3 Økonomisk styring i offentlig forvaltning

3.1 Innledning

Kommunelovutvalget (NOU 1990:13) tok utgangspunkt i følgende hovedhensyn for lovregulering av kommunenes økonomiske disposisjoner:

1. Nasjonal styring av kommune.

2. Økonomisk internstyring som sikrer en forsvarlig økonomiforvaltning og effektiv ressursutnyttelse.

3. Sikring av reell demokratisk innflytelse på økonomiske disposisjoner fra folkevalgte og velgere i nåtid og fremtid.

Kommunelovgivningen har lagt til grunn at styring av den kommunale virksomhet skjer gjennom årlige bevilgninger. § 45 i gjeldende kommunelov fastsetter at

«Årsbudsjettet er en bindende plan for kommunenes og fylkeskommunenes inntekter i budsjettåret og anvendelsen av disse.»

Det er samtidig et krav til kommunens årsregnskap at det kan foretas direkte jamførelser mellom de regnskapsførte beløp og de tilsvarende budsjetterte beløp.

Kommunelovens formål er i henhold til § 1 å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap med sikte på en bærekraftig utvikling. I bestemmelsen fremheves hensynet til optimal utnyttelse av tilgjengelige ressurser med sikte på å kunne gi et best mulig tjenestetilbud.

I boken «Kommunal organisering» (1997) er det påpekt at effektiv styring av den enkelte kommune forutsetter informasjon og forståelse om hvordan kommuner oppnår resultater. En klassisk kritikk av offentlig forvaltning er at styringen er innrettet mot innsatsfaktorer (eks. budsjetter og bemanning) i tilbudet, og ikke mot resultater i form av kompetanseheving i skolen, forbedret helse eller færre sosiale problemer mv.

Mål- og resultatstyring er viktig for å kunne ivareta prinsippet i kommunelovens formålsbestemmelse om optimal utnyttelse av tilgjengelige ressurser med sikte på å kunne gi et best mulig tjenestetilbud. I gjennomgangen av økonomibestemmelsene i kommuneloven har departementet derfor lagt vekt på at bestemmelsene bør utformes slik at mål- og resultatstyring kan anvendes i kommunene. Dette gjelder særlig kommunelovens bestemmelser om styringsredskap, det vil si årsbudsjett, årsregnskap, årsberetning, samt økonomiplan og KOSTRA.

I dette kapitelet ser departementet nærmere på hva økt fokus på mål- og resultatstyring kombinert med bevilgningsstyring innebærer for nasjonal styring av kommunesektoren, økonomisk internstyring, samt folkevalgte og velgeres reelle demokratiske innflytelse på økonomiske disposisjoner.

3.2 Hva er mål- og resultatstyring?

Økonomisk styring handler om å få til en best mulig forvaltning av virksomhetens ressurser. Formålet er å holde virksomheten innenfor de økonomiske rammer som er angitt. Målstyring er en form for styring som innebærer fokus på sammenhengen mellom målsettinger og de resultater som oppnås. Andre styringsformer er regelstyring og verdistyring. Regelstyring er kontroll av atferd gjennom etablering av formelle regler. Verdistyring er kontroll av atferd gjennom de verdier og normer som utvikles i virksomheten.

Et økonomisk styringssystem kan fremstilles som en læringssirkel, jf. «Økonomistyring i det offentlige» (Busch et al, 1999):

Mål: Et mål kan defineres som en ønsket fremtidig tilstand. Det å vite hva en vil er en grunnleggende forutsetning for å kunne styre. Målene bør være resultatbeskrivende. Det betyr at de skal beskrive det resultat som skal oppnås, og ikke de aktiviteter som er nødvendige for å nå et mål. Resultatmålene bør dessuten være objektivt målbare, tidsbestemte, realistiske og utviklende.

Planlegging:Etter at resultatmålene er definert, må det utarbeides konkrete handlingsplaner for å realisere målene. Virksomheten må skissere hvilke tiltak som kan gi de ønskede resultater. Planleggingen må følgelig gjøres med utgangspunkt i resultatmålene.

Gjennomføring:Gjennomføring innebærer iverksetting av de planlagte aktivitetene.

Registrering:Virksomheten må etter gjennomføringen registrere resultatet og sammenligne dette med resultatmålet. Denne evalueringen er nødvendig for læring og videre planlegging. Først etter gjennomføringen er det mulig å vurdere om styringen har fungert, gjennom å sammenligne forventede, planlagte resultater med virkelig oppnådde resultater. Dette kan medføre at gjennomføringen fortsetter som før, målet omformuleres eller iverksettelse av tiltak for å sikre bedre måloppnåelse.

3.3 Nasjonal styring av kommuneforvaltningen

Kommunelovens formålsbestemmelse legger vekt på hensynet til overordnede nasjonale interesser. I NOU 1990:13 begrunnet kommunelovutvalget behovet for nasjonal styring av kommunesektoren med at kommuneforvaltningen står for en vesentlig del av produksjonen, sysselsettingen og etterspørselen i norsk økonomi. Det er i første rekke tre hovedhensyn knyttet til nasjonal styring som er relevante i kommunelovsammenheng: styring av samlet ressursbruk på kort og mellomlang sikt, styring av ressursbruken på lengre sikt og prioritering av velferdsoppgavene.

I statens økonomiske styring er mål- og resultatstyring lagt til grunn som ett grunnleggende prinsipp. I stortingets bevilgningsreglement er det slått fast at de resultater som tilsiktes oppnådd, skal beskrives i budsjettforslaget, jf. § 2. I henhold til § 13 skal opplysninger om oppnådde resultater for siste regnskapsår gis i vedkommende budsjettproposisjon.

I St. meld. nr. 23 (1992-93) så Regjeringen nærmere på forholdet mellom staten og kommunene. Her ble det slått fast at «Regjeringa vil leggje eit mål- og resultatstyringsperspektiv på utforminga av statlege verkemeddel.» Det ble samtidig fastslått at dette vil bli gjort innenfor rammene av det kommunale selvstyret. Detaljert mål- og resultatstyring vil kun være en aktuell styringsform i forbindelse med nasjonale satsningsområder hvor retningslinjene for slik styring er klare. På øvrige områder må resultatrapportering være koplet mot de mer generelle målene for kommunal og fylkeskommunal virksomhet.

I St.meld. nr. 23 (1992-93) ble retningslinjene for resultatrapporteringen mellom staten og kommunene trukket opp. For at staten skal kunne ivareta det overordnede ansvaret overfor kommunesektoren, er løpende tilbakemelding om utviklingen i kommunene en forutsetning. Meldingen legger derfor vekt på at det utvikles enhetlig og samlet informasjon om effekten av statens politikk, både innen økonomi og tjenesteyting.

KOSTRA-prosjektet ble igangsatt i 1994 som en direkte oppfølging av stortingsmeldingen. Det forelå på dette tidspunkt flere rapporter som pekte på svakheter i informasjonsutvekslingen mellom staten og kommunesektoren. Bakgrunnen for prosjektet var knyttet til både innholdet i informasjonen om kommunal ressursbruk og til prosedyrer for utveksling av informasjon. Innholdsmessig var det vanskelig å knytte data om økonomi til data om tjenesteproduksjon på en entydig måte. Det var også vanskelig å sammenligne kommuner. Prosedyremessig var informasjonsutvekslingen mellom kommunesektoren og staten lite samordnet og den foregikk lite effektivt.

KOSTRA har som overordnet mål å bringe frem relevant, pålitelig, aktuell og sammenlignbar styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Ved hjelp av KOSTRA skal det skaffes et bedre grunnlag for oppfølging og vurdering av kommunenes ressursbruk og for sammenligninger kommunene imellom. Dette krever utvikling av gode indikatorer som illustrerer kommunenes prioriteringer, ressursbruk og tjenesteproduksjon. Informasjonen skal gi grunnlag for bedre statlig og kommunal styring og bedre dialog mellom kommunene og innbyggerne. KOSTRA-arbeidet tar sikte på en forenkling av innrapporteringen fra kommunesektoren til staten, bl.a. med utgangspunkt i prinsippet om at dataene i størst mulig grad skal være nyttige for både kommunesektoren og staten.

For staten vil KOSTRA gi et bedre grunnlag for vurdering av kommunenes ressursbruk i forhold til nasjonale mål, herunder bedre grunnlag for tilsyn i regi av regional statsforvaltning. KOSTRA vil også effektivisere datautvekslingen mellom kommunesektoren og staten og gi mer relevant og pålitelig offisiell statistikk. Grunnlagsmaterialet fra KOSTRA vil bidra til bedre analyser av kommunale utgiftsbehov som underlag for inntektssystemet og kostnadsberegning av reformer.

3.4 Økonomisk internstyring

I NOU 1990:13 påpekte kommunelovutvalget at et grunnleggende mål for en kommunes virksomhet må være å gi størst mulig velferd til befolkningen innenfor de rammer av økonomisk og lovgivningsmessig karakter som Storting og Regjering har satt. Størst mulig velferd vil måtte bety at befolkningens preferanser skal avspeiles i de valg og prioriteringer som foretas, samt at tilgjengelige ressurser blir utnyttet mest mulig effektivt. Etter utvalgets syn er en sentral oppgave for kommuneloven å støtte opp under og gi mulighet for en slik velferdsmaksimering.

Kommunelovens formålsbestemmelse legger vekt på hensynet til optimal utnyttelse av tilgjengelige ressurser med sikte på å kunne gi et best mulig tjenestetilbud. Departementet ser på mål- og resultatstyring som viktig for å kunne ivareta dette prinsippet, også internt i kommunesektoren.

Mål- og resultatstyring forutsetter at det formuleres resultatmål. Departementet erkjenner at det i kommunal virksomhet kan være vanskelig å finne gode objektive resultatmål. Vi viser i den forbindelse til følgende sitat fra boken «Økonomistyring i det offentlige» (1999, s. 227):

«Målstyring forutsetter at resultatene måles. Uten resultatmålinger er det ikke mulig å diskutere grad av måloppnåelse, og verdien av de andre fasene reduseres sterkt. Det beste er om resultatene kan måles på en objektiv måte. Men ettersom det i mange offentlige virksomheter er vanskelig å finne gode objektive mål, bør andre resultatmålinger aksepteres. Dette kan være resultatindikatorer eller mer kvalitative vurderinger. Selv om slike målinger kan kritiseres for å være mangelfulle eller lite objektive, kan de sette i gang prosesser som fører til læring om hvordan virksomheten kan bli bedre. Og det er tross alt det viktigste.»

I offentlig sektor legges det stor vekt på planlegging som styringsinstrument. Planer står i en særstilling blant de beslutninger kommunestyrer og fylkesting skal fatte. Det er antatt at god planlegging vil lede til en bedre ressursutnyttelse. Planlegging som styringsinstrument må imidlertid bygge på resultatmålene for virksomheten. Dersom resultatmålene er uklare, vil selv ikke det beste planleggingssystem kunne sikre god styring.

Plan- og bygningsloven av 1985 gir utførlige bestemmelser om kommunal planlegging. Betydningen av at det drives planlegging i kommunene kommer klart til uttrykk også i kommuneloven. I kommuneloven § 5 er det inntatt en prinsippbestemmelse om planlegging, med henvisning til plan- og bygningslovens regler. Kommuneloven stiller for øvrig krav til planlegging gjennom årsbudsjett og økonomiplan. I tillegg til plan- og bygningslovens og kommunelovens bestemmelser, er det også i særlover inntatt bestemmelser om at det skal drives planlegging innenfor avgrensede deler av kommunens virksomhet. Det har også vært stilt krav om utarbeidelse av planer som vilkår for utbetaling av statlige tilskudd.

I henhold til § 17-1 i plan- og bygningsloven kan Regjeringen stille opp generelle mål og rammer og gi retningslinjer for den fysiske, økonomiske og sosiale utvikling i kommuner som skal legges til grunn for planleggingen etter denne lov. I følge § 19 i plan- og bygningsloven skal fylkeskommunen utarbeide en fylkesplan for hvert fylke. Plan- og bygningsloven § 20-1 fastsetter at det i hver kommune skal utarbeides en kommuneplan. Denne planen skal inneholde en langsiktig og en kortsiktig del.

Kommuneloven § 5 fastsetter at kommunen skal utarbeide en samordnet plan for den kommunale virksomhet og at fylkeskommunen skal utarbeide en fylkesplan. Planene skal bygge på en realistisk vurdering av den forventede utvikling i kommunen og fylkeskommunen, og av de økonomiske ressurser som vil stå til rådighet, slik disse framgår av økonomiplanen. Her uttrykkes det nære forhold mellom kommuneplanleggingen og den økonomiske planlegging av kommunens virksomhet. Kommuner skal i henhold til § 44 i kommuneloven en gang i året vedta en rullerende økonomiplan. Den skal legges til grunn ved kommunens eller fylkeskommunens budsjettarbeid og øvrige planleggingsvirksomhet.

Plan- og bygningslovens regler om kommuneplanleggingen og kommunelovens regler om økonomiplanlegging har som formål å sikre en helhetlig og samordnet planlegging. Etter departementets oppfatning utfyller plan- og bygningslovens og kommunelovens planleggingsbestemmelser hverandre på en helhetlig måte.

Årsbudsjettet er en bindende plan for kommuner og fylkeskommuners virksomhet i året. I årsbudsjettet vil kommunestyret kunne fastsette mål og resultatkrav og hvilke økonomiske rammer disse skal realiseres innenfor. I årsregnskapet og årsberetningen vil kommunestyret få informasjon om dette er oppnådd. Departementet ser på det som viktig at kommunestyrets prioriteringer, samt de målsettinger og premisser årsbudsjettet bygger på skal komme tydelig fram i årsbudsjettet. Dette vil bidra til at brukerne av årsbudsjettet får tilgang til relevant informasjon.

Departementet ser det slik at KOSTRA vil kunne gi grunnlag for bedre kommunal internstyring. KOSTRA-data vil gi et bedre grunnlag for planlegging og budsjettering, ved at nøkkeltallene gir mulighet for å vurdere måloppnåelse i forhold til politiske prioriteringer, og ved at man kan identifisere områder av kommunens virksomhet der det er behov for omstillings- og effektiviseringstiltak. KOSTRA vil gi kommunene et bedre grunnlag for sammenligning med andre kommuner og med private løsninger («benchmarking»). Denne kunnskapen kan styrke beslutninger knyttet til budsjettering, brukerorientering og effektivisering av tjenesteproduksjonen. Ved sammenligning med andre kommuner, vil den enkelte kommune kunne finne fram til kommuner som har nyttige erfaringer om bl.a. effektiv organisering av kommunal administrasjon og tjenesteproduksjon.

3.5 Reell demokratisk innflytelse

Kommunelovens formålsbestemmelse legger vekt på hensynet til det lokale demokrati. I NOU 1990:13 trakk kommunelovutvalget frem sikring av reell demokratisk innflytelse på økonomiske disposisjoner fra folkevalgte og velgere i nåtid og framtid som et grunnleggende hensyn ved utformingen av regler for økonomistyring i kommuner. Kommunelovutvalget trakk særlig frem de folkevalgtes muligheter for reell styring og innbyggernes krav på muligheter for innsyn og kontroll når det gjelder økonomiske disposisjoner.

Departementet ser det slik at mål- og resultatstyring har betydning for kommunestyrets rolle i den kommunale økonomistyringen. Kommunestyret vil som det overordnede organ i et system med mål- og resultatstyring ha som viktig oppgave å trekke opp hovedlinjene for virksomheten gjennom å fastsette resultatmål og hvilke økonomiske rammer disse skal realiseres innenfor. Mål- og resultatstyring vil kunne gi grunnlag for økt bruk av rammebudsjettering i kommunene. Den enkelte virksomhet kan dermed gis handlefrihet til å planlegge hvordan resultatmålene skal nås, samt gjennomføre de planlagte aktivitetene. Frihet til disponering av ressurser er koplet til mål- og resultatstyring. Mål- og resultatstyring forutsetter samtidig god rapportering. Årsregnskapet og årsberetningen vil gi informasjon om hvorvidt kommunen har realisert målene for tjenesteytingen innenfor fastsatte rammer. Departementet legger også til grunn at KOSTRA vil kunne bedre de folkevalgtes styring gjennom å gi informasjon om produktivitet, prioritering og dekningsgrader.

Departementet vil understreke verdien av åpenhet i forvaltningen, og at det foregår en god dialog mellom kommunen og innbyggerne. Årsbudsjettet bør stå sentralt i denne dialogen som den sentrale plan for kommunens virksomhet det kommende året. Departementet vil anbefale kommuner å utarbeide redegjørelser om tjenestenes omfang og innhold i tilknytning til årsbudsjettet. Departementet ser klare fordeler med slike redegjørelser i forhold til å engasjere innbyggerne i den kommunale planlegging. Departementet legger samtidig til grunn at årsregnskapet og årsberetningen vil gi innbyggerne informasjon om kommunens økonomi og tjenesteyting på de ulike sektorene.

I KOSTRA er det forutsatt at informasjonen om produktivitet, prioritering og dekningsgrader også vil gi grunnlag for bedre dialog mellom kommunene og innbyggerne. Denne informasjonen vil eksempelvis gi innbyggerne grunnlag for å stille spørsmål om hvorfor egen kommune bruker mindre ressurser på et tjenesteområde enn andre sammenlignbare kommuner.