8 Nasjonale informasjonssystemer om kommunal økonomi og tjenesteproduksjon

8.1 Innledning

Informasjonssystemer skal registrere hendelser i året og stille sammen hendelsene på en måte som er relevant og interessant for beslutningstakerne. Formålet med informasjonssystemer er dermed at de skal lede til bedre beslutninger. Et regnskapssystem er et informasjonssystem over utgifter og inntekter, fordringer og forpliktelser. Innenfor tjenesteområder har en fagsystemer som registrerer og stiller opp informasjon om den enkelte tjeneste, eksempelvis om grunnskolen, om sosialtjenesten osv. Det kan skilles mellom lokale informasjonssystemer og nasjonale informasjonssystemer. I lokale informasjonssystemer vil hendelsene være registrert og stilt opp på en måte som tilfredsstiller behovene hos lokale beslutningstakere. I og med at behovene varierer lokalt, vil for eksempel budsjett- og regnskapsoppstillingene tilpasset de lokale behov måtte variere. Situasjonen vil være tilsvarende på tjenesteområder.

Det er flere årsaker til at oppstillinger som baserer seg på behov lokalt, ikke nødvendigvis er meningsfulle for andre enn kommunen selv. Oppstillingene vil variere betydelig mellom kommuner, og det vil dermed ikke være mulig å aggregere oppstillingene til å omfatte flere eller alle kommuner.

Et hovedanliggende i det kommunale budsjett- og regnskapssystem er å få frem hvor mye midler som er til disposisjon det enkelte år, og at utgifter som er ført opp er sikret finansiering. Slike oppstillinger som angir typer av inntekter og typer av utgifter knyttet til de ulike innsatsfaktorer, vil det i stor grad kunne oppnås enighet om mellom kommuner, og mellom kommunene og staten. Staten øver vesentlig innflytelse på hvor mye midler som står til disposisjon det enkelte år, og har også i den nasjonaløkonomiske styringen interesse av at rammene overholdes. Lovgiver bør derfor definere grunntrekkene i slike oppstillinger. Departementet viser i den forbindelse til kapittel 6.

Staten trenger også informasjon om kommunale tjenester og bruken av ressurser på de ulike tjenesteområder. Slik informasjon utgjør et nødvendig grunnlag for å kunne vurdere om nasjonale mål oppnås. Statens informasjonsbehov må derfor på en hensiktsmessig måte integreres i de lokale informasjonssystemer, slik at disse kan avgi oppstillinger som er tilpasset så vel lokale som nasjonale behov for informasjon. Et nasjonalt informasjonssystem vil være et system som ivaretar både lokale og nasjonale behov. I nasjonale informasjonssystemer er effektiv datautveksling mellom kommunesektoren og staten viktig. Systemet kan dermed frembringe aktuell, relevant og pålitelig offisiell statistikk som både staten og kommunene kan dra nytte av. Dataene bør gi grunnlag for analyser av kommunale utgiftsbehov og dermed underlag for inntektssystemet og kostnadsberegning av reformer. Datagrunnlaget vil og stå sentralt i den konsultasjonsordning mellom staten og kommunesektoren som nå er etablert.

Aktuelle og relevante data som er sammenlignbare mellom kommuner, er ikke bare nyttige for staten. Slike data er også et nødvendig grunnlag for kommunal planlegging og omstilling. Et best mulig nasjonalt informasjonssystem vil gi bedre sammenligningsgrunnlag mellom kommuner og dermed mulighet for å oppnå effektiviseringsgevinster.

8.2 Etablering av et nasjonalt sektorovergripende informasjonssystem

Gjeldende rett

I kommuneloven § 60 nr. 9 er det gitt en hjemmel for departementet til blant annet å fastsette forskrifter om regnskapsføring. Kommunal- og regionaldepartementet har med hjemmel i kommuneloven § 45 og § 60 nr. 9 fastsatt forskrifter for kommunale budsjetter og regnskaper. Disse er grunnlag for dagens rapportering av økonomidata fra kommunene til statlige organer.

I de kommunale budsjett- og regnskapsforskriftene har departementet fastsatt en obligatorisk kontoplan som skal nyttes av kommunene for fremstilling av det obligatoriske årsbudsjett, og ved fremstilling av det obligatoriske årsregnskapet. Den fastsatte kontoplan skal i første rekke sikre relevant statistikk og er bare delvis lagt opp i henhold til den enkelte kommunes organisering.

Forskrift om kommunal regnskapsføring er i hovedsak en forskrift for hvordan kommunale regnskaper skal stilles opp for statistiske analyseformål. Kommuneloven inneholder for øvrig ingen hjemmel for staten til å kreve data om økonomi og tjenesteproduksjon fra kommunene.

Innsamling av data om tjenester eller demografiske data er hjemlet i statistikkloven, eller i kommunal særlov, f.eks. sykehusloven. Etter statistikkloven § 3-2 og § 3-3 har Statistisk Sentralbyrå hjemmel for å avkreve data fra kommuner og andre for benyttelse til fremstilling av offisiell statistikk. Eksempel på en særlovbestemmelse er sykehusloven § 11 nr. 3 som gir Sosial- og helsedepartementet hjemmel til på generelt grunnlag å innhente informasjon om «fylkeshelsetjenesten». Andre særlover som gir hjemmel for statistikkinnhenting er lov om helsetjenestene i kommunene § 6-3, lov om sosiale tjenester § 2-5, lov om barneverntjenester § 2-3 og forurensningsloven § 49.

I noen grad blir data om økonomi og tjenester innhentet med grunnlag både i statistikkloven og i særlov.

I statistikkloven § 1-1 heter det at lovens formål er å «fremme effektiv produksjon av tjenlig statistikk gjennom regler for innsamling og bruk av opplysninger til statistiske formål og gjennom regler for Statistisk Sentralbyrås organisasjon og virksomhet». Det fremgår videre av § 2-2 at «Kongen kan pålegge [...] enhver å gi de opplysninger som er nødvendige for utarbeidelse av offisiell statistikk, så langt lovbestemt taushetsplikt ikke er til hinder for dette». Opplysninger som innhentes med hjemmel i statistikkloven skal kun offentliggjøres på aggregert nivå, slik at de ikke kan tilbakeføres til individnivå.

Om høringsutkastet

KOSTRA-prosjektet (Kommune-stat-rapportering) ble startet av Kommunal- og regionaldepartementet som en direkte oppfølging av stortingsmeldingen «Om forholdet mellom staten og kommunene» (St.meld. nr. 23 (1992-93)). Siktemålet med prosjektet er å forbedre eksisterende datagrunnlag om ressursbruk og produserte tjenester i kommunal sektor. For å oppnå dette er det nødvendig å knytte bedre forbindelser mellom de ulike informasjonssystemene. Dette gjelder så vel for systemene lokalt som sentralt. KOSTRA har som mål å utvikle en tverrgående og samordnet kjede for rapportering av økonomi- og tjenestedata mellom kommunene og staten. KOSTRA vil derved danne grunnlag for bedre sammenligninger og analyser enn det dagens rapporteringssystemer gir. I figur 8.1 illustreres hvordan data fra ulike informasjonssystemer foreslås stilt sammen.

De data som inngår i KOSTRA er i utgangspunktet alle typer data som er knyttet til virksomhet der kommuner er tillagt et ansvar, uavhengig av organisering. Data fra privat virksomhet som erstatter kommunal virksomhet blir derfor omfattet av KOSTRA.

I et lokalt informasjonssystem vil registreringene og oppstillingene være tilpasset lokale behov. Ved utformingen av oppstillingene lokalt, vil den valgte organisering i den enkelte kommune ha vesentlig betydning. Det er naturlig at oppstillingene tar utgangspunkt i den ansvarsfordeling som gjelder, og hva ansvaret omfatter. Dermed mister også oppstillingene sin relevans, så vel ved summering av data fra flere kommuner, som for sammenligninger på tvers av kommunegrenser. Skal sammenligninger kunne gjøres, og data fra flere kommuner kunne legges sammen, krever dette at hendelser i året registreres på en måte som muliggjør oppstillinger som er sammenlignbare mellom kommuner, selv om de rent lokale behovene og oppstillingene tilpasset slike behov er forskjellige. Denne ambisjonen griper inn i lokale informasjonssystemer og dermed lokale forhold. Det må vises varsomhet ved denne type inngripen slik at den ikke virker styrende på organiseringen og dermed svekker effektiviteten. Nasjonale informasjonssystemer kan imidlertid ikke opereres helt uten «forstyrrelser» lokalt.

Det er av vesentlig nasjonal interesse å sitte med nødvendig informasjon om de ressurser som disponeres av kommunene, og det velferdstilbud ressursene utløser. De fleste kommuner vil også se seg tjent med muligheten for å kunne sammenligne seg med andre kommuner. Endelig har utviklingen innen informasjonsteknologi muliggjort langt mer fleksible IT-baserte regnskaps- og fagsystemer, med mulighet for å lage ulike fremstillinger tilpasset så vel interne som eksterne behov. Samlet sett anses gevinstene ved å legge føringer på hvordan hendelser i året skal registreres lokalt ut fra formålet om et helhetlig informasjonssystem, som langt større enn ulempene i form av en viss administrativ merbelastning lokalt som følge av slike statlige føringer.

Departementet la i høringsutkastet vekt på at KOSTRA, i tillegg til å være en modell for innsamling av data, også skal være et sentralt forum som på tvers av forvaltningsnivåer og sektorgrenser er med på å definere datagrunnlaget og gi grunnlag for å vurdere nødvendigheten og relevansen av informasjonen. KOSTRA har derfor en sentral plass i forhold til samordning og forenkling av styringsdialogen mellom forvaltningsnivåene. Informasjonsinnholdet i KOSTRA består i dag av data om kommunal ressursbruk, målgrupper og tjenester/brukere, men vil kunne videreutvikles med andre typer data. Vesentlig er, jf. foregående avsnitt, at hendelsene (data) blir registrert etter en felles struktur. Dataene kan da bli koplet sammen til relevant informasjon som nøkkeltall for prioriteringer, dekningsgrader og produktivitet osv.

Nytteverdien av nasjonale informasjonssystemer henger nøye sammen med informasjonens aktualitet. Hvis det går lang tid mellom perioden informasjonen gjelder for og tidspunktet når informasjonen er tilgjengelig, blir det vanskeligere å bruke informasjonen direkte i styringen. Departementet ønsker å nytte informasjonsteknologi aktivt for å styrke aktualiteten. Det blir utviklet en ny infrastruktur for informasjonsutvekslingen mellom forvaltningsnivåene. Det er behov for standardiserte løsninger med entydige definisjoner som grunnlag for datafangst i kommunene, overføring av data til SSB og tilbakeføring av sammenstilte nøkkeltall til kommunene. I prosjektfasen har prinsippet vært at data for et år skal være innrapportert innen den 15. februar det etterfølgende år. Nøkkeltall skal tilbakeføres kommunesektoren innen den 15. mars.

Departementet mente at et såvidt omfattende rapporteringssystem som KOSTRA innebærer, burde sikres en tilfredsstillende lovforankring. Kommuneloven § 59 nr. 6 gir i dag hjemmel til å kreve «at kommuner og fylkeskommuner gir opplysninger om enkeltsaker eller sider av kommunens og fylkeskommunens virksomhet. Departementet har rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokumenter». Det er imidlertid presisert at hjemmelen ikke gir adgang til å stille krav om generelle og løpende rapporteringsordninger. Denne bestemmelsen er derfor klart utilstrekkelig som hjemmel for å etablere informasjonssystemer som KOSTRA.

Kommuneloven § 60 nr. 9 gir departementet hjemmel til å gi forskrift om regnskapsføring. Bestemmelsen er tolket utvidende slik at hjemmelen også omfatter oppstillinger. Departementet anser det som usikkert om hjemmelen også vil omfatte tilleggsoppstillinger som helt eller delvis er basert på regnskapsopplysninger, slik tilfellet vil være innenfor KOSTRA-systemet. Uansett er det klart at data som ikke eller kun i liten grad baserer seg på regnskap vil falle utenom.

Statistikkloven gir hjemmel for å avkreve data. Begrensningene gjelder data som ikke avkreves for utarbeiding av offisiell statistikk. Det vurderes som lovteknisk uryddig å innta hjemmel for avkreving av data for andre formål enn statistikkformål i statistikkloven, da dette vil falle utenfor formålet med loven. Departementet mente derfor at det var uaktuelt å nytte statistikkloven som hjemmelsgrunnlag for en innhenting av informasjon i KOSTRA.

Departementet foreslo på ovennevnte bakgrunn at det ble tatt inn en bestemmelse i kommuneloven som ga departementet hjemmel til å be om data om kommunal ressursbruk og tjenesteproduksjon fra kommunene. Verken oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene eller de teknologiske muligheter ved kommunikasjon ligger fast. Reglene om datautveksling mellom forvaltningsnivåene bør være fleksible i den forstand at de fanger opp endringer i samfunnet. Departementet foreslo derfor at nærmere regler om hvordan informasjon skulle frembringes, stilles opp og avgis, ble gitt i forskrift.

Høringsinstansene

Høringsinstansene er i hovedsak enige i departementets forslag. De som kommenterer forslaget har bemerkninger til detaljeringsgraden i lovhjemmelen og hvordan omfanget av rapporteringen skal formuleres i den foreslåtte lovregelen. Nedenfor er tatt med et utvalg av synspunkter.

Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring (NKK) sier i sin høringsuttalelse at:

«NKK er enig med departementet og støtter forslaget. NKK mener KOSTRA er et viktig virkemiddel for å få til effektiv økonomistyring i kommunene. Like viktig i KOSTRA er den forenkling som skjer og skal skje. Uten slik forenkling vil kvaliteten på det som rapporteres påvirkes negativt. KRD har et stort ansvar for å sørge for at fagdepartementene får sin informasjon om kommunene gjennom KOSTRA. Det er meget viktig at departementets ambisjon om å rapportere tilbake til kommunene innen fire uker (15. mars) blir virkeliggjort.»

Oslo kommune uttaler følgende:

«Oslo kommune er enig i at det er gode grunner til å ha et rapporteringssystem som gir muligheter for å sammenligne ulike kommuner. Et viktig poeng når det lages slike systemer, er at de er til nytte både for staten og kommunene. Utvikingen av KOSTRA har resultert i et system som oppfyller dette, og det kan være grunn til å gjøre dette obligatorisk for kommunene.»

Kommunenes sentralforbund bemerker:

«Ikke helt overraskende blir krav og normer som er kjent fra KOSTRA-arbeidet innarbeidet i egen lovparagraf. Detaljene i det endelige regelsettet kan vi imidlertid ikke ta stilling til før utkast til forskrifter foreligger. Det er viktig at KOSTRA blir hva man har lagt opp til, et informasjonssystem som skal bedre informasjonsflyten mellom kommunesektoren og staten, effektivisere denne med rasjonelle IT-løsninger, men samtidig også ha på seg et krav til forenklinger og færre rapporteringsordninger enn i dag. I prosjektet er det også blitt understreket kravet til relevant informasjon også for kommunene og raske tilbakemelding av data. Dette siste har stor betydning i arbeidet med å bedre kommunenes økonomistyringssystemer.»

Norges kommunerevisorforbund (NKRF) sier:

«Vi er enig med departementets oppfatning om at det bør tas inn regler for avgivelse av data fra kommuner/fylkeskommuner direkte i kommuneloven, men etter vår vurdering bør disse kun omfatte data fra kommunale virksomheter som ikke er egne juridiske enheter, og som avlegger regnskap i henhold til kommunale budsjett- og regnskapsforskrifter.»

Høringsuttalelsen fra Norsk lærerlag lyder:

«Norsk lærerlag knytter store forventninger til KOSTRA. Vi er opptatt av nasjonale minstestandarder innenfor skole- og barnehagesektoren, og ønsker derfor velkommen et rapporteringssystem som vil gjøre det mulig å fremskaffe pålitelig og sammenlignbare data om ressursbruk og tjenesteproduksjon i ulike kommuner. Det er også positivt av rapporteringssystemet vil fange opp resultater innenfor privat tjenesteproduksjon. Vi håper at dette vil kunne bidra til å nyansere bildet av private velferdstilbud som kvalitativt bedre og mer kostnadseffektive enn offentlige tjenester. Norsk lærerlag støtter på denne bakgrunn departementets forslag om å lovfeste rapportering til staten gjennom KOSTRA, og forventer at våre tillitsvalgte gis den nødvendige opplæring i systemet.»

Uttalelsene fra Norges kommunerevisorforbund (NKRF) og Norsk lærerlag viser imidlertid at det er noe uklarhet om forståelsen hva som er omfattet av KOSTRA. Departementet vil derfor legge vekt på å presisere hva som reguleres i kommuneloven i spesialmotivene til bestemmelser.

Departementets vurdering og konklusjon

På bakgrunn av de uttalelser som er kommet inn opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet om at KOSTRAs krav til informasjonsinnhenting forankres i kommuneloven.