13 Statlig tilsyn og kontroll

13.1 Innledning

I dette kapitlet ser departementet nærmere på behovet for og utøvelsen av statlig tilsyn og kontroll med kommuners økonomiske disposisjoner. Kommunesektoren har ansvar for grunnleggende velferdstjenester. Staten, gjennom Storting og Regjering, sikrer finansiering av dette tilbudet, og setter rammer for tilbudet i den enkelte kommune ut fra nasjonale hensyn. Behov for statlig tilsyn og kontroll med kommunene følger som en konsekvens av statens overordnede ansvar for nasjonale velferdstjenester.

Departementet fører i henhold til kommuneloven tilsyn og kontroll med de økonomiske disposisjonene til kommunene. I tråd med prinsippene i kommuneloven er slikt tilsyn og kontroll først og fremst begrunnet med hensynet til den enkelte kommunes økonomiske balanse på kort og lang sikt, og ønsket om å unngå press på staten om økte overføringer. De mest sentrale kontrollordningene er lovlighetskontroll av årbudsjettene, samt godkjenning av lån og garantier.

Kommunelovutvalget la i NOU 1990:13 vekt på en nedtoning av bestemmelsene om statlig tilsyn og kontroll. Prinsippet om automatiske og bredt anlagte kontrollordninger ble imidlertid videreført, gjennom at alle kommuner og fylkeskommuner er underlagt den samme statlige kontrollen. Grad av tilsyn og kontroll kan beskrives langs to akser: hvor mange kommuner som skal kontrolleres, og hvor omfattende kontrollen skal være. Departementet legger til grunn at kontrollordningene ikke bør omfatte flere kommuner eller være mer omfattende enn nødvendig ut fra nasjonale hensyn.

Departementet ser grunn til å stille spørsmål ved hvorvidt dagens automatiske og bredt anlagte kontrollordninger er hensiktsmessige. Den eksisterende ordning er ressurskrevende for godkjenningsmyndigheten. Det er samtidig grunn til å tro at mer av kontrollen kan foretas internt i kommunene, slik at det er mindre behov for statlig tilsyn og kontroll. På den annen side vil det i de fleste kommuner kunne oppstå økonomiske problemer. Departementet ser det derfor ikke som heldig å fullstendig avskaffe statlig tilsyn og kontroll med kommunenes økonomiske disposisjoner. Gjennom betingede kontrollordninger kan imidlertid den statlige kontrollen innrettes mot de kommunene som er i en slik økonomisk situasjon at slik kontroll er nødvendig.

13.2 Formålet og effekten med statlig tilsyn og kontroll av kommuners økonomiske disposisjoner

13.2.1 Innledning

Kommunesektoren kan finansiere sin aktivitet gjennom ulike finansieringskilder. Staten har i ulik grad styring og kontroll med disse finansieringskildene.

1. Staten kan bevilge rammetilskudd. Dette setter øvre grenser for aktivitetsnivået, men innebærer at staten ikke har direkte styring med hvilke aktiviteter midlene brukes til.

2. Staten kan bevilge øremerkede tilskudd og sikre seg kontroll både over nivået på aktiviteten og hva slags aktivitet som skal skje.

3. Gjennom lovgivning og skattebeslutningerkan staten sette øvre grenser for aktivitetsnivået gjennom å definere maksimalgrenser for kommunale gebyrer og skattlegging av innbyggerne. Dette gir svakere styringsmulighet for staten enn hva tilfellet er for tilskudd.

Departementet ser det som relevant å skille mellom to hovedtyper av statlige kontrollbehov: behov knyttet til den nasjonaløkonomisk styring, og behov for kontroll med bevilgningene. I begge tilfeller må kontrollordninger være tilpasset statlige styringsambisjoner. Ved fastsettelse av ambisjonsnivå må likeledes hensynet til det lokale selvstyret være ivaretatt.

13.2.2 Nasjonaløkonomisk styring

Staten har det overordnede ansvaret for å utøve makroøkonomisk styring, herunder de sentrale virkemidler for så vel finans- som penge- og kredittpolitikken. At staten har et legitimt behov for virkemidler for å kunne drive stabiliseringspolitikk er hevet over tvil. For å kunne utøve en effektiv styring kreves effektive virkemidler. Kommunesektorens størrelse tilsier at det vil være sentralt å ha tilstrekkelige virkemidler for å styre aktiviteten i sektoren.

Fastsetting av årlige inntektsrammer er det sentrale grep staten har for å påvirke aktivitetsnivået i kommunesektoren. Lovregulering av kommuners økonomiske disposisjoner har ved tidligere revisjoner av kommunelovgivningen blitt angitt som helt nødvendig for å understøtte inntektsstyringen av kommunesektoren. Gjennom balansekravet i kommuneloven er kommunene pålagt å tilpasse utgiftene til den fastsatte inntektsramme.

Departementet ser det slik at det av nasjonaløkonomiske hensyn er behov for statlig tilsyn og kontroll med kommunenes økonomiske disposisjoner. Staten har behov for virkemidler overfor kommuner som ikke måtte drive ansvarlig økonomiforvaltning. Den enkelte kommune kan særlig gjennom adgangen til å ta opp lån stille seg slik at den på noe lengre sikt får problemer med å opprettholde et tilfredsstillende tjenestetilbud. Hvis problemene blir store nok, kan resultatet være at kommunen må redusere aktiviteten på viktige sektorer i et slikt omfang at virkningene for innbyggerne blir uakseptable. I en slik situasjon vil det være press på staten for å gripe inn med økte overføringer. De uheldige samfunnsøkonomiske konsekvenser av at staten settes i en slik pressituasjon i forhold til en enkeltkommune eller i forhold til hele sektoren, er så store at det er behov for statlig tilsyn og kontroll med kommunenes økonomiske disposisjoner.

Kommuneloven kan likevel neppe sies å inneholde direkte virkemidler for kontroll med økonomiske disposisjoner ut fra konjunkturregulerende hensyn. Departementet legger til grunn at kommunenes økonomiske disposisjoner vanskelig kan nektes godkjent så lenge vedtakene ikke innebærer brudd med lovgivningen. Det vil si at staten etter gjeldene rett, neppe kan nekte å godkjenne kommunale låneopptak kun med den begrunnelse at staten ønsker begrense kommunesektorens etterspørsel etter varer og tjenester ut fra nasjonaløkonomiske hensyn. Departementet har vurdert om det er behov for slike virkemidler, eksempelvis gjennom å fastsette lånerammer for sektoren samlet og for den enkelte kommune.

13.2.3 Statlig kontroll med bevilgninger

Kommuneloven inneholder få bestemmelser med betydning for ressursbruken i kommunene. Slike bestemmelser er i hovedsak gitt gjennom særlover som rettighets- eller standardkrav knyttet til tjenestetilbudet. Det kan være vanskelig for staten å vurdere hvorvidt kommunenes bevilgninger på disse områdene er tilstrekkelige til å tilby et sett av tjenester med mer eller mindre klart definerte kjennetegn. Det er lagt til grunn i gjeldende tilsyns- og kontrollordninger med kommunenes økonomiske disposisjoner at kontrollen innskrenkes til å avdekke tilfeller hvor bevilgninger åpenbart er utilstrekkelige til å dekke utgifter knyttet til tjenester, hvor det er satt klart definerte minimumskrav til omfang og standard fra nasjonale myndigheters side.

13.2.4 Hva skal kontrolleres gjennom økonomibestemmelsene i kommuneloven?

Departementet ser det slik at det er behov for statlig tilsyn og kontroll med kommunenes økonomiske disposisjoner. I den sammenheng kan det legges vekt på at:

1. Man kan kun sikre inntektsstyringen av kommunesektoren.

2. Man kan kun sikre at det er foretatt tilstrekkelige bevilgninger til lovpålagte formål.

3. Man kan både sikre inntektsstyring og at det er foretatt tilstrekkelige bevilgninger til lovpålagte formål.

Departementet ser behov for å fortsatt sikre inntektsstyringen av kommunesektoren av hensyn til nasjonaløkonomiske forhold. Det er også nødvendig å ha tilsyn og kontroll med at kommunene foretar tilstrekkelige bevilgninger til lovpålagte formål. Denne kontrollen kan som i dag skje gjennom årsbudsjettkontroll, gjennom rapportering i forbindelse med øremerkede tilskudd, og gjennom generell klageadgang. I tillegg har man kommunens internkontroll, som ble styrket gjennom den nye kommuneloven.

13.2.5 Effekt av tilsyn og kontroll med kommuners økonomiske disposisjoner

Statlige tilsyns- og kontrollordninger med kommunenes økonomiske disposisjoner bør utformes slik at ansvaret mellom forvaltningsnivåene klargjøres. Ved svært omfattende statlig tilsyn og kontroll kan en bieffekt være ansvarspulverisering. Så lenge en disposisjon passerer kontrollen, vil den være «legitim» eller «gyldig». Hvis disposisjonen senere fører til uheldige økonomiske konsekvenser for kommunen, kan kommunen skylde på statlige myndigheter, som godkjente disposisjonen. Dette vil sannsynligvis kun i liten grad motvirkes av at tilsynet kun er ment som en sikkerhetsventil, og ikke som en statlig overtagelse av ansvar.

En annen effekt kan være at statlige kontrollordninger bidrar til disiplinering av kommunenes økonomistyring. Det vil oppfattes som belastende å få vedtak underkjent av statlige myndigheter. Igjen avhenger dette imidlertid av i hvilken form kontroll og tilsyn er til stede.

13.3 Økonomiplaner

Gjeldende rett

Ønsket om langsiktig økonomiplanlegging bunner først og fremst i et ønske om en rasjonell, forutseende og planlagt drift , der kommunen forsøker å kartlegge bevegelsesrommet for handling. Kommuner som gjennomfører en planleggingsprosess tilfredsstillende, vil kunne drive mer rasjonelt, noe som også er i statens interesse. Økonomiplanen har imidlertid ikke som årsbudsjettet en direkte virkning for kommunens resursbruk og tjenestetilbud.

Hovedhensikten med økonomiplanleggingen er at kommunene selv skal ha et verktøy som sikrer oversikt over fremtidig handlingsrom og - begrensninger, jf. kap. 5. I dag er det lovfestet i kommuneloven § 44 nr. 5 at økonomiplanen skal oversendes statlige myndigheter til orientering. Dette er begrunnet med et behov for å følge med i kommunens virksomhet, bl.a. som grunnlag for råd og veiledning. Oversendelsesplikten innebærer ingen form for godkjenningsmyndighet fra statens side. Økonomiplanen er gyldig fra det øyeblikk den er vedtatt. Kommuneloven § 59 gir imidlertid hjemmel for departementet til å ta økonomiplanen opp til lovlighetskontroll av eget tiltak. Likeledes kan et mindretall i kommunestyret kreve slik kontroll.

Om høringsutkastet

Departementet ser ikke at nasjonaløkonomiske hensyn eller hensynet til å sikre innbyggerne tjenester, tilsier økt statlig kontroll med økonomiplanene. Departementet ser på dagens ordning hvor statlige myndigheter orienteres om vedtatte økonomiplaner som hensiktsmessig.

Av redaksjonelle grunner foreslår departementet at regelen i dagens kommunelov § 44 nr. 5 flyttes til ny § 44 nr. 8.

Høringsinstansene

Høringsinstansene hadde ikke merknader til departementets forslag.

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet opprettholder forslaget i høringsutkastet.

13.4 Lovlighetskontroll og godkjenning

13.4.1 Innledning

Lovlighetskontroll innebærer at et vedtak er gyldig i det vedtaket blir fattet, men at vedtaket kan gjøres ugyldig av statlige myndigheter hvis vedtaket strider mot lov. Det betyr eksempelvis at et budsjettvedtak kan iverksettes før lovlighetskontrollen er foretatt.

Lovlighetskontroll er et mulig virkemiddel i forhold til såvel årsbudsjett, opptak av lån, garantistillelser som andre forpliktelser som kan påføre kommuner utgifter.

Godkjenning er et sterkere virkemiddel enn lovlighetskontroll. Godkjenning innebærer i denne sammenheng at et vedtak i kommunestyret ikke er gyldig før det har blitt godkjent av statlige myndigheter. I følge Kommunelovutvalget (NOU 1990:13) innebærer godkjenning av et vedtak både en lovlighetskontroll og en kontroll av hensiktsmessigheten, eller realiteten i vedtaket. Dette innebærer såkalt «delt kompetanse», det vil si at to instanser må medvirke for at det skal kunne fattes gyldig vedtak. Dette er i praksis den vesentligste forskjellen mellom godkjenning og lovlighetskontroll.

I utgangspunktet betyr dette at departementet ved godkjenning kan gå langt i å prøve det såkalte «frie skjønn». Ordlyden må imidlertid tolkes innskrenkende av hensyn til det kommunale selvstyret (jf. Ot. prp. nr. 42 (1991-92) side 203). I realiteten betyr det at adgangen til å overprøve hensiktsmessigheten er forholdsvis begrenset.

Praksis har også vist at det skal mye til før departementet prøver hensiktsmessigheten av kommunale vedtak. Ved vurderingen av godkjenningsspørsmålet er det den enkelte kommunes økonomi og mulighet til å påta seg nye forpliktelser som er avgjørende. Godkjenningsordningen benyttes dermed som et instrument for statens overordnede styring med utviklingen i kommunesektorens økonomi.

Det synes i realiteten ikke å være vesentlige forskjeller mellom innholdet i en godkjenning og lovlighetskontroll. Forskjellen gjelder når et vedtak kan regnes som gyldig.

Gjeldende rett

Kommuneloven har en generell regel om lovlighetskontroll i § 59. Der heter det i første ledd at tre eller flere medlemmer av kommunestyret kan bringe en avgjørelse truffet av et folkevalgt organ eller den kommunale administrasjon inn for departementet til kontroll av avgjørelsens lovlighet. Som avgjørelse regnes ikke ansettelser, oppsigelser og avskjed. Etter § 59 nr. 5 kan departementet, på eget initiativ, ta en avgjørelse opp til lovlighetskontroll. Når det gjelder kommuner er myndigheten til å kontrollere etter begge alternativer delegert til fylkesmannen. Lovlighetskontroll er et mulig virkemiddel både for årsbudsjett, låneopptak, garantistillelser og andre økonomiske disposisjoner.

Det som det skal tas stilling til ved lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 er om avgjørelsen:

1. er innholdsmessig lovlig

2. er truffet av noen som har myndighet til å treffe en slik avgjørelse

3. er blitt til på lovlig måte.

Departementet har etter § 59 nr. 6 rett til innsyn i alle kommunale dokumenter, og kan kreve at kommunen gir opplysninger. Departementet kan etter § 59 nr. 3 beslutte at avgjørelsen ikke skal iverksettes før lovlighetsklagen er avgjort.

Kommuneloven har også en særregel om lovlighetskontroll av kommunale vedtak om årsbudsjetter. I kommuneloven § 45 nr. 4 heter det at departementet skal føre kontroll med lovligheten av kommunestyrets budsjettvedtak. Dette er en automatisk lovlighetskontroll i den forstand at departementet har en plikt til å utøve kontrollen. Når det gjelder innholdet av lovlighetskontrollen gjelder kommuneloven § 59. Det bør imidlertid merkes at det etter kommuneloven § 45 nr. 4 bare er kommunestyrets budsjettvedtak som kan være gjenstand for automatisk lovlighetskontroll. Det betyr at budsjettvedtaket til fylkestinget kun kan kontrolleres med hjemmel i kommuneloven § 59. Ved lovlighetskontroll etter § 45 nr. 4 har departementet ikke myndighet til å beslutte at vedtak om årsbudsjett skal ha oppsettende virkning.

Staten har også hjemlet ulike godkjenningsordninger i kommuneloven. Etter kommuneloven skal alle kommunale vedtak om låneopptak og garantistillelser godkjennes.

Når det gjelder lån, krever kommuneloven § 50 nr. 8 at alle vedtak om opptak av lån skal godkjennes av departementet. Finansiell leasing regnes som lån i forhold til denne bestemmelsen. Myndighet til å godkjenne, eller eventuelt nekte å godkjenne kommuners vedtak om låneopptak er delegert til fylkesmannen. Når departementet eller fylkesmannen først har godkjent låneopptaket, kan lånegodkjenningen ikke angripes som stridende mot kommuneloven § 50.

Selve godkjennelsen består i å kontrollere at det tas opp lån til lovlig låneformål og at de øvrige vilkår i kommuneloven § 50 er oppfylt. Når hvert enkelt låneopptak må godkjennes, innebærer det en vurdering av den enkelte kommunes økonomi. Bestemmelsen gir derimot i liten grad departementet og fylkesmannen mulighet til å ha kontroll over det samlede låneopptaket for kommunesektoren.

I Ot. prp. nr. 42 (1991-92) anga departementet at:

«Det er viktig å ha klart for seg at det ved godkjenningsordninger foretas en prøving både av vedtakets lovlighet og dets hensiktsmessighet.»

Det er her grunn til å stille spørsmål om dette innebærer at departementet har hjemmel til å nekte godkjent vedtak om låneopptak som ikke er stridende mot lov eller inneholder saksbehandlingsfeil. Dette innebærer i så fall at staten har hjemmel for å gripe inn overfor vedtak om låneopptak som staten finner lite hensiktsmessige, for eksempel fordi vedtaket medfører et ytterligere press i økonomien. Det antas at departementet ikke har slik hjemmel.

Når det gjelder vedtak om garantier, følger det av kommuneloven § 51 nr. 2 at de skal godkjennes av departementet. Garantier innebærer en større usikkerhet enn lån i forhold til oversikt over fremtidig økonomisk handlingsrom og forpliktelser. Kostnaden ved å stille garantier belastes først kommunen i det garantiansvar blir gjort effektivt. I forhold til kontroll- og tilsynsformer behandles kommunale garantier i dag likt med låneopptak. For begge kreves det at kommunestyrets vedtak om å stille garanti eller ta opp lån godkjennes av statlige myndigheter.

Om høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet ingen endringer i den alminnelige bestemmelsen om lovlighetskontroll i kommuneloven § 59. Departementet tok imidlertid kommuneloven § 45 nr. 4 om automatisk lovlighetskontroll av kommunestyrets vedtak om årsbudsjett opp til vurdering. Det ble også vurdert om godkjenningsordningene som gjaldt for opptak av lån og garantier skulle være gjenstand for betinget godkjenning, dvs. at statlig kontroll eller godkjenning bare settes inn dersom bestemte vilkår er oppfylt.

13.4.2 Ulike typer av statlig tilsyn av årsbudsjettet

Departementet så for seg flere alternativer for hvordan statlig tilsyn og kontroll av de kommunale og fylkeskommunale årsbudsjettene kunne gjennomføres:

1. Krav om at årsbudsjettet skal godkjennes av statlige myndigheter.

2. Opprettholde dagens krav om automatisk lovlighetskontroll.

3. Opphevelse av kravet om lovlighetskontroll, slik at årsbudsjettet kun oversendes statlige myndigheter til orientering.

4. En modifisering av dagens krav til lovlighetskontroll, der denne gjøres betinget av kommunens økonomiske stilling.

Statlig godkjenning av årsbudsjettene til kommunene ble ansett som prinsipielt uheldig. En slik godkjenningsordning innebærer en svekkelse av det kommunale selvstyret.

Motivet for en lovlighetskontroll er primært knyttet til behovet for kontroll med den enkelte kommunes økonomi. Lovlighetskontrollen er i liten grad et effektivt virkemiddel i forhold til konjunkturregulering. Det sentrale er å påse at alle kommuner opprettholder en økonomisk handlefrihet, og sikrer tjenestetilbudet.

Alternativ 3 innebærer at årsbudsjettet likestilles med økonomiplanen når det gjelder statlige myndigheters tilsyn og kontroll. Som for økonomiplanen, vil statlige myndigheter likevel etter kommuneloven § 59 ha anledning til å benytte lovlighetskontroll som virkemiddel.

En betinget kontrollordning, hvor en eller flere betingelser må være oppfylt før kontrollen iverksettes, er innholdsmessig lik alternativ 2 og 3. Dersom vilkårene knyttes til økonomisk ubalanse, vil poenget her være at kun kommuner som har tapt sin økonomiske handlefrihet vil omfattes av kontroll. Dette klargjør kommunens ansvar for egen økonomi. På den måten vil man bevare kontrollen med de kommuner som er kommet i økonomisk ubalanse. De øvrige kommunene vil ikke bli underlagt statlig kontroll av årsbudsjettet.

Hensynet til det kommunale selvstyret, kombinert med det statlige behovet for å kunne gripe inn ved behov, gjorde at departementet foreslo alternativ 4 om betinget kontroll. Avgjørende for departementets forslag om den nærmere utformingen av en betinget kontrollordning, var behovet for å ha klare regler om når slik kontroll bør foretas.

13.4.3 Nærmere om muligheter for å operasjonalisere mellom ulike typer av betingede kontrollordninger

Mens den automatiske kontrollen kan skje som godkjenning i forkant eller lovlighetskontroll i etterkant, forutsetter den betingede kontrollen at visse betingelser er oppfylt. Uklare betingelser kan lede til et uønsket taktisk spill mellom kommune og stat. Et slikt spill kan unngås ved å fastsette klare regler i loven.

Med automatisk kontroll menes mekanismer som alltid utløses for alle vedtak av en bestemt type. Betinget kontroll innebærer derimot at en eller flere betingelser må være oppfylt for at mekanismen settes i verk. Når disse betingelsene er oppfylt, skal mekanismen iverksettes.

Betinget kontroll krever tilstrekkelig informasjon om den enkelte kommunes økonomiske situasjon. Ved betinget kontroll må kommunene pålegges en plikt til å orientere staten, eller at det på en annen måte sikres at staten får slik informasjon.

Basert på denne informasjonen kan det avgjøres om kontrollen iverksettes. Man kan for eksempel tenke seg at en kontrollmekanisme utløses når en kommune kommer i økonomisk ubalanse. Dette kan være tilfelle hvis en kommune selv vedtar å fordele et regnskapsmessig underskudd over flere år, eller har problemer med å dekke inn et underskudd. I det første tilfellet antar man at kommunen selv er klar over at den har problemer, og ønsker å få en form for aktiv hjelp, mens det andre tilfellet baserer seg på at statlige myndigheter ser behovet for å iverksette kontrollmekanismene selv.

Departementet foreslo at det ble innført en ordning med betinget lovlighetskontroll av kommunale årsbudsjetter, som igjen skulle utløse statlig godkjenning av kommunale låneopptak og garantistillelser.

13.4.4 Departementets forslag til regler om betinget kontroll og godkjenning

Når departementet foreslo regler om betinget kontroll og godkjenning, forutsatte dette at staten fremdeles skulle ha god oversikt over den økonomiske situasjonen i den enkelte kommune. Det ble derfor foreslått at alle vedtak om årsbudsjett, låneopptak og garantistillelser i kommuner ble sendt departementet til orientering. Oversendelse av disse vedtakene er til hjelp for staten i dialogen og veiledningen av kommuner. Statlige myndigheter kan på samme måte som i dag ha behov for å gå grundig gjennom de ulike årsbudsjettene. Staten må ha tilstrekkelig oversikt over økonomien i den enkelte kommune for å gå inn med betinget kontroll når vilkårene for dette foreligger.

Betinget kontroll av årsbudsjettet skal inntre når en kommune er i økonomisk ubalanse. I høringsutkastet ble «økonomisk ubalanse» uttrykt ved at den enkelte kommune:

1. Har vedtatt å fastsette et årsbudsjett uten at alle utgifter er dekket inn på budsjettet, eller

2. har vedtatt å fastsette at et regnskapsmessig underskudd skal fordeles ut over det påfølgende budsjettår etter at årsregnskapet er fremlagt, eller

3. ikke følger vedtatt plan for dekning av underskudd.

Den enkelte kommune vil ha et selvstendig ansvar for å orientere departementet dersom den ser at vilkårene for kontroll er tilstede.

Konsekvensene for den kommune som er satt under kontroll, er at alle låneopptak, garantistillelser og andre forpliktelser som kan påføre utgifter over de fire neste budsjettår, ikke er gyldige før de er godkjent av departementet.

Hver enkelt kommune som blir satt under kontroll, skal også bli ført opp i et register. På den måten får kommunens kontraktsmotparter mulighet til å gjøre seg kjent med at kommunen er satt under kontroll, og at respektive disposisjoner krever godkjenning før de er gyldige. Registreret er derfor en nødvendig forutsetning for å avløse dagens automatiske kontroll med en betinget kontrollordning.

Departementet foreslår etter dette at kommuneloven får en ny § 59 a om betinget kontroll og godkjenning. Bestemmelsen setter krav til departementet til å foreta kontroll av kommuner ved økonomisk ubalanse. Dette fører igjen til krav om godkjenning av låneopptak, garantistillelser og andre økonomiske disposisjoner som kan påføre kommunen utgifter. Bestemmelsen skal også hjemle adgangen for departementet til å lage et register over kommuner som er satt under betinget kontroll.

Det ble også foreslått at ny kommunelov § 45 nr. 5 skal pålegge kommuner å oversende vedtak om årsbudsjett til departementet til orientering.

Endelig ble det foreslått at ny kommunelov § 50 nr. 9 om låneopptak og § 51 nr. 4 pålegger kommuner å sende vedtak om låneopptak til departementet til orientering.

13.4.5 Godkjenning av andre forpliktelser som kan påføre kommunen utgifter ut over fire budsjettår

Det foreslås at ny kommunelov § 59 a skal hjemle rett til betinget godkjenning også av «andre forpliktelser». Bakgrunnen for bestemmelsen er at enkelte disposisjoner kan legge bindinger på kommunen i like stor grad som et låneopptak. Ut fra konsistensen i regelverket, og faren for omgåelser av kravet til lånegodkjenning, ønsker departementet at også denne typen disposisjoner skal være gjenstand for betinget godkjenning.

13.4.6 Forholdet mellom den foreslåtte betingede kontrollen i § 59 a og lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59

Å innføre en ordning med betinget lovlighetskontroll av årsbudsjettet, innskrenker ikke et mindretalls mulighet til å kreve lovlighetskontroll, eller departementets adgang til å foreta en slik kontroll etter regelen i kommuneloven § 59. Bestemmelsen om lovlighetskontroll i kommuneloven § 59 vil fortsatt gjelde fullt ut. Reglene om lovlighetskontroll har et videre anvendelsesområde, da de retter seg mot alle typer av endelige avgjørelser.

De årlige rapporter departementet mottar, viser at flere kommunale årsbudsjett blir underkjent som følge av andre forhold enn økonomisk ubalanse. Departementet antar dermed at det kan bli behov for å benytte reglene om lovlighetskontroll i § 59 mer hyppig når departementet foreslår opphevelse av bestemmelsen om automatisk lovlighetskontroll av årsbudsjettet. Dette gjelder primært kommunestyrets mindretall, men vil også unntaktsvis kunne være aktuelt for departementet av eget tiltak.

Høringsinstansene

Et flertall av høringsinstansene støtter departementets høringsutkast. Forslaget støttes fullt ut av Kommunenes Sentralforbund og Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring. Det er likevel enkelte sentrale høringsinstanser som vil beholde dagens system med automatisk lovlighetskontroll av årsbudsjett. Det er bare Norsk lærerlag som ønsker at den statlige kontrollen bør utvides. De mener at det

«...eksisterende kontrollsystemet ikke fungerer tilfredsstillende. Systemet fokuserer først og fremst på den overordnede balansen i budsjettet, uten å rette tilstrekkelig oppmerksomhet mot kommunens bevilgninger innenfor viktige sektorer, og de lovbrudd som begås mot enkeltindivider og grupper i kommunen. Vår holdning er derfor at kontrollsystemet innenfor grunnleggende tjenestesektorer som skole og omsorg må utvides,ikke innskrenkes.»

Kommunesektorens merknader

Et stort flertall av de kommuner og fylkeskommuner som har uttalt seg om statlig tilsyn er positive til forslaget. Det er totalt 36 kommuner som har uttalt seg angående statlig kontroll. 30 kommuner støtter departementets forslag. Det er videre 4 kommuner som er nøytrale og en kommune som er uenig i forslaget. Nord Fron, Vågå og Vestre Toten kommune (KS Oppland) uttaler at

«Arbeidsgruppa påpeker viktigheten av at staten klartdefinerer kriterier for betinget kontroll».

Blant fylkeskommunene er det 12 som har uttalt seg, og alle støtter departementets forslag. Hedmark fylkeskommuneuttaler likevel at de er

«skeptisk til en ordning med betinget statlig kontroll knyttet til budsjett og godkjenning av lån og garantier. Fylkesrådmannen er usikker på hvorledes en slik ordning vil fungere i praksis, da det ikke alltid vil være like lett å vurdere når en fylkeskommune er kommet i en slik økonomisk posisjon at det utløser lovlighetskontroll».

Fylkesmennenes og Administrasjonsdepartementets merknader

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har enkelte merknader til de foreslåtte regler om betinget kontroll. De mener at:

«a) Utkastet drøfter i liten eller ingen grad den informasjonsverdien dagens ordninger har for fylkesmennenes oversikt over kommunenes økonomiske situasjon. Fylkesmennenes metode for å skaffe seg oversikt over kommunenes økonomi må selvsagt være underordnet andre prinsipielle hensyn som f.eks. lokaldemokrati, men det er hevet over enhver tvil at dersom det er ønskelig å utvikle samarbeidet og partnerskapet mellom fylkesmannen og kommunene må fylkesmannen besitte god kunnskap om kommunenes økonomiske situasjon. b) Utkastet går heller ikke nærmere inn på hvilke erfaringer fylkesmennene har med samhandlingen med kommunene under budsjettprosessen og den rådgivning og veiledning som der blir gitt. Et viktig spørsmål er om denne samhandlingen vil bli redusert som følge av de foreslåtte endringer. Vi forutsetter derfor at det blir lagt vekt på fylkesmennenes høringsuttalelser på dette området.»

Det er 17 fylkesmenn som har kommet med høringsuttalelse. Forslaget blir støttet fullt ut av 7 embeter. 2 embeter har ingen merknader til forslaget. Forslaget blir ikke støttet av fylkesmennene i Aust-Agder, Vest-Agder, Hedmark og Hordaland., og embetene i Rogaland, Nordland, Buskerud og Oppland er delvis uenige i departementets forslag. Fra enkelte embeter blir det bl.a. pekt på at departementets forslag vanskeliggjør fylkesmennenes kontakt og dialog med kommunene, og muligheten til å utføre fylkesmannens samordnings- og kontrollfunksjon.

Fylkesmennene i Møre og Romsdal, Hordaland, Hedmark og Oppland mener at kommunale låneopptak og garantistillelser fremdeles bør sendes fylkesmannen til godkjenning.

Fylkesmennene Hedmark, Oppland og Nordland foreslår automatisk lovlighetskontroll av økonomiplanen.

Fylkesmannen i Østfold påpeker at:

«Fylkesmannen må ha en klar hjemmel for å kunne gripe inn overfor kommunene hvis den automatiske lovlighetskontrollen bortfaller. Kommunelovens § 59 er ikke tilstrekkelig, da denne kun gjelder kontroll av lovligheten av et vedtak, og ikke gir anledning til å si noe om hensiktsmessigheten ved budsjettvedtaket.»

Fylkesmannen i Nordland mener at:

«Dersom automatisk lovlighetskontroll skal opphøre, bør en vurdere innføring av økonomiske tilsyn, som hjemles i kommuneloven. Dette på linje med tilsyn etter sosialtjenesteloven m.m. Videre bør det inntas en bestemmelse om automatisk lovlighetskontroll av økonomiplanene, samt at en opprettholder dagens ordning med at låne- og garantivedtak skal sendes fylkesmannen til godkjenning.»

Banksektorens merknader

Hensynet til nasjonaløkonomien blir fremhevet av Kommunalbanken, som påpeker at:

«... dagens ordning med lovlighetskontroll av budsjett og godkjenning av låneopptak fungerer så godt at den bør beholdes. Tatt i betraktning den betydning kommunesektoren har for nasjonaløkonomien bør staten etter Kommunalbankens mening fortsatt føre denne typen kontroll med kommune.»

Kompetansen som kommunal sektor innehar blir også påpekt av Kommunalbanken:

«Når det gjelder kompetansen i kommunal sektor er vår erfaring at den varierer sterkt samtidig som det er stor gjennomtrekk i de viktigste stillingene. Mange dyktige medarbeidere forsvinner raskt. Det vil derfor ofte være uerfarne medarbeidere i viktige posisjoner i kommunene. Etter Kommunalbankens mening gjør også lokalpolitiske forhold det nødvendig at departementet opprettholder dagens praksis.»

Banksektoren peker også på at departementets forslag kan medføre dyrere lån for kommunesektoren, og at enkelte kommuner og fylkeskommuner kan risikere at enkelte lån ikke vil bli innvilget.

Kommunalbankenviser til:

«at finansinstitusjonene, uten fylkesmannen som kontrollinstans, vil kunne avslå viktige lånesøknader fra kommunesektoren. Det vil også bli større forskjeller på rentebetingelsene mellom økonomisk sterke og svake kommuner. Spesielt vil flere mindre distriktskommuner komme langt dårligere ut enn etter dagens regime» «Kommunalbanken vil på det sterkeste anmode om at fylkesmennene fortsatt skal kontrollere budsjettvedtak og godkjenne både låneopptak og garantier.»

Den Norske Bankforening og Sparebankforeningen i Norge støtter de foreslåtte reformer. De påpeker likevel at:

«Bortfall av den automatiske godkjenningsadgangen vil - med mindre det settes inn andre lovgivningsmessige tiltak - måtte oppfattes slik at det statlige medansvaret reduseres, med den konsekvens at långivere må foreta en kredittvurdering av den enkelte kommune basert på ordinære markedsprinsipper. Dette vil for banker og andre långivere innebære behov for en mer nitid gjennomgang av alle lånesaker, også med henblikk på alle formelle sider ved saksbehandlingen og fullmaktsforholdene m.v. på kommunenes side, og derved økt kostnader på långivers side. Dette vil nødvendigvis lede til en viss generell prisøkning på slik kreditt, og ikke minst en prisdifferensiering av kommunene, med særlig effekt for de vanskeligstilte kommunene.»

«De to bankforeninger må be om at disse spørsmål blir nærmere kommentert og klarlagt i forbindelse med den videre lovgivningsprosess. Dersom lovgiver ønsker å opprettholde elementet av statsgaranti, må det som nevnt overveies særlige lovgivningstiltak for å statuere dette. Hvis ikke det blir gjort, vil konsekvensene bli de forannevnte.»

Merknader til forslaget om register over kommuner og fylkeskommuner som er underlagt betinget kontroll

Justisdepartementet peker på at:

«Medkontrahentens behov for forutberegnelighet, synes ikke å være drøftet i høringsutkastet. Dette hensynet gjør seg først og fremst gjeldende ved garantiavtaler (en långiver kan kreve tilbakebetaling av lånebeløpet dersom det i ettertid skulle vise seg at avtalen er ugyldig pga. manglende godkjenning). Når garantiforpliktelsen blir aktuell, kan det vise seg at avtalen er ugyldig fordi den ikke er godkjent av departementet. Garantikreditor risikerer således å måtte bære tapet selv. Problemet for medkontrahenten ligger i den usikkerhet som er knyttet til om garantiavtalen blir bindende ved kontraktsslutningen eller først etter en eventuell departemental godkjenning. På s. 25 i utredningen foreslås det å etablere et register over kommuner og fylkeskommuner som er underlagt betinget statlig kontroll. Et slik register kan langt på vei ivareta medkontrahentens behov for klarhet i forhold til om departemental godkjennelse er et vilkår i forhold til den aktuelle kommunen. Vi er imidlertid noe usikkre på i hvilken grad et slik register også vil gi tilstrekkelig informasjon når det gjelder punkt 3, dvs. om kommunen følger vedtatt plan for dekning av underskudd. Videre vil det være en forutsetning at registeret er offentlig. I motsett fall må loven pålegge kommunene og fylkeskommunene en plikt om informere medkontrahenten om at avtalen krever godkjenning. Så lenge det ikke foreligger et slik register, kan man neppe pålegge medkontrahenten en undersøkelsesplikt på dette punktet. Det må være opp til kommunene eller fylkeskommunene å informere motparten om at de er underlagt betinget statlig kontroll. Om ikke denne opplysningsplikten blir overholdt, bør ikke ugyldighetsinnsigelsen kunne gjøres gjeldende overfor en aktsom godtroende avtalepart. På denne bakgrunn mener Justisdepartementet at loven bør inneholde regler om et slikt register, eventuelt, som et alternativ, regler om kommunenes opplysningsplikt overfor sine medkontrahenter på dette punkt, samt regler som beskytter en aktsom godtroende avtalepart.»

Den Norske Bankforening og Sparebankforeningen i Norgeuttaler følgende:

«Vi merker oss at det her foreslås å etablere et register over kommuner og fylkeskommuner som er underlagt slik kontroll. De to bankforeninger vil be om at dette besørges gjennomført samtidig med at den nye lovgivningen trer i kraft, og at det klargjøres hvilken «negativ og positiv» troverdighet dette register skal ha i forhold til de angjeldende kommuners og fylkeskommuners kontraktsmotparter»

Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring (NKK),mener også at det må opprettes et offentlig tilgjengelig register over kommuner som er underlagt kontroll.

Departementets vurdering og konklusjon

Departementets forslag til regler om betinget statlig kontroll av årsbudsjettet og godkjenning av låneopptak, garantistillelser og andre økonomiske disposisjoner som kan pådra kommuner utgifter ble godt mottatt i høringsrunden. Det var spesielt kommunesektoren som ønsket denne typen regler velkommen. Et mindretall av fylkesmennene og Kommunalbanken ønsket imidlertid å opprettholde hele eller deler av det gamle systemet med automatisk kontroll og godkjenning. Ut fra høringsinstansenes merknader, har departementet valgt å gjøre enkelte endringer i reglene i forhold til høringsutkastet.

Flere høringsinstanser har påpekt at det må være klare kriterier for når staten skal benytte reglene om betinget kontroll. Departementet er enig i at for alle parter er det viktig at reglene på dette området i størst mulig grad bygger på klare kriterier. Departementet mener at bestemmelsen som er foreslått som ny § 59 a om betinget kontroll i tilstrekkelig grad ivaretar kravet om at det bør foreligge klare kriterier for når det er aktuelt med betinget kontroll. Departementet vil i spesialmotivene for § 59 a) utdype de ulike kriteriene i lovbestemmelsen.

Departementet foreslår at ny § 59 a) får et nytt annet ledd som presiserer når departementet skal gripe inn med kontroll. Departementet foreslår at annet ledd skal lyde: «Dersom et av vilkårene i første ledd bokstav a-d er oppfylt skal departementet føre kontroll med lovligheten av kommunestyret eller fylkestingets budsjettvedtak.»

Enkelte fylkesmenn har i sine høringsuttalelser gitt uttrykk for at de foreslåtte reglene om betinget statlig kontroll vil vanskeliggjøre fylkesmannens samordnings- og kontrollfunksjon. Departementet er ikke enig i dette. De enkelte fylkesmenn vil med departementets forslag få tilsendt de enkelte vedtak om årsbudsjett fra den enkelte kommune. Fylkesmannsembetene vil fremdeles gå igjennom kommunenes årsbudsjetter slik at veiledningsrollen kan ivaretas. Reglene om betinget statlig kontroll forutsetter også at de enkelte embeter må ha god oversikt over de enkelte kommuners økonomi slik som tidligere, for på den måten kunne være i stand til å utøve kontroll dersom kommunen settes under betinget kontroll.

Etter loven er det departementet som har ansvar for kontrollen. Ovennevnte forutsetter at kontrollen med kommuner også i fortsettelsen delegerer til fylkesmannen. Banksektoren påpeker at bortfall av statlig godkjenning av kommunale låneopptak vil føre til dyrere lån for enkelte kommuner og at flere vil få avslått sine lånesøknader.

Departementet mener det er prinsipielt riktig å rette den statlige kontrollen mer direkte mot de kommuner som har økonomiske vansker. At kommuner som har og evner å opprettholde en sunn økonomi, ikke er underlagt statlig kontroll og godkjenning, tydeliggjør kommunens eget ansvar for økonomien.

Departementet viser også til at økonomisk ubalanse i en kommune med de foreslåtte regler vil utløse statlig godkjenning. For kommuner i ubalanse der kredittrisikoen er størst, vil derfor ikke statens rolle bli vesentlig endret i forhold til dagens regelverk.

Departementet legger vekt på at ordningen med statlig godkjenning er ressurskrevende, samtidig som utbyttet av kontrollen ikke nødvendigvis samsvarer med de ressurser departementet og fylkesmennene i dag legger ned i arbeidet.

Departementet er ikke enig med de to bankforeningene som nevner som alternativ at det bør overveies særlige lovgivningstiltak som opprettholder et element av statsgaranti. En form for statlig garantiordning hjemlet i kommuneloven ville sikret kommuner bedre lånevilkår, fordi den ville fraskrive kommunene sitt ansvar for låneforpliktelser. Det endelige ansvaret ville ligget på staten, og bankenes kredittvurdering ville skje i forhold til staten og ikke kommunene som debitor for lånet. Departementet mener prinsippet i normalsituasjonen må være at den enkelte kommune selv er ansvarlige for at kommunen ikke opptar større lånebeløp enn det som er forsvarlig ut fra kommunens økonomiske stilling.

Departementet ser det som viktig å redusere långivernes usikkerhetsfaktorer mest mulig, gitt at en betinget godkjenningsordning skal erstatte en automatisk godkjenningsordning. Vesentlig her er i hvilken grad långiverne oppfatter at det statlige medansvaret reduseres. Måten å oppnå gunstigst mulig rentebetingelser for kommunene på, er å stille opp klare nok kriterier for når statlig godkjenning utløses. Gjennom å vise til klare og hensiktsmessige kriterier for i hvilke tilfelle statlig godkjenning utløses, vil staten vise kredittmarkedet at staten besitter tilstrekkelige virkemidler til å gripe inn ved en ubalansesituasjon i en kommune. Långiver trenger derfor ikke å frykte unødig for sin fordring. En betinget kontrollordning vil også kunne medføre en økt ressurs innsats på statlig side i forhold til vanskeligstilte kommuner.

I høringsutkastet anbefalte departementet at en ubalanse i årsbudsjettet, eller behov for særordninger hva gjelder inndekning av regnskapsmessige underskudd, skulle nyttes som kriterier for betinget kontroll. Det er hevdet at de nevnte kriterier ikke vil fange opp de tilfeller hvor kommunen, i henhold til økonomiplanen, styrer mot en ubalanse. For långiver vil det vurderes som særlig risikofylt å gi lån til en kommune, når kommunens egen oversikt viser at kommunen om få år ikke vil ha midler til å dekke alle sine forpliktelser. Departementet foreslår derfor at ubalanse i økonomiplanen tas opp som et tilleggskriterium i ny kommunelov § 59 a første ledd bokstav b for når statlig godkjenning utløses.

I høringsutkastet foreslo departementet at lån og andre forpliktelser som kan påføre kommunen eller fylkeskommunen utgifter ut over fire neste budsjettår skulle være gjenstand for betinget godkjenning. Departementet har kommet til at den foreslåtte formuleringen ble for vidtrekkende. Departementet foreslår derfor en bestemmelse som bare retter seg mot de tilfeller der kommunen inngår en langsiktig leiekontrakt med en utleier.

Langsiktige leiekontrakter kan påføre kommunen utgifter på samme måte som ved opptak av lån. Departementet foreslår derfor at langsiktige leieavtaler av «bygninger, anlegg og varige driftsmidler» skal være gjenstand for betinget godkjenning. Leiekontraktene vil være langsiktige dersom de kan påføre kommunen eller fylkeskommunen utgifter ut over de fire neste budsjettår. Grensen på fire år er valgt fordi det samsvarer med lengden på den rullerende økonomiplanen.

Avtaler som ikke strekker seg ut over de fire neste budsjettår vil ikke omfattes av de foreslåtte reglene. Når det gjelder avtaler som er inngått «inntil videre» vil de bare omfattes dersom kommunen ikke kan bestemme å si opp kontrakten i løpet av de fire neste budsjettår.

Departementet er enig med Justisdepartementet i at hensynet til kommunens kontraktsparter er viktig, og at dette bør avhjelpes ved å innføre et register for kommuner som er under betinget statlig godkjenning. Innholdet i registeret ble ikke utførlig drøftet i høringsutkastet.

Når departementet finner at vilkår for å foreta en kontroll av en kommunes årsbudsjett er oppfylt, må de samtidig være pliktig å melde dette til registeret. Departementet vil også ha plikt til å slette kommunen fra registeret når det ikke lenger er grunnlag for kontroll.

Den enkelte kommune vil være pliktig å meddele kravet om betinget kontroll og godkjenning til kontraktsmotparten de vil inngå avtale med, når slik avtale forutsetter statlig godkjenning.

Registeret bør være offentlig for alle som ønsker informasjon om hvilke kommuner som for tiden er registrert i registeret.

Departementet mener på denne bakgrunn at det som blir registrert i registeret blir tillagt positiv troverdighet. Det innebærer at de opplysningene som er registrert i registeret kan legges til grunn av kontraktsmotpart, det vil si at de kommuner som er registrert i registeret er underlagt betinget godkjenning. Registeret bør også ha negativ troverdighet. Det vil si at det kan ses bort fra alt som ikke står i registeret, det vil si de kommuner som ikke er registrert i registeret. Dersom ikke registeret blir tillagt negativ troverdighet, vil den enkelte medkontrahent til enhver tid måtte sjekke med departementet om den aktuelle kommunen er underlagt betinget kontroll, for å vite om kommunen har formell adgang til å oppta lånet.

Departementet foreslår at registeret blir operativt fra den tid reglene om betinget kontroll og godkjenning trer i kraft.

Kommuneloven § 59 a bør etter dette få et nytt tredje ledd der det fremgår at departementet skal opprette et register over kommuner som er underlagt betinget kontroll og godkjenning. Departementet må også pålegges en plikt til å registrere alle kommuner som er underlagt betinget kontroll. Registeret skal være offentlig for allmennheten.

Det foreslås også et fjerde ledd der det fremgår at den enkelte kommune må være registrert i registeret før departementets vedtak om betinget godkjenning vil være bindende for kommunens kontraktsparter.

Forslaget i høringsutkastet om krav til avsetninger ved garantistillelser var en av grunnene til at departementet foreslo å oppheve ordningen med statlig godkjenning av garantistillelser. Departementet har imidlertid i kapitel 10.6 foreslått at ordningen med automatisk godkjenning av garantier likevel bør videreføres.

13.5 Lånerammer

Gjeldende rett

Kommuneloven har ingen regler om lånerammer for kommuner. Det vil si at det fra statens side ikke fastsettes en låneramme for hver enkelt kommune ut fra dens økonomiske situasjon, eller for kommunesektoren samlet ut fra kommuneøkonomien.

Ved vurderingen av om låneopptaket skal godkjennes, kreves det likevel at den enkelte kommunes samlede gjeldsbyrde ikke må være større enn det som er forsvarlig ut fra balansen i årsbudsjett og økonomiplan. På et vis opereres det med lånerammer for kommunene gjennom at hoveddelen av kommunale lån søkes godkjent samlet en gang i året, i forbindelse med budsjettvedtaket. Her er det imidlertid kommunene som tar initiativet til størrelsen på låneopptaket. En låneramme gitt av statlige myndigheter vil frata kommunene førsteutspillet.

Om høringsutkastet

Departementet vurderte i høringsutkastet om det var behov for å innføre lånerammer for det totale låneopptak i kommunesektoren.

Hva en innføring av lånerammer for kommunesektoren totalt og for den enkelte kommune ville innebære, avhenger delvis av hvordan ordningen organiseres. Departementet tenkte seg flere måter å gjennomføre en slik rammelånsordning på:

Etableringen av lånerammer kan være basert kun på den enkelte kommunes økonomi. Dette vil ikke innebære noen forbedring i muligheten til styring av det samlede kommunale låneopptak. Det kunne likevel oppnås en effektivitetsforbedring ved at de enkelte lån ikke tas opp til godkjenning. Lånene kan i stedet registreres i et sentralt låneregister.

Et «konjunkturstyrende» alternativ er å fastsette en maksimal låneramme for kommunesektoren sentralt, etter vurderinger av økonomiske indikatorer i tilknytning til kommuneøkonomien. Denne rammen fordeles så på landets kommuner og fylkeskommuner. Dette vil innebære et sterkt virkemiddel i styringen av den nasjonale økonomien.

Et alternativ ville være å vurdere kombinasjoner av styringsmekanismene lånerammer og godkjenning av låneopptak. Godkjenningsordningen kan være automatisk eller betinget. Dette åpner for fire alternativer:

• Lånerammer innføres. I tillegg forutsettes opprettholdelse av lånegodkjenning eller lovlighetskontroll.

• Innføring av lånerammer og fjerning av godkjenningsordningen.

• Ingen låneramme, men en statlig godkjenningsordning.

• Ingen låneramme og ingen godkjennelsesordninger.

Ved vurderingen av de ulike alternative ordningene vurderte departementet den konjunkturrelaterte fordelen av lånerammer, opp mot hensynet til det kommunale selvstyret og hensynet til den økte administrative belastningen som vil følge av lånerammer for kommunene. Departementet foreslo en videreføring av en godkjenningsordning for lån, men betinget og uten at det settes lånerammer for kommunene.

Høringsinstansene

Høringsinstansene hadde ikke merknader til departementets forslag.

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet opprettholder forslaget i høringsutkastet.

13.6 Andre økonomiske disposisjoner

Gjeldende rett

Med andre økonomiske disposisjoner siktes det blant annet til rutiner for forvaltning av ledig likviditet og metoder/rutiner ved opptak av lån/inngåelse av leasingavtaler mv. samt forvaltning av gjeldsporteføljen. Kommuner står i dag fritt til å velge plasseringsform og låneform så lenge disposisjonen ikke innebærer valutarisiko.

Om høringsutkastet

Departementet fant det ikke hensiktsmessig å etablere en særskilt ordning med godkjenning av kommunale vedtak relatert til finansforvaltningen.

Høringsinstansene

Høringsinstansene hadde ingen merknader til departementets forslag.

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet opprettholder forslaget i høringsutkastet.

13.7 Veiledning og rådgivning

Gjeldende rett

Veiledning og rådgivning betegnes vanligvis som ikke-rettslige styringsvirkemidler, til tross for at det i lovgivningen finnes flere eksempler på at det forutsettes en aktiv rådgivning fra faglig overordnede organer. Kommuneloven legger til grunn at departementet skal spille en viktig rolle som veiledning- og rådgivningsinstans.

Det er de siste årene lagt mer vekt på at kontakten mellom kommunene og statlige myndigheter kanaliseres via fylkesmannen. Når det gjelder fylkeskommunene er det fortsatt departementet som vil være den naturlige veilednings- og rådgivningsinstans.

Dagens kommunelov inneholder ingen bestemmelse som regulerer statens veilednings- og rådgivningsplikt overfor kommunesektoren.

Om høringsutkastet

Departementet mener at det kan være behov for en klargjøring av forholdet mellom aktiviteter fylkesmannen er pålagt gjennom lov og aktiviteter Kommunal- og regionaldepartementet har oppfordret fylkesmannen til å utføre.

Årsbudsjettgjennomgangen står sentralt. I disse sakene skal fylkesmannen etter forslaget i høringsutkastet foreta en betinget lovlighetskontroll av kommunenes årsbudsjetter. Lovlighetskontrollen er forutsatt å understøtte inntektsstyringen av kommunene, og skal derfor i første rekke kontrollere om inntektsanslagene i årsbudsjettet er realistiske. Nedtoningen av utgiftssiden forutsetter at alle vesentlige inntektsposter kontrolleres. Dette vil si anslag på årsbudsjettets inntektsside av skatt, rammetilskudd, gebyrer og store øremerkede tilskudd.

Når fylkesmennene bruker vesentlig tid på kommunens årsbudsjett, har det sammenheng med at fylkesmannen driver utstrakt veiledning i budsjettbrevene til kommunene, og at disse brevene nyttes som samordningsinstrument. Generelt er samordning arbeidskrevende. Budsjettbrev av veiledende karakter vil kunne være aktuelt også til kommuner som ikke er underlagt betinget lovlighetskontroll.

Departementet foreslo i høringsrunden at det ikke skulle innføres noen lovfestede krav til råd og veiledning fra statlige organer ovenfor kommunesektoren.

Høringsinstansene

Høringsinstansene hadde ingen vesentlige merknader til departementets forslag.

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet opprettholder forslaget i høringsutkastet.