5 Planlegging ut over året

5.1 Innledning

Blant de beslutninger kommunestyret skal fatte, står kommunale planer i en særstilling. Det er etter hvert lagt økende vekt på bruk av planer som styringsredskap i den offentlige forvaltning. Plan- og bygningsloven av 1985 gir utførlige bestemmelser om så vel den kommunale som den fylkeskommunale planlegging. Betydningen av at det drives planlegging i kommunene kommer klart til uttrykk også i kommuneloven. I kommuneloven § 5 er det inntatt en prinsippbestemmelse med henvisning til plan- og bygningslovens regler, uten selvstendig rettslig betydning. I tillegg er det i kommuneloven § 44 gitt en særregel om økonomiplanlegging. Så vel plan- og bygningslovens regler om kommune- og fylkesplanlegging som kommunelovens regler om økonomiplanlegging, har som formål å sikre en helhetlig og samordnet planlegging. Kommunelovens regler omfatter bruken av kommunens midler. Som følge av at kommunens midler i større grad brukes i egen virksomhet, er det naturlig å oppfatte økonomiplanen som en virksomhetsplan. I tillegg kommer de tilskudd som gis til andre, hvor det kan være knyttet vilkår til tilskuddet. I tillegg til plan- og bygningslovens og kommunelovens bestemmelser, er det også i særlov tatt inn bestemmelser om at det skal drives planlegging innenfor avgrensede deler av kommunens virksomhet. I økende grad stilles også krav om utarbeiding av planer som vilkår for utbetaling av statlige tilskudd. Som en del av kommunelovens økonomibestemmelser ser departementet det naturlig å vurdere økonomiplanens rolle i forhold til planlegging som følger av øvrig regelverk.

5.2 Økonomiplanens formål

Gjeldende rett

Etter kommuneloven § 44 nr.1 skal økonomiplanen legges til grunn ved kommunens eller fylkeskommunens budsjettarbeid og øvrige planleggingsvirksomhet. Etter denne bestemmelsen er økonomiplanen bindende for årsbudsjettet og for annen planleggingsvirksomhet. Konsekvensen av dette er at de rammer og hovedpremisser som kommer til uttrykk i planen, ikke kan fravikes uten at det tas opp sak om endring av planen.

Kravet om en plan for kommunens økonomi de nærmeste fire år har som formål å hindre at disposisjoner i årsbudsjettet ett enkelt år ødelegger for den økonomiske balansen i kommunen på lengre sikt. I dette perspektivet blir det å tydeliggjøre de økonomiske konsekvenser for de nærmeste år av de tiltak som vedtas i det enkelte årsbudsjett sentralt. Gjennom en slik tydeliggjøring vil en få avdekket om kommunen evt. beveger seg mot en økonomisk ubalanse så fremt tiltak ikke blir satt inn. Kravet om en rullerende økonomiplan ble tatt inn i kommuneloven av 1992. Innføringen av obligatorisk økonomiplan var en viktig forutsetning for å lempe på kravene til årsbudsjett og statlige godkjenningsordninger.

Om høringsutkastet

Departementet var i høringsutkastet opptatt av økonomiplanens formål. Økonomiplanleggingen kan sees på ut fra flere perspektiver. Dels fra et utvidet årsperspektiv - som et langtidsbudsjett. Dels som en konkretisering av mål - som et strategidokument. Mens ett siktemål med økonomiplanleggingen vil være å få frem de økonomiske konsekvenser av tiltak som vedtas i forbindelse med årsbudsjettet, vil ett annet siktemål være at planen for de nærmeste år skal uttrykke strategier på grunnlag av forutsetninger i kommuneplanens langsiktige del.

Et viktig formål vil uansett være å sikre at det er tatt hensyn til de økonomiske rammebetingelser ved fastlegging av aktivitetsnivå. Et slikt formål kan avledes fra to hensyn: hensynet til kommunaløkonomisk styring som det primære, men sekundært også hensynet til nasjonaløkonomisk styring.

Kommunaløkonomisk styring

Det er alminnelig antatt at god planlegging vil lede til en bedre ressursutnyttelse. Dette er ensbetydende med en bedre kommunaløkonomisk styring. Det er her en forutsetning at planen bygger på realistiske forutsetninger, særlig om de inntektsrammer planen bygger på. Viktig er det også at planen uttrykker valg som virker forpliktende på kommuneorganisasjonen. Ambisjonsnivået i kommuneplanleggingen må tilpasses den kommunale økonomi og de muligheter som ligger i den kommunale organisasjon og virksomhet. Gjennom realistisk planlegging kan ressursene utnyttes best mulig og velferdstilbudet dermed bedres. Til dette formålet er økonomiplanen et egnet verktøy for å knytte de politiske målsettingene til det økonomiske styringsapparatet.

Økonomiplanleggingen skal ta utgangspunkt i dagens økonomiske situasjon og realistiske anslag på fremtidige inntekter. Det kan innvendes at en med den form for rasjonell sektorovergripende økonomiplanlegging som det legges opp til, bygger på urealistiske forutsetninger om rasjonelle beslutningsprosesser i kommunene. Det kan være vanskelig å få til en samordnet planlegging utover årsperspektivet. Fra kommunehold hevdes videre at usikkerhet om inntektsrammene for de kommende år vanskeliggjør en samordnet planlegging og dermed den kommunaløkonomiske styringen. Men til tross for en slik innvending vil både kommuner, innbyggere og statlige myndigheter ha interesse av at det skjer en planlegging i kommunen utover ettårsperspektivet. Planleggingen bidrar i seg selv til en bedre oversikt over fremtidig handlingsrom. I den grad kommuner opplever statlige rammebetingelser som usikre, gir økonomiplanleggingen muligheter for å legge alternative strategier.

Nasjonaløkonomisk styring

Økonomiplanen er i loven og forarbeidene til loven forutsatt primært å være et styringsredskap for kommunene. Samtidig fremgår det av forarbeidene til loven at pålegget om økonomiplanen blant annet var en forutsetning for nedtoningen av den statlige kontrollen med kommunens økonomiske disposisjoner, som ble gjort gjeldende fra 1993. Fra statlig side er det antatt at det å få frem de økonomiske konsekvenser av tiltak som vedtas det enkelte år, i seg selv vil virke korrigerende på en utvikling som ellers måtte gå i retning av økonomisk ubalanse. Det er derfor i gjeldende regelverk ikke lagt opp til noen obligatorisk behandling av de kommunale økonomiplaner på statlig side. Det har kun unntaksvis vært aktuelt for staten, på eget initiativ, å ta opp en vedtatt økonomiplan til lovlighetskontroll slik departementet har adgang til etter kommuneloven § 59. Hensynet til den nasjonale styringen er dermed først og fremst et indirekte motiv for kommunale økonomiplaner. For staten vil det vesentlige være at kommunen i årsbudsjettet faktisk følger opp nasjonale målsettinger, samt tilpasser sin aktivitet til de fastsatte inntektsrammer.

Gjennom sin planlegging bør og kan kommuner ta høyde for de nasjonale mål som er fastsatt sentralt. Nasjonale hensyn er knyttet til den konkrete gjennomføringen, og dermed til forhold som avgjøres i forbindelse med årsbudsjettet.

Bestemmelsen om langsiktig økonomiplanlegging bunner først og fremst i et ønske om en rasjonell, forutseende og planlagt drift av kommunen, der en forsøker å kartlegge bevegelsesrommet for handling. Kommuner som driver rasjonelt, vil selv kunne gjennomføre en planleggingsprosess som er tilfredsstillende ut fra målet om å utnytte ressursene best mulig. Reglene for økonomiplanlegging bør derfor begrenses til hva som anses som nødvendig for å ivareta nasjonale hensyn. Dette gjelder hensynet til en demokratisk prosess, åpenhet mot kommunens egne innbyggere, og den økonomiske balansen på kort sikt.

Høringsinstansene

Høringsinstansene er i det langt vesentlige enig med departementet når det gjelder økonomiplanens formål. Blant høringsinstansene påpeker likevel enkelte at formålet i praksis kan vise seg vanskelig å etterleve. Sør-Trøndelag fylkeskommune uttaler:

«Departementets forslag om å ta inn i loven en bestemmelse om «realistisk økonomiplanlegging» kan bli vanskelig for fylkeskommunene å etterleve, hvis ikke staten bedrer kvaliteten på sine planer. Forutsigbarheten er vanskelig, nesten umulig, når det gjelder aktiviteter som ligger 4-5 år frem i tid, når det stadig skjer endringer i fylkeskommunenes rammebetingelser, både på utgifts- og inntektssiden. Hvis det i loven kommer inn bestemmelser om at økonomiplanen og økonomiplanleggingen skal være realistisk, fullstendig og oversiktlig, stiller ikke dette bare krav til fylkeskommunene, men også til staten.»

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet merker seg at høringsinstansene er enig med departementet når det gjelder formålet med kommunelovens bestemmelse om obligatorisk økonomiplan. Etter departementets oppfatning er langsiktig planlegging vesentlig for å utnytte ressursene best mulig. At det er knyttet usikkerhet til fremtiden, både når det gjelder inntekter og forhold som påvirker utgiftene, forsterker behovet for langsiktig planlegging basert på metoder for planlegging under usikkerhet.

5.3 Økonomiplanens innhold

Gjeldende rett

Etter kommuneloven § 44 nr.2 skal økonomiplanen omfatte de fire neste budsjettår, og gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i denne perioden. I økonomiplanen skal det inngå en oversikt over kommunens samlede gjeldsbyrde og garantiansvar, og over utgifter til renter og avdrag i planperioden. Kravet om at økonomiplanen skal være realistisk vil si at den skal omfatte alle sannsynlige inntekter og utgifter. Kravet om at planen skal omfatte en oversikt over samlet gjeldsbyrde innbefatter alle låne- og garantiforpliktelser og forventede utbetalinger i tilknytning til slike. Utover dette fastsetter loven selv ikke særlige krav til planens innhold. Det følger imidlertid av § 44 nr. 6 at departementet kan gi nærmere regler om planens innhold. I forskrift av 27. desember 1994 har departementet tatt i bruk hjemmelen.

Om høringsutkastet

Kommunelovens bestemmelser om økonomisk planlegging og forvaltning skal bidra til en sunn økonomisk forvaltning av de kommunale ressurser. Bestemmelsene bør bidra til å sikre at sentrale hensyn ivaretas på en tilfredsstillende måte. Bestemmelsen bør fastsette grunnleggende prinsipper snarere enn å binde opp kommunene på en detaljert måte. Dagens regelverk om økonomiplanen angir en detaljeringsgrad som kan oppfattes som noe unødvendig. Det stilles i loven selv og i forskrift en rekke krav om obligatoriske oversikter på et relativt detaljert nivå. Departementet pekte på at gjeldende regler kan synes å legge vesentlig vekt på fremstillingen av de langsiktige økonomiske forpliktelser kommunene har eller vil påta seg. Dette gjelder i hovedsak utgifter til renter og avdrag. Med tanke på at slike utgifter for de fleste kommuner utgjør en mindre andel av de samlede utgifter kan det neppe antas å ha vært intensjonen at angivelse av disse skulle stå helt sentralt i planen. Departementet foreslo derfor at kravet i loven om en oversikt over kommunens samlede gjeldsbyrde og garantiansvar, og oversikt over utgifter til renter og avdrag i planperioden ble tatt ut. Departementet antok at kommuner også i det videre arbeid, på frivillig basis, vil innarbeide slike inntekter, utgifter og forpliktelser i planleggingen, på linje med øvrige vesentlige forhold.

Departementet foreslo videre at departementets forskriftshjemmel fjernes. Dette er en del av det forenklingsarbeidet departementet ønsket å gjennomføre.

Høringsinstansene

Flertallet av høringsinstansene er enig i at kravet om å ha en oversikt over kommunens samlede gjeldsbyrde og garantiansvar, og over utgifter til renter og avdrag i planperioden, kan tas ut av loven. Justisdepartementet uttaler imidlertid:

«Regelen i § 44 nr. 2 annet punktum om gjeldsbyrde og garantiansvar mv. foreslås ikke videreført. Innebærer dette at økonomiplanen ikke trenger å inneholde noe om dette? I så fall kan det etter Justisdepartementet syn bidra til å svekke økonomiplanen som strategisk styringsinstrument.»

Flere fylkesmenn er skeptisk til departementets forslag om å ta ut av loven hjemmel til å gi forskrift om økonomiplanens innhold.

Fylkesmannen i Oppland uttaler:

«Det bør etter fylkesmannens vurdering fortsatt være forskrifter der det stilles konkrete krav tilsvarende i dag med hensyn på å få frem de økonomiske konsekvensene av planlagte tiltak blant annet i forhold til fonds- og gjeldsutvikling.»

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet merker seg at flertallet av høringsinstansene slutter seg til forslaget. Departementet merker seg samtidig at enkelte av høringsinstansene gir uttrykk for at kommunens langsiktige forpliktelser kan bli utelatt i økonomiplanen, når det i lov eller forskrift ikke lenger stilles absolutte krav om å opplyse om slike forhold. At departementet foreslår kravene fjernet er ikke uttrykk for at departementet oppfatter rente- og avdragsutgifter og gjeldsbelastning som uvesentlige forhold. Krav til økonomiplanens innhold bør imidlertid være av overordnet karakter, jf. kravet til realisme og oversiktlighet. Departementet ser det som naturlig at rente- og avdragsutgifter inngår i planen på linje med øvrige forhold av vesentlig betydning. Departementet ser det ikke som naturlig å stille krav til enkeltheter blant forhold som anses vesentlige. En fjerning av departements hjemmel til å fastsette forskrift vil gi større mulighet for kommunene til å utarbeide økonomiplaner i en form som tilfredsstiller deres egne behov. Dette vil være i samsvar med formålet med bestemmelse om økonomiplan.

Når det gjelder kravet om oversikt over kommunens samlede garantiansvar, vil departementet påpeke at slike opplysninger i dag også fremgår av årsoppgjøret. Departementet tar sikte på å videreføre kravet om oversikt over garantiansvar som en del av regnskapsreglene. Regelen i økonomiplanen om garantiansvar har først og fremst betydning for nye garantistillelser i planperioden, siden påtatt garantiansvar alt fremgår av årsregnskapet. Garantistillelser er en type disposisjon det i begrenset grad er mulig å planlegge. Kravet anses derfor ikke som hensiktsmessig.

Departementet fremmer derfor forslag til endringer i loven om økonomiplanens innhold i tråd med de endringer som ble foreslått i høringsutkastet.

5.4 Om forholdet til plan- og bygningsloven

Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven gir utførlige bestemmelser om den kommunale planlegging. I henhold til Plan- og bygningsloven § 20-1 skal det i hver kommune utarbeides en kommuneplan. Planen skal inneholde en langsiktig og en kortsiktig del. Den langsiktige del skal omfatte mål for utviklingen i kommunen, retningslinjer for sektorenes planlegging og en arealdel for forvaltningen av arealer og andre naturressurser. Den kortsiktige del skal omfatte en samordnet handlingsprogram for sektorenes virksomhet de nærmeste år. Kommuneplanleggingen skal i tillegg avveie bruk og vern av arealer og ressurser, involvere befolkningen og ulike interessegrupper, være handlingsrettet og foretas ut fra de økonomiske rammebetingelser som gjelder.

Kommuneloven § 5 uttrykker at kommuneplanen skal baseres på realistiske inntektsrammer slik de fremgår av økonomiplanen. Her uttrykkes det nære forhold mellom kommuneplanleggingen og den økonomiske planlegging av kommunens virksomhet. Bestemmelsen fastslår at kommuner/fylkeskommuner har en alminnelig plikt til å drive planlegging, men har ingen selvstendig betydning ved siden av særlovgivningens regler om planlegging. Plan- og bygningsloven er den mest sentrale av disse.

Om høringsutkastet

Etter departementets oppfatning utfyller plan- og bygningslovens og kommunelovens planleggingsbestemmelser hverandre på en helhetlig måte. Departementet vil i samarbeid med andre departementer og kommunesektoren arbeide videre med modeller hvor kommuneplanlegging generelt og økonomiplanlegging spesielt er samordnet på en hensiktsmessig måte. En mulig hindring for en tettere integrering av plan- og bygningslovens handlingsprogram og kommunelovens økonomiplan, er ulike krav til rullering. Etter departementets oppfatning er kravet om årlig rullering av økonomiplanen vesentlig. Dette har sammenheng med intensjonen om å synliggjøre de økonomiske konsekvenser av vedtak det enkelte budsjettår. En annen mulig hindring er at de to plandokumentene er underlagt ulike regler mht. alminnelig ettersyn og medvirkning fra innbyggerne. Plan- og bygningsloven er ikke til hinder for årlig rullering av handlingsprogrammet. Kommunelovens pålegg om alminnelig ettersyn av økonomiplanen er minimumskrav. Kravet er slik sett ikke til hinder for at økonomiplanen undergis plan- og bygningslovens noe strengere medvirkningsbestemmelser som gjelder ved rullering av kommuneplanen. Saksbehandlingsreglene er nærmere vurdert i kapittel 7.

Etter departementets oppfatning er det altså fullt mulig å integrere handlingsprogrammet og økonomiplanen også etter gjeldende regler. Med et slikt integrert opplegg kan idealet om å realisere en helhetlig sektorovergripende planlegging i et fireårsperspektiv diskuteres ut fra både realisme og hensiktsmessighet. Kommunelovens krav om realistisk økonomiplanlegging i fireårsperioden kan understøtte en slik målsetting.

Høringsinstansene

Når det gjelder en tettere integrering av handlingsprogrammet og økonomiplanen uttaler Rindal kommune:

«Vi slutter oss til viktigheten av samordning mellom kommuneplanens kortsiktige del (handlingsplanen) og økonomiplanen.»

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet merker seg at høringsinstansene slutter seg samlet til departementets oppfatning om at det etter gjeldende regler er fullt mulig å integrere handlingsprogrammet og økonomiplanen. Det videre lovarbeid kan dermed baseres på de foreslåtte prinsipper og løsninger, som i praksis innebærer frihet til selv å avgjøre graden av samordning mellom økonomiplan og kommuneplanens kortsiktige del.

5.5 Om forholdet til årsbudsjettet og øvrig pålagt planlegging

Det nære forhold mellom økonomiplanlegging og øvrig planlegging kommer direkte til uttrykk i loven. Det heter om økonomiplanen i kommuneloven § 44 «Den skal legges til grunn ved kommunens eller fylkeskommunens budsjettarbeid og øvrige planleggingsvirksomhet.» Av forarbeidene fremgår det at økonomiplanens bindende virkning er å forstå slik at de økonomiske rammer og hovedpremisser som kommer til uttrykk i økonomiplanen ikke kan fravikes i årsbudsjett og øvrig planlegging.

5.5.1 Om forholdet til årsbudsjettet

Departementet legger til grunn at kommunelovens pålegg om rullerende økonomiplaner videreføres. Departementet ser det som nødvendig å vurdere forholdet mellom økonomiplanlegging og øvrig planlegging, herunder om forholdet slik det er beskrevet over (§44) er hensiktsmessig og operasjonelt.

Gjeldende rett

Kommuneloven § 44 nr. 1 angir at økonomiplanen skal legges til grunn ved kommunens eller fylkeskommunens budsjettarbeid. I henhold til kommuneloven § 44 nr. 2 skal økonomiplanen minst omfatte de fire neste budsjettår. Den fireårige økonomiplanen vil dermed omfatte det påfølgende års budsjett og de tre neste års budsjetter.

Om høringsutkastet

I økonomiplanen vil rammene for de påfølgende års budsjetter være trukket opp. Jo mer realistisk økonomiplanen er satt opp, jo færre behov for justeringer vil være nødvendig ved fastsettelse av de påfølgende årsbudsjetter. Realistisk økonomiplanlegging vil slik sett både gi besparelser målt i administrative ressurser, og ved at kommunens samlede midler kan utnyttes bedre. Særlig viktig er det at økonomiplanen angir inntektsrammer for de kommende års budsjetter slik de realistisk kan forventes. At inntektsrammene er realistisk satt opp, kombinert med at det i økonomiplanen er avsatt reserver for å møte svingninger i inntektene, vil redusere behovet for uønskede adhoc-tiltak.

Realistisk økonomiplanlegging er først og fremst et virkemiddel for en bedre kommunaløkonomisk styring. Det vil primært være kommunen selv, og kommunens tilbud av tjenester, som vil bli skadelidende dersom det ved fastsettelse eller justeringer av påfølgende årsbudsjetter må gjøres vesentlige avvik fra planen.

Etter gjeldende lov skal endringer i forbindelse med årsbudsjettet vurderes mot økonomiplanen. Dersom det skjer endringer i rammene for årsbudsjettet skal økonomiplanen revideres. Dette kan forstås slik at økonomiplanen er bindende for rammene i årsbudsjettet.

Etter departementets oppfatning er det i liten grad grunn til å legge vekt på formelle krav til fornyet behandling av økonomiplanen dersom det i forbindelse med årsbudsjettet skjer avvik fra planen. Slike krav gir etter departementets oppfatning uttrykk for et unødig formalistisk syn på økonomiplanleggingen. Departementet foreslo derfor at kravet om at økonomiplanen skal «legges til grunn for budsjettarbeidet» tas ut av loven. I stedet viser departementet til kravet om realistisk økonomiplanlegging. Det vil da være opp til det enkelte kommunestyre å vurdere hvor store avvik fra økonomiplanen som kan aksepteres før planen mister sin funksjon og dermed må undergis ny behandling.

Høringsinstansene

Flertallet av høringsinstansene støtter bestemmelsen om at økonomiplanen skal «legges til grunn for budsjettarbeidet» kan taes ut av loven og i stedet ivaretaes av en bestemmelse om realistisk økonomiplanlegging. Enkelte av høringsinstansene hadde imidlertid merknader til forslaget. Justisdepartementet uttaler:

«I forslaget har man sløyfet regelen i gjeldende lov § 44 nr.1 annen punktum om at økonomiplanen skal legges til grunn ved kommunens eller fylkeskommunens budsjettarbeid og øvrige planleggingsvirksomhet. Dette blir i høringsdokumentet s. 74 begrunnet med at nr. 3 i utkastet inneholder en formålsbestemmelse som gjør regelen i nr. 1 overflødig. Regelen i utkastet nr. 3 er imidlertid ikke formet som en formålsbestemmelse. Dette er en regel som etter sin ordlyd stiller rettslige krav til innholdet i økonomiplanen. Den er innholdsmessig forskjellig fra regelen i gjeldende lov § 44 nr.1 annet punktum. Justisdepartementet mener at sistnevnte regel bør bli stående, fordi det anses hensiktsmessig med en lovregel som uttrykkelig fastslår hvilken funksjon økonomiplanen skal ha.»

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag uttaler:

«Fylkesmannen er imidlertid ikke enig i forslaget om å ta ut kravene om sammenheng mellom økonomiplanen og budsjettarbeidet og med annen planlegging. Når fylkesmannen har valgt å prioritere arbeidet med sammenheng mellom de ulike styringsdokumentene i sin dialog med kommunene, skyldes dette bl.a. at denne sammenhengen for mange kommuners vedkommende har vært svak. Satsinger i kommuneplan og strategisk næringsplan har ikke alltid bygget på økonomiplanens forutsetninger, og neste års budsjett kan være til dels svært forskjellig fra første år i økonomiplanen. Både økonomiplan og kommuneplan vil kunne bli styrket gjennom en sterkere gjensidig avhengighet, og det er fylkesmannens oppfatning at denne avhengigheten fortsatt bør komme til uttrykk i kommuneloven.»

Fylkesmannen i Hedmark uttaler:

«I departementets forslag til nye bestemmelser foreslås det en forenkling av kravene til økonomiplanen. Fylkesmannens erfaring er at mange kommuner fortsatt har kommet til kort i arbeidet med å gjøre økonomiplanen til et viktig styringsredskap. Etter fylkesmannens oppfatning bør kommunene motiveres til økt vektlegging på den langsiktige økonomiske planleggingen. Ut i fra dette, bør bestemmelsen i gjeldende kommunelov om at økonomiplanen skal legges til grunn ved kommunens budsjettarbeid og øvrige planleggingsvirksomhet, beholdes.»

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet merker seg at et flertall av høringsinstansene slutter seg til forslaget. Det er likevel behov for å vurdere enkelte forhold som høringsinstansene har tatt opp.

Bl.a. fylkesmannen i Sør-Trøndelag og fylkesmannen i Hedmark er ikke enige i at bestemmelsen om at økonomiplanen skal «legges til grunn for budsjettarbeidet» tas ut av loven.

Departementet er enig i at det bør være et nært forhold mellom kommunenes økonomiplan og årsbudsjett. Departementet har under «økonomiplanens formål» uttrykt som vesentlig for den kommunaløkonomiske styring at planen gir uttrykk for valg som virker forpliktende på kommuneorganisasjonen. Dersom det ved fastsettelse av årsbudsjettet er nødvendig å foreta vesentlige endringer i forhold til de rammer som ble uttrykt i økonomiplanen, kan dette være et uttrykk for at valgene i forbindelse med økonomiplanen ikke har vært tilstrekkelig forpliktende. Slike endringer kan imidlertid også ha sammenheng med at rammebetingelsene er endret. Etter departementets oppfatning vil videreføring av de formelle krav til fornyet behandling av økonomiplanen dersom det i forbindelse med årsbudsjettet skjer avvik fra planen, gi uttrykk for et unødig formalistisk syn på økonomiplanleggingen. Dersom endringene vil ha konsekvenser for de påfølgende år, bør det være tilstrekkelig å følge opp slike forhold ved den årlige rullering av planen. Departementet holder derfor fast på forslaget om å fjerne dette kravet. Departementet vil samtidig understreke at det enkelte kommunestyre selv kan se behov for å endre økonomiplanen. Ved bestemmelse om «realistisk planlegging» vil det da bli opp til det enkelte kommunestyre å vurdere hvor store avvik fra økonomiplanen som kan aksepteres før planen tas opp til ny behandling.

5.5.2 Om forholdet til sektor- og handlingsplaner

Gjeldende rett

Kommuneloven § 44 nr. 1 angir at økonomiplanen skal gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i økonomiplanperioden. Planen skal legges til grunn ved øvrig planleggingsvirksomhet.

Om høringsutkastet

Det blir lagt økende vekt på planlegging som styringsinstrument i offentlig forvaltning. Krav i særlover om planer som omfatter enkelte sektorer innenfor den kommunale virksomhet har eksistert noen tid. Nytt, etter at kommuneloven av 1992 trådte i kraft, er at det som vilkår for statlige tilskudd stilles krav om planer fra kommunenes side. Slike planer er ordinært forutsatt å være tidsavgrensede og gjelde en avgrenset del av kommunens virksomhet. Videre kan kravene til innholdet i planene være relativt detaljerte. De nevnte kjennetegn står i kontrast til plan- og bygningslovens og kommunelovens krav om helhetlige planer for kommunens samlede virksomhet. Sistnevnte lover legger til grunn at planene skal inneholde de økonomiske rammer og hovedpremisser for kommunens virksomhet.

Departementet vil understreke behovet for en helhetlig planlegging som bygger på realistiske inntektsforutsetninger. Dette krever at økonomiplanens rolle som sektorovergripende planleggingsverktøy tydeliggjøres. Reglene for økonomiplanen må samtidig sikre nødvendig fleksibilitet for kommunene ved praktisering av reglene.

Planer som gjelder sektorer eller tjenester innenfor kommunens virksomhet må finne sin plass innenfor kommunens samordnede og helhetlige økonomiplanlegging. At det i liten grad er stilt detaljerte krav til innholdet i økonomiplanen gir uttrykk for den vekt som legges på at planleggingen må tilpasses ulike måter å organisere virksomheten på. Detaljerte krav for enkelte sektorer og tjenester må derfor begrenses til områder hvor viktige nasjonale prioriteringer tilsier en stram oppfølging fra statlig hold.

Departementet foreslo at planer som gjaldt en sektor eller tjeneste skulle innarbeides i økonomiplanleggingen og dermed i økonomiplanen. I prinsippet kan kravet om realistisk økonomiplanlegging tenkes å innbefatte at planer som gjelder en avgrenset del av kommunens virksomhet skal være innarbeidet i økonomiplanen. Departementet mener likevel det er behov for å tydeliggjøre et slikt krav direkte i loven for å ivareta hensynet til at økonomiplanleggingen ivaretar helheten og samordningsbehovet. At det foreslås tatt inn et slikt krav direkte i loven må også ses i sammenheng med at departementet foreslår å fjerne de mer detaljerte krav til innhold som følger av gjeldende kommunelov.

Høringsinstansene

Flertallet er enig i at planer som omfatter avgrensede deler av kommunens og fylkeskommunens virksomhet skal innarbeides i økonomiplanen. Enkelte høringsinstanser uttrykker likevel tvil om nødvendigheten av bestemmelsen. Justisdepartementet uttaler:

«Når det gjelder innholdet i økonomiplanen, har man i forslaget tilføyd et nytt nr. 5 om at planer som omfatter mer avgrensede deler av kommunens og fylkeskommunens virksomhet, skal integreres i økonomiplanleggingen og innarbeides i økonomiplanen. Justisdepartementet har rent umiddelbart problemer med å se at denne tilføyelsen har selvstendig betydning, ettersom det følger av utkastet nr. 3 at økonomiplanen skal omfatte «hele kommunens eller fylkeskommunens virksomhet.» På den annen side kan en regel som påpeker sammenhengen mellom økonomiplanen og andre planer, være et positivt bidrag til helhetstenkning i den kommunale planleggingen.»

Oslo kommune uttaler:

«På generelt grunnlag støtter Oslo kommune forslaget om å lovhjemle at tiltak kommunene og fylkeskommunene påtar seg gjennom vedtakelse av planer for andre deler av virksomheten, skal innarbeides i økonomiplanen. Det er mulig at departementet bør vurdere om denne bestemmelsen er fanget opp ved at økonomiplanen skal være realistisk, fullstendig og oversiktlig, og at det ikke er behov for en egen lovhjemmel om dette. Ved integrering av flere planer i et dokument, vil man oppleve en forenkling og effektivisering av planprosessen, og man får en mer helhetlig overordnet økonomiplan.»

Selv om høringsinstansene generelt støtter intensjonen om en tettere integrering av sektorplanleggingen og planer for kommunens samlede virksomhet, påpeker enkelte de praktiske konsekvenser av slik integrering. Sosial- og helsedepartementet uttaler:

«Vi ønsker også å vurdere hvordan lov om helse- og sosialplanlegging kan innarbeides i øvrig kommunal planlegging. Dette forutsetter bl.a. en forenkling av prosedyrekravene knyttet til kommuneplanen.»

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet merker seg at høringsinstansene slutter seg samlet til forslaget om at planer som gjelder en sektor eller en tjeneste skal innarbeides i økonomiplanleggingen. Det forhold at enkelte av høringsinstansene stiller spørsmål ved behovet for å ta inn en egen bestemmelse om dette, gjør det likevel nødvendig å vurdere kravet nærmere.

Departementet er enig med Oslo kommune i at viktige sider ved bestemmelsen i prinsippet kan sies å være fanget opp ved at økonomiplanen skal være realistisk, fullstendig og oversiktlig. Dette er vesentlige forhold av overordnet karakter. I prinsippet bør slike bestemmelser også være tilstrekkelig for den samlede planlegging av kommunens virksomhet. Det er likevel et faktum at det i dag stilles krav om planlegging også for avgrensede deler av kommunens virksomhet. Det er av vesentlig betydning at planer for avgrensede deler av kommunens virksomhet er samordnet med økonomiplanen, som er en plan for kommunens samlede virksomhet. Kravet om en tettere integrering av sektorplaner og økonomiplan anses vesentlig for å oppnå slik samordning. Departementets forslag innebærer ikke særskilte krav til hvordan integrering skal skje. Den enkelte kommune vil kunne velge at planen som gjelder en avgrenset del av kommunens virksomhet er innarbeidet i den form det er stilt krav om i lov, eller av tilskuddsforvalter. Kommunen vil også kunne velge å ta inn en minimumsspesifikasjon av planen, og i tillegg fremstille planen som eget dokument i den form det er stilt krav om i lov eller av tilskuddsforvalter. Det vesentlige er at planene ses i sammenheng. Departementet holder derfor fast på forslaget om å ta inn i loven en bestemmelse som krever at planer som gjelder en sektor eller tjeneste skal innarbeides i økonomiplanleggingen. En bestemmelse som påpeker sammenhengen mellom økonomiplanen og andre planer vil være et positivt bidrag til helhetstenkning i den kommunale planleggingen.

5.5.3 Behandlingsmåte

Reglene for innstilling, medvirkning og vedtak om økonomiplan er i dag sammenfallende med tilsvarende regler om fastsettelse av årsbudsjettet. Departementet mener dette prinsippet fortsatt kan legges til grunn, og viser til vurderingen av saksbehandlingsreglene.