10 Kommunale garantier

10.1 Innledning

I utgangspunktet kan en kommune foreta enhver økonomisk disposisjon som ikke er forbudt. Rettsgrunnlaget for dette er den kommunale autonomi. Kommuneloven legger imidlertid begrensninger på en kommunes frihet i slike saker - bl.a. når det gjelder adgang til å stille garantier for andres økonomiske forpliktelser.

En kommune kan bare stille garanti når det foreligger «en særlig kommunal interesse», eller «er bestemt i lov eller stortingsbeslutning». Det kan ikke stilles garanti for «økonomiske forpliktelser knyttet til utøvelse av næringsvirksomhet» (§ 51 nr. 1). Vedtak om garantistillelser skal godkjennes av departementet. Det er gitt utfyllende forskrifter ved «Forskrift om kommunale og fylkeskommunale garantistillelser», (FOR 1993-02-09 4046). I kommunelovens bestemmelse om garantistillelser er det også tatt inn et forbud mot at kommuner kan pantsette sine eiendeler til sikkerhet for andres økonomiske forpliktelser.

Kommuner bør ha anledning til å stimulere til aktivitet på områder kommunen har interesse i. Garantier kan være et virkemiddel til å realisere tiltak som ikke ville blitt realisert uten kommunal garanti. En kommunal garanti kan også redusere finansieringskostnadene for den som driver et tiltak som kommunen har interesse av. Samtidig innebærer garantier risiko for økonomisk tap for kommunen. Det bør unngås at kommuner utsetter seg for uhåndterlig risiko, og setter seg selv i en situasjon der de ikke kan innfri sine forpliktelser. Kommunelovens regler om garantier må derfor utformes slik at risikoen for at kommuner skal komme i økonomiske vanskeligheter som følge av garantistillelser blir redusert, samtidig som muligheten til å bruke garantier som virkemiddel ikke blir avskåret i for stor grad. Regler om kommunale garantistillelser vil derfor være et kompromiss mellom kryssende hensyn.

I dette kapitlet drøftes først innholdet av begrepet garanti i kommuneloven (pkt. 10.2). I pkt. 10.3 gis en kort omtale av garantibegrepets forhold til deltakelse i ansvarlige selskaper. Dernest drøftes de nærmere vilkår for å stille garanti. For det første om kravet til «særlig kommunal interesse» bør videreføres som kriterium for adgang til garantistillelse (pkt. 10.4). Videre drøftes om forbudet mot garantier for næringsvirksomhet bør opprettholdes (pkt. 10.5). I pkt. 10.6 drøftes om det bør stilles krav til tapsavsetninger i forbindelse med garantistillelser. Pkt. 10.7 omhandler forholdet mellom selvskyldnerkausjon og simpel kausjon. Pantsetting av kommunale eiendeler til sikkerhet for andres forpliktelser tas opp i pkt. 10.8.

10.2 Kommunelovens garantibegrep

Gjeldende rett

Det finnes flere typer garantier. De kan deles inn i tre hovedgrupper: Selvstendige garantier, egengarantier og tredjemannsgarantier (se bl.a. Smith: «Kausjonsrett» 3. utg. (1997), s. 25 flg.).

1. Selvstendige garantier er ikke knyttet til noen annen fordring. Et eksempel på en slik garanti er en aksjetegning som blir garantert fulltegnet av en bank. Dette innebærer at banken påtar seg en forpliktelse til å overta de aksjene som ikke blir solgt på det åpne markedet. Et annet eksempel er enkelte eksportgarantier som staten gir. Staten (garantisten) overtar en del av det tap som vedkommende eksportør eventuelt vil få i forbindelse med et bestemt ledd i et eksportfremstøt. Eksportøren beholder gevinsten i sin helhet, men bærer bare en del av det eventuelle tapet, avhengig av garantiens omfang. Slike garantier kalles gjerne «risikogarantier».

2. Egengarantiene er garantier som er avgitt for egen oppfyllelse. Garantien inngår her som ledd i en avtale, ved at den ene part garanterer for spesielle sider ved sin egen ytelse. Garantiens oppgave er gjerne å presisere og forsterke partens forpliktelser. Garantien er altså knyttet til en annen fordring, men denne fordringen hviler ikke på en annen. Den er knyttet til garantistens egen forpliktelse. Et praktisk eksempel fra forretningslivet er selgerens eller entreprenørens garanti for salgsgjenstanden eller det ferdige bygget. Der rettsreglene ikke fastslår noe objektivt erstatningsansvar for mislighold av kontrakt, kan skyldneren ved en garanti likevel påta seg et slikt ansvar.

3. Tredjemannsgarantiene er knyttet til en annen fordring. Denne fordringen hviler ikke på garantisten, men på en annen - det er altså en tredjeperson inne i bildet. Garantisten innestår her for at en annens forpliktelse blir riktig oppfylt. Det innebærer at garantisten/kausjonisten blir solidarisk ansvarlig med hovedskyldneren. Dersom hovedskyldneren ikke oppfyller sin forpliktelse, kan kreditoren i hovedforholdet kreve garantisten.

Ordlyden i kommuneloven § 51 gjør det klart at det her er tale om en tredjemannsgaranti - jf. uttrykket «garanti for andres økonomiske forpliktelser». Det er ikke grunnlag i forarbeidene for å tolke bestemmelsen utvidende.

Det avgjørende for om garantien rammes av kommuneloven, er om garantiavtalen er utformet slik at kreditor kan kreve betaling av garantisten (kommunen). Er det dette som er innholdet i avtalen, rammes den av kommuneloven slik den lyder i dag. Hvis garantiavtalen derimot ikke gir kreditor noen rettighet vis á vis garantisten (kommunen), er det ingen tredjemannsgaranti, og den er da ikke regulert av kommuneloven. Slike garantier kan kommunen gi helt fritt, i kraft av sin autonomi.

Om høringsutkastet

Garantier er en type av økonomiske disposisjoner hvor det er knyttet usikkerhet til den faktiske økonomiske belastningen. Størrelsen på den økonomiske belastningen for garantisten (kommunen) avhenger av adferden til andre. Bakgrunnen for kommunelovens regler om garantistillelse var uheldige erfaringer med kommunale garantistillelser. Det er en generell fare for å undervurdere sannsynligheten for at en garanti skal bli effektiv, og dermed overvurdere kommunens økonomiske evne til å oppfylle garantiavtalen. (Ot. Prp. nr. 42 (1991-92) s. 179). Disse betenkelighetene knytter seg imidlertid ikke bare til de regulære tredjemannsgarantiene. Det samme gjelder f.eks. der en kommune på forhånd påtar seg å dekke underskuddet i for eksempel et næringsdrivende foretak, idrettsanlegg eller liknende. En slik avtale innebærer ikke at kommunen påtar seg å dekke firmaets eller idrettslagets forpliktelser overfor sine kreditorer; at en virksomhet går med underskudd i en periode behøver ikke å bety at den ikke klarer å oppfylle sine forpliktelser. Avtalen forplikter derimot kommunen til å overføre likvider slik at debitors evne til å dekke sine forpliktelser på sikt opprettholdes.

Dette innebærer at de begrensninger loven setter for garantistillelser kan omgås, ved at garantiavtalen ikke utformes som en garanti for andres forpliktelser. Samtidig betyr dette at en kommune kan utsette seg for samme risiko og usikre kostnad som ved en tredjemannsgaranti, men uten at forholdet rammes av kommuneloven.

I høringsutkastet ble det drøftet om det i tillegg til å begrense kommuners adgang til å stille tredjemannsgarantier, også bør settes grenser for kommuners adgang til å stille andre typer garantier.

Spørsmålet om garantistillelse er en del av en større problemstilling som går på hvilke rammer som skal gjelde for kommuners økonomiske disposisjonsfrihet. I utgangspunktet bør en kommune kunne bruke penger til hva den vil, bare den selv sørger for å ha penger til å oppfylle oppgaver den er pålagt i lov eller med hjemmel i lov, og øvrige forpliktelser. Det er ikke satt et alminnelig forbud for kommuner mot å foreta risikofylte økonomiske disposisjoner. Kommunen kan selv drive næringsvirksomhet, delta i næringsvirksomhet sammen med andre, gi usikrede lån til andre og så videre.

Reglene om kommunale garantier regulerer imidlertid en spesiell måte kommunen kan utsette seg for risiko på - nemlig ved å stille garantier for andres forpliktelser. Reglene utgjør dermed bare et fragment av et større felt som gjelder risikofylte økonomiske disposisjoner.

Sentralt i vurderingen bak kommunelovens garantiregler står det særlige element av usikkerhet knyttet til garantier, og de dårlige erfaringer man hadde høstet med en del garantistillelser. Kommunelovutvalget (flertallet) uttalte om dette bl.a. (NOU 1990:13 s. 394):

«...særlig de senere års utvikling har vist at garantistillelser har skapt til dels store problemer for økonomiforvaltningen i både små og store kommuner. Garantistillelser er vanskelige å innarbeide i den økonomiske planlegging fordi det ofte beror på en komplisert og ikke sjelden ganske usikker faglig vurdering i hvilken utstrekning man må regne med at slikt ansvar vil bli effektivt, noe som medfører tilsvarende stor fare for uforsvarlige vurderinger fra beslutningstagernes side ...»

Det kan være mye som skaper usikkerhet i en kommunes økonomi. Når det gjelder garantier er det imidlertid særlig et psykologisk element som er fremtredende. Dette er også berørt i Toril Kristiansen: «Kommunale garantier» (1998), der det bl.a. heter (s. 43):

«Når garantiansvar må innfris, er resultatet av disposisjonen reelt sett det samme som om det var ytt en ren bevilgning med tilsvarende beløp som det som må innfris. Garantier er på en måte altså «hypotetiske tilskudd». Psykologisk sett kan imidlertid det hypotetiske element skygge for tilskuddselementet, slik at kommunen ikke vurderer virksomheten og muligheter for å stille betingelser m.v. etter samme prinsipper og like «alvorlig» som om det allerede i utgangspunktet var snakk om et rent tilskudd. Resultatet kan være at kommunen har ytt uten å få like mye igjen som den ellers ville gjort. Det var nok denne «snubletråden» Kommunelovutvalgets flertall hadde i tankene da det pekte på stor fare for uforsvarlige vurderinger i kommunene, (...)».

Problemstillingen er allmenn - den gjelder ikke bare der garantisten er en kommune. Mulighetene for at ansvaret skal bli aktuelt, vil lett bli undervurdert.

Et spørsmål er om dagens garantiregler i kommuneloven rammer vidt nok til å ivareta dette hensynet. Ovenfor er det pekt på mulighetene for å omgå lovens garantiregler ved å utforme garantiavtalen slik at den ikke gir tredjemann noen rett vis á vis kommunen, samtidig som bedriften eller idrettslaget kommer likt ut, og kommunens kostnad blir den samme som ved en tredjemannsgaranti.

Denne omgåelsesmuligheten er uheldig, og gjør lovens regulering mindre effektiv. Tilsvarende usikkerhet kan gjelde andre garantier, f.eks. garantier for underskudd («risikogaranti»). På samme måte som tredjemannsgarantier vil andre garantier stifte forpliktelser som det er usikkert om, og i tilfelle når, vil medføre utgifter for kommunen.

Det er med andre ord ikke saklig grunn til å skille mellom ulike typer garantier ut fra et risikosynspunkt. Tredjemannsgarantier er ikke spesielt risikable i forhold til andre garantier. Departementet kan heller ikke se at kommuner har et spesielt behov for å kunne gi garantier som ikke er tredjemannsgarantier, uavhengig av statlig godkjenning. På denne bakgrunn kan mye tale for at bestemmelsen om garantier endres, slik at den rammer garantier generelt. Siktemålet vil da være å få frem at det er tale om enhver garanti, ikke bare de garantier som er knyttet til en annens forpliktelse. Departementet foreslo i høringsutkastet at bestemmelsene om garantier endres i samsvar med dette.

Høringsinstansene

Høringsinstansene gir samlet sett klar støtte til departementets forslag. Blant de som støtter departementets forslag er Kommunenes sentralforbund. Justisdepartementet reiser imidlertid spørsmål om en nærmere vurdering av konsekvensene av en slik utvidelse:

«Uttrykket «kausjon eller annen økonomisk garanti» er ment å dekke enhver form for garantistillelse, dvs. både tredjemannsgarantier, egengarantier og selvstendige garantier (jf. Carsten Smith «Garantikrav og garantistvern» 2. utgave side 60). Når der gjelder egengarantiene, ser Justisdepartementet for seg at det i praksis kan oppstå vanskelige avgrensningsspørsmål. Tvilstilfellene oppstår når kommune eller fylkeskommunen på et eller flere punkter setter medkontrahenten i en bedre stilling enn det som følger av alminnelige regler, uten at man omtaler dette som en garanti. Er dette ment å omfattes av garantireglene ? Reelt sett er det ingen grunn til å skille mellom tilfeller der motparten får en uttrykkelig garanti og tilfeller der vedkommende oppnår gunstigere kontraktsvilkår enn det som følger av alminnelige regler. Bruken av garantibegrepet kan åpenbart ikke være avgjørende. I så fall ville det bli opp til den enkelte kommune å bestemme om man ville bli underlagt reglene om garantier, noe som ville frata reglene deres tvingende karakter.

Justisdepartementet er noe skeptisk til at egengarantiene blir likestilt med andre garantier. Særlig for tredjemannsgarantiene vil det i mange tilfelle kunne knytte seg stor usikkerhet til spørsmålet om hvorvidt garantien blir aktuell, og i tilfelle for hvor stort beløp. Når kommunen eller fylkeskommunen garanterer for oppfyllelse av egen forpliktelser, vil forholdene normalt være mer oversiktlige, noe som tilsier at egengarantiene ikke blir underkastet kommunelovens regler om garantistillelse. Videre vi det antagelig bety en del problemer og innskrenkninger i kommunenes avtalefrihet dersom slik egengaranti skal omfattes av reglene. Vitenker da særlig på reglene i nr. 2 om garanti knyttet til næringsvirksomhet. Hvis egengaranti skal omfattes av reglene , vil det bety at alle kontrakter av noen økonomisk betydning må vurderes i forhold til garantireglene med tanke på om kommunen har påtatt seg noen forpliktelser som må anses som en egen garanti. Vi antar at dette ikke vil være ønskelig. Etter vårt syn bør derfor spørsmålet om egengaranti skal omfattes undergis en noe nærmere analyse m.h.t. hvilke konsekvenser dette kan få.»

Departementets vurdering og konklusjon

Dagens regler om garantistillelser gjelder tredjemannsgarantier. Departementet mener at dette ikke er tilstrekkelig til å ivareta intensjonene bak bestemmelsen. Som det er pekt på i høringsutkastet vil en kommune kunne utsette seg for den samme økonomiske risiko - og den samme fare for å undervurdere risikoen - ved andre typer garantier. Dette tilsier at virkeområdet for kommunelovens bestemmelser om garantier bør utvides. Som Justisdepartementet peker på i sin høringsuttalelse, kan det imidlertid reises spørsmål ved om det vil være fullt ut praktikabelt å utvide reglenes virkeområde til også å omfatte de såkalte egengarantiene, dvs. en garanti knyttet til kommunens oppfyllelse av egen forpliktelse. Justisdepartementet gir også uttrykk for at forholdene normalt er mer oversiktlige når kommunen stiller garanti for egen forpliktelse, i motsetning til der kommunen garanterer for andres forpliktelser. Dette kan tale for at behovet for å regulere slike garantier ikke er like sterkt.

Kommunal- og regionaldepartementet slutter seg til disse vurderingene. I tillegg til de avgrensningsproblemer det vil kunne volde å utvide garantireglenes virkeområde til egengarantier, må det kunne sies å være mindre behov for at denne type garantier skal omfattes av kommuneloven. Departementet har derfor kommet til at egengarantier ikke bør omfattes av kommunelovens regler.

Når det gjelder selvstendige garantier (jf. pkt. a) ovenfor) vil behovet for å beskytte kommunens økonomi mot denne type økonomisk risiko - og faren for å undervurdere den - være tilstede på samme måte som for tredjemannsgarantiene. Det kan for eksempel gjelde der kommunen gir et løfte om å dekke et eventuelt underskudd knyttet til en konsert eller annet kulturarrangement, men uten at avtalen utformes slik at den gir eventuelle kreditorer rett til å kreve noe av kommunen. Den økonomiske realitet for kommunen, dersom garantien skulle bli effektiv, vil være den samme. Her vil man normalt heller ikke oppleve de samme avgrensningsproblemer som kan oppstå i forbindelse med egengarantier.

Ettersom dagens kommunelov åpner for å stille slike «risikogarantier» også for næringsvirksomhet, vil forbudet mot å stille garantier knyttet til næringsvirksomhet bli ufullstendig dersom ikke også de selvstendige garantier rammes.

På denne bakgrunn foreslår departementet å utvide rekkevidden av kommunelovens garantibestemmelser til å omfatte garantier generelt, med unntak av garantier for oppfyllelse av kommunens egne forpliktelser.

10.3 Særlig om deltakelse i ansvarlig selskaper

I departementets praksis har ikke deltakelse i ansvarlige selskaper vært betraktet som en garantistillelse i kommunelovens forstand. Departementet legger til grunn at det i dag er uavklart om deltakelse i selskaper med solidarisk ansvarsform omfattes av kommunelovens garantibestemmelser.

På bakgrunn av at kommuner fra 1. januar 2000 er avskåret fra å delta i ansvarlige selskaper etter selskapsloven av 1985, har det ikke stor praktisk betydning å avklare dette spørsmålet. Det er riktignok gjort unntak for selskaper kommuner/fylkeskommuner som ved ikrafttredelsen av lov om interkommunale selskaper, var deltaker i sammen med andre enn kommuner/fylkeskommuner. Dette betyr at det for fremtiden vil kunne eksistere selskaper med solidaransvar med kommuner som deltakere. Det vil imidlertid ikke være adgang til å stifte nye selskaper med solidaransvar.

Selv om ansvarsformen i selskapet er pro-ratarisk vil det likevel kunne reises spørsmål om dette innebærer en garanti - ikke en garanti for de andre deltakernes forpliktelser, men for selskapet som annen juridisk person. Departementet har imidlertid kommet til at det ikke er ønskelig å bringe denne selskapsformen inn under kommunelovens regler om garantistillelser. Spørsmålet om godkjenning av etablering av interkommunale selskaper ble drøftet i forbindelse med utarbeidelsen av lov om interkommunale selskaper (Ot.prp. 53 (1997-98) s. 75.) uten at spørsmålet om forholdet til garantireglene ble nevnt, og drøftelsen av en ordning med statlig godkjenning munnet ut i at en slik ordning ikke ble ansett aktuell.

10.4 Om norske kommuners saklige kompetanse og forholdet til garantibestemmelsene - spesielt om «særlig kommunal interesse»

Gjeldende rett

Det er sikker rett at norske kommuners saklige kompetanse er negativt avgrenset. Det betyr at kommuner kan drive en hvilken som helst virksomhet som ikke er forbudt ved lov, eller ved lov er lagt til andre. Som det fremgår av pkt. 10.2 er det imidlertid lagt begrensninger på kommunenes saklige kompetanse når det gjelder garantistillelser. Det viktigste avgrensningskriteriet er kravet om at garantier i utgangspunktet bare kan stilles dersom det er knyttet til et tiltak som har en «særlig kommunal interesse». Det er også tatt inn en negativ avgrensning, ved en bestemmelse om at det ikke kan stilles garanti for næringsformål, se pkt. 10.5.

Om høringsutkastet

På bakgrunn av at kommunenes kompetanse er negativt avgrenset, krever det en særskilt begrunnelse at adgangen til å stille garanti er underlagt spesielle begrensninger.

Nedenfor blir drøftet nærmere om kriteriet «særlig kommunal interesse» bør videreføres som begrensning for når det kan stilles garanti.

Avgrensningskriteriet «særlig kommunal interesse» kan minne om begrensningene for danske og svenske kommuners generelle kompetanse. I den svenske kommuneloven fremgår begrensningen av § 1:

«Kommuner och landsting får själva ha hand om sådanna angelägenheter av allmänt interesse som har anknytning til kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skal handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.»

I Danmark er begrensningene i kommunenes kompetanse av ulovfestet karakter, og uttrykkes gjennom begrepet «kommunalfuldmagten». Ved angivelse av de rettslige grenser for kompetansen er det vanlig å formulere et krav om at kommunene skal ha «interesse av» den aktuelle virksomheten.

I dansk rett er en sentral del av motivasjonen bak interessekravet at det skal trekke en grense mellom oppgaver som naturlig hører under offentlig sektor, og det som skal overlates til private. Interessekravet hindrer dermed kommunene i å påvirke konkurransen mellom private - ved at kommunene bare får beskjeftige seg med saker av «typisk kommunal karakter». I dette ligger bl.a. at interessekravet knyttes til oppgaver som det er en tradisjon for at kommuner tar seg av, og at virksomheten skal komme kommunens innbyggere til gode.

Det er ingen sikre holdepunkter for å si at kravet til «særlig kommunal interesse» i den norske kommuneloven er stilt ut fra et ønske om at kommunens økonomiske disposisjoner generelt skal begrenses til det som kommer innbyggerne til gode - jf. at det rent allment ikke gjelder noe slikt vilkår. Kravet om «særlig kommunal interesse» er bare stilt i forbindelse med garantier. Kravet om «særlig kommunal interesse» kan heller ikke antas å være stilt utfra et ønske om å hindre kommuner fra å engasjere seg i virksomhet som det ikke er «naturlig» for en kommune å engasjere seg i, ettersom kravet ikke gjelder generelt.

Bakgrunnen for reglene om garantier synes å være et ønske om å begrense garantistillelser fordi denne typen økonomiske disposisjoner i seg selv er betenkelig - altså uavhengig av hvilke tiltak som støttes ved garantien. Betenkelighetene knytter seg til risikoen for tap for kommunen selv. Det primære ønske er altså å begrense kommunal garantistillelse - ikke aktiviteten som det garanteres for. Kommunen kan som kjent støtte aktiviteten på andre måter. Kravet om «kommunal interesse» er en måte å begrense denne risikoen på, ved å innsnevre de formål det kan garanteres for. De gjeldende begrensningene knytter seg altså ikke først og fremst til dette økonomiske instrumentet i seg selv.

Dersom det ikke skal legges vekt på det rent subjektive; om kommunen selv synes tiltaket er interessant - må innholdet av begrepet «særlig kommunal interesse» nødvendigvis bygge på en forutsetning om hva som er en naturlig oppgave for kommunene. Dette er imidlertid problematisk når det i norsk kommunalrett ikke gjelder noen positiv avgrensning av hva som er en «naturlig kommunal oppgave». I Toril Kristiansen : «Kommunale garantier» (1998) oppsummeres inntrykket av dagens regler slik (s. 61): «Oppsummeringsvis må etter dette konstateres at kildematerialet tilknyttet kommuneloven § 51 nr. 1 og garantiforskriften § 2 ikke gir godt grunnlag for å trekke klare slutninger om hva som ligger i lovens krav om særlig kommunal interesse.»

Den tradisjon som siden 1920-tallet er bygd opp rundt begrepet «kommunal interesse» for å begrense kommunale garantistillelser inneholder flere vanskelige avgrensningsspørsmål. Det kan stilles spørsmål ved om gir det god mening å stille opp et slikt krav i en rettstradisjon der den kommunale kompetansen er negativt avgrenset.

På denne bakgrunn kan det hevdes at begrensningene for garantistillelser burde være knyttet mer direkte til det som er betenkelig ved garantier; nemlig risiko for økonomisk tap, og fare for å undervurdere sannsynligheten for at garantien blir effektiv. Når reguleringen av garantistillelser gjøres ved begrepet «kommunal interesse» blir reguleringen indirekte; man rammer garantier ved å etablere et begrep som ellers ikke gjelder i norsk kommunalrett, og som knytter seg til den aktiviteten det garanteres for, ikke til det som er særegent ved garantier.

På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsutkastet at kravet til «særlig kommunal interesse» blir opphevet.

Høringsinstansene

Samlet sett gir høringsinstansene massiv tilslutning til forslaget om å oppheve kravet til «særlig kommunal interesse» som kriterium for garantistillelse. Kommunenes sentralforbund støtter departementets forslag. De som går i mot er fylkesmannen i Oppland, fylkesmannen i Møre og Romsdal, fylkesmannen i Hordaland og Oslo kommune. De som går i mot synes å mene at avgrensningen stort sett har fungert tilfredsstillende. Oslo kommune gir uttrykk for at det bør legges ned et arbeid knyttet til å løse eventuelle definisjonsproblemer ved begrepet «særlig kommunal interesse». Fylkesmannen i Oppland reiser spørsmål om ikke det bør vurderes å sette forbud mot garantier for andre forvaltningsnivåer, i forhold til landsdekkende tiltak, eller tiltak som i hovedsak gjelder andre kommuner.

Departementets vurdering og konklusjon

Departementet foreslo i høringsutkastet at kravet til «særlig kommunal interesse» som kriterium for garantistillelser blir opphevet. Det ble vist til at det er vanskelig å avgrense begrepet, og at det harmonerer dårlig med den negative avgrensning som gjelder for kommunenes generelle kompetanse. Forslaget innebærer at man går bort fra en positiv avgrensning av kommunenens adgang til å stille garantier. På denne bakgrunn vil det heller ikke være nødvendig at loven presiserer at det er adgang til å stille garanti dersom det er bestemt i lov eller stortingsbeslutning. Adgangen til å stille garantier vil følge av kommunenes autonomi.

Bare et fåtall av høringsinstansene har vært negative til å oppheve kravet til «særlig kommunal interesse», og departementet er derfor blitt stående ved at dette vilkåret bør tas ut av loven.

Forbudet mot å garantere for næringsvirksomhet foreslås imidlertid videreført (se pkt. 10.5), slik at det for garantistillelser bare vil gjelde en negativ avgrensning; kommunene kan stille garantier i kraft av sin autonomi, bortsett fra garantier for næringsvirksomhet.

Forslaget om å fjerne kravet om «særlig kommunal interesse» må også ses i sammenheng med at det ble foreslått å innføre krav om avsetninger til et tapsfond (se nærmere om dette under pkt. 10.6).

Departementet har vurdert om det burde settes forbud mot at kommuner garanterer for andre forvaltningsnivåer. Det ligger i utgangspunktet utenfor det som må anses som en naturlig kommunal oppgave å påta seg et økonomisk ansvar for statlig virksomhet eller at kommuner påtar seg ansvar for fylkeskommunale oppgaver. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det etter omstendighetene kan være behov for at en kommunal garanti inngår som et ledd i realiseringen av en virksomhet som involverer flere forvaltningsnivåer, og departementet ønsker ikke å ta inn i loven bestemmelser som avskjærer dette. Det samme gjelder for fylkeskommunal garanti for kommuner eller staten.

Når det gjelder kommunal garanti for landsdekkende tiltak vil det klare utgangspunktet være at staten bærer det økonomisk ansvar og den eventuelle økonomiske risiko som er knyttet til anlegget. Spørsmålet om det i slike tilfeller skal være aktuelt med kommunal garanti må undergis en grundig vurdering i hvert enkelt tilfelle. Departementet vil imidlertid også her vike tilbake for å ta inn i loven et uttrykkelig forbud mot garantier i slike tilfeller.

10.5 Særskilt om garantier knyttet til næringsformål

Gjeldende rett

Etter gjeldende rett kan kommuner ikke stille garanti for næringsformål. Forarbeidene inneholder ingen nærmere holdepunkter for å gi en definisjon av innholdet av begrepet. I departementets merknader til garantiforskriften (FOR 1993-02-09 4046) i rundskriv H-10/93 er begrepet nærmere presisert. Merknadene må på dette punkt betraktes som en instruks fra departementet om hvilket begrepsinnhold som skal legges til grunn i praksis.

Om høringsutkastet

I Ot.prp. nr. 42 (1991-92) er argumentasjonen for å forby garantier for næringsvirksomhet forholdsvis knapp. Om bakgrunnen for forbudet heter det bl.a.:

«I praksis har det imidlertid vist seg at kommunene/fylkeskommunene ofte ikke foretar en forsvarlig vurdering av de økonomiske utlegg garantistillelsen kan medføre på et senere tidspunkt. Ansvaret for risikovurderingen blir da skjøvet over på fylkesmannen og departementet i forbindelse med den statlige godkjenningen.»

Det er også vist til at det kan være en fordel at en del kommuner beskyttes mot pågang/press om å stille garanti. Ut fra en samlet vurdering fant departementet at:

«(...) ulempene ved at kommunene/fylkeskommunene har adgang til å stille garanti i forbindelse med næringsvirksomhet, er så store at det bør innføres et generelt forbud.»

Kommunale garantier for næringsvirksomhet vil etter omstendighetene kunne være i strid med EØS-avtalen - forbudet mot offentlig støtte med konkurransevridende effekt. Dette vil avskjære kommuner fra å stille slike garantier utover det som er tillatt etter disse reglene. Lov om offentlig støtte (lov av 27. november 1992 nr. 117) vil sette rammer for hvor mye støtte som er tillatt etter EØS-avtalen. Det må derfor vurderes om disse reglene vil begrense kommunale garantistillelser for næringsformål slik at hensikten bak dagens forbud i praksis oppnås uten særskilt regulering i kommuneloven.

Det klare tilfelle er at en kommune ikke over lengre tid har anledning til å holde kunstig liv i en virksomhet ved hjelp av kommunale garantier, hvis virksomheten ville gått konkurs uten slik garanti. Dette er i strid med konkurransereglene. Forutsetningen er imidlertid at kommunen opptrer gunstigere overfor virksomheten enn det en sammenlignbar privat investor ville gjøre. Hvis kommunen ikke opptrer annerledes enn en privat investor, vil det ikke være i strid med forbudet mot offentlig støtte. Det vil imidlertid være utpreget skjønnsmessige vurderinger som avgjør om en kommunal garanti er i strid med forbudet mot offentlig støtte.

Departementet vurderer det derfor slik at begrensninger for kommunale garantistillelser overfor næringsvirksomhet fortsatt må stå i kommuneloven, dersom slike begrensninger skal være effektive.

Et særlig spørsmål i forbindelse med næringsvirksomhet er om kommunene har et aktverdig behov for å stille garantier for slik virksomhet. Argumentene for å gi kommunal støtte til næringsvirksomhet - enten det er ved garanti eller på annen måte - er ikke like sterkt begrunnet som støtte til virksomheter som ligger nærmere kommuners kjernevirksomhet: offentlige tjenester og velferdstilbud til befolkningen. Dette vil gjelde uansett om kommunenes kompetanse er negativt avgrenset eller ikke. Kommunen forvalter ressurser på vegne av innbyggerne, og forvaltningen skal ideelt sett være til innbyggernes gavn. Riktignok kan det indirekte også komme innbyggerne i kommunen til gode å stille garantier for næringsvirksomhet. Det kan dreie seg om en viktig bedrift i et lite lokalsamfunn, som pga. konjunktursvingninger har fått problemer av forbigående karakter. Men støtte til næringsvirksomhet er ikke en sentral oppgave for en kommune.

For en virksomhet som søker lån i en bank, vil en kommunal garanti ha to mulige effekter. For det første kan banken vurdere virksomheten slik at den ikke er kredittverdig uten kommunal garanti. Det vil si at banken ikke vurderer eventuell realsikkerhet som virksomheten kan stille som tilstrekkelig sikkerhet for utlånet. En kommunal garanti kan dermed være avgjørende for om virksomheten i det hele tatt kan få etablert låneforholdet. For det andre vil en kommunal garanti, uavhengig av virksomhetens kredittverdighet uten kommunal garanti, redusere bankens risiko ved utlånet. Banken kan dermed beregne inn en lavere risikopremie.

En kommunal garanti vil virke ulikt avhengig av om virksomheten det garanteres for har et ideelt eller et kommersielt formål. For en ideell virksomhet vil som regel målet være å få dekket egne kostnader. De inntekter virksomheten oppnår kan da tilpasses virksomhetens kostnader. En kommunal garanti vil redusere virksomhetens kostnader og dermed redusere de inntekter virksomheten må ha for å kunne drive. Er virksomheten f.eks. et idrettslag medfører garantien reduserte behov for tilskudd fra kommunen og/eller betaling fra de som er medlemmer av idrettslaget.

For en virksomhet med et kommersielt formål stiller dette seg annerledes. En slik virksomhet vil normalt måtte ta prisen den kan oppnå for sine tjenester for gitt, altså uten mulighet til å kunne påvirke egne inntektsmuligheter. Virksomheten vil søke å gjøre differansen mellom egne inntekter og kostnader størst mulig, altså maksimere overskuddet. En kommunal garanti for en kommersiell virksomhet vil gi virksomheten et økt overskudd uten at dette kommer kommunen eller brukerne av tjenesten direkte til gode. Garantien bidrar derfor ikke til å øke innbyggernes velferd. Den kommunale garantien vil imidlertid i visse situasjoner kunne bidra til at virksomheten faktisk oppnår et økonomisk resultat, i motsetning til en situasjon uten garanti, hvor virksomheten går med underskudd og dermed står i fare for å bli lagt ned. En kommunal garanti for en næringsvirksomhet som driver på marginen er samtidig beheftet med betydelig risiko. Spørsmålet er om verdien av fortsatt drift av virksomheten kan forsvare slik bruk av kommunale midler. I de tilfeller der en kommunal garanti for næringsvirksomhet ikke har betydning for virksomhetens fortsatte drift - men bare for størrelsen av overskuddet - er det vanskelig å se at det eksisterer gode begrunnelser for å kunne stille kommunal garanti.

Prinsippet om kommunalt selvstyre kan tale for å overlate til kommunene selv å avgjøre om det skal stilles garanti for næringsvirksomhet. Samtidig vil kommunen kunne bli satt under press for å gi garanti. Dette vil kunne være vanskelig å håndtere for en kommune med begrenset kompetanse til å vurdere risikoen i ulike typer næringsvirksomhet - og der det kun vil være snakk om en potensiell utgift for kommunen. Et forbud mot garanti vil utelukke mulighetene for slikt press.

Etter en samlet vurdering kom departementet i høringsutkastet til at forbudet mot garantistillelser for næringsvirksomhet bør opprettholdes.

Høringsinstansene

Forslaget om å videreføre forbudet mot garanti for næringsvirksomhet støttes av et stort flertall av høringsinstansene. Kommunenes sentralforbund har ikke hatt kommentarer til departementets forslag på dette punktet. Buskerud fylkeskommune og Austrheim kommune går i mot at dagens forbud videreføres.

Departementets vurdering og konklusjon

Støtte til næringsvirksomhet er ingen sentral kommunal oppgave. I kraft av sin autonomi har likevel kommuner etter gjeldende regler anledning til selv å drive næringsvirksomhet eller til å gi støtte til næringsvirksomhet, innenfor de rammer forbudet mot offentlig støtte til næringsvirksomhet setter. Kommunene er imidlertid avskåret fra å gi støtte i form av en (tredjemanns)garanti. Ut fra høringsrunden synes ikke dette forbudet i praksis å innebære noe savn fra kommunenes side. De få tilfeller der forbudet i praksis oppleves problematisk, knytter seg som oftest til situasjoner der det kan være vanskelig å avgjøre om det er tale om næringsvirksomhet.

Det knytter seg avgrensningsproblemer til begrepet næringsvirksomhet. Særlig gjelder dette der det er tale om en virksomhet med et visst forretningsmessig preg, men der den ligger i et grenseområde mellom tradisjonell forvaltningsvirksomhet og regulær næringsvirksomhet. Vanskelighetene knytter seg også til tilfeller der en del av virksomheten åpenbart er næringsvirksomhet, mens den øvrige del av virksomheten er tradisjonell forvaltningsvirksomhet eller utelukkende skal dekke kommunens egne behov.

Forarbeidene til kommuneloven gir liten veiledning om innholdet av begrepet «næringsvirksomhet». I spesialmotivene til § 51 nr. 1 annet ledd heter det bl.a.:

«Forbudet i § 51 nr. 1 annet ledd medfører at det f.eks. ikke kan garanteres for lån til en privat bedrift, når bedriften har et forretningsmessig formål med sikte på økonomisk gevinst, ...»

I departementets merknader til forskriftene om garantistillelser (FOR 1993-02-09 4046) rundskriv H-10/93 er det knyttet en kort omtale til dette. Det heter bl.a.:

«Når virksomheten utøves i et marked og formålet er å tilføre eieren en økonomisk gevinst ved drift av virksomheten, må en regne denne som næringsvirksomhet, og garantier for slike vil ikke være tillatt. Det understrekes at hvorvidt virksomheten faktisk går med over- eller underskudd ikke kan påvirke vurderingen av hvorvidt denne er å anse som næringsvirksomhet eller ikke. Ved vurdering av begrepet må det også tillegges vekt i hvilken grad virksomheten opererer i et marked som medfører reell økonomisk risiko eller ikke. Det understrekes videre at hvilke personer som er eiere av virksomheten ikke kan påvirke vurderingen av om denne er å anse som næringsvirksomhet. Dersom virksomheten er å anse som næringsvirksomhet, vil det eksempelvis væra uten betydning at virksomheten er helt eller delvis kommunalt eid.»

Det fremgår her at markedsbasert virksomhet med gevinstformål må regnes som næringsvirksomhet. Videre skal det legges vekt på om det er en reell økonomisk risiko knyttet til det marked den aktuelle virksomheten opererer i.

Både i forarbeidene og i departementets merknader til garantiforskriften er gevinstelementet fremhevet som et sentralt moment. Dette reiser spørsmål om et formål om økonomisk gevinst er en forutsetning for at det skal være tale om næringsvirksomhet etter loven.

I Toril Kristiansen : «Kommunale garantier» (1998) stilles spørsmålet slik:

«Ved at kildematerialet tilknyttet kommuneloven fremhever økonomisk gevinst som et helt sentralt kriterium, og samme kriterium er definert som en nødvendig forutsetning for næringsvirksomhet i skatteretten, er det ikke særlig tvil om at gevinstperspektivet må være til stede for at det skal være snakk om næringsvirksomhet i kommunelovens forstand. Det gjenstår imidlertid å undersøke hva som nærmere ligger i denne forutsetningen. Er det nok at aktiviteten «økonomifaglig» sett har et potensial for gevinst, eller må det også være snakk om en subjektiv målsetning om at man skal tjene penger ? (...) De siterte deler av både lovforarbeidene og departementets merknader til garantiforskriften gir inntrykk av at det avgjørende er om aktiviteten har et formål - en subjektiv målsetning - om økonomisk gevinst. I skatteretten er det vanlig å anta at det er nok at aktiviteten objektivt sett har et gevinstpotensial. Her knyttes altså ikke karakteristikken til en uttrykkelig formulert målsetning, men til om det konseptet aktiviteten er basert på har potenisal for overskudd. Selv om departementet viser til formålet for virksomheten, er det ikke sikkert at merknaden og skatteretttslig teori gir anvisning på forskjellige løsninger her. Departementet knytter ikke «formålet « til uttrykkelige erklæringer fra virksomheten, og formål kan selvfølgelig også kontateres på annet grunnlag, for eksempel gjennom prisberegninger. Med et bredt grunnlag for formålsvurderingen - der virksomhetens egne utsagn om målsetninger alene ikke nødvendigvis er avgjørende for klassfikasjonen - blir det ikke noen realitetsforskjell mellom de to tolkningsalterativene. Det ville åpne for tilfeldigheter og omgåelsesmuligheter dersom kommunelovens § 51 nr. 1 annet ledd bare utelukker virksomhet som selv uttrykker en målsetning om overskudd.

Konklusjonen må være at det er virksomhet som enten har et uttrykt formål om økonomisk overskudd eller drives etter et konsept som objektivt sett åpner for overskudd som ekskluderes som «garantiobjekt».»

Departementet har gjennom praksis lagt større vekt på det subjektive element - om virksomheten har et gevinstsiktemål - enn det mer objektive; at virksomheten har et gevinstpotensiale.

Utviklingen har gått i retning av å utviske skillet mellom virksomheter som ut fra sin karakter er offentlige, og andre typer virksomheter. Det er i dag ytterst få virksomheter som utelukkende utføres av kommuner eller fylkeskommuner. Det fremstår derfor som problematisk å legge til grunn at garantistillelser skal være avskåret for all virksomhet som har et gevinstpotensiale. En rekke tradisjonelt kommunale oppgaver vil kunne ha et gevinstpotensiale. Det er ikke ønskelig å avskjære kommunal garanti for virksomheter som har et ideelt formål i den forstand at det ikke tas sikte på å gi eieren noen økonomisk gevinst. Departementet har derfor kommet til at det bør legges avgjørende vekt på hvorvidt eieren av virksomheten har et uttrykkelig gevinstsiktemål.

Dette kan lede til omgåelsesmuligheter. Det kan for eksempel tenkes at en virksomhet på det tidspunktet det søkes om kommunal garanti ikke har gevinstformål, men at den senere - eventuelt på bakgrunn av et eierskifte - vil få et uttrykkelig gevinstsiktemål. Departementet foreslår å videreføre ordningen med automatisk godkjenning av garantistillelser inntil videre, jf. kap. 10.6. I forbindelse med godkjenningen bør det vurderes om det skal stilles som uttrykkelig vilkår for godkjenningen at det ikke utbetales utbytte til eieren i den perioden garantien står ved lag.

I og med at kommunlovens garantibegrep foreslås utvidet (se pkt. 10.2), vil dette også innebære at forbudet mot garantier for næringsvirksomhet blir utvidet. Etter departementets forslag vil lovens garantibegrep ikke lenger bare omfatte tredjemannsgarantier, men også de såkalte selvstendige garantiene - dvs. garantier som ikke er knyttet til en annen fordring. Dette betyr at forbudet mot garanti for næringsvirksomhet vil utvides tilsvarende. Det vil for eksempel ikke være adgang til å gi en næringsdrivende løfte om at kommunen skal dekke eventuelle underskudd som måtte oppstå.

10.6 Avsetningskrav ved garantistillelser

Innledning

I pkt.10.3. foreslår departementet å oppheve kravet om «særlig kommunal interesse» som kriterium for garantistillelser. Samtidig er det der vist til de betenkeligheter som knytter seg til garantistillelser - typisk faren for å undervurdere risikoen for at garantien blir effektiv. Dette reiser spørsmål om det kan tenkes andre mekanismer som kan bidra til at tap på kommunale garantistillelser ikke får uakseptable følger for kommunenes økonomi.

Om høringsutkastet

Det ble i høringsutkastet pekt på at gjeldende begrensninger i adgangen til å stille garantier knytter seg til risikoen for at garantien skal bli effektiv, og faren for å undervurdere denne risikoen. Dersom kommunen blir stilt overfor et krav om at et beløp tilsvarende hele eller deler av garantisummen skal avsettes som tapssikring, vil det bidra til at det blir gjort en realistisk vurdering av risikoen ved garantien. Det vil kunne hevdes at kommunene selv - ut fra alminnelige fornuftige prinsipper for økonomiforvaltning - burde avsette midler til dekning av et eventuelt garantiansvar. Departementets inntrykk er imidlertid at dette bare skjer unntaksvis.

En ulempe ved å stille krav om avsetninger er at det på kort sikt vil kunne være samfunnsøkonomisk uheldig å binde midler i et fond. Dette må imidlertid veies opp mot den positive effekten som ligger i at tapsavsetninger gir en viss sikkerhet for at det finnes penger å betale med, om garantien skulle bli effektiv. Når alternativet er å gi direkte økonomisk støtte, vil det vel neppe heller være et urimelig krav at en del av beløpet i stedet settes av som tapssikring, mens støtte gis i form av et betinget løfte. Avsavnstapet ved å binde midler kan i noen grad kompenseres ved krav om garantiprovisjon.

Det kan i prinsippet tenkes andre krav enn avsetninger for å dempe risikoen for at kommuner skal komme i økonomiske vanskeligheter som følge av garantiansvar. Det kan for eksempel stilles et generelt krav om at kommunen selv skal sannsynliggjøre at den har penger til å dekke ansvaret om det skulle bli aktuelt. Dette kan motvirke at vurderingen av risiko veltes over på statlig myndighet. Hvis kommunen kan sannsynliggjøre dette, vil det i så fall være opp til kommunen om den vil utsette seg for risikoen. En slik sannsynliggjøring vil imidlertid ikke skape samme sikkerhet som et direkte lovkrav om avsetninger. Slike ordninger vil også ha utpregete skjønnsmessige elementer. Dette vil kunne komplisere kontrollsystemet unødig. Dersom vilkåret om «særlig kommunal interesse» oppheves som vilkår for garantistillelser vil krav om avsetninger være et mer hensiktsmessig virkemiddel. Siktemålet er todelt. Først og fremst skal kommunen gis et incitament til å reflektere over at garantien kan innebære et fremtidig økonomisk tap. For det andre er det et poeng å sikre at det å stille garanti får en økonomisk konsekvens. Et krav om avsetninger kan også bidra til at det i et visst omfang finnes midler til dekning av tap på garantier.

Et krav om avsetninger kan ha mange varianter. Det strammeste er å stille krav om at hele beløpet skal avsettes - og bare kan nedtrappes i takt med at forpliktelsen i hovedforholdet minker. Et slikt krav er uaktuelt av flere årsaker. Erfaringsmessig vil bare en del av garantiene komme til utbetaling. Dessuten vil det kunne virke urimelig at fordelen ved å kunne garantere for et tiltak som kommunen ellers selv ville måttet drive, skal innebære binding av eksakt samme beløp, og dermed redusere kommunens handlefrihet tilsvarende. Et alternativ kan være å stille krav om at det skal avsettes en prosentdel av det garantiansvar kommunen til enhver tid har.

Departementet vurderte i høringsutkastet om størrelsen av avsetningen bør kobles til risikoen ved garantistillelsen - slik at garantier med høy risiko krever store avsetninger, og motsatt for garantier med lav risiko. Vurderingen av risikoen vil da eventuelt måtte stadfestes av statlig godkjenningsmyndighet. Slike risikovurderinger kan være svært vanskelige. Dette taler mot å bringe slik differensiering inn som et element i regelverket. En annen side ved dette er at staten ved å foreta en risikovurdering ville frata kommunen deler av ansvaret for selv å vurdere risikoen. Departementet kom derfor i høringsutkastet til at krav til avsetningens størrelse ikke bør differensieres ut fra risiko ved garantistillelsen.

På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsutkastet at det stilles krav om avsetning i størrelsesorden 5 % av det garantiansvar kommunen til enhver tid har. Det ble også gitt uttrykk for at selve kravet om avsetninger bør stå i loven. Nærmere regler om garantitapsfond og nærmere regler om størrelsen av fondet bør gis i forskrift. I forskrift i medhold av loven stilles det i dag krav om at garantier skal stilles i form av simpel kausjon. Hensikten er å verne garantisten ved at kreditor først må søke sitt krav dekket hos debitor i hovedforholdet. Krav om avsetninger vil kunne bidra til bedre risikovurdering fra kommunens side og redusere faren for negative konsekvenser på tjenestetilbudet dersom garantiansvaret gjøres effektivt. På denne bakgrunn ble kravet om simpel garanti foreslått fjernet i høringsutkastet.

Høringsinstansene

Når det gjelder spørsmålet om krav til avsetninger støttes dette av et klart flertall av de som har uttalt seg til forslaget. De fylkesmennene som har uttalt seg til spørsmålet slutter seg til krav om avsetninger, dels med tilføyelse av at «kravet bør være minst så strengt som departementets forslag». Flere høringsinstanser mener imidlertid at krav om avsetninger bør koples til risikoen ved den enkelte garantistillelse.

Fylkeskommunene virker imidlertid generelt mer skeptiske enn kommunene. Således har Sør-Trøndelag, Rogaland, Akershus og Hordaland fylkeskommuner gått i mot forslaget. Det fremgår at bakgrunnen for at fylkeskommunene synes mer skeptiske enn kommunene kan skyldes at noen fylkeskommuner har et relativt stort garantiansvar, og krav om avsetninger derfor vil kunne få størst virkning for fylkeskommunen. Det hevdes også at avsetninger vil vanskeliggjøre garantistillelser. Sør-Trøndelag fylkeskommune gir uttrykk for at det bør lovfestes krav til risikovurdering, og at avsetninger skal vurderes. Norges fylkeskassererforening går også i mot forslaget, ut fra en oppfatning av at det vil kunne føre til stor belastning på budsjettet og ha begrenset nytte. Oslo kommune støtter kravet om avsetninger, men mener det bør kobles opp mot risikoen ved den enkelte garanti.

Kommunenes sentralforbund (KS) går også i mot krav til avsetninger, utfra en vurdering av at det bør være frivillig. Samtidig mener KS at spørsmålet om avsetninger bør kobles til innholdet av «god kommunal regnskapsskikk».

Kommunalbanken går i mot forslaget om avsetninger, og gir uttrykk for at det bør lovfestes krav til risikovurdering, og at avsetninger skal vurderes.

Justisdepartementet gir uttrykk for at regler om avsetning til garantifond kan føre til at kommuner og fylkeskommuner for fremtiden vil stille garanti i mindre utstrekning enn tidligere, og peker på at det ikke er drøftet om dette er en ønskelig effekt eller ikke.

Departementets vurdering og konklusjon

Som det fremgår av vurderingene i høringsutkastet er siktemålet med krav om avsetninger todelt. Det skal være et incitament til at det foretas en risikovurdering, og det skal sikre at det i et visst omfang finnes midler til å dekke tap på garantier som kommer til utbetaling.

Det ligger i sakens natur at avsetninger har effekter som vil kunne gjøre det mindre interessant å stille garantier. Avsetninger innebærer at økonomiske midler tilsvarende en del av garantiansvaret blir bundet, og ikke kan brukes til andre formål. Det er vanskelig å vurdere i hvor stor grad et krav om avsetninger vil føre til at det ikke stilles garantier som ellers ville blitt stilt. Det er grunn til å anta at garantier eventuelt bare vil bli stilt der en kommunal garanti er avgjørende for å realisere det aktuelle tiltaket, og der det er relativt viktig for kommunen at det blir realisert. Trolig vil dette føre til at omfanget av kommuners garantiansvar blir noe redusert i forhold til dagens situasjon. Departementet ser i utgangspunktet ikke dette som noen uheldig effekt. Det bør imidlertid ikke stilles krav om så store avsetninger at det fører til at det i for stor grad gjør det uaktuelt å stille kommunal garanti.

I dagens regime skal alle garantier godkjennes av statlig myndighet. I tillegg til en vurdering av om kravet til «særlig kommunal interesse» er oppfylt, skal godkjenningen så langt det er mulig gi sikkerhet for at kommunen har økonomi til å bære et eventuelt tap uten alvorlige skadevirkninger. Statlige myndigheters erfaringer med kommunale garantistillelser tilsier at en fri adgang til å stille garantier uten noen form for regulering vil skape vanskeligheter for enkelte kommuner. En garanti gir i utgangspunktet ingen følbar økonomisk virkning, den er «kostnadsfri». Særlig for kommuner som legger an et relativt kortsiktig perspektiv på sin økonomiforvaltning vil risikoen for å undervurdere den økonomiske belastning garantien kan føre til, være påtagelig.

I høringsutkastet ble det foreslått å innføre en ordning med betinget statlig kontroll av kommunenes økonomiske disposisjoner. Dersom den automatiske kontrollen av kommuners garantistillelser opphører, vil det etter departementets vurdering være nødvendig med en form for alternativ regulering som minsker sannsynligheten for at kommuner får økonomiske problemer som følge av tap på garantier. Departementet ser det ikke som aktuelt å oppheve den automatiske godkjenningen av garantistillelser uten å innføre andre mekanismer som ivaretar samme hensyn.

Et alternativ til lovkrav om avsetninger kunne være at loven stiller krav om at det skal foretas en vurdering av risikoen og en vurdering av om det bør gjøres avsetninger. En av svakhetene ved en slik ordning ligger i at risikovurderinger kan være svært vanskelige. Man må antakelig også regne med at et sterkt ønske om å realisere det aktuelle tiltaket vil kunne overskygge den økonomiske risikoen. I en presset økonomisk situasjon vil man trolig også vegre seg for å binde midler i et fond, dersom det er en mulighet for å unnlate det. Departementet vurderer det slik at et lovkrav om at risiko og avsetninger skal vurderes, ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til de særlige faremomenter som knytter seg til garantier.

Kommunenes sentralforbund gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at spørsmålet om avsetninger bør kobles til begrepet «god kommunal regnskapsskikk». Dersom det i henhold til god kommunal regnskapsskikk ble gitt en anbefaling med krav om avsetninger til dekning av eventuelle fremtidige tap, vil dette i praksis kunne ha samme virkning som et direkte lovkrav om avsetninger. Vanskelighetene ved å vurdere sannsynligheten for at et tap vil inntreffe, gjør seg imidlertid gjeldende også her. Etter departementets vurdering vil det ikke kunne være aktuelt å basere et avsetningskrav på «god kommunal regnskapsskikk» før det er skapt sikkerhet for at en slik ordning ville føre til at det ble foretatt avsetninger i nødvendig omfang. Dette er ikke mulig å gjøre før innholdet av begrepet «god kommunal regnskapsskikk» er nærmere fastlagt. Departementet har derfor ikke funnet å kunne foreslå en slik ordning i denne omgang.

Det vil imidlertid bli bli vurdert å arbeide videre med sikte på å etablere et system der innholdet av normen «god kommunal regnskapsskikk» vil være avgjørende for hvor store avsetninger som skal gjøres. Inntil et slikt system eventuelt er etablert, blir det spørsmål om den ordning med betinget statlig kontroll som er foreslått i kap. 13 vil ivareta de spesielle hensyn som gjelder garantistillelser. Departementet ser det ikke som en aktuell løsning å åpne for garantistillelser uten krav til avsetninger, samtidig som ordningen med automatisk statlig godkjenning avvikles. En ordning med betinget godkjenning som skissert i kap. 13 vil i alminnelighet være en god løsning. For garantier ligger det imidlertid et særskilt faremoment i at det brått kan bringe kommunen i en økonomisk krise som var vanskelig å forutse. Garantien er suspensivt betinget av en begivenhet som normalt ikke inntrer. Men når den inntrer kan virkningen på kommunens økonomi være akutt. En økonomisk krisesituasjon som for eksempel inntrer på bakgrunn av høy gjeldsbelastning vil normalt ha utviklet seg over tid, og vil være lettere å forutse og treffe tiltak mot. Departementet er derfor kommet til at ordningen med automatisk godkjenning av garantier bør videreføres, inntil det eventuelt er etablert en ordning der krav til avsetninger er normert.

Det kan likevel være ønskelig at det kan stilles garantier for mindre beløp uten at det skal utløse krav om statlig godkjenning. Departementet foreslår derfor at det i forskrift skal kunne gis regler om at garantier under et visst beløp skal kunne gis uten slik godkjenning

Se nærmere om statlig godkjenning av garantier i kap. 13.4.5.

10.7 Særlig om selvskyldnerkausjon og simpel kausjon

Om høringsutkastet

Forskriftene om garantistillelser setter forbud mot selvskyldnerkausjon, men med adgang til å gi dispensasjon dersom «særlig sterke grunner foreligger». I høringsutkastet antydes at det på bakgrunn av kravet om avsetninger vil kunne åpnes for at kommunene kan stille selvskyldnerkausjon, og ikke bare simpel kausjon - som er dagens hovedregel. Spørsmålet er i dag regulert i forskrift.

Høringsinstansene

Et flertall av høringsinstansene som har hatt merknader til dette går imot forslaget. Blant de som går i mot er Kommunenes sentralforbund, flere fylkesmenn og Oslo kommune. Den gjennomgående begrunnelsen er at bare kredittgiverne vil tjene på at det åpnes for selvskyldnerkausjon, og at dette vil gi profesjonelle långivere en fordel på bekostning av kommunen.

Departementets vurdering og konklusjon

På bakgrunn av at flere sentrale høringsinstanser har gått imot å åpne for selvskyldnerkausjon, legger departementet til grunn at dagens ordning bør videreføres. Spørsmålet om selvskyldnerkausjon og simpel kausjon vil bli regulert i forskrift.

10.8 Pantsetting til sikkerhet for andres forpliktelser

Om høringsutkastet

Det ble i høringsutkastet ikke foreslått endringer i forbudet mot å pantsette kommunale eiendeler til sikkerhet for andres forpliktelser.

Høringsinstansene

Få høringsinstanser har uttalt seg til dette. De som har uttalt seg er for forslaget.

Departementets vurdering og konklusjon

Det er en nær sammenheng mellom garantistillelser og pantsetting av kommunale eiendeler til sikkerhet for andres forpliktelser. Pantsetting til sikkerhet for andres forpliktelser kan betegnes som en «realgaranti», der det objektet som skal tjene til sikkerhet er en nærmere angitt kommunal eiendel. Mange av de samme betenkeligheter som knytter seg til garantier i sin alminnelighet knytter seg også til slike «realgarantier». Departementet kan ikke se at det ved siden av adgangen til å stille garanti også skal være adgang til å pantsette eiendeler til sikkerhet for andres forpliktelser, og foreslår å opprettholde forbudet i dagens lov.