9 Kommunale låneopptak

9.1 Innledning

Dersom en går langt tilbake i tid finner en at lånefinansiering av tiltak i kommunene forekom unntaksvis. Hovedregelen var at utgifter til investeringer ble finansiert av årets inntekter eller oppsparte midler. Etter 1954 har en sett en utvikling med økende gjeldsbelastning. De senere år har låneopptak vært den klart viktigste finansieringskilde for kommunale investeringer, uavhengig av type investering.

I praksis er lån metoden kommuner har for å fordele en utgift utover kalenderåret, når en ser bort fra oppsparing i forkant av utgiften. Departementet foreslår i kapittel 4 at det finansielle system beholdes, og foreslår et fortsatt lovfestet balansekrav. Det er derfor fortsatt behov for å vurdere hvilke tilfeller og typer utgifter som kan holdes utenom kravet til årlig balanse mellom inntekter og utgifter, og i stedet fordeles over flere år. Departementet vil i dette kapitlet vurdere i hvilke tilfeller det er forsvarlig å fordele utgifter utover kalenderåret gjennom å oppta lån, og hvordan fordelingen bør skje i form av låneavdrag. I tillegg behandles også adgangen til å oppta likviditetslån, dvs. lån for å håndtere tidsforskyvninger mellom ut- og innbetalinger.

9.2 Gjeldende rett

Kommuneloven § 50 regulerer uttømmende hvilke formål det er adgang for kommuner til å ta opp lån til. Når kommuner vedtar å oppta lån, må vedtaket angi hvordan lånet skal avdras. Dette kravet må sees i sammenheng med kommunelovens bestemmelse om økonomiplan, jf. § 44 nr. 1 annet punktum, som sier at økonomiplanen skal legges til grunn i kommunenes planleggingsvirksomhet, og nr. 2 annet punktum, som bestemmer at økonomiplanen skal ha en oversikt over kommunens samlede gjeldsbyrde og garantiansvar, og «over utgifter til renter og avdrag i planperioden.» Dette betyr at renter og avdrag må innarbeides i økonomiplanen før det kan tas opp lån.

Alle vedtak om å oppta lån skal godkjennes av departementet, jf. kommuneloven § 50 nr. 8. Fylkesmannen er delegert myndighet til å godkjenne kommuners vedtak om låneopptak. Ved godkjennelsen må blant annet den samlede gjeldsbyrde vurderes, slik at den ikke er større enn det som er forsvarlig ut fra balansen i årsbudsjett og økonomiplan, jf. kommuneloven § 50 nr. 6.

Lån kan tas opp til kapitalformål og til konvertering av eldre gjeld, jf. kommuneloven § 50 nr. 1. første punktum. Med «kapitalformål» menes først og fremst alle typer kapitalgjenstander som ikke er forbruksgjenstander, som for eksempel fast eiendom, maskiner og aksjer. Med «egne» siktes det til kapitalgjenstander kommunen selv reelt sett disponerer. Det som faller utenfor låneadgangen er driftsformål. Departementet har også fortolket lånebestemmelsen til å omfatte finansiell leasing.

Med «konvertering» menes at et lån kan ombyttes med et annet, gjerne på endrede betingelser, men det kan ikke skje noen utvidelse av gjelden.

Adgangen til å ta opp lån til kapitalformål hvor kommunen ikke er eier,er mer begrenset. Et slikt låneopptak kan skje når lov eller stortingsbeslutning forutsetter kommunal finansiering, jf. kommuneloven § 50 nr. 1 annet punktum bokstav a. Kommuneloven § 50 nr. 2 og nr. 3 regulerer opptak av lån for å sikre full forsikringsteknisk dekning i pensjonsordning for egne ansatte, og kommunenes mulighet for å slutte seg til overføringsavtalen. Dette innebærer at det lovlig kan opptas lån for å finansiere underdekning i pensjonsordning når selvstendig pensjonskasse oppløses, og pensjonsordningen overføres til et forsikringsselskap.

Kommuneloven har ingen regler om kommuners adgang til å låne ut midler kommunen selv disponerer. Kommuner vil ut fra de sedvanerettslige reglene om offentlige organers private autonomi, i stor utstrekning kunne låne ut midler de selv disponerer. Begrensninger kan imidlertid følge av lov om offentlig støtte (lov av 27.11.92 nr. 117). Kommuneloven § 50 setter kun begrensninger der kommunen må ta opp lån, enten til kommunens egne formål eller til videreutlån.

Kommuner har anledning til å ta opp tre typer av likviditetslån. For det første når slikt lån er nødvendig på grunn av forskyvninger mellom inn- og utbetalinger i budsjettåret, jf. kommuneloven § 50 nr. 4 andre punktum. Slike lån skal gjøres opp, det vil si innfris, før regnskapsavslutning. For det annet kan kommunen ta opp et likviditetslån tilsvarende et regnskapsmessig underskudd, jf. kommuneloven § 50 nr. 4 tredje punktum. Dette er et unntak fra lovens hovedregel når det gjelder likviditetslån. Lån tilsvarende underskuddet skal avdras i takt med den vedtatte plan for inndekning av underskudd. Lånet skal dermed avdras over maksimalt 4 budsjettår. For det tredje kan kommunen ta opp lån for forskuttering av statlig refusjon når det foreligger statlig tilsagn om refusjon, jf. kommuneloven § 50 nr. 1 annet punktum bokstav b. Bestemmelsen gjør det blant annet mulig for kommuner som ønsket det, å forsere statlig vedtatte vegprosjekter.

Samtlige fylkeskommuner, og de langt fleste kommuner har i dag inngått bankavtaler med en eller flere banker. Blant de forhold avtalen normalt regulerer, er kommunens trekkrettigheter, det vil si kommunens adgang til å oppta kortsiktige likviditetslån. Bankavtalene er dermed forhåndstilsagn om opptak av likviditetslån. Departementet godkjenner årlig denne type likviditetslån for nærmest samtlige fylkeskommuner, og fylkesmennene gjør tilsvarende for kommunene.

Forskriften om avdragstid og andre lånevilkår (forskrift av 01.01.1993 nr. 4032) bestemmer at avdragstid for lån til kapitalformål skal stå i forhold til låneobjektets levetid, men ikke lenger enn 40 år. Lånet skal avdras ved like store årlige avdrag i lånets løpetid, det vil si serielån. Forskriften åpner for at det kan avtales hel eller delvis avdragsfrihet ved låneopptak, dersom det i budsjett og regnskap foretas avsetninger til innfrielse av lånet. For lån tatt opp i Den Norske stats Husbank gjelder ikke kravet om avsetning. Når det gjelder lån i forbindelse med inndekking av underskudd etter kommuneloven § 50 annet ledd, skal avdrag og eventuelle avsetninger til sammen minst tilsvare den årlige vedtatte inndekking. Forskriften inneholder også regler om lånefond.

9.3 Sentrale hensyn knyttet til lån som finansieringsform

Det finansielle ansvarsprinsipp tilsier at den som har nytte av en vare/tjeneste også bør ta kostnaden knyttet til varen/tjenesten. Prinsippet kan anvendes i forhold til en forbruksprofil mellom personer innenfor en generasjon, og i forhold til en forbruksprofil mellom generasjoner.

Anskaffelser som fullt ut forbrukes i året, bør fullt ut betales av årets inntekter. Ved anskaffelser av varig verdi, det vil si som gir et positivt bidrag til tjenestetilbudet over lengre perioder, slik som bygninger, større maskiner mv., bør også betalingen kunne gjenspeile denne fordelingen. Dette ved at betalingen for anskaffelsen fordeler seg over eiendelens levetid.

Lånefinansiering er med dagens system det instrument kommuner har for å fordele betaling for en vare over tid. Betalingen skjer ved årlige låneavdrag. Det finansielle ansvarsprinsipp er dermed ikke til hinder for at anskaffelser av varig verdi bør kunne lånefinansieres. Å finansiere kommunale tiltak ved lån vil alltid medføre en reduksjon i tjenestetilbudet på lang sikt. Dette fordi deler av kommunens inntekter må dekke betaling til kommunens långivere for at disse stiller midler til rådighet for kommunen. Dette er midler som ellers kunne vært satt direkte inn i tjenestetilbudet.

Kommunelovens regler om økonomisk forvaltning bør bidra til sunn og god økonomistyring. Etter departementets oppfatning er det vanskelig å gi noen entydig og god definisjon på «effektiv kommunaløkonomisk styring». De fleste vil likevel være enig om at en økonomisk styring som sikrer et stabilt velferdstilbud på kort og lang sikt, og som sikrer at kommunen ved inngangen til ny budsjettperiode ressursmessig minst står like godt rustet til å løse velferdsoppgavene som ved inngangen til foregående budsjettperiode, er kriterier som bør være oppfylt.

Gjennom å begrense låneadgangen, hindrer en kommuner fra å redusere formuen ved å oppta lån som ikke nyttes til å øke kommunens formue. Slik sett bidrar et forbud mot å finansiere den løpende drift ved lån til en god kommunaløkonomisk styring. Forbudet sikrer imidlertid ikke bevaring av formuen. Dette sikres kun dersom det i loven stilles krav om at formuen årlig skal opprettholdes, blant annet ved at det avsettes midler for å erstatte alt kapitalslit. Departementet har tidligere ikke funnet tilstrekkelig tungtveiende argumenter for å fastsette et slikt absolutt krav i loven. I stedet skal kommunestyret vurdere «nødvendige avsetninger», jf. kommuneloven § 46 nr. 2.

Uten låneregulering vil kommunal sektor gjennom å oppta store lån kunne legge seg på et aktivitetsnivå det på sikt ikke er rom for ut fra kommunens inntekter. Resultatet kan i sin ytterste konsekvens bli at kommunen må innstille sine betalinger, eventuelt at staten må fatte vedtak om betalingsinnstilling fra kommunens side. Det vil være et mål både fra statlig og kommunal side å unngå slike situasjoner.

Noe under halvparten av de årlige kommunale investeringer er finansiert gjennom bruk av lån. Dette tilsvarer om lag 5 prosent av de samlede investeringer i samfunnet. Selv om bruk av lån begrenses til investeringer, vil nivået på kommunale låneopptak gi seg klare utslag på totaløkonomien.

9.4 Kommuners adgang til å ta opp lån

9.4.1 Innledning

Om høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet enkelte endringer i lånebestemmelsen.

• Det ble foreslått at opptak av lån til egne «kapitalformål» ble erstattet med opptak av lån til «egne investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk» (avsnitt 9.4.2).

• Det ble videre foreslått tatt inn i loven et krav om at lånetiltaket skal være ført opp i årsbudsjettet (avsnitt 9.4.3).

• Videre at låneadgangen ved konvertering av eldre lånegjeld ble utvidet til å omfatte innfrielse av garantiansvar når slike lån er påkrevd (avsnitt 9.4.4).

• Bestemmelsen om likviditetslån utvides til også å gi adgang til å inngå avtale med kredittinstitusjon om likviditetstrekkrettigheter (avsnitt 9.4.5).

• Det ble foreslått en utvidet adgang til å oppta lån til videreutlån og forskuttering (avsnitt 9.4.6).

• Endelig ble det foreslått inntatt overordnede regler om avdragstid for lån og andre lånevilkår (avsnitt 9.4.7), samtidig som departementets hjemmel til å gi forskrift om nevnte forhold ble opphevet.

Kommuneloven har i § 50 nr. 2 regler som gjør at en kommune i noen tilfeller kan ta opp lån for å sikre full forsikringsteknisk dekning i pensjonsordninger for egne ansatte når kommunen vil flytte pensjonsordningen fra egen pensjonskasse til et forsikringsselskap. I kommuneloven § 50 nr. 3 heter det videre at en kommune på visse vilkår kan ta opp lån for å sikre den forsikringstekniske dekning i pensjonsordningen forvaltet av et forsikringsselskap. Disse to regelsettene kom inn i loven juni 1998. Fortsatt er situasjonen at flere kommunale pensjonskasser har forsikringsteknisk underdekning. Departementet så derfor ingen grunn til å gjøre endringer i disse to regelsettene. Departementet foreslo at bestemmelsene ble videreført som henholdsvis ny § 50 nr. 3 og nr. 4.

Nåværende kommunelov § 50 nr. 8 bestemmer at alle kommunale låneopptak krever statlig godkjenning. Departementet foreslo at den automatiske godkjenningen ble erstattet med en betinget godkjenningsordning. Reglene om betinget statlig kontroll og godkjenning ble foreslått tatt inn i ny § 59 a. Bestemmelsen er nærmere kommentert i kapittel 13. Departementet foreslo likevel at ny kommunelov § 50 nr. 9 skulle ha en regel som påla kommuner å sende vedtak om låneopptak til departementet til orientering.

Nåværende kommunelov § 50 nr. 9 inneholder en bestemmelse som gir departementet rett til å gi forskrift om disposisjoner som innebærer valutarisiko for kommunene . Bestemmelsen ble foreslått tatt inn i en ny § 52 om finansforvaltning, og omhandles nærmere i kapitel 11.

Høringsinstansene

Et stort flertall av høringsinstansene støtter departementets høringsforlag til nye låneregler i kommuneloven, eller tar forslaget til etterretning. Det er kun et fåtall av høringsinstansene som har merknader til enkeltheter i forslaget.

Kommunesektoren er i stor utstrekning positive til den gjennomgangen som lånereglene var gjenstand for i høringsutkastet. Det er 31 kommuner som har uttalt seg i tilknytning til forslaget til låneregler. Av disse er det 26 kommuner som støtter forslaget, 4 er nøytrale og en kommune er ikke enig i forslaget. Enkelte kommuner har likevel kommentarer til enkeltheter i høringsutkastet.

Det er 11 fylkeskommuner som har uttalt seg om lånereglene. 10 fylkeskommuner støtter departementets forslag og en fylkeskommune tar forslaget til etterretning.

Det er videre 18 fylkesmenn som har kommet med høringsuttalelse omkring dette spørsmålet. Fylkesmennenes høringsuttalelser går entydig i retning av å støtte departementets forslag. Enkelte embeter har imidlertid forslag til små endringer.

Blant departementene er det kun Justisdepartementet som har hatt merknader til lånereglene.

Av de organisasjonene som har uttalt seg, er Kommunenes Sentralforbund, Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring (NKK) og Kommunalbanken i hovedsak enig i departementets synspunkter. Husbanken har pekt på flere forhold i tilknytning til lånereglene i de tilfellene lån blir benyttet til boligfinansiering. Banken foreslår enkelte endringer i departementets forslag.

Departementets vurdering og konklusjon

Departementets forslag til regler om kommuners adgang til å oppta lån, ble godt mottatt i høringsrunden. Det er ingen høringsinstanser som er direkte imot departementets forlag, men flere har merknader til enkeltheter i forslaget. Ut fra det som fremgår av høringsuttalelsene, er det etter departementets oppfatning få forhold som tilsier at ikke hovedtrekkene i forslaget i høringsutkastet bør følges opp. De enkelte bestemmelser blir nærmere gjennomgått i det følgende.

9.4.2 Opptak av lån til egne investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler

Om høringsutkastet

Etter nåværende kommunelov § 50 nr. 1 kan kommuner ta opp lån til egne «kapitalformål», men ikke til driftsformål.

Låneadgangen er således knyttet opp til kommunens egne anskaffelser. Anskaffelser foretatt av andre faller derfor i utgangspunktet utenfor de formål kommuner kan lånefinansiere. Det formelle eierforholdet kan ikke uten videre legges til grunn ved vurderingen av uttrykket «egne anskaffelser». Mer avgjørende enn det formelle eierforholdet, er hvem som er å betrakte som eiendelens reelle eier. Her er disposisjonsrett, herunder ansvaret for forpliktelser og fordringer knyttet til eiendelen av avgjørende betydning. Departementet foreslo at forholdet presiseres i lovteksten, ved uttrykket «til eget bruk» (jf. ny kommunelov § 50 nr. 1 første punktum).

Departementet og fylkesmennene får årlig saker til behandling hvor kommuner søker å lånefinansiere driftsformål. Det er derfor naturlig å ta opp til vurdering om det bør kunne lånes til driftsformål. Etter departementets oppfatning er det ingen vesentlige forhold som taler for å finansiere den løpende drift ved lån. Departementet mente lån til drift i hovedsak ville svekke den kommunaløkonomiske styring. Denne typen lån vil også svekke den nasjonaløkonomiske styringen og dermed lede til en ineffektiv bruk av samfunnets samlede ressurser over tid. Departementet viste også til at kommunalkomiteen ved behandling av Ot.prp. nr. 41 (1997-98), Innst.O. nr. 42 (1997-98) uttalte følgende:

«Komiteen vil understreke at det er et viktig prinsipp at kostnadene til løpende drift skal finansieres av løpende inntekter.»

Departementet foreslo på bakgrunn av dette at kommuner fortsatt blir avskåret fra å finansiere sin løpende drift ved opptak av lån.

I mange tilfeller vil det være vanskelig å vurdere om formålet gjelder den løpende drift. Eksempelvis vil det være vanskelig å foreta en korrekt grensedragning mellom alminnelig vedlikehold av bygninger og anlegg, og opprustning av slike. Departementet og fylkesmannen er derfor gjennomgående tilbakeholdne med å nekte godkjenning av lån til vedlikehold med henvisning til at dette er et driftsformål. Tilstrekkelige bevilgninger til alminnelig vedlikehold innenfor driftsrammene, bidrar etter departementets oppfatning til god kommunaløkonomisk styring. Departementet fant derfor grunn til å presisere at finansiering av tiltak som kun tar sikte på å opprettholde verdien av bygningen eller anlegget, altså løpende vedlikehold, ikke bør fordeles over år. Det er viktig å understreke at tiltaket må ha en varig verdi. Departementet foreslo at dette presiseres i lovteksten med ordene «finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler», (jf. ny § 50 nr. 1 første punktum).

Eiendeler inndeles ordinært i omløpsmidler og anleggsmidler. Omløpsmidler vil være eiendeler som er fullt ut likvide eller som enkelt kan omsettes i likvide midler, samt kortsiktige fordringer, det vil si fordringer av mindre enn ett års varighet. Dette kan være kontanter, bankinnskudd og kundefordringer, men også ihendehaverobligasjoner og aksjer som inngår i handelsporteføljen (overskuddslikviditeten). Anleggsmidler vil for kommuner i hovedsak være fast eiendommer og større utstyr, men her inngår også utlån, aksjer og andeler.

Kommuner og fylkeskommuner er i dag ikke avskåret fra å oppta lån til kjøp av aksjer. Departementet vurderte i høringsutkastet om det fremdeles burde være adgang til lån til kjøp av aksjer. Når det gjelder spørsmålet om når det er adgang til å oppta lån for å finansiere et aksjekjøp etter dagens regler, må det foretas en vurdering av om aksjeposten er naturlig å klassifisere som omløpsmidler eller anleggsmidler. Det er uklart om gjeldende regler åpner for å oppta lån for å kjøpe aksjer ut fra et rent økonomisk formål, tilsvarende det formål en har ved plassering av overskuddslikviditet. For eksempel å lånefinansiere kjøp av en større aksjepost i kraftselskaper, transportselskaper eller øvrig næringsvirksomhet.

Formålet med kommunelovens regler om låneopptak er å åpne for å kunne fordele betaling ved større anskaffelser over en lengre periode enn ett år. Dette kan være nødvendig av praktiske årsaker ut fra anskaffelsens kostnad for kommunen. Bruk av lån kan også være fornuftig ut fra at anskaffelsen har verdi ut over året og at betalingen for anskaffelsen bør skje i henhold til anskaffelsens levetid. Verdien av en aksjepost avhenger i hovedsak av utviklingen i soliditet i selskapet. Prinsipielt kan det være riktig å fordele utgiftene ved kjøp av fast eiendom over eiendommens levetid gjennom å lånefinansiere kjøpet, selv om dette totalt sett vil være en dyrere løsning enn å finansiere kjøpet med egne midler. Tilsvarende resonnement er ikke rimelig å føre ved kjøp av aksjer. Dels fordi levetiden ikke er endelig og dermed at utgiften ikke lar seg fordele planmessig. Dels fordi kjøpet sjelden vil kreve store utbetalinger og derfor av praktiske årsaker ikke krever finansiering ved lån. Unntaket vil i hovedsak være kjøp av aksjer som foretas med et rent økonomisk formål. Dette kan være kjøp av børsnoterte aksjer, eller som angitt over, kjøp av aksjer i kraftselskaper.

Departementet fant ingen tungtveiende hensyn som taler for at kjøp av aksjer bør kunne finansieres ved opptak av lån, slik tilfellet er ved anskaffelser av fast eiendom og varige driftsmidler. Ved opprettelse av kommunale aksjeselskaper for ivaretakelse av ordinære kommunale oppgaver vil behov for aksjekapital være begrenset, og utbetalingen bør kunne dekkes av driftsinntektene. Aksjekapitalen vil normalt bare dekke en begrenset del av de investeringer selskapet må foreta. Resten må selskapet finansiere hovedsakelig gjennom lån. Kommuner vil ha adgang til å garantere for selskapenes lån, slik at selskapenes drift uansett ikke står i fare. Men slik garanti avhenger av at det ikke er tale om næringsvirksomhet.

Departementet foreslo derfor en presisering av gjeldende låneregler ved at lovlige langsiktige låneformål begrenses til «varige driftsmidler», (jf. ny § 50 nr. 1) når det gjelder kommuners egne anskaffelser. Dette medfører at lån til aksjekjøp ikke lenger vil være et lovlig låneformål. Dette forslaget må også ses i sammenheng med forslaget om en oppmyking av kravet til disponering av inntekter fra salg av aksjer, andeler og fast eiendom.

Departementet foreslo etter dette at regelen om låneopptak (ny kommunelov § 50 nr. 1) skulle gi kommuner rett til å ta opp lån for å finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk.

Høringsinstansene

Få høringsinstanser har hatt merknader til de foreslåtte presiseringene av «kapitalformål». Fylkesmannen i Nordland mener dog at det muligens bør presiseres ytterligere hva kommunene har adgang til å lånefinansiere. Et forhold som flere høringsinstanser tok opp var departementets forslag om at det ikke skulle være adgang til å lånefinansiere kjøp av aksjer. Akershus fylkeskommune uttaler at de ikke støtter departementets absolutte forbud mot å låne til aksjekapital. Levanger kommune påpeker at én konsekvens av at det ikke vil være anledning til å låne til aksjekjøp, vil være at det ikke lenger vil være mulig å lånefinansiere egenkapitalinnskudd i KLP, og dette kan skape problemer for noen kommuner dersom slikt blir nødvendig.

Kommunalbanken AS er delvis uenig i at det ikke skal være anledning til å låne til aksjekjøp. De uttaler følgende:

«Vi slutter oss til at kommunene ikke bør finansiere aksjekjøp med lån dersom aksjepostene klassifiseres som omløpsmidler. Aksjekjøp som derimot har et annet formål enn å være en del av kommunens overskuddslikviditet bør fortsatt kunne lånefinansieres. Enkelte kommuner vil eksempelvis av distriktspolitiske hensyn ønske å investere i lokale kraftselskaper og andre selskaper. Dersom investeringene også kan karakteriseres som anleggsmidler bør dette kunne lånefinansieres. Kommunalbanken vil for sitt vedkommende også vise til omdannelsen av Kommunalbanken til statsaksjeselskap med et ønske fra staten om at kommunene rimelig raskt kommer inn på eiersiden. Kommuner som fremover vurderer kjøp av aksjer i Kommunalbanken vil gjøre det utifra en strategi om å delta i et finansieringssamarbeid som har som formål å oppnå gunstigst mulig lånevilkår for kommunal sektor.»

Departementets vurdering og konklusjon

Kjøp av aksjer kan være et tiltak for å nå politiske målsettinger. Departementet ser det ikke som aktuelt å regulere adgangen til å foreta slike kjøp. Derimot bør det gjelde begrensninger på kommunenes adgang til å oppta lån for å foreta denne typen investeringer. Det betenkelige ved lån er at det er fremtidige generasjoner som får belastningen med disposisjonen. Lån bør derfor begrenses til tiltak som fremtidige generasjoner åpenbart nyter godt av. For aksjer er dette ikke åpenbart.

Kjøp av aksjer er alltid forbundet med en risiko, enten kommunene ønsker å handle aksjene på børsen eller kjøpe aksjer i lokale bedrifter av distriktspolitiske hensyn. Det vil ikke være mulig å skille mellom såkalte sikre aksjer og aksjer forbundet med risiko. Dersom det er ønskelig å støtte lokale bedrifter bør dette gjøres på andre måter. Departementet kan heller ikke se at kjøp av aksjer i Kommunalbanken eller egenkapitalinnskudd i KLP skal stå i noen særstilling, så lenge de nevnte selskapene har et økonomisk formål. Den tegning av aksjekapital som er nødvendig, når kommunale institusjoner organiseres som aksjeselskap, gjelder mindre beløp som må kunne dekkes innenfor de årlige inntektsrammer. Ut fra en totalvurdering er departementet blitt stående ved at de mest tungtveiende grunner tilsier at kommuner ikke bør kunne ta opp lån til kjøp av aksjer.

Ut fra det som fremkom i høringsuttalelsene ser departementet ingen grunn til å endre forslaget i høringsutkastet om at det kun kan tas opp langsiktige lån til investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler for eget bruk.

9.4.3 Forholdet til årsbudsjettet ved opptak av lån

Om høringsutkastet

Det finansielle system innebærer at all bruk av midler må bevilges, også bruk av lånemidler. Så vel utgiften som foranlediget bruken av lånemidler som selve bruken av lånemidlene, fremgår dermed i prinsippet direkte av budsjettet. Dette synliggjør bruken av lånemidler på en enkel måte. All bruk av midler er dermed forankret i kommunestyrets bevilgningsvedtak, og kommunestyret kan enkelt kontrollere om administrasjonen har forholdt seg til bevilgningene. Departementet foreslo av den grunn at de formål som planlegges dekket ved lån må være ført opp i årsbudsjettet for at de skal kunne lånefinansieres. Det ble ikke ansett nødvendig å videreføre bestemmelsen i nåværende kommunelov § 50 nr. 6 om at den samlede gjeldsbyrde ikke må være større enn det som er forsvarlig ut fra balansen i årsbudsjettet og økonomiplanen. Bestemmelsen ble ansett overflødig i tillegg til årsbudsjettsreglene i ny kommunelov §§ 45-47 som setter krav til balanse i budsjettet, og økonomiplanreglene i § 44 som setter krav til en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter og utgifter.

Høringsinstansene

Justisdepartementet og Fylkesmannen i Oppland mener at nåværende § 50 nr. 6 om at gjeldsbyrden ikke skal være større enn det som er forsvarlig ut fra budsjett og økonomiplan, bør opprettholdes.

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet kan ikke slutte seg til at nåværende kommunelov § 50 nr. 6 om at gjeldsbyrden ikke skal være større enn det som er forsvarlig ut fra budsjett og økonomiplan, bør stå i lånebestemmelsen. Departementet anser bestemmelsen som overflødig i tillegg til årsbudsjettreglene som stiller krav til balanse i budsjettet og økonomiplanreglene som sier at planen skal gi en realistisk oversikt over forventede utgifter mv. På denne bakgrunn foreslår departementet å oppheve kommuneloven § 50 nr. 6. Lånebestemmelsen vil kun ha en regel som sier at lånetiltak må være ført opp i årsbudsjettet. Departementet vil ikke stille krav om at tiltaket er spesifisert ved særskilt bevilgning, kun at tiltaket ligger innenfor de investeringsrammer kommunestyret har fastsatt. Det enkelte kommunestyret må selv vurdere behovet for spesifisering ut fra lovens krav om årsbudsjettets oversiktlighet og informasjonsverdi.

9.4.4 Opptak av lån for konvertering av eldre lånegjeld og innfrielse av garantiansvar

Om høringsutkastet

Kommuner har i dag adgang til å oppta lån til konvertering av eldre gjeld, jf. kommuneloven § 50 nr. 1 første punktum. Loven gir ikke adgang til opptak av lån for å konvertere andre langsiktige betalingsforpliktelser til ordinære lån. Det er likevel gjort unntak for underdekning i kommunale pensjonskasser og for manglende fondsdekning i kommunale pensjonsordninger, jf. kommuneloven § 50 nr. 2 og nr. 3.

Kommuneloven § 50 nr. 1 presiserer at kommuner har anledning til å konvertere eldre gjeld, og det fremgår av lovens forarbeider at det siktes til «lånegjeld». Konvertering av gjeld innebærer at ett eller flere av de vilkår som var bindende for begge parter i opprinnelig låneavtale, blir endret, eller at det blir inngått avtale med ny kredittinstitusjon om overføring av hovedstolen. I mange tilfeller er det gjort avtale om mulighet for å si opp avtalen før nye rentevilkår gjøres gjeldende. Dette regnes ikke som konvertering av lånegjeld. Konvertering av lånegjeld vil typisk være endring av avdragsperiode eller avdragsmåte. Også endring av rentebetingelser, dersom slike var avtalt å ligge fast i lånets løpetid, vil anses som konvertering av lånegjeld.

At finansforvaltningen skjer mest mulig rasjonelt og effektivt krever blant annet at kommunene løpende vurderer egen låneportefølje med hensyn til om kommunen oppnår optimale betalingsbetingelser. En slik overvåking medfører at det mer løpende kan være behov for å foreta konvertering av løpende lån. Etter gjeldende regelverk skal lån som opptas for konvertering av eldre gjeld vedtas av kompetent myndighet og i utgangspunktet godkjennes av departementet før de er gyldige, jf. kommuneloven § 50 nr. 8. Departementet har i sin praksis lagt til grunn at godkjenning likevel ikke er nødvendig dersom den avtalte avdragsprofil på konverteringslånet ikke avviker fra avdragsprofil på de(t) lån som er konvertert.

Med det prinsipielle utgangspunkt at lånereglene ikke må bidra til å forskyve utgifter ut i tid på en urimelig måte, er det vanskelig å se relevante argumenter for et generelt forbud mot å konvertere langsiktige betalingsforpliktelser til ordinær lånegjeld. Dette forutsatt at konverteringslånet selv ikke medfører en utsettelse av betaling sett i forhold til hva som var forutsatt i den konverterte betalingsforpliktelsen. Problemstillingen er først og fremst aktuell i forbindelse med garantiansvar som blir gjort effektivt for kommunen. Departementet foreslo derfor et tillegg i lovteksten ved at det sies at kommuner kan lånefinansiere innfrielse av garantiansvar der det er «påkrevd». Avdragsreglene må i tillegg sikre at denne form for konvertering ikke medfører noen urimelig forskyvning av betalingsforpliktelser.

Departementet foreslo at regelen om konvertering av eldre lånegjeld plasseres i kommuneloven § 50 nr. 2. Det er ikke ment å medføre noen realitetsendring at begrepet «lån» er byttet ut med «lånegjeld». Bestemmelsen gir også kommuner rett til å lånefinansiere innfrielse av garantiansvar der det er påkrevd.

Høringsinstansene

Høringsinstansene har ingen vesentlige merknader til departementets forslag til endringer.

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet opprettholder forslaget i høringsutkastet. Det vil kunne reises spørsmål om når et låneopptak kan anses påkrevd i forbindelse med innfrielse av garantiansvar. Departementet antar at dette må vurderes i hvert enkelt tilfelle, men legger til grunn at garantiansvar knyttet til mindre beløp og/eller knyttet til drift, for eksempel i form av en underskuddsgaranti, normalt ikke vil kreve et låneopptak.

9.4.5 Likviditetslån

Om høringsutkastet

Likviditetsformål skiller seg fra kapitalformål og driftsformål ved at de ikke knytter seg til bestemte anskaffelser. Likviditetslån har som eneste formål å utligne tidsforskyvninger mellom innbetalinger til kommunen og kommunens utbetalinger. Kommuneloven § 50 nr. 4 første punktum gir i dag kommuner adgang til å oppta likviditetslån. Forutsetningen er at lånet innløses senest ved regnskapsavslutningen, jf. bestemmelsens annet punktum. Dette kravet må ses i sammenheng med budsjettbalansekravet hvor løpende inntekter minst skal dekke løpende utgifter i året. Dersom dette kravet oppfylles vil det normalt ikke være noe behov for å oppta likviditetslån med løpetid ut over regnskapsåret. Unntaket er de tilfeller hvor driftsutgifter savner finansiering ved regnskapsavslutning, altså ved regnskapsmessige underskudd. Etter kommuneloven § 50 nr. 4 tredje punktum kan det derfor tas opp et likviditetslån tilsvarende det regnskapsmessige underskudd. Lånet må nedbetales i takt med den vedtatte plan for inndekning av underskuddet, maksimalt fire år.

Departementet foreslo i høringsutkastet endringer i bestemmelsen om likviditetslån. Kommuners måte å drive sin finansforvaltning på har utviklet seg betydelig i perioden siden gjeldende regulering av likviditetslån ble innført. Mens opptak av likviditetslån i tidligere tider ble forhandlet frem som særskilte kassakredittlån, har de fleste kommuner i dag forhandlet frem bankavtaler som blant annet gir adgang til trekkrettigheter innenfor avtalte rammer i avtaleperioden. Slike avtaler vil normalt redusere kommunens finanskostnader sammenlignet med tidligere ordning med særskilte kassakredittlån. Kommunene nytter også i noen grad trekkrettigheter i påvente av fast finansiering av investeringsutgifter. Departementet foreslår i kapittel 11 om finansforvaltning å lovfeste regler som gir kommuner adgang til å inngå konsernkontoavtaler med eller uten felles kapitalforvaltning. Tidspunkt for bruk av likviditetstrekkrettigheter vil variere avhengig av utforming av konsernkontoavtalene.

Departementet foreslo derfor ny kommunelov § 50 nr. 5 hvor kommuner gis adgang til å ta opp likviditetslån, eller inngå avtale med en kredittinstitusjon om likviditetstrekkrettighet.

Likviditetslån har som eneste oppgave å utligne svingninger mellom inn- og utbetalinger innenfor budsjettåret. Et eventuelt behov for likviditetslån ut over tidspunkt for avslutning av regnskapet indikerer at årets samlede utgifter har vært større enn inntektene. Departementet foreslår i kapittel 6 at kommunestyret, ved fastsettelsen av årsregnskapet, tar stilling til hvordan et regnskapsmessig underskudd skal dekkes inn. Dersom kommunen mangler reserver kan kommunestyret bestemme at likviditetslånet løper inntil underskuddet er dekket inn.

Departementet foreslo at den adgang kommunene i dag har til å forlenge likviditetslånet inntil underskuddet er dekket inn, videreføres i ny § 50 nr. 7 bokstav b annet punktum. Det ble videre foreslått at ny kommunelov § 50 nr. 7 bokstav b første punktum viderefører ordningen med at likviditetslånet skal være innløst senest ved fastsettelsen av årsregnskapet.

Høringsinstansene

Høringsinstansene har ingen merknader til forslaget.

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet opprettholder forslaget i høringsutkastet.

9.4.6 Lån til utlån, forskuttering og tilskudd

Om høringsutkastet

a) Innledning

Selv om hovedtyngden av de lån som opptas av norske kommuner brukes til egne anskaffelser av eiendeler av varig verdi, søkes i noen grad opptatt lån hvor midlene skal overføres til andre. Dette kan gjelde opptak av formidlingslån til vanskeligstilte husholdninger i forbindelse med anskaffelser av boliger eller til en boligstiftelse kommunen selv har opprettet. Formålet kan også være å forskuttere finansieringen av en investering foretatt av et annet forvaltningsnivå, f.eks. at en kommune forskutterer finansieringen av et riksveganlegg. Endelig kan formålet være å finansiere et permanent tilskudd til en investering foretatt av et annet forvaltningsnivå eller av private.

Motivet for at en kommune ønsker å oppta lån for å finansiere en overføring til andre, kan være delt. Ved formidlingslån til vanskeligstilte kan motivet være å sikre husholdninger uten god kredittverdighet gunstige lånebetingelser, og dermed mulighet for å klare seg økonomisk uten å belaste kommunen. Motivet ved forskutteringer er i hovedsak av budsjetteknisk karakter. Selv om det er klart at den annen part på sikt er finansieringsmessig ansvarlig for investeringen, kan denne mangle nødvendig bevilgning til investeringen det år investeringen foretas. For eksempel kan det på statsbudsjettet være satt budsjettbindinger på investeringer til riksveganlegg, mens kommunen kan se seg i stand til å dekke investeringen midlertidig ved lån, inntil det er avsatt midler på statsbudsjettet til investeringen. Kommunen driver en form for finansieringsvirksomhet, men kan i beste fall håpe på å få dekket sine finansieringskostnader. I mange tilfeller vil kun det nominelle utlegget bli refundert.

Motivet for å finansiere tilskudd til andres investeringer gjennom lån kan være mer sammensatt. Dels kan motivet være at kommunen oppnår gunstigere lånebetingelser enn private, jf. bankenes risikovekting av utlån. Motivet kan imidlertid også være å søke å realisere investeringer som ikke ville vært gjennomført uten tilskudd. Konkrete eksempler her er en kommune som ønsker et fylkesveganlegg i egen kommune, og fylkeskommunen selv ikke ser seg i stand til å finansiere anlegget fullt ut, eller tilskudd til et privat idrettsanlegg.

Kommuner og fylkeskommuner har adgang til å oppta lån for å finansiere forskuttering av statlig riksvegbevilgning, gitt at det foreligger statlig tilsagn om refusjon, jf. kommuneloven § 50 nr. 1 annet punktum bokstav b. I samme bestemmelse bokstav a er det adgang til å oppta lån til utlån eller tilskudd, når dette var forutsatt i lov eller stortingsbeslutning. Det er noe tvilsomt om dette kan tolkes som tilstrekkelig hjemmel for opptak av formidlingslån til vanskeligstilte husholdninger etter gjeldende rett.

b) Lån for videre utlån

Utlån representerer på lang sikt ikke noen netto belastning for kommunen økonomisk. Forutsetningen er at låntaker overholder avdragsterminene og minst betaler etter samme rentesats som kommunen oppnår på sine innlån. Dette er sjelden en fullt ut realistisk forutsetning. Kommuner må som andre påregne en kredittrisiko ved utlån av midler. Graden av risiko vil imidlertid kunne variere betydelig. Etter departementets oppfatning kan eksistensen av en viss risiko ikke begrunne et fullstendig forbud mot å oppta lån for videre utlån. Samfunnsøkonomisk kan det være lønnsomt med en modell hvor kommunen formidler lånemidler fremfor at låntaker må gå direkte i markedet. Dette også etter at virkning av kredittrisiko er medregnet. Departementet antok at dette f.eks. er tilfelle ved formidlingslån til vanskeligstilte husholdninger. Misligholder en låntaker et formidlingslån, vil kommunen med dagens regnskapsregler få fordelt belastningen jevnt over lånets løpetid. Departementet ville normalt ikke anse dette som noen urimelig forskyvning av utgifter, selv om det prinsipielt kan anføres argumenter for at belastningen bør tas på det tidspunkt det er klart at utlånet blir misligholdt, slik tilfellet er for ordinære kredittinstitusjoner.

Utlån til næringsvirksomhet er i likhet med garantier for næringsvirksomhet antatt å være beheftet med særlig stor risiko, og er ingen direkte kommunal oppgave. Departementet foreslo i høringsutkastet at forbudet mot å stille garantier knyttet til utøvelse av næringsvirksomhet videreføres. En generell adgang til å oppta lån til videre utlån vil gjøre det mulig å omgå garantiforbudet. Det ble derfor foreslått at ny bestemmelse i kommuneloven § 50 nr. 6 tredje punktum setter forbud mot videreutlån og forskuttering når mottakeren driver næringsvirksomhet. Begrepet skal ha samme meningsinnhold som det som i dag har vært lagt til grunn i kommuneloven § 51 nr. 1 annet ledd om kommunale garantier.

Departementet foreslo å videreføre prinsippet om at driftsinntekter minst skal dekke driftsutgiftene i året. En generell åpning for å oppta lån for videre utlån åpner for at kommunen kan omgå forbudet mot å låne til driftsformål. En kommune kan for eksempel overlate driftsoppgaver til et kommunalt aksjeselskap og finansiere selskapet gjennom å oppta lån for videre utlån til selskapet. Det er lite ønskelig å åpne for denne type utilsiktede tilpasninger til regelverket. Departementet foreslo derfor at forutsetningen for utlånet må være at lånemidlene skal finansiere varige tiltak, tilsvarende som for lån til kommunens eget bruk.

Departementet foreslår at ny kommuneloven § 50 nr. 6 første punktum skal gi kommuner rett til å ta opp lån til videre utlån, når midlene mottaker mottar skal nyttes til investeringer og mottaker ikke driver næringsvirksomhet.

c) Lån til tilskudd

Tilskudd til andre vil normalt gi en nettobelastning for kommunen. Det kan skilles mellom engangstilskudd og årlige tilskudd. En kommune kan stå overfor et valg om tilskudd til et privat idrettsanlegg skal ytes som et engangsbeløp, eller som årlige tilskudd. Nåverdien av de årlige tilskudd kan i sum svare til engangstilskuddet.

Et engangstilskudd finansiert gjennom lån vil redusere kommunens handlefrihet sammenlignet med en uforpliktende avtale om årlige tilskudd. Departementet anså hensynet til kommunens handlefrihet som vesentlig, og mener prinsipielt det er uheldig med bindinger på kommunestyret i forbindelse med de årlige bevilgninger.

Et særtilfelle vil være kommuner som ønsker å yte tilskudd til andre kommuners investeringer. Dersom en kommune, innenfor sine budsjettrammer, ikke finner rom for økt innsats på et eller flere av sine oppgaveområder, kan departementet ikke se at det er noen heldig løsning at andre kommuner går inn med tilskudd når oppgaven ligger utenfor kommunens ansvarsområde.

At departementet gikk inn for et generelt forbud mot å oppta lån for å finansiere tilskudd til andre, innebærer ikke at kommuner blir avskåret fra å kunne påta seg et økonomisk ansvar knyttet til investeringer foretatt av private mv. Det økonomiske ansvaret må imidlertid organiseres på annen måte enn gjennom opptak av lån. Kommunen kan finansiere tilskuddet gjennom sine løpende inntekter. Ønsker kommunen dette, kan kommunen også stille kommunal garanti for lån opptatt av andre. Årlig tilskudd til debitor må prioriteres innenfor kommunens inntekter i året.

Departementet foreslo etter dette at det ikke ble gitt noen åpning i kommuneloven for å oppta lån til tilskudd til andre.

d) Lån til forskuttering når det er gjort avtale om full refusjon

Med forskutteringsformål siktet departementet til utbetalinger kommuner foretar hvor det foreligger bindende avtaler om at kommunen vil få midlene tilbakeført i en senere budsjettperiode. Vanlig er at kommuner forskutterer riksveganlegg i påvente av konkrete statlige bevilgninger. I noen tilfeller refunderes kommuners nominelle utlegg, i andre tilfeller gis også en rentekompensasjon. Statlig refusjon med rentekompensasjon vil ha sterke likhetstrekk med en utlånsordning. Dersom kommuner tar opp lån for å finansiere forskutteringen av statlige riksveganlegg, vil realiteten være at kommunen tar opp lån for videre utlån. I motsetning til hva tilfellet normalt er ved utlån, nedbetales ikke lånet gradvis, men innløses fullt ut ved avtalens sluttidspunkt.

Etter kommuneloven § 50 nr. 1 annet punktum bokstav b har kommuner adgang til å oppta lån for å kunne forskuttere riksvegutbygginger, der staten har gitt tilsagn om refusjon av forskutteringen. Begrunnelsen for regelendringen har nettopp vært at slike forskutteringer ikke gir kommunen noen vesentlig økonomisk belastning. Når staten er avtalemotpart foreligger heller ingen risiko ved avtalen. Den belastning kommunene eventuelt vil ha, vil være renteutgifter i perioden dersom refusjonsbeløpet ikke er avtalt å dekke slike.

Adgangen til å oppta lån for forskuttering gjelder i dag bare når staten er avtalemotpart. Er en annen kommune avtalemotpart, åpner loven ikke for å oppta lån. Dette selv om det heller ikke her vil være tale om noen vesentlig finansiell risiko. En forskutteringsavtale med annen kommune vil heller ikke ha de samme betenkeligheter som et tilskudd, med hensyn til ansvarsfordelingen mellom kommunene, da finansieringsansvaret uansett vil ligge hos den som er ansvarlig for tiltaket.

Departementet foreslo derfor at ny bestemmelse i kommuneloven § 50 nr. 6 annet punktum skal gi kommuner full rett til å forskuttere der det er gjort avtale om full refusjon. Reglene tilsvarer reglene for lån til videre utlån, ved at dette kun kan skje når mottakeren ikke driver næringsvirksomhet og midlene av mottaker skal brukes til investeringer.

Høringsinstansene

a) Lån til videreutlån

Husbanken har enkelte kommentarer til høringsutkastet når det gjelder lån til videreutlån. De uttaler at:

«Høringsutkastet drøfter i liten grad konsekvensene av at adgangen til å ta opp lån til videreutlån, utvides. Husbanken reiser spørsmålet om lovforslaget i prinsippet åpner for at kommunene kan drive allmen boligfinansiering. Vil det være mulig for en kommune, gjennom eksempelvis låneopptak i obligasjonsmarkedet, å formidle gunstige boliglån til den alminnelige boligkjøper eller boligeier i kommunen? Vil kommunen i så fall være å betrakte som en finansieringsinstitusjon og måtte fylle de krav og de regler som gjelder for slike?

Vi vil også rette departementets oppmerksomhet mot den klage Bankforeningen har rettet mot Staten om Husbankens virksomhet. Efta-domstolen har som kjent sendt Bankforeningens klage tilbake til ESA for fornyet behandling. Et hovedpunkt i Bankforeningens argumentasjon er at Staten driver konkurransevridende bankvirksomhet når det gjelder ordinære boliglån, og at dette svekker norske bankers finansielle grunnlag ved at de får en mindre del av markedet for lån med pant i bolig. Lovverket kan på dette punkt leses slik at det åpner for at ikke bare Husbanken, men også kommuneforvaltningen, kan drive slik virksomhet, og da uten at Stortinget og Regjering fastsetter årlige begrensede utlånsrammer (...)

Etter Husbankens syn kan det være riktig å avvente eventuell lovendring på dette området til etter Bankforeningens klagesak til ESA er endelig avgjort. Skulle man likevel finne det riktig å fremme en lovendring nå, vil Husbanken sterkt tilrå at kommunenes mulighet til å ta opp lån til videreutlån til boligformål begrenses til personer og formål som vil ha problemer med å få lån eller få et tilstrekkelig gunstig lån i det private kredittmarkedet.»

Bankforeningen hevder at staten driver konkurransevridende bankvirksomhet når det gjelder ordinære boliglån gjennom Husbanken.

Husbanken finner også begrepet «næringsvirksomhet» som er benyttet i forslaget til ny kommunelov § 50 nr. 6 uhensiktsmessig.

«Så langt Husbanken kan vurdere, reiser begrepet «næringsvirksomhet» vanskelige avgrensningsspørsmål både av rent faktisk art og juridisk art. Eksempelvis kan nevnes at boligstiftelser regnes som næringsdrivende stiftelser etter stiftelsesloven. Overskuddet fra driften er skattefritt hvis formålet er ideelt etter skatteloven. En ideel stiftelse kan - på den annen side - også drive næringsvirksomhet av noe omfang uten at stiftelsen av den grunn betraktes som næringsdrivende. Disse forhold er gjenstand for helt konkrete vurderinger basert på virksomhetens formål, registrering, faktisk drift med mer. En virksomhet kan også endre karakter over tid avhengig av faktiske omstendigheter fra å være ideell til å drive næring.»

b) Lån til tilskudd

Flere høringsinstanser er uenige med departementets forslag i høringsutkastet om at det ikke skal kunne tas opp kommunale lån til tilskudd. Kommunenes Sentralforbund og Søndre land kommune mener at det bør tas inn regler som gjør det mulig å få lånefinansiert tilskudd som gis til organisasjoner/lag som i samarbeid med kommunene dekker oppgaver som ellers tillegges den kommunale organisasjonen.

Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring er heller ikke enig med departementet i at det ikke bør være anledning for kommuner å ta opp lån til tilskudd til andre.

«Dette er etter NKKs oppfatning i dårlig samsvar med kommunens utvidede mulighet til å låne til forskuttering. Her er det åpenbare muligheter til å omgå reglene at man enten må gjøre adgangen til å forskuttere, til kun å gjelde statlige tiltak, som dagens regler, eller åpne for adgangen til å låne til tilskudd til andres investeringer. For å gjøre dette helt tydelig beskriver vi følgende situasjon: Reglene hindrer kommunene i å låne penger til å gi idrettslaget tilskudd til idrettslagets investeringer i idrettshall. Kommunen arrangerer en fullfinansiering på idrettslagets hånd, som forutsetter en forskuttering fra kommunen. Det avtales en konkret tilbakebetaling av det forskutterte beløp. Samtidig budsjetterer kommunen med et tilskudd til idrettslaget hvert år lik tilbakebetalingen av forskutteringen. Idrettslaget og kommunens krav på hverandre motregnes og i praksis har kommunen gitt idrettslaget et tilskudd som lånefinansieres. Det var ikke det departementet ville. Etter NKKs syn er det gode argumenter for å kunne lånefinansiere også tilskudd. Vi foreslår at det gis tilsvarende regler for dette som for videreutlån og forskuttering.»

Departementets vurdering og konklusjon

Når en ser bort fra staten selv, sikrer lovverket kommuner bedre lånebetingelser enn øvrige låntakere. Dette har sammenheng med kommuneloven § 55 som avskjærer muligheten for at kommuner kan tas under konkursbehandling eller selv åpne gjeldsforhandlinger. Kreditorene har dermed full sikkerhet for sine fordringer. I tillegg kommer gjeldende ordning med statlig godkjenning av kommunale lånevedtak, jf. nåværende kommunelov § 50 nr. 8. Bankforeningene har i sin høringsuttalelse uttalt at en fjerning av denne ordningen vil innebære at bankene må foreta en kredittvurdering av den enkelte kommune basert på ordinære markedsprinsipper, noe som vil øke kommunenes renteutgifter.

Departementet ønsker å legge til rette for at kommuner kan utføre sine oppgaver til lavest mulig kostnader, ved gitt kvalitet. Departementet ser det ikke som aktuelt å oppheve forbudet mot å ta kommuner under konkurs, eller åpne for at kommuner kan åpne gjeldsforhandlinger. Reglene sikrer kommuner gunstige rentebetingelser, men er også prinsipielt viktige ved at de slår fast at det offentlige har en plikt til å dekke sine forpliktelser overfor private.

Banker er avhengig av å tilby rentebetingelser overfor ulike låntakere som avspeiler den risiko banken antas å løpe ved å tilby lånet, og ut fra den risikovekting av typer av utlån banker er pålagt å følge i henhold til regelverket om dette, gitt av Finansdepartementet. I denne vurderingen sikrer kommuneloven kommunene meget gunstige rentebetingelser. Det prinsipielle spørsmål Husbanken og Bankforeningene tar opp, er i hvilken grad regelverket bør åpne for at kommuner på generell basis driver formidling av lån eller regulær finansieringsvirksomhet gjennom å tilby lån til andre finansiert ved å utstede obligasjoner i markedet. Med andre ord å konkurrere med private selskaper som opptrer under andre rammebetingelser enn kommunene. Hvilke rentebetingelser kommunene faktisk tilbyr debitor avhenger av den risikovurdering av utlånet kommunene må foreta på linje med banker.

Departementet ser det ikke som en ønskelig utvikling at kommuner på generell basis opptrer i konkurranseforhold til banker og andre som tilbyr lån. De gunstige rentebetingelser kommuneloven gir, er ikke ment å gi kommunene konkurransefortrinn i forhold til private tilbydere, men bidra til at kommunens oppgaver kan løses med lavest mulig kostnader. Det knesatte prinsipp om kommuners autonomi medfører at kommuner kan utføre alle oppgaver de ved lov ikke er forhindret fra. Kommuner er i dag ikke avskåret fra å utøve finansieringstjenester. Det er en begrensning på kommunenes faktiske mulighet til å utøve tjenesten, ved at de ikke kan ta opp lån med sikte på videreutlån dersom ordningen ikke fremgår av stortingsvedtak. Begrensningen er ikke primært lagt ut fra konkurransemessige hensyn, men ut fra hensynet til kommunal risiko og kommuners mulighet til å fordele utgifter frem i tid.

Departementet mener konkurransemessige hensyn kun i begrenset grad kan ivaretas gjennom regulering av kommunenes innlån. Dersom hensynet skulle kunne ivaretas på en tilfredsstillende måte, måtte det legges begrensninger på kommuners adgang til å låne ut midler. Departementet ønsker ikke å legge en slik generell begrensning. Departementet vil likevel peke på at når kommuner låner ut midler, inngås en finansieringsavtale. Finansavtaleloven gir Kongen myndighet til, ved forskrift, å pålegge kommunene å følge loven, dersom relevante forhold tilsier at så bør være tilfelle. Per i dag er det ikke gitt noen slik forskrift, derfor vil finansavtaleloven etter gjeldende regler ikke få anvendelse på kommuner som låner ut midler.

Husbanken anmoder i sin høringsuttalelse om at departementet avventer sin lovendring om opptak av lån til videreutlån inntil Bankforeningens klagesak i ESA er endelig avgjort. Klagen går i hovedsak på at Staten driver konkurransevridende bankvirksomhet når det gjelder ordinære boliglån gjennom Husbanken. Departementet er enig i at EØS reglene også må følges der kommuner tar opp lån til videreutlån, og at konklusjonen ESA-domstolen kommer til kan få konsekvenser for kommunenes opptak av lån til videreutlån til boligformål. Departementet mener likevel at det ikke er noe i veien for at lovendringen som departementet foreslo i høringsnotatet, blir vedtatt som ny regel. Regelen som er foreslått som ny kommunelov § 50 nr. 6, er helt generell, i den forstand at den gjelder videreutlån til alle typer av låneformål som ikke er knyttet til næringsvirksomhet, og at den ikke bare retter seg mot kommunale lån som er opptatt i Husbanken. Det vil således være opp til hver enkelt kommune å se til at de lån de opptar til videreutlån til ethvert låneformål ikke strider mot EØS reglene. Situasjonen er ganske parallell til den kommunene står ovenfor i dag dersom de ønsker å låne ut midler de har «på bok». Kommunene må da forholde seg til EØS-reglene, (jf. lov om offentlig støtte), som setter forbud mot all offentlig støtte som ikke er å anse som bagatellmessig.

Husbanken peker også på at begrepet «næringsvirksomhet» som er benyttet i regelen om videreutlån er uhensiktsmessig. Departementet velger likevel å innføre begrepet som en begrensning i adgangen til å ta opp lån til videreutlån og forskuttering. Begrepet er også benyttet i dagens kommunelov § 51 nr. 1 som begrensning for å stille garanti, og skal ha samme meningsinnhold. Hovedgrunnen til at begrepet nå innføres som begrensing for lån til videreutlån, er faren for omgåelse av garantiforbudet. Departementet viser for øvrig til omtalen under garantireglene, jf. kap. 10.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser er uenig med departementet i at det ikke bør kunne tas opp kommunale lån som skal benyttes til tilskudd til andre. Departementet legger stor vekt på kommunens handlefrihet. Handlefriheten vil være vesentlig større der kommunen for hvert enkelt år kan bestemme om den skal gi årlige tilskudd i forhold til der kommunen tar opp lån til et engangstilskudd. Departementet oppfatter innvendingene fra NKK dithen at fordi kommuner alternativt kan gi årlige tilskudd til private, bør de også kunne ta opp lån for å finansiere tilskuddet. Forbundet foretar og en sammenligning med en videreutlånsordning. Departementet mener at sammenligningen ikke er helt treffende. Ved en regel om lån til tilskudd ville kommuner kunne belaste kommuneøkonomien uten at mottaker gir noen motytelse. Ved videreutlån vil mottaker av lånet selv foreta nedbetalinger på lånet til kommunen.

Departementet foreslår etter dette at lånebestemmelsen gir kommunene hjemmel til opptak av lån til videreutlån og lån til forskuttering, når mottakeren skal bruke midlene til investering og ikke driver næringsvirksomhet.

9.4.7 Regler om avdragstid og andre lånevilkår

Om høringsutkastet

Departementet påpekte i høringsutkastet at ivaretakelsen av det finansielle ansvars prinsipp fordrer at låneopptak og nedbetaling av lånegjeld ses i sammenheng. Prinsippet ivaretas i dag ved at lån til anskaffelser skal avdras over anskaffelsens levetid med like årlige avdrag. Regelen følger ikke direkte av loven, men av forskrift «om avdragstid og andre lånevilkår» fastsatt av departementet med hjemmel i kommuneloven § 50 nr. 5. Regelen må forstås slik at løpetiden for et enkelt lån begrenses til levetiden for det enkelte objekt som er finansiert gjennom opptak av lånet. Dette tilsvarer regnskapslovens prinsipp hvor den enkelte eiendel av varig verdi skal planmessig avskrives. Forskjellen mellom det system kommuner følger og regnskapslovens system er at avskrivninger skal foretas generelt, mens kravene i kommuneloven kun gjelder lånefinansierte anskaffelser. Departementet mente det var prinsipielle forskjeller mellom å pålegge kommuner å dekke opp for allerede påførte forpliktelser, og å pålegge kommuner avsetninger etter detaljerte regler for å kunne dekke fremtidige investeringsutgifter. Departementet foreslo derfor ikke finansielle avskrivninger som obligatoriske for kommuner.

Hvilke anskaffelser som faktisk blir finansiert med lånemidler, avviker ofte fra hva som ble besluttet ved fastsettelsen av årsbudsjettet, og vedtaket om opptak av lån. Gjeldende system fordrer at avdragstiden blir justert dersom slike endringer skjer. Slike justeringer kan i praksis være vanskelige å gjennomføre.

Departementet mente at gjeldende regler kunne gi seg uheldige utslag ved praktiseringen, og at regler som er vanskelige å følge, raskt kunne virke mot sin hensikt.

Departementet mente likevel at det grunnleggende prinsippet bør beholdes. Dette prinsippet innebærer at lånegjelden bør nedbetales planmessig. Departementet mente imidlertid at det var nødvendig med forenklinger som muliggjør en praktisering i tråd med hovedprinsippet. Departementet foreslo derfor en ny bestemmelse i kommuneloven § 50 nr. 7 bokstav a. Det foreslås at prinsippet i stedet knyttes til forholdet mellom levetiden på kommunens eiendeler av varig verdi og den gjennomsnittlige løpetid på kommunens innlån. Den veide levetid på kommunens eiendeler av varig verdi vil utgjøre rammen for den gjennomsnittlige løpetid på kommunens innlån. Det foreslås også presisert i loven at gjelden skal avdras planmessig. Det innebærer at gjelden skal avdras med like årlige avdrag.

Forskjellen fra dagens system er at dette gir kommuner langt mer fleksibilitet ved fastsettingen av lånebetingelsene. Kommunen kan velge at hvert enkelt lån skal avdras etter serieprinsippet, eller at tilstrekkelig gjeldsavdrag skal belastes ett lån, mens øvrige lån eventuelt kan være avdragsfrie.

Departementet foreslo videre at nåværende kommunelov § 50 nr. 7, som gir departementet adgang til å gi forskrift om avdragstid og kommunale lånevilkår, oppheves. Forskriften § 3 har regler om lånefond. Departementet foreslo at regler om lånefond nå tas inn i lånebestemmelsen nr. 8 (ny kommuneloven § 50 nr. 8). Hver kommune skal fremdeles kunne ta opp lån til lånefond, og da skal reglene i lånebestemmelsen gjelder tilsvarende.

Når det gjelder lån til videre utlån og lån til forskutteringer innebærer slike i prinsippet ingen nettobelastning. De alminnelige regler om fordeling gjennom låneavdrag er dermed ikke hensiktsmessige. I stedet bør prinsippet være at avdrag på utlånet eller refusjonen fullt ut nyttes til nedbetaling eller innfrielse av det totale innlånet i kommunen , jf. ny § 50 nr. 7 bokstav c.

Høringsinstansene

De fleste høringsinstansene har ikke merknader til de foreslåtte regler om avdragstid og andre lånevilkår. Flere kommuner og Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring støtter de reglene departementet har foreslått.

Kommunenes Sentralforbund Sør-Trøndelag er kritiske til at lån opptatt i Husbanken ikke lenger antas å være unntatt fra prinsippet om avdrag etter serieprinsippet.

«At muligheten til å ta opp annuitetslån bortfaller, vil etter vår vurdering være en betydelig ulempe når kapitalutgiftene danner grunnlaget for beregning av husleie, for eksempel for omsorgsboliger. Dette kan gi store variasjoner i husleie over tid, eventuelt at kommunene må subsidiere husleien de første årene. Ut fra dette vil en derfor sterkt anmode om at det fortsatt gis åpning for annuitetslån i Husbanken».

Fylkesmannen i Sør Trøndelagpeker på det samme i sin høringsuttalelse.

Husbanken peker på at departementet i høringsforslaget til kommuneloven § 50 nr. 7 har en regel som sier at mottatte avdrag på utlån eller refusjoner av gitte forskutteringer skal uavkortet nyttes til nedbetaling eller innfrielse av tilsvarende innlån til kommunen.

«De ekstraordinære innfrielsene Husbanken mottar fra kommunene, kan banken ikke låne ut igjen. For Husbanken vil forslaget innebære at innenfor den årlige forutsatte tilsagnsrammen for lån fra Husbanken i større grad vil måtte benyttes til videreformidlingslån. Dette vil gå på bekostning av tilsagn til andre låneformål. Andre banker er ikke bundet på samme vis, og de kan fritt låne ut igjen midler de har mottatt som innfrielse. Sett i sammenheng med forslaget om at kommunene skal kunne innhente videreutlånsmidler også fra andre banker, kan Husbanken ikke se det hensiktsmessige i forslaget ut fra en boligpolitisk vurdering.

Husbanken anser at en regel som den foreslåtte vil medføre at kommunene påføres en betydelig kursrisiko som kommunene ikke har i dag. Som nevnt over, kan kommunene i dag selv vurdere hvilke lån det er gunstig å innfri avhengig av rentemarkedet. Kommunene vil nå gjøres avhengig av sluttbrukers vurdering.

På bakgrunn av Husbankens oppgave som boligpolitisk gjennomføringsorgan vil banken videre påpeke det uheldige ved at forslaget kan frata kommunene mulighet til låne ut på ny gunstigere lån enn de som er tilgjengelig på tidspunktet for innfrielse/delinnbetaling. Brorparten av de kommunale videreutlån som er tatt opp som fastlån i banken, har i dag en rentesats på 5,5 til 5,7 med 3 til 4 års gjenværende bindingstid. En renteoppgang vil selvsagt føre til merutgifter for sluttbruker.

Såfremt kommunene kan administrere og gjennomføre tilbakebetaling som foreslått, vil vi understreke at dette vil påføre kommunene og Husbanken betydelig merarbeid. Forslaget kan neppe sies å bidra til et enklere Norge. Det må etableres knytning mellom kommunenes inn- og utlån, og begge parter vil få løpende merarbeid i forbindelse med stadig små nedbetalinger. Banken vil eventuelt måtte vurdere å foreslå å dekke inn kostnadene som påløper på grunn av dette.»

Justisdepartementet påpeker følgende om låneregelen i nr. 7 første og annet punktum:

«I høringsdokumentet s. 21 omtales regelen som en formålsbestemmelse. Slik den er utformet, synes den imidlertid å pålegge kommunen og fylkeskommunen rettslige plikter og begrensninger. Dersom denne forståelsen er riktig, er betegnelsen «formålsbetegnelse» misvisende. Dersom regelen skal ha karakter av formålsbestemmelse, må ordlyden endres. For øvrig er det noe uklart for oss hva som menes med maksimal løpetid for den «samlede gjeldsbyrde», da hvert låneopptak vil ha en individuell løpetid. Utrykket «den veide levetiden» er heller ikke uten videre tilgjengelig. Hva menes med dette. Her bør lovens ordlyd klargjøres.»

Fylkesmannen i Møre og Romsdal mener at det ikke kommer klart nok frem i høringsdokumentet at lån skal nedbetales i like årlige avdrag, uttrykket som er brukt i lovutkastet om at gjeld skal avdras «jevnt og planmessig», er for upresist.

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet er enig med Justisdepartementet i at det ikke fullt ut er korrekt å betegne regelen om at lånegjelden skal avdras «jevnt og planmessig», som en formålsbestemmelse. Regelen er ment som et rettslig krav som kommunene må forholde seg til. Dette vil bli presisert i spesialmotivene. Formuleringen «planmessig» anses overflødig i tillegg til setningen «maksimal løpetid for kommunens og fylkeskommunens samlede gjeldsbyrde kan ikke overstige den veide levetiden for kommunens eller fylkeskommunens anleggsmidler ved siste årsskifte», og foreslås derfor ikke videreført.

Fylkesmannen i Møre og Romsdal mener at det ikke fremkommer klart nok av ordlyden i forslag til ny kommunelov § 50 nr. 7 bokstav a at lån skal nedbetales med like store avdrag. Bestemmelsen benytter uttrykket «jevnt», mens forskriften om avdragstid og andre lånevilkår benyttet formuleringen «avdras ved like store, årlige avdrag i lånets løpetid». De regler om låneavdrag som er gitt i forskrift i medhold av kommuneloven § 50 knyttes i dag opp mot det enkelte lån kommunen tar opp. Forskriften bestemmer som hovedregel at lån skal opptas som serielån. Dette gjelder hvert enkelt låneopptak. Dersom kommuner i stedet ønsker å ta opp fast lån (ikke avdrag i løpetiden), eller annuitetslån (lån hvor avdrag øker i beløp utover i løpetiden), skal kommunen foreta avsetninger slik at betalte avdrag og avsetninger i sum svarer til årlige avdrag som for serielån.

Departementet har i høringsutkastet foreslått at reglene om avdrag på lån knyttes til kommunens totale lånegjeld, og ikke som i dag til det enkelte lån. Reglene selv tar dermed ikke stilling til om det enkelte lån skal opptas som et serielån, annuitetslån eller fastlån. Av samme grunn er det ikke naturlig at loven bruker begreper som knytter seg til enkeltlån. Når en i loven foreslår at lånegjelden skal avdras jevnt og planmessig, innebærer dette at de årlige avdragene skal utgjøre for eksempel 4 prosent av kommunens totale lånegjeld pr. 31.12. Den eksakte sats vil avhenge av den veide levetiden på kommunens anleggsmidler. Forslaget innebærer dermed en utvidet mulighet når det gjelder valg av avdragsvilkår, ikke en innsnevring slik enkelte av høringsinstansene har reist spørsmål om.

Departementet foreslo i høringsutkastet at de avdrag kommunene mottar på utlån uavkortet skal nyttes til nedbetaling eller innfrielse av innlån til kommunen. Husbanken mener dette kan skape problemer for banken fordi Husbanken ikke har anledning til å låne ut igjen midler de mottar som ekstraordinære innbetalinger fra kommuner. Det er vesensforskjeller mellom formidlingslån og lån kommuner opptar for å finansiere egne investeringer. Lån til utlån har som forutsetning at kommunen ikke selv skal nytte midlene. Midlene skal dermed ikke inngå i kommunens egen drift. Dette må også gjelde avdragene, og de foreslåtte regler ivaretar dette hensynet. Husbanken tar opp et spesialtilfelle som ikke er særskilt vurdert i høringsutkastet, hvor et utlån ikke avdras, men innløses. Etter departementets oppfatning må det å låne ut midler kommunen har mottatt ved innløsningen av eldre utlån, kunne betraktes som en konvertering hvor utlånet får ny debitor. Dersom debitor overtar opprinnelig debitors forpliktelser, mener departementet det må være tilstrekkelig at forholdet balanseføres, og ikke resultatføres. Dersom ny debitor får andre lånebetingelser enn opprinnelig debitor, må kommunen få endret sine betingelser på innlånet. I motsatt fall griper ordningen med formidlingslån direkte inn i kommunens egen drift. Departementet mener en særregel om behandling av innløsning vil bryte med hensynet til å gi regelverket en generell og overordnet karakter.

9.4.8 Henvisning til bestemmelsen om betinget kontroll og godkjenning

Om høringsutkastet

Det forslag til lovtekst som departementet foreslo i høringsutkastet inneholdt ingen henvisning fra ny kommunelov § 50 til reglene om betinget kontroll og godkjenning i ny § 59 a.

Høringsinstansene

Justisdepartementet mener at forslag til ny kommunelov § 50 nr. 9 muligens bør inneholde en henvisning til reglen om statlig kontroll og godkjenning.

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet er enig med Justisdepartementet i at kommuneloven § 50, av hensynet til sammenhengen mellom reglene, bør inneholde en henvisning til kommuneloven § 59 a om betinget statlig kontroll og godkjenning. Forslaget til ny kommunelov § 59 a inneholder flere forhold som må tas i betraktning ved opptak av lån. Departementet foreslår av den grunn at ny kommunelov § 50 nr. 9 får et nytt annet punktum hvor det henvises til kommuneloven § 59 a.