mulighet til å fremme egne prioriteringer og løsningsforslag i et helhetlig dokument for kommunestyret og for allmennheten. Departementet vil legge avgjørende vekt på det demokratiske aspektet, og mindre vekt på muligheten for en liten merbelastning som fremstilling av samtlige forslag til årsbudsjett og økonomiplan kan innebære.

Det foreslås lovfestet at samtlige forslag til årsbudsjett og økonomiplan som er fremsatt i formannskapet, fremstilles i et samlet dokument som legges frem for kommunestyret, og for offentligheten til ettersyn. Når formannskapet har bedt om et fullstendig forslag fra administrasjonen, kan administrasjonens saksfremlegg sammen med formannskapets møtebok hvor de fremsatte endringsforslag fremgår, erstatte den samlede fremstilling av de forslag som er fremsatt av formannskapet. Det må i så fall angis hvilke av formannskapets medlemmer som stiller seg bak de ulike endringsforslag.

Høringsinstansene

Et stort flertall av høringsinstansene har sluttet seg til eller ikke hatt merknader til departementets forslag.

Kommunenes Sentralforbund (KS) gir departementets forslag full tilslutning, og uttaler at

«Dette gir større handlingsrom ved den lokalpolitiske behandlingen og gir anledning til å fremme alternative budsjettforslag. Som også påpekt av departementet legger man avgjørende vekt på det demokratiske aspekt hvor partiene gis mulighet til å fremme egne prioriteringer og løsningsforslag i et helhetlig perspektiv. Fortsatt må et flertall i kommunestyret stå bak budsjettet og økonomiplanen».

Stjørdal kommune mener en fjerning av kravet om flertallsinnstillinger fra formannskapet vil kunne vitalisere kommunestyret ytterligere i disse sakene.

Søndre Land kommune mener at forslaget vil kunne åpne for ytterligere involvering fra innbyggerne. Forslaget vil også kunne øke interessen for budsjettsaker i kommunestyret fordi kommunestyret i en slik situasjon i større grad enn i dag vil kunne bli arena for de endelige budsjettforhandlinger.

Fylkesmannen i Buskerud uttaler følgende:

«Det at kravet om flertallsinnstilling fra formannskapet fjernes, kan svekke formannskapets autoritet. Dette kan skape mindre interesse for formannskapets behandling av det samlede budsjett, slik at den reelle budsjettdebatt kun foregår i kommunestyret. Dette kan svekke effektiviteten i plan- og budsjettprosessen».

Fredrikstad kommune peker på at kommunestyrets behandling av budsjettet vil nødvendiggjøre drøftinger mellom de ulike partier før vedtak, og mener ut fra dette at budsjettet må «vedtas som et helhetlig dokument og ikke satt sammen av «løse» elementer gjennom drøftinger i kommunestyret». Kommunen uttaler at problemet med den skisserte løsningen er at kommunestyret kan komme i en situasjon hvor budsjettet blir satt sammen av flere «løse» elementer som i sum kan svekke budsjettbalansen. Kommunen mener også at formannskapets betydning i behandlingen vil svekkes siden det ikke blir krav om flertallsinnstilling til kommunestyret.

Departementets vurdering og konklusjon

På bakgrunn av de gjennomgående positive merknadene i høringsrunden, fremmer departementet forslag i tråd med vurderingene i høringsutkastet. Dette innebærer altså en lovfesting av at samtlige forslag til årsbudsjett og økonomiplan som er fremsatt og stemt over i formannskapet, må fremstilles i et samlet dokument som legges frem for kommunestyret og for offentligheten til ettersyn.

For øvrig vil det også ved delte innstillinger være krav om at de alternative forslagene til årsbudsjett og økonomiplan ivaretar hensynet til helhet og fullstendighet. Budsjettet skal altså fremdeles vedtas som et helhetlig dokument.

7.3 Medvirkning

Gjeldende rett

Kommunene plikter etter plan- og bygningsloven § 20-1 å utføre en løpende kommuneplanlegging hvor målet er å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. Hver kommune skal etter loven utarbeide en kommuneplan som skal inneholde en langsiktig og en kortsiktig del. I den videre drøftelsen vises det til planens kortsiktige del. Kommuneplanens kortsiktige del skal inneholde et samordnet handlingsprogram for de nærmeste år frem til neste rullering av kommuneplanen.

Samråd, offentlighet og informasjon etter plan- og bygningsloven § 16, er viktige prinsipper innenfor kommuneplanleggingen. Etter loven skal kommunen opprette utvalg og treffe de tiltak den anser som nødvendige for å ivareta kravene etter § 16. Kommunene skal også i dette arbeidet på et tidlig tidspunkt søke samarbeid med offentlige myndigheter, organisasjoner og andre med særlige interesser i kommuneplanarbeidet. Dette følger av egne bestemmelser som viser til «organisering av kommuneplanarbeidet» og «behandling av kommuneplanen».

Etter kommuneloven § 44 nr. 1 plikter kommunene å utarbeide en økonomiplan. Planen skal omfatte minst de fire neste budsjettår og rulleres årlig. Formannskapets innstilling til økonomiplan (og årsbudsjett) skal legges ut til alminnelig ettersyn i minst fjorten dager før den blir behandlet i kommunestyret eller fylkestinget. Utover lovens krav om det alminnelige ettersyn, stilles det ingen krav til medvirkning fra innbyggerne i den pålagte økonomiplanprosessen. Kommuneloven § 4 angir imidlertid som en generell regel at kommuner (og fylkeskommuner) skal drive aktiv informasjon om virksomheten og forholdene skal legges til rette for offentlig innsyn i den kommunale forvaltning.

Om høringsutkastet

Det er opp til de kommunale myndigheter om og i tilfelle hvordan man velger å integrere arbeidet med økonomiplanen i den øvrige planlegging kommunen er pålagt eller selv velger.

Offentlighet og medvirkning ved utarbeidelse av økonomiplanen vil, når denne fremstår som eget dokument, ha andre rammer enn når økonomiplanen integreres i kommuneplanen.

Kommunen skal gjennom økonomiplanens 4-årige tidsperspektiv gi et bilde av hvilke økonomiske prioriteringer som gjelder. Dette er en prosess hvor kommunen som virksomhet står i fokus, i motsetning til kommuneplanen hvor kommunen som samfunn, fysisk, sosialt og kulturelt, står i fokus. Flere grupper, organisasjoner og andre med særlige interesser bør få anledning til å delta i en tidlig fase av planprosessene.

Det kan være hensiktsmessig å samordne behandlingen av kommunens plandokumenter. Samordning vil bygge opp om behovet for helhetlig planlegging, hvor kommunen både som virksomhet og som samfunn blir mer tydeliggjort. For å oppnå samordning og forenkling er det viktig at regelverket for behandlingsmåten av økonomiplanen og kommuneplanen ikke blir utformet slik at det hindrer en integrering av de to plandokumentene for de kommuner som ønsker en slik integrasjon. For de kommuner som ønsker en plan som kun omhandler de økonomiske rammer og premisser for kommunens egen virksomhet, bør det fortsatt være anledning til å utarbeide selvstendige økonomiplandokumenter. Dette resulterer i to modeller for utarbeidelse av økonomiplan:

Modell I viser to prosesser hvor utarbeiding av kommuneplanen og økonomiplanen skjer separat. Det stilles ikke som forutsetning noen særskilt samordning av den økonomiske planlegging med den fysiske, sosiale og kulturelle planlegging etter denne modellen gjennom dokumentene. Dette vil være en aktuell modell dersom kommunene prioriterer en integrering av økonomiplan og årsbudsjett i et felles dokument. Årsbudsjettet vil utgjøre det første året i økonomiplanens fire-årige perspektiv. Økonomiplanen vil dermed få karakter av en flerårig budsjettoversikt. Økonomiplanen følger behandlingsreglene i kommuneloven. Det betyr 14 dagers alminnelig ettersyn. Knappe tidsfrister fra premissene i statsbudsjettet er kjent frem til årsbudsjettet skal være vedtatt, er en viktig årsak til at alminnelig ettersyn er begrenset til 14 dager. Tidsfaktoren for årsbudsjettet vil også kunne begrense en mer aktiv medvirkning. Som følge av knappe frister gir denne organiseringen av arbeidet lite rom for samordning mellom kommunens økonomiske virksomhet som organisasjon og kommunen som geografisk, samfunnsmessig eller kulturelt område. Medvirkningstankegangen, og muligheten for dialog mellom planmyndigheter og befolkning vil i større grad måtte ivaretas innenfor samfunnsplanleggingen enn innenfor kommunens økonomiske rammeverk.

Fordelen og styrken med denne modellen er at den økonomiske planleggingen av kommunens virksomhet blir samordnet, noe som gir et godt samsvar mellom kommunens arbeid med årsbudsjettet og det grunnlag som er lagt i økonomiplanen. En annen måte å organisere økonomiplanarbeidet på kort (budsjettet) og lang (økonomiplanen) sikt, er å samordne kommuneplanene i ett dokument, slik modell II viser.

Etter denne modellen vil økonomiplanen innarbeides i, og utgjøre den økonomiske delen av kommuneplanens handlingsprogram. Innholdsmessig vil økonomidelen imidlertid måtte følge de krav som følger av kommuneloven. Prosessuelle regler for øvrig, som dialog og medvirkning, ivaretas gjennom plan- og bygningslovens regler. En slik sammenslåing av prosessene innebærer at kommuneplanens kortsiktige del må rulleres årlig.

Økonomiplanen, eller den økonomiske virksomhetsdelen av handlingsprogrammet, vil fremdeles ligge til grunn for kommunens årlige budsjettbehandling. Dette vil sikre en forsvarlig økonomisk planlegging på så vel kort som lang sikt.

En fordel ved denne modellen er at antallet plandokumenter blir redusert i forhold til modell I. Modell II styrker dessuten øvrig planleggingsvirksomhet ved at den bedre sikrer at andre planer bygger på et realistisk økonomisk fundament.

Departementet ser en del fordeler med modell II. Den vil gi de folkevalgte et godt beslutningsgrunnlag når økonomiske forhold vedrørende kommunens egen virksomhet samordnes med virksomheten i kommunen som samfunn. Innbyggerne vil etter en slik modell ha større muligheter for å få gitt uttrykk for interesser og synspunkter før planen blir vedtatt. Kommuneplanleggingen vil være samordnet i ett dokument som vil gi et helhetlig perspektiv på kommuneplanleggingen som sådan. Slik modell II fremstilles, vil innholdsmessige krav til økonomiplanen opprettholdes gjennom kommuneloven, mens utarbeidelse av planen samlet sett og ved offentliggjøring vil gi større grad av samråd og offentlighet når det gjelder berørte parter.

Selv om departementet ser klare fordeler med modell II, foreslås det ikke å gjøre denne modellen obligatorisk. Kommunene må selv kunne velge hvordan de ønsker å organisere dette arbeidet ut fra lokale forhold, behov o.l. Dersom kommunen ønsker å videreføre en modell hvor økonomiplanen fremstilles i et felles dokument med årsbudsjettet, eventuelt som separate dokumenter, er det viktig at intensjonen om best mulig informasjon og bredest mulig medvirkning blir ivaretatt på en god måte. Dette vil også bidra til at intensjonen med kommuneloven § 4 blir oppfylt på en mer aktiv måte enn det dagens ettersyn innebærer.

Høringsinstansene

Få av høringsinstansene har hatt merknader til departementets forslag. Blant de instanser som har uttalt seg, støtter et flertall departementets forslag, som innebærer en valgfrihet for kommunen med hensyn til organisering av arbeidet med økonomiplan.

Kommunenes Sentralforbund uttaler at

«Forholdet mellom økonomiplanen og kommuneplanens kortsiktige del er viktig, men bør ikke bindes opp i lovverket. Her vil de lokale behov variere svært mye både ut fra kommunens størrelse og måten å organisere seg på. Kun de formelle kravene bør gå frem av lovkravene, mens statens inngripen for øvrig i stor grad bør være av veiledende karakter».

Oslo kommune er enige i at dagens regler beholdes som minimumsbestemmelser, og at en slik kopling av planer er opp til kommunene selv å bestemme:

«Som nevnt ... vil et slikt totalperspektiv på planlegging være urealistisk i Oslo, og rammebetingelsene for informasjon og medvirkning er også annerledes i Oslo enn i de fleste andre kommuner. Departementet bør ta hensyn til forskjeller kommunene imellom»..

Miljøverndepartementet «ser det som mest hensiktsmessig at handlingsprogrammet og økonomiplanen er samordnet som prosess og dokument, i tråd med den skisserte modell II..., og at dette skal være det samordnende planelement for kommunal handling». «Samtidig bør det være rom for lokal tilpassing når det gjelder prosedyrer, dokumentutforming og sammenheng til årsbudsjett og andre plantyper i det kommunale plansystemet. Den kombinerte plantypens sentrale samordnende funksjon kan tilsi en forlenget høringsfrist i tråd med kravene til kommuneplanen for øvrig. Medvirkningsmuligheter og høringsfrister er for øvrig tema som Planlovutvalget vil ta opp i sitt arbeid. Endelig avgjørelse om medvirkningsbestemmelser til kommunelovens regler om økonomisk planlegging bør derfor sees i sammenheng med dette arbeidet».

Norsk Lærerlag mener det i kommuneloven §§ 44 og 45 eksplisitt bør vises til at innsynsretten i dag reguleres av offentlighetslovens bestemmelser. Lærerlaget understreker viktigheten av at reglene om innsyn, medbestemmelse og informasjon gjøres mest mulig eksplisitte og forpliktende, og viser til at det er deres erfaring at mange kommuner vegrer seg for å la offentligheten få innsyn i økonomiarbeidet.

Departementets vurdering og konklusjon

På bakgrunn av støtten fra høringsinstansene, vil departementet opprettholde forslaget fra høringsutkastet.

Dette innebærer at det i loven ikke stilles krav om en dokumentsamordning av kommuneplan og økonomiplan. Kommunene må selv kunne velge hvordan de ønsker å organisere dette arbeidet ut fra lokale forhold, behov og lignende. Som både Kommunenes Sentralforbund og Oslo kommune har påpekt, vil lokale behov og praktiske muligheter variere bl.a. ut fra kommunenes størrelse og organisering. Særlig må det legges vekt på kommunenes praktiske mulighet til å planlegge sin økonomiske virksomhet innen knappe frister.

Uansett valg av prosess, må det imidlertid understrekes at intensjonen om best mulig informasjon og bred medvirkning må ivaretas på en hensiktsmessig måte.

Planlovutvalget skal også vurdere plan- og bygningslovens medvirkningsbestemmelser. Det er derfor naturlig at Kommunal- og regionaldepartementet vurderer kravet om en dokumentsamordning på nytt etter at utvalgets forslag foreligger.

Formannskapets innstilling skal legges ut til alminnelig ettersyn minst fjorten dager før innstillingen skal behandles i kommunestyret. Dette følger av bestemmelser i kommuneloven. Dersom administrasjonen har gitt innstilling om økonomiplan eller årsbudsjett, reguleres innsynsretten for denne av bestemmelsene i offentlighetsloven. Dokumentet vil være offentlig når det blir oversendt formannskapet, jf. offentlighetsloven § 5 tredje ledd. Departementet ser ikke noe umiddelbart behov for en eksplisitt henvisning fra kommuneloven §§ 44 og 45 til disse bestemmelsene i offentlighetsloven.

7.4 Vedtak

Gjeldende rett

Inntil kommuneloven av 1992 forekom det at ingen forslag til årsbudsjett oppnådde tilstrekkelig flertall til at det kunne fattes et vedtak. Manglende flertall oppstod fordi enkelte partier eller grupperinger bare stemte for eget forslag og konsekvent mot andre forslag. En følge var at kommunen stod uten årsbudsjett, og derav uten myndighet til å foreta utbetalinger, med mindre det forelå en rettslig forpliktelse til det. I dagens kommunelov er voteringsreglene som knytter seg til kommunens årsbudsjett og økonomiplan, utformet på en måte som sikrer at årsbudsjettet og økonomiplanen kan vedtas innenfor de tidsrammer som gjelder. Vedtaket skal treffes med alminnelig flertall.

Et eksempel kan illustrere gjeldende regelverk. Dersom det blir fremsatt fem alternative budsjettforslag, og ingen av disse oppnår alminnelig flertall ved første gangs votering, skal det deretter voteres mellom de to alternative forslag som fikk flest stemmer. Kommunestyrerepresentantene må stemme på ett av de to alternativene. På denne måten sikrer man at det blir vedtatt et årsbudsjett, og at et flertall i kommunestyret står bak vedtaket.

Dette regelverket kan imidlertid medføre at enkelte representanter og partier må stemme for forslag til årsbudsjett de ikke har hatt innflytelse over, og som de av prinsipielle grunner ikke ønsker å støtte. I enkelte kommuner har således kommunelovens bestemmelser på dette området tvunget enkelte partier til å velge mellom ett av to forslag til årsbudsjett ved den endelige voteringen, til tross for at partiene ikke har ønsket å støtte noen av forslagene.

Stortingets kommunalkomité behandlet også dette spørsmålet i Innst. O. nr. 44 (1997-98), etter dokument 8-forslag fra stortingsrepresentantene Karin Andersen og Ågot Valle om lov om endring i lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Forslaget innebar å oppheve § 35 nr. 2 siste punktum som sier at:

«... Er det framsatt alternative forslag, og ingen av disse får flertall ved første gangs avstemning, stemmes det deretter alternativt mellom de to forslag som fikk flest stemmer ved denne».

Odelstinget behandlet forslaget og traff vedtak om at det skulle vedlegges protokollen.

Om høringsutkastet

Som redegjort for ovenfor, vil det ved valg av voteringsregler for årsbudsjettet være to hensyn som må avveies: legitimitet for årsbudsjettet og ivaretakelse av enkeltrepresentantenes mulighet for å uttrykke sitt prinsipielle syn. Det er mange måter å utforme voteringsreglene på, og de ulike alternativene vil i ulik grad kunne ivareta de to hensynene.

Alminnelig flertall uten bundet annen gangs votering innebærer at det forslag som får mer enn halvparten av stemmene, blir vedtatt. Får ingen forslag mer enn halvparten av stemmene, står kommunen uten årsbudsjett. Denne behandlingsmåten ligger nær opp til den avstemningsprosedyre man har i Stortinget. Stortinget endret for en tid tilbake reglene for behandling av statsbudsjettet. I den forbindelse var spørsmålet om votering mellom alternative årsbudsjett oppe til drøfting. Konklusjonen ble at det ikke var aktuelt å tvinge representanter til å velge mellom alternativer de ikke ønsket å støtte - altså at alternativ votering kun gjennomføres der ingen protesterer mot dette. Dette ble vedtatt selv om en slik voteringsordning i teorien kan føre til at det ikke blir vedtatt et budsjett.

En slik voteringsordning innebærer at kravet om alminnelig flertall opprettholdes, men at man fraviker krav om bundet annen gangs votering. Kommunene vil ved en slik løsning ikke lenger være garantert å få vedtatt et årsbudsjett. Dette vil etter departementets syn ikke være en heldig løsning. Problemer med å få vedtatt et årsbudsjett fordi enkeltrepresentanter kun stemte for egne forslag, og konsekvent mot andre, var en av årsakene til at regelverket ble innskjerpet i 1992. Den tilsynelatende kun teoretiske mulighet som forelå for ikke å få vedtatt et årsbudsjett, viste seg å bli en realitet i enkelte kommuner.

Et annet alternativ er å opprettholde kravet om alminnelig flertall i første votering, men å åpne for relativt flertall ved annen gangs votering. Ved denne fremgangsmåten er det mulig å stemme over samtlige alternativer også i andre voteringsrunde. Det forslag som får flest stemmer, uavhengig av om dette utgjør mer enn halvparten av stemmene, blir da vedtatt. Dette sikrer at alle kan stemme i henhold til egen overbevisning eller partiets synspunkt, og at kommunen får fattet et budsjettvedtak. Dette vil bryte med prinsippet om at mer enn halvparten av medlemmene i organet må ha støttet forslaget for at det skal anses vedtatt. Det vil dermed kunne oppstå en situasjon hvor bare et mindretall stiller seg bak det vedtatte årsbudsjett. Færre representanter kan på den måten føle ansvar for årsbudsjettet, og dets betydning som sentralt styringsdokument svekkes.

En slik ordning vil altså bedre situasjonen for enkeltrepresentanter, men kan svekke budsjettprosessen som sådan. Det vil også være en situasjon som ikke maner til forhandlinger mellom ulike grupperinger, eller ivaretar flertallsvedtak som et viktig demokratisk prinsipp. Departementet fant derfor ikke å kunne tilrå en slik løsning.

Et tredje alternativ er kvalifisert flertall, f.eks. 2/3 flertall, som var regelen i formannskapslovene av 1837. Dette ble ansett som nyttig i en periode hvor den kommunale administrasjonen var lite utbygd og det sjelden forelå saksutredninger eller innstillinger. Saksgangen i dag går som regel gjennom en rekke ledd allerede på administrativt nivå. Deretter kan det være behandlinger på flere politiske nivåer før innstilling til vedtak foreligger. Behovet for regler om kvalifisert flertall anses derfor som betydelig mindre enn tidligere.

Et fjerde alternativ er at nåværende ordning med bundet annen gangs votering kombineres med adgang til å stemme blankt i budsjettvoteringen. Kommuneloven § 40 nr. 2 gir representanter adgang til å stemme blankt ved valg og ansettelser. Dette vil sikre at representantene ikke må stemme på forslag de er imot, samtidig som hensynet til at kommunen får vedtatt et årsbudsjett er ivaretatt. Denne løsningen innebærer at det vil være tilstrekkelig med relativt flertall for at årsbudsjettet skal være vedtatt. Det forslag som får flest stemmer blir vedtatt. Dersom ikke noe alternativ oppnår alminnelig flertall i første runde vil de to forslagene som fikk flest stemmer gå videre til annen gangsvotering. Hvis representantens primære forslag ikke kommer til annen gangs-votering, og representanten mener de to gjenværende forslag strider mot egen overbevisning, kan adgangen til å stemme blankt være et alternativ. Modellen åpner for at det reelle flertallet kan ha avgitt stemme til andre alternativer enn det vedtatte budsjettforslaget. Representantene trenger ikke å ta stilling til andre budsjettalternativer hvis representantenes egne forslag faller ved første gangsvoteringen. Alternativet gir en viss sannsynlighet for at blanke stemmer, sammen med ett av de to budsjettalternativene, utgjør det faktiske flertall og at et mindretall dermed står ansvarlig for budsjettvedtaket. Dette ville etter departementets oppfatning undergrave budsjettets legitimitet.

Dagens system ( alminnelig flertall med bundet annengangsvotering) setter i praksis krav til forhandlinger og kompromisser over partigrensene. Partiene og enkeltrepresentantene må i fellesskap utarbeide forslag det er mulig å enes om. Slik departementet ser det, vil det innebære en svekkelse av budsjettprosessen om representantene og partiene kun kan fokusere på egne alternativer.

I høringsutkastet foreslo departementet ingen endringer i regelen om at et alminnelig flertall i kommunestyret og fylkestinget, forstått som mer enn halvparten av representantene, må stille seg bak vedtaket om årsbudsjett og økonomiplan. Departementet anså at planenes legitimitet er avhengig av et slikt flertall, og la i vurderingen større vekt på dette, enn på hensynet til enkeltrepresentantenes mulighet for å markere sitt prinsipielle syn. Erfaringer viser også at uten krav til en prosedyre som sikrer at kommunene får vedtatt et årsbudsjett, kan kommunene komme til å stå uten et budsjettvedtak. Dette må også ses på bakgrunn av presiseringen av de muligheter som ligger i delte innstillinger og forslaget om å bedre tilgjengeligheten til alternative forslag i plan- og budsjettprosessen.

Høringsinstansene

Høringsinstansene støtter eller har ikke merknader til departementets forslag.

Departementets vurdering og konklusjon

Det er i høringsrunden ikke kommet frem behov eller ønske om endring av flertallsreglene ved budsjettvedtak. Departementet vil derfor opprettholde sitt forslag fra høringsutkastet. Dette innebærer at dagens regler om bundet annen gangs votering mellom de to av forslagene som fikk flest stemmer ved den første voteringen, foreslås opprettholdt.

7.5 Budsjettkompetanse og delegasjon av budsjettkompetanse

Kommunestyret skal innen årets utgang vedta en bindende plan for kommunens inntekter og anvendelsen av disse, jf. kommuneloven § 45 nr. 1. Regelen angir at det er kommunestyret selv som har ansvaret for at så skjer. I kommuneloven § 45 nr. 2 heter det:

«Kommunestyret og fylkestinget vedtar selv årsbudsjettet og vesentlige endringer i rammene for dette. (...)»

Kommuneloven setter dermed begrensninger for hvilken budsjettkompetanse kommunestyret kan legge til underordnede organer. Budsjettkompetanse dreier seg om å bestemme de økonomiske rammene for kommunens virksomhet, samt hvor mye penger som kan benyttes til forskjellige oppgaver. Delegasjon av budsjettkompetanse dreier seg om å overlate til et underordnet organ å avgjøre de ovennevnte spørsmål. I forhold til reglene om delegasjon av budsjettkompetanse, kan det være hensiktsmessig å skille mellom det en kan kalle den grunnleggende budsjettkompetanse, og en avgrenset budsjettkompetanse. Den grunnleggende budsjettkompetanse gjelder fastsetting av den økonomiske ramme for kommunens totale virksomhet og et minimum av fordeling av rammen på kommunens virksomhetsområder. Den avgrensete budsjettkompetanse gjelder en nærmere fordeling av en økonomisk ramme som er avsatt for en avgrenset del av kommunens virksomhet.

I forhold til delegasjonsreglene er det to vesentlige spørsmål som må avklares. For det første om kommuneloven fortsatt bør sette et direkte forbud mot at kommunestyret delegerer den grunnleggende budsjettkompetansen til et underordnet organ. Det vil si at kommunestyret ikke selv utøver noen form for budsjettmyndighet.

Dersom en finner at kommunestyret, i det minste på overordnet nivå, må utøve budsjettmyndighet, er det neste spørsmål om kommunelov eller forskrift bør legge særskilte begrensninger på kommunestyrets adgang til direkte gjennom det budsjettvedtak kommunestyret selv fatter, å angi hvilke økonomiske fullmakter administrasjonen har å forholde seg til i året. Slike begrensninger kan være å stille krav om at de budsjettrammer kommunestyret selv har fastsatt, skal fordeles av kollegiale organer. Gjennom den fordelingen de underordnede organer foretar, avgjøres de økonomiske fullmakter administrasjonen har å forholde seg til.

Gjeldende rett

Rammene for delegasjon av budsjettmyndighet fremgår av kommuneloven § 45 nr. 2. «Kommunestyret og fylkestinget vedtar selv årsbudsjettet og vesentlige endringer i rammene for dette.»

Etter ordlyden innebærer bestemmelsen et delegasjonsforbud. Dette følger av uttrykket «kommunestyret selv». Den nærmere rekkevidden av bestemmelsens delegasjonsforbud fremgår av spesialmotivene (i Ot.prp. nr. 42 (1991-92)), der det heter (s. 291):

«Etter nr. 2 må årsbudsjettet vedtas av kommunestyret/fylkestinget, jf. uttrykket «selv». Kommunestyrets/fylkestingets enekompetanse gjelder likevel bare de grunnleggende elementer i budsjettet - fastsetting av de samlede økonomiske rammer for virksomheten i budsjettåret og hovedtrekkene i bruken av ressursene. Innenfor disse rammer vil kommunestyret/fylkestinget kunne delegere budsjettmyndighet, både til (andre) folkevalgte organer og til administrasjonssjefen. Departementet kan imidlertid - som i dag - fastsette nærmere regler om delegasjonsadgangen, jf. § 46 nr. 4. (...)»

Spesialmotivene angir dermed at delegasjonsreglene må ses i sammenheng med reglene om årsbudsjettets innhold, jf. uttrykket om «de grunnleggende elementer i budsjettet». Kommuneloven overlater til departementet å gi nærmere regler om årsbudsjettets innhold. Departementet har i forskrift fastsatt hvordan årsbudsjettet skal inndeles i kapitler og poster. Av årsbudsjettet vil det dermed fremgå hvor mye som er bevilget til bestemte tjenester (kapitler) og hvordan bevilgningen til kapitlet fordeler seg på lønn og andre innsatsfaktorer (poster). Inndelingen kan best sammenlignes med statsbudsjettets inndeling i kapitler og poster. Spesifikasjonen av budsjettets kapitler og poster omtales som «obligatorisk kontoplan».

Utgangspunktet er at kommunestyret selv kan velge å fastsette årsbudsjettet på et like detaljert nivå som obligatorisk kontoplan forutsetter. Dersom kommunestyret ikke ønsker å foreta en slik detaljert fordeling, kan myndighet til å foreta en slik fordeling delegeres til underordnede organer. Delegasjon kan skje på to måter (en kombinasjon er også mulig):

1. Kommunestyret kan selv fastsette et rammebudsjett som er mindre detaljert eller spesifisert enn reglene om årsbudsjettets innhold krever. Dette innebærer at underordnede organ kan foreta fordelingen på budsjettets kapitler og/eller poster innenfor de rammer som forskriften angir.

2. Kommunestyret kan også velge selv å fastsette et årsbudsjett som tilfredsstiller kravene til årsbudsjettets innhold, evt. å spesifisere dette ytterligere, men med myndighet for underordnede organer til å foreta endringer i årsbudsjettet.

I budsjettforskriftene § 11 nr. 3 er fastsatt hva som er kommunestyrets enekompetanse, dvs. hvilke deler av årsbudsjettet som ikke kan gjøres til gjenstand for delegasjon. I dette ligger hvilken spesifikasjonsgrad som kommunestyret uansett må gjennomføre. Det er fastsatt særskilte regler for særbedrifter og interkommunale sammenslutninger, som er omtalt nedenfor.

For driftsbudsjettet gjelder at kommunestyret må fatte vedtak om skatter og rammetilskudd, eventuelt overskudd på den ordinære driften samt renter og ordinære avdrag. Kommunestyret må videre selv ta standpunkt til hvor mye av årets inntekter som skal benyttes til investeringer, og hva som skal avsettes til senere års drift eller investeringer. Kommunestyret må også bestemme i hvilken utstrekning kommunen skal gjøre bruk av avsetninger som er gjort i tidligere år.

De midler som etter dette er disponible for kommunens ordinære drift, kan kommunestyret fordele som rammebevilgninger til de forskjellig virksomheter etter den utvalgsstruktur som kommunen har, dog slik at kommunestyret må fastsette minimum tre rammeområder (forskriften § 11 nr. 3.1). Innenfor bevilgninger til rammeområdene må det altså til sammen være midler som skal dekke alle kommunens oppgaver. På de områder der kommunestyret har enekompetanse til å fastsette budsjettets størrelse, har det også enekompetanse til å foreta endringer.

Når det gjelder kapitalbudsjettet (investeringsbudsjettet) må kommunestyret fatte vedtak om investeringer eller investeringsrammer på de ulike kapitler, samt hvordan finansieringen av investeringene skal skje. Vesentlige endringer må også vedtas av kommunestyret. Det er imidlertid åpnet for at «underliggende organ» kan foreta omfordelinger mellom prosjekter i den utstrekning dette ikke krever økte låneopptak eller økt bruk av kapitalinntekter. Det underliggende organ kan imidlertid ikke stanse en investering som kommunestyret har besluttet gjennomført, for i stedet å vedta et helt nye tiltak.

Forskriftene angir også hvilke kommunale organer kommunestyret kan delegere budsjettmyndighet til. Dette fremgår av § 11 nr. 4.

Formannskapet (kommuneråd i kommuner med parlamentarisk styreform) kan tildeles myndighet til å foreta den nødvendige fordeling på kommunens tjenester i den utstrekning kommunestyret bare har fastsatt driftsbudsjettet i rammer på tre eller flere områder. Det kan også tildeles myndighet til å foreta endringer innen hvert rammeområde. Endringer mellom rammeområdene, slik de er fastsatt av kommunestyret, kan formannskapet ikke få myndighet til å foreta. For kapitalbudsjettet er investeringene fordelt på kapitler fra kommunestyrets side, men formannskapet kan som et sektorovergripende organ tildeles myndighet til å foreta endringer i denne fordelingen - under forutsetning av at investeringsrammen for kommunen samlet ikke økes.

Faste utvalg kan tildeles den samme myndighet som formannskapet, både når det gjelder drifts- og kapitalbudsjettet, men begrenset til å gjelde de virksomheter som sorterer under utvalget.

For kommunedelsutvalg gjelder tilsvarende bestemmelser som for faste utvalg.

Det er også mulig for et kommunalt organ å delegere myndighet i budsjettsaker til administrasjonssjefen,hvis saken ikke er av prinsipiell betydning, og kommunestyret ikke har bestemt noe annet. Det samme gjelder delegasjon til ordføreren.

Forskriftene har også en generell bestemmelse om at et kommunalt organ kan videredelegere budsjettmyndighet når ikke annet følger av lov eller forskrift eller er bestemt av kommunestyret (§ 11 nr. 5). I forskriften § 11 nr. 6 fremgår at de økonomiske fullmakter for de ulike organ skal vedtas i reglement.

Om høringsutkastet

Departementet fant det hensiktsmessig i høringsutkastet å splitte opp spørsmålet om delegasjon av budsjettmyndighet i to:

1. Det første spørsmålet er om det er nødvendig å begrense delegasjonsadgangen i det hele tatt, eller om den kan være helt fri.

2. Hvis ikke delegasjonsadgangen kan være helt fri, er spørsmålet på hvilken måte delegasjonsbegrensningen bør komme til uttrykk i regelverket.

Delegasjon av den grunnleggende budsjettkompetansen

Kommuneloven bygger på et prinsipp om at hver kommune skal ha stor frihet til å organisere egen virksomhet. Denne friheten til å bygge opp organisasjonen slik at den er tilpasset lokale behov er nært koplet til myndigheten til å kunne delegere beslutningsmyndighet til underordnede organer. Kommunestyrets kompetanse følger av kommuneloven § 6 hvor det heter at kommunestyret «treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen så langt ikke annet følger av lov eller «delegasjonsvedtak». Kommunestyret vil også treffe vedtak om årsbudsjett dersom kommunestyret ikke har delegert kompetanse til underordnede organer. Dersom viktige hensyn tilsier at kommunestyret selv må treffe vedtak om årsbudsjettet, må dette derfor klart fremgå av loven.

I departementets høringsutkast viste en til Kommunelovutvalgets innstilling fra 1990. Utvalget ga uttrykk for at kommunestyret som utgangspunkt skulle kunne delegere all myndighet til politisk sammensatte organer, med mindre særlige hensyn talte for noe annet. Budsjettet inngår i utvalgets oppregning av saker der særlige hensyn talte for et delegasjonsforbud. Om dette heter det i NOU 1990: 13 (s. 111):

«Forbud bør fortrinnsvis knyttes til de saker som har et klart overordnet styringsformål. Dette tilsier at kommuneplan, økonomiplan og årsbudsjett må vedtas av kommunestyret/fylkestinget. Andre tilfeller hvor det er naturlig å fastsette delegasjonsforbud er bl.a. ved fastsetting av kommunestyrets/fylkestingets medlemstall, ved overgang til nytt styringssystem, ved valg av ordfører/fylkesordfører, opprettelse av faste nemnder og kommunedelsnemnder, tilsetting av administrasjonssjef.»

I høringsutkastet viste departementet til at årsbudsjett og økonomiplan er svært viktige styringsredskaper. Bruken av de sentrale styringsredskaper bør være gjenstand for bred politiske behandling. Det organ som har den bredeste politiske sammensetning er kommunestyret. Dette taler for at delegasjonsadgangen bør begrenses. Begrensninger i delegasjonsadgangen vil sikre at de direkte folkevalgte får anledning til å behandle og stemme over saken. Departementet pekte også på at en sperre mot å delegere den grunnleggende budsjettkompetansen kunne innebære en viss ansvarliggjøring av kommunestyret.

Departementet mente derfor at dagens forbud mot at kommunestyret delegerer den grunnleggende budsjettkompetanse til underordnede organer, burde videreføres. Kommunestyret vil dermed fortsatt ha en plikt til å utøve budsjettmyndighet.

Ytterligere delegasjonsregler

I gjeldende kommunelov er bruken av begrepet «årsbudsjett» ikke entydig. Kommuneloven § 46 nr. 4 overlater til departementet å gi nærmere regler om årsbudsjettets innhold. Slike regler er gitt i «forskrifter om kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper». Årsbudsjettet er etter loven det dokument som er utarbeidet i henhold til de nevnte regler. Årsbudsjettet for kommunene skal fremstilles som et samlet dokument på lik linje med statens budsjett.

Kommuneloven § 45 nr. 2, med spesialmotiver angir imidlertid at det fra årsbudsjettet kan trekkes visse «grunnleggende elementer ...- fastsetting av de samlede økonomiske rammer for virksomheten i budsjettåret og hovedtrekkene i bruken av ressursene.». I høringsutkastet pekte departementet på som et problem at det i forhold til reglene om årsbudsjettets bindende virkning, justeringer i årsbudsjettet og statlig kontroll er uklart om bestemmelsene henviser til årsbudsjettet som helhet eller «de grunnleggende elementer». Når årsbudsjettet fremstilles som et samlet dokument, vil ikke de «grunnleggende elementer» uttrykkes på noen klar og tydelig måte. Det blir dermed vanskelig å skille kommunestyrets prioriteringer fra de administrative fordelinger. Departementet så som en egenverdi at kommunestyrets prioriteringer kommer klart og tydelig til uttrykk i et dokument.

Behovet for delegasjon vil ha stor betydning for delegasjonsreglene. I detaljspørsmål som kommunestyret oppfatter som kurante, vil det kunne oppleves som hemmende dersom kommunestyret ikke har anledning til å delegere til underordnet organ å treffe vedtak. Reglene om årsbudsjettets innhold omfatter fordelinger på kapitler og poster. En del kommunestyrer oppfatter eksempelvis fordeling på poster (i praksis fordelingen på lønnsutgifter og andre typer driftsutgifter for den enkelte kommunale tjeneste) som detaljspørsmål og derfor kurante. Det eksisterer dermed et behov for å delegere budsjettmyndighet. For å møte dette behovet, har reglene åpnet for utstrakt delegasjon av budsjettmyndighet. Etter reglene kan utstrakt budsjettmyndighet også legges til administrasjonssjefen. Også den fordeling administrasjonssjefen foretar vil imidlertid være bindende, selv om administrasjonssjefen når som helst har myndighet til å endre fordelingen.

Departementet pekte i høringsutkastet på et behov for å vurdere om den nærmere fordeling av kommunestyrets bevilgninger og inntektsrammer må gjøres i bindende form, jf. kommuneloven § 47. Dette gjelder særlig når administrasjonen skal foreta fordelingen. Gjennom å redusere kravene til årsbudsjettets innhold, vil behovet for delegasjon reduseres og i prinsippet kunne falle bort. Samlet så departementet for seg tre alternative måter å utforme delegasjonsbegrensningene:

1. Gjennom de alminnelige delegasjonsregler i kommuneloven, med visse presiseringer.

2. Som i dag, ved ytterligere regulering gjennom forskrift.

3. Gjennom et delegasjonsforbud, samtidig som kravene til årsbudsjettets innhold forenkles og gjøres nøytralt i forhold til organisering.

Departementet hadde i høringsutkastet vansker med å se de klare fordeler med en modell hvor kommunestyret kan delegere deler av budsjettmyndigheten ut fra kommunelovens generelle delegasjonsregler. En slik modell vil bevare uklarheten i årsbudsjettet når det gjelder fremstilling av kommunestyrets prioriteringer. Formålet med årsbudsjettet er å klargjøre de økonomiske rammer kommunens samlede virksomhet i året skal baseres på, samt de økonomiske rammer de enkelte virksomhetsområder i året skal drives innenfor. De enkelte virksomhetsområders økonomiske rammer må ligge innenfor kommunens totale økonomiske ramme. Kommunestyret har ansvar for å definere mål og resultatkrav for kommunens virksomheter. Økonomiske rammer må være tilpasset de fastsatte mål- og resultatkrav. Underordnede organer må forholde seg til så vel mål- og resultatkrav som tildelt (ramme)bevilgning, jf. årsbudsjettets bindende virkning.

Modellen innebærer at underordnede organer skal foreta nærmere fordelinger. Slike fordelinger tar tid, noe som kan være mangelvare i en hektisk budsjettprosess før utløpet av året. Dette kan synes tungvint dersom de samme organer vil kunne foreta omfordelinger straks inne i budsjettåret.

Ytterligere delegasjonsbegrensninger i forskrift

En mulig løsning er også å videreføre dagens regler. Et mindretall i kommunelovutvalget (NOU 1990:13) mente at det nærmere innhold i «totalrammen og de grunnleggende trekk» (kommunestyrets enekompetanse) burde reguleres i forskrift.

Departementet valgte i 1992 å følge mindretallets anbefaling. Hva gjelder avgrensningen av kommunestyrets enekompetanse i budsjettsaker, skriver departementet i spesialmotivene til bestemmelsen (Ot.prp. nr. 42 (1991-92)):

«ene-kompetansen gjelder likevel bare de grunnleggende elementer i budsjettet - fastsetting av de samlede økonomiske rammer for virksomheten i budsjettåret og hovedtrekkene i bruken av ressursene.»

Kommunestyrets styringsansvar vil kunne tenkes utvannet med uklare mål- og resultatkrav, og ved bruk av svært omfattende rammebevilgninger uten styringseffekt. I dette ligger en mulig fare for at kommunestyret da bare i navnet, og ikke lenger i gavnet vil sitte med den grunnleggende budsjettkompetansen og dermed styringen av kommunens virksomhet. En slik utvikling ville være et alvorlig faresignal, og gjeldende forskriftsregulering har som motiv å presisere kommunestyrets overordnede og styrende rolle i budsjettsammenheng, jf. begrunnelsen fra kommunelovutvalgets mindretall:

«det bør være klare likeartede regler for alle kommunestyrer og fylkesting mht. minimumsinnholdet i det budsjettvedtak disse organer må vedta.»

Departementet pekte i høringsutkastet på visse praktiske fordeler for eksterne brukere med en modell hvor kommunestyrets bevilgninger til drift og investeringer for de ulike kommunale tjenester klart fremgår. Tjenestene er i hovedsak gjennomgående for alle kommuner, og bevilgningsoversiktene vil være enkle å forholde seg til både for allmennheten og staten. Departementet mente imidlertid at en slik modell ville bryte med prinsippet om kommunenes frihet til å organisere egen virksomhet. Departementet fant ikke at målsettingen om likeartede regler for kommunestyrets budsjettvedtak og utstrakt frihet til organisering av egen virksomhet, lot seg forene på en måte som ivaretok begge hensyn. Selv om departementet ser klare fordeler med standardiserte oversikter på tjenestenivå, fant departementet modellen uaktuell av hensyn til kommunens frihet egen organisering.

Enklere krav til årsbudsjettets innhold kombinert med delegasjonsforbud

Departementet anbefalte i høringsutkastet en løsning hvor kommunestyrets ansvar for årsbudsjettet ble presisert samtidig som krav til årsbudsjettets innhold ble vesentlig forenklet. Årsbudsjettet som dokument vil med en slik modell uttrykke kommunens egne prioriteringer.

Årsbudsjettet er i dag en oppstilling over bevilgninger på kontoklasser, kapitler og poster. Enkelte kommunestyrer ser det som hensiktsmessig å styre på et slikt detaljert nivå. Departementet fant ikke at regelverket burde være til hinder for dette. Behovet for delegasjon, og dermed delegasjonsregler er imidlertid knyttet til kommunestyrer som ikke ønsker å styre (bevilge) på et så detaljert nivå. Regelverket burde også åpne for utstrakt mål- og rammestyring. Selv om kommunestyrer praktiserer mål- og rammestyringen, vil administrasjonen ha behov for å bryte ned rammebevilgningene til mer detaljerte planer som kan legges til grunn ved disponeringen av midler i budsjettåret. Denne prosessen kan også involvere andre kollegiale organ. Departementet fant ikke relevante argumenter for at fordelingen underordnede organer foretar skal ha bevilgnings form i lovens forstand. Bevilgninger burde være økonomiske fullmakter som administrasjonen (evt. andre organer) skal holde seg innenfor. Bevilgningen mister sin funksjon når organet selv kan endre bevilgningen. Årsbudsjettets definisjon burde på denne bakgrunn endres slik at årsbudsjettet blir en plan for de totale økonomiske rammer og bruken av midler i tråd med kommunestyrets styringsambisjoner. Dette vil favne både kommunestyrer som praktiserer rammestyring, og kommunestyrer som bestemmer bruken av midler mer i detalj. I kommuner hvor kollegiale organer foretar en nærmere fordeling av kommunestyrets rammebevilgning, som administrasjonen må forholde seg til, må en ha interne reglementer som klargjør de ulike organers fullmakter. Slike fullmakter vil ikke inngå i det årsbudsjett som presenteres allmennheten.

Departementet så flere fordeler med en slik modell:

• Klargjør kommunestyrets overordnede styringsrolle.

• Setter bedre fokus på årsbudsjettets rolle som overordnet styringsverktøy.

• Drar fokus bort fra detaljer.

• Inviterer til å kombinere bevilgningsstyring med andre styringsteknikker.

• Vil kunne innebære tidsbesparelse i budsjettprosessen.

Departementet foreslo derfor at kommunestyret ikke skulle kunne delegere sin budsjettkompetanse. Når departementet samtidig foreslo betydelige forenklinger i årsbudsjettets innhold, ble behovet for delegasjon i budsjettsaker i svært liten grad antatt å være til stede. Kommuner som for egen del ønsker å utdype de ulike underordnede organers økonomiske fullmakter i forhold til kommunestyrets (ramme)bevilgninger, må ordne dette gjennom interne reglementer.

Høringsinstansene

Høringsinstansene er positive til den klargjøring av innholdet i budsjettmyndighet, og til de regler for delegasjon av budsjettmyndighet departementet har foreslått i høringsutkastet. Høringsinstansene presiserer samtidig at den forenkling i årsbudsjettets innhold, som departementet har foreslått i høringsutkastet, er en vesentlig premiss for deres syn på de foreslåtte delegasjonsregler. Kommunenes Sentralforbund uttaler:

«KS har merket med tilfredshet at KRD foreslår å fjerne dagens delegasjonsforskrifter, men at det understrekes at kommunestyret ikke kan delegere sin budsjettkompetanse. Det blir nå opp til kommunestyret via detaljeringsnivået i årsbudsjettet og interne reglementer å bestemme ulike organers økonomiske fullmakter. Dette er en frihet i tråd med de signaler mange kommuner og fylkeskommuner har kommet med.»

Oslo kommune uttaler:

«Kommunal- og regionaldepartementet foretar en klargjøring av hva som skal forstås med budsjettmyndighet og bevilgning. Det fokuseres på at bevilgninger er økonomiske fullmakter som underliggende organer skal holde seg innenfor. Bevilgningen mister sin funksjon dersom det underordnede organet selv kan endre bevilgningen. Departementet ønsker samtidig at det kun er kommunestyrets bevilgningsvedtak som skal ha bindende karakter i medhold av loven. Dette innebærer på den ene siden et forbud mot å delegere budsjettmyndighet, men større adgang til å vedta et internt regelverk om fullmakter til fordeling og justering av årsbudsjettet innenfor kommunestyrets rammebevilgning til underliggende organer. Konsekvensen av dette er at delegasjonsbestemmelser i Budsjett- og regnskapsforskriftene utgår. Dette innebærer i praksis økte frihetsgrader i budsjettsaker og er etter Oslo kommunes vurdering et hensiktsmessig forbedringstiltak. Samtidig skjer det en klargjøring av forskjellen på overordnet bevilgningsstyring og fullmakter til å fatte vedtak i budsjettsaker for underordnede organer».

Enkelte høringsinstanser peker på mulige negative konsekvenser av forslaget. Søndre Land kommune uttaler:

«En åpning for nettobudsjettering på kommunestyrenivå ved fordeling av rammer ut på de enkelte sektorer er etter kommunens oppfatning betenkelig. Selv med utstrakt delegering vil det fortsatt være slik at hovedprioriteringene vil tilligge kommunestyret. Nettorammer for sektorene vil i mange tilfeller ikke avspeile kommunestyrets prioriteringer. For eksempel vil en kunne tenke seg at en sektor som tilfeldigvis får merinntekter, på selvstendig grunnlag vil kunne foreta disponeringer i strid med kommunestyrets forutsetninger, uten å gå ut over tildelt nettoramme.»

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet har merket seg den støtte forslaget har fått blant høringsinstansene. Samtidig merker departementet seg at høringsinstansene setter som premiss at utformingen av reglene om årsbudsjettets innhold skjer i tråd med den skisse som ble angitt i høringsutkastet. Departementet vil følge opp dette i arbeidet med forskrift om årsbudsjettet.

Forslaget åpner for at kommunestyret kan nettobudsjettere. Det innebærer at det i en bevilgning til et virksomhetsområde kan være gjort fradrag for inntekter som entydig vedrører virksomhetsområdet. Dersom kommunestyret nytter bevilgningsstyring som eneste styringsteknikk, kan nettobudsjettering innebære svakere styringsmuligheter for kommunestyret. Departementet antar at det for de fleste kommunestyrer vil være aktuelt å kombinere bevilgningsstyring med andre styringsteknikker som mål- og resultatstyring, noe som vil avdempe svakhetene ved nettobudsjettering.

Departementet vil også understreke at selv om en ikke lenger fastsetter detaljerte krav til årsbudsjettets innhold, vil årsbudsjettet måtte tilfredsstille visse krav. Årsbudsjettet må være oversiktlig og angi kommunestyrets prioriteringer. Likeledes må premissene som årsbudsjettet bygger på klart fremgå. Endelig vil departementet understreke at kommunestyret fortsatt har en rett til å vedta et detaljert årsbudsjett. Det vesentlige er at kommunestyret avklarer sine styringsambisjoner og valg av styringsteknikker.

7.6 Årsbudsjettets bindende virkning

Årsbudsjettet er en plan for økonomien i en virksomhet innenfor en avgrenset periode. Et årsbudsjett kan være retningsgivende eller bindende. Dersom årsbudsjettet er retningsgivende legger årsbudsjettet formelt sett ingen rettslige begrensninger på hvilke utgifter som kan pådras. Et bindende årsbudsjett vil derimot definere rettslige begrensninger for hvilke utgifter som kan pådras. Det er vesentlig å avklare rekkevidden av slike rettslige begrensninger, og for kommunen, betydningen av begrensningene for de ulike kommunale organer.

Gjeldende rett

Om årsbudsjettet heter det i kommuneloven § 45 nr. 1 at det «er en bindende plan for kommunens og fylkeskommunens inntekter i året og anvendelsen av disse.» Årsbudsjettets bindende virkning er presisert i kommuneloven § 47 nr. 2 hvor det heter:

«De rammer som er angitt i årsbudsjettet for utgifter til bestemte formål, må ikke overskrides uten at det på forhånd er foretatt de nødvendige endringer i budsjettet.»

Unntatt fra ovennevnte krav er utgifter som kommunen har en umiddelbar rettslig plikt til å dekke. Det kan være tale om rettslig forpliktelse både i privatrettslige og i offentligrettslige sammenhenger. Arbeidsrettslige forpliktelser eller forpliktelser basert på rettighetsbestemmelser i lov inngår i dette.

Kommuneloven § 47 nr. 2, 3.ledd gjelder tilsvarende for budsjettets inntektsside. Kommunestyret har etter denne bestemmelsen en plikt til å foreta nødvendige justeringer i de budsjetterte inntekter dersom slike justeringer er påkrevd for å ivareta lovens krav om realisme.

Reglene om årsbudsjettets bindende virkning setter formelt sett ingen begrensninger for adgangen til å foreta justeringer i årsbudsjettet. Reglene begrenser seg til å presisere, med de unntak som gjelder for rettslige forpliktelser, at det må foreligge en budsjetthjemmel for å kunne pådra kommunen utgifter og dermed utbetalinger. Årsbudsjettets innhold er definert i forskrift, jf. inndelingen i kapitler og poster. Årsbudsjettet er etter loven dermed bindende også på kapittel og postnivå. Budsjettjusteringer vil dermed være påkrevd også i de tilfeller hvor det er tale om justeringer mellom poster på samme kapittel, og selv om kommunestyret har gitt administrasjonen fullmakt til å foreta slike justeringer i årsbudsjettet.

Om høringsutkastet

Departementet var i høringsutkastet opptatt av å forenkle reglene om årsbudsjettet. Departementet så det som vesentlig å knytte reglene om årsbudsjettet mer entydig opp mot kommunestyrets overordnede styringsrolle. Regelen i gjeldende kommunelov § 45 nr. 1 om at årsbudsjettet er en bindende plan for kommunens inntekter og anvendelsen av disse, foreslås videreført i nye bestemmelser. Etter departementets oppfatning vil denne bestemmelsen i hovedsak ivareta hensynet bak reglene om årsbudsjettets bindende virkning. For å tydeliggjøre at kommunestyrets budsjettvedtak er forpliktende for underordnede organer inklusive administrasjonen, foreslo departementet at det ble presisert at kommunestyrets vedtak er bindende for underordnede organer. Det blir dermed tydeliggjort at kommunestyret har anledning til å foreta justeringer i årsbudsjettet, uavhengig av om slike justeringer er påkrevd i henhold til lov.

Det ble foreslått ytterligere presisert at det ikke var anledning til å overskride de bevilgninger kommunestyret hadde gitt. Underordnede organer vil dermed ikke kunne pådra kommunen utgifter, med unntak av utbetalinger kommunen er rettslig forpliktet til, selv om det henvises til at utgiften vil bli dekket inn på et senere tidspunkt. Kommunestyret vil derfor først måtte foreta nødvendige justeringeri sitt budsjettvedtak før nye utgifter kan pådras.

Høringsinstansene

Høringsinstansene slutter seg til eller har ikke merknader til forslaget.

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet foreslår at bestemmelsene endres i tråd med forslaget i høringsutkastet.

7.7 Justeringer av årsbudsjettet

Gjeldende rett

Etter kommuneloven § 47 nr. 1 har administrasjonssjefen (kommunerådets leder) en plikt til å orientere kommunestyret skriftlig, dersom det skjer vesentlige endringer i løpet av budsjettåret i forhold til oppførte inntekter og utgifter. Dersom utviklingen viser svikt i forhold til de budsjetterte inntekter, har kommunestyret en plikt til å foreta nødvendige justeringer i årsbudsjettet, jf. § 47 nr. 2, 3. ledd. Selv om loven på dette punkt nytter begrepet «de oppførte utgifter og inntekter», må det antas at det siktes til årsbudsjettets «grunnleggende elementer». Det kan derfor ikke antas at administrasjonssjefen mv. har en plikt til å orientere kommunestyret om justeringer som administrasjonssjefen selv kan håndtere innenfor de økonomiske fullmakter han er tildelt.

Kommuneloven åpner for å gi tilleggsbevilgninger, jf. § 47 nr. 2, 2. ledd. Tilleggsbevilgninger kan gjelde økninger i de økonomiske rammer for allerede vedtatte formål, eller gjelde helt nye formål det ikke tidligere er bevilget midler til. Tilleggsbevilgninger kan være aktuelt fordi slike er påkrevd, jf. § 47 nr.1, eller fordi slike bevilgninger er ønskelige av andre årsaker.

Som hovedregel er det ved justeringer i årsbudsjettet ikke anledning til fravike kravet om budsjettbalanse. Ved justeringer i årsbudsjettet som følge av svikt i budsjetterte inntekter, må derfor bevilgninger til formål reduseres og/eller budsjettets anslag for øvrige inntekter økes. Ved tilleggsbevilgninger gjelder tilsvarende at budsjettets inntektsside må øke og/eller bevilgninger til andre formål reduseres. Loven gir departementet en åpning for under særlige forhold å tillate tilleggsbevilgninger uten at slike er dekket inn på årsbudsjettet.

Kommuneloven § 47 nr. 3 fastsetter at reglene for saksbehandlingen ved det opprinnelige budsjettvedtaket med ett unntak gjelder tilsvarende ved justeringer av årsbudsjettet. Dette innebærer at kommunestyrets vedtak om justeringer i årsbudsjettet skal skje på grunnlag av forslag fra formannskapet. Unntaket gjelder kravet om det alminnelige ettersyn, som kun gjelder i forhold til det opprinnelige budsjettvedtaket. Det er dermed ikke noe krav om at det må gå minst 14 dager fra formannskapet fremmer forslag til justeringer i årsbudsjettet, til kommunestyret behandler justeringsforslaget. Formannskapets innstilling, evt. også administrasjonssjefens, vil være offentlige når de(n) foreligger.

Om høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet å videreføre regelen som pålegger administrasjonssjefen eller kommunerådets leder å orientere kommunestyret dersom det skjer endringer i løpet av budsjettåret i forhold til de oppførte inntekter og utgifter. Departementet foreslo imidlertid enkelte endringer i utformingen av bestemmelsen. For det første ved at «de oppførte inntekter og utgifter» ble erstattet med «inntekts- og utgiftsrammer» i forhold til kommunestyrets budsjettvedtak. Endringen ble foreslått for å gjøre det tydelig at justeringer i oppførte inntekter og utgifter innenfor et underordnet organs økonomiske fullmakt, ikke medførte et krav om å orientere kommunestyret, heller ikke når kommunen internt nyttet betegnelsen årsbudsjett. For det andre ble uttrykket «vesentlig» foreslått tatt ut. Departementet antok at de endringer i årsbudsjettets innhold som ble foreslått i utkastet, ville innebære at alle justeringer i årsbudsjettet ville måtte anses som vesentlige. Kriteriet om vesentlighet ble dermed ikke ansett som hensiktsmessig.

Det ble også foreslått å videreføre bestemmelsen om at overskridelser av de angitte rammer for utgifter til bestemte formål ikke kan foretas før det er foretatt nødvendige justeringer i årsbudsjettet. Også her ble det foreslått visse endringer i utformingen av bestemmelsen ved at overskridelser ble relatert til kommunestyrets budsjettvedtak, og at «nødvendige endringer i budsjettet» ble erstattet med «balansert endring av budsjettet». Det ble dermed presisert at tilleggsbevilgninger ikke måtte forrykke balansen i årsbudsjettet.

Høringsinstansene

Høringsinstansene har ikke hatt merknader eller slutter seg til forslaget.

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet har etter en nærmere vurdering av reglene om justering av årsbudsjettet, kommet til at forslaget slik det foreligger i høringsutkastet, kan reise tvil om kommunestyrets plikt til i visse tilfeller å foreta justeringer i årsbudsjettet. Reglene om årsbudsjettet krever at årsbudsjettet er realistisk. Dette kravet gjelder ikke bare ved fastsettelsen av årsbudsjettet, men også gjennom budsjettåret. Administrasjonssjefen eller kommunerådets leder har en plikt til å orientere kommunestyret dersom det skjer endringer i forhold til budsjettets inntekter og utgifter. For å ivareta kravet om realisme bør kommunestyret på grunnlag av en slik orientering vurdere justeringer i årsbudsjettet. For å presisere hvordan kravet om realisme er å anse i en slik situasjon, foreslår departementet at kommunestyret får en plikt til å foreta justeringer i årsbudsjettet når orienteringen tilsier at justeringer påkrevd. Kravet om justeringer gjelder også ved overskridelser som er knyttet til utbetalinger som følge av rettslige forpliktelser.

De regler om saksbehandling som er gitt for vedtak om årsbudsjett, gjelder også ved justeringer av årsbudsjettet, dersom ikke annet er forutsatt. I de gjeldende regler er eneste unntak at innstilling til justering i årsbudsjettet ikke trenger ligge ute til alminnelig ettersyn. Departementet foreslår at denne unntaksbestemmelsen i loven knyttes direkte til bestemmelsen om det alminnelige ettersynet av innstillingen.

7.8 Nærmere om behandling av årsregnskapet og årsberetningen

Gjeldende rett

Årsoppgjøret, det vil si årsregnskapet og årsberetningen, skal behandles av kommunestyret. I henhold til budsjett- og regnskapsforskriftene skjer behandlingen på grunnlag av innstilling fra kontrollutvalget.

Kommuner kan det enkelte år ha et regnskapsmessig overskudd eller underskudd. Et regnskapsmessig overskudd kan oppstå som følge av at inntektene er blitt høyere enn anslått i årsbudsjettet eller at utgiftene er lavere enn budsjettert. Et regnskapsmessig underskudd vil ha sin forklaring i at inntektene er blitt lavere enn anslått i årsbudsjettet eller at administrasjonen har overskredet kommunestyrets bevilgninger. Etter § 49 i kommuneloven skal udisponerte midler ved regnskapsårets avslutning, det vil si et regnskapsmessig overskudd, føres til avsetning. Disponering av overskuddet kan skje så snart årsregnskapet er fastsatt. Et regnskapsmessig underskudd skal som hovedregel dekkes i årsbudsjettet innen to år etter at underskuddet oppsto. Under særlige forhold kan et underskudd dekkes over inntil fire år.

Om høringsutkastet

Departementet ser på det som en naturlig del av behandlingen av årsregnskapet å ta stilling til håndteringen av et regnskapsmessig overskudd eller underskudd. Det bør tas stilling til hvordan avvik skal håndteres snarest mulig etter at de er kjent. Departementet foreslo derfor at vedtaket til kommunestyret om årsregnskapet også må angi disponering av regnskapsmessig overskudd eller dekning av regnskapsmessig underskudd.

Kommuner kan etter gjeldende rett på samme tid ha underskudd som ikke er dekket inn, overskudd som ikke er disponert, og reserver fra tidligere år som ikke er endelig disponert. Departementet ser det slik at reglene om regnskapsmessig underskudd bør ta hensyn til at kommuner kan besitte betydelige reserver/overskudd fra tidligere år. For slike kommuner bør regelen være at underskuddet i årsregnskapet formelt og reelt kommer til fratrekk i reservene. Fordeling av underskudd utover det år regnskapet legges frem bør primært være en adgang kommuner som mangler reserver kan nytte seg av. Adgang til inndekking av underskudd i de påfølgende årsbudsjetter vil derfor i første rekke omfatte kommuner som står helt uten overskuddsavsetninger eller med så små avsetninger at underskuddet truer kommunens evne til å overholde sine betalingsforpliktelser.

Etter kommuneloven er formannskapet tillagt et hovedansvar for økonomistyringen. Formannskapet har etter kommuneloven plikt til å behandle forslag til økonomiplan, årsbudsjett og skattevedtak. Således ser departementet det som unaturlig at formannskapet ikke selv innstiller om årsregnskapet. Departementet foreslo derfor at kommunestyret selv vedtar årsregnskapet på grunnlag av innstilling fra formannskapet. Revisjonsberetningen og kontrollutvalgets desisjonsforslag skal følge innstillingen. Departementet ser imidlertid det slik at det fremdeles er nødvendig å fastsette nærmere regler om regnskapsfrister o.l. i forskrift.

Høringsinstansene

Høringsinstansene er generelt positive til departementets forslag.

Norges kommunerevisorforening uttaler bl.a.:

«Det er foreslått at formannskapet skal gi innstilling til kommunestyret på kommuneregnskapet. NKRF antar at dette er nødvendig for å kunne gi kommuneregnskapet og årsberetningen økt betydning. NKRF antar videre at kontrollutvalget skal uttale seg om kommuneregnskapet og årsberetningen, og at dette skal skje etter formannskapets behandling slik at kontrollutvalgets rapportering fortsatt går direkte til kommunestyret...»

KS uttaler bl.a.:

«Departementet drøfter nærmere om håndteringen av regnskapsmessig underskudd/overskudd og det foreslås at det i vedtaket til kommunestyret om årsregnskapet også må angis disponering av regnskapsmessig overskudd eller dekning av regnskapsmessig underskudd. Det er etter KS's syn viktig at en slik håndtering ikke fører til krav til justeringer i det budsjettåret man er inne i som får reelle utslag på aktiviteten. Hvis f.eks. kommunen har et disposisjonsfond som i all hovedsak er vedtatt brukt til å finansiere investeringer i det løpende budsjettåret, må ikke et regnskapsunderskudd fra forrige regnskapsår, føre til krav om å endre årets finansieringsvedtak. Da må fortsatt underskuddet kunne dekkes over neste budsjettår eller under særlige forhold i en lengre tidsperiode ut fra et eget vedtak i kommunestyret.»

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet foreslår at vedtaket til kommunestyret om årsregnskapet og årsberetningen også må angi disponering av regnskapsmessig overskudd eller dekning av regnskapsmessig underskudd. I den forbindelse foreslår departementet at det i kommunelovens bestemmelse om regnskapsmessig underskudd fastsettes at det kun er adgang til å fordele et underskudd over flere år når kommunen mangler tilstrekkelig avsetninger. Dermed blir det kun adgang til å fremføre et underskudd over flere år for kommuner som står helt uten overskuddsavsetninger eller med så små avsetninger at underskuddet truer kommunens evne til å overholde sine løpende betalingsforpliktelser. For øvrige kommuner skal et regnskapsmessig underskudd i årsregnskapet komme til fratrekk i de frie reservene. Departementet vil på grunnlag av høringsuttalelsen til KS presisere at et regnskapsunderskudd ikke vil føre til krav om å endre et eventuelt budsjettvedtak om bruk av frie reserver i det år regnskapet legges frem.

Departementet foreslår at formannskapet skal innstille om årsregnskapet til kommunestyret. Dette har sammenheng med at formannskapet etter kommuneloven er tillagt hovedansvaret for økonomistyringen. Forslaget har også sammenheng med at departementet foreslår at kommunestyrets vedtak om årsregnskapet må angi disponering av regnskapsmessig overskudd eller dekning av regnskapsmessig underskudd. Dette er et spørsmål som innebærer politiske prioriteringer, og som derfor ikke bør ligge til kontrollutvalget.

Departementet foreslår at kommunestyret selv vedtar årsregnskapet på grunnlag av innstilling fra formannskapet. Dette gjøres ved at formannskapet på grunnlag av det fremlagte årsregnskap foreslår hvordan overskudd skal disponeres og underskudd dekkes, samt vurderer hvilke konsekvenser eventuelle avvik mellom årsbudsjett og årsregnskap skal ha for kommunens virksomhet. Formannskapet kan for øvrig ikke foreslå endringer i det fremlagte årsregnskap. Kontrollutvalget er etter kommuneloven kommunestyrets kontrollorgan, og skal følgelig fortsatt avgi revisjonsberetning med desisjonsforslag til kommunestyret, men med kopi til formannskapet før dette organet avgir innstilling til kommunestyret. Kontrollutvalget skal kontrollere at årsregnskapet er ført i henhold til lover og regler og om kommunestyrets målsettinger er oppfylt. Kontrollutvalget kan følgelig foreslå endringer i det fremlagte årsregnskapet dersom føringer er skjedd i strid med regelverket.