20 Harmonisering med tjenestemannslovens stillingsvernsregler

20.1 Gjeldenderett

20.1.1 Innledning

Arbeidsmiljøloven gjelder for statens embets- og tjenestemenn, med unntak av reglene om stillingsvern, §§ 56 A - 65 og §§ 66 - 67. Lov av 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (tjenestemannsloven) regulerer stillingsvernet for arbeidstakere ansatt i statens tjeneste. Loven gjelder for tjenestemenn, det vil si enhver arbeidstaker som ikke er embetsmann. Loven gjelder også embetsmenn, der dette er utrykkelig uttalt, og supplerer Grunnlovens regler om embetsmenn.

Nedenfor foretas en kort presentasjon og sammenligning av arbeidsmiljølovens og tjenestemannslovens regler om prøvetid, oppsigelse, avskjed, retten til å stå i stilling mens saken pågår, suspensjon og fortrinnsrett til ny ansettelse, samt regler om arbeidstakeres plikt til å finne seg i endringer i arbeidsoppgavene og omorganisering av virksomheten. Reglene om midlertidig ansettelse drøftes i kapittel 16. Fremstillingen omfatter ikke embetsmennenes stillingsvern.

Stillingsvernsreglene i tjenestemannsloven suppleres av lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker, blant annet når det gjelder dens regler om enkeltvedtak med tilhørende saksbehandlingsregler. I forvaltningsloven § 2 andre ledd er det bestemt at en avgjørelse som gjelder ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytning av offentlig tjenestemann skal regnes som enkeltvedtak. Det samme gjelder vedtak om ordensstraff og pensjon.

20.1.2 Nærmere om de enkelte reglene

Prøvetid

Arbeidsgiver og arbeidstaker kan inngå avtale om skriftlig prøvetid etter arbeidsmiljølovens system. Om slik avtale inngås er frivillig, men reglene i arbeidsmiljølovens § 63 må i så fall etterleves for at avtalen skal være gyldig. I staten er prøvetid i utgangspunktet obligatorisk i et hvert arbeidsforhold, jf. tjenestemannsloven § 8. Tjenestemannslovens bestemmelser om prøvetid er i stor grad basert på arbeidsmiljølovens bestemmelser, jf. Ot.prp. 72 (1981-82) s. 19. Selv om ordlyden i bestemmelsene ikke er helt identiske, er det i forarbeidene til tjenestemannsloven antatt at grunnlaget for oppsigelse i prøvetiden er likt etter de to lovene. Oppsigelsesfristene i prøvetiden er henholdsvis 14 dager etter arbeidsmiljøloven og tre uker etter tjenestemannsloven.

Omplassering/endring av arbeidsoppgaver

I henhold til tjenestemannsloven § 12 første punktum har enhver tjenestemann plikt til å finne seg i endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten. Bestemmelsen forstås slik at en ensidig endring av arbeidsavtalens vilkår fra arbeidsgivers side er lovlig såfremt endringen ikke er for omfattende. Hvorvidt endringen er for omfattende eller ikke, beror på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle, og hvor utgangspunktet for vurderingen må tas i den enkeltes arbeidsavtale. På arbeidsmiljølovens område er det ikke lovfestet en tilsvarende regel, men også her gjelder det at det ved vurdering av grensene må tas utgangspunkt i arbeidsavtalen. Spørsmålet er også her om en eventuell endring av arbeidet ligger innenfor arbeidsavtalen. Hvorvidt arbeidsgivers ensidige endring av arbeidet er et brudd på arbeidsavtalen, må vurderes i hvert enkelt tilfelle. Dersom avtalen ikke løser spørsmålet, er utgangspunktet at arbeidsgiver ikke ensidig kan endre stillingens grunnpreg. Rettspraksis på området er ikke entydig, men på bakgrunn av to høyesterettsdommer fra 2000 og 2001 kan man trekke opp visse rammer for styringsrettens grenser i relasjon til den individuelle arbeidsavtale. Saken i Rt. 2000 s. 1602 gjaldt spørsmålet om en kommune med hjemmel i arbeidsgivers styringsrett kan treffe vedtak om at mannskapet på en brannbåt skal integreres i kommunens hovedbrannstyrke. Høyesterett uttaler blant annet at spørsmålet:

«..... må avgjøres på grunnlag av en tolking og utfylling av mannskapets arbeidsavtaler. Arbeidsgiveren har i henhold til styringsretten rett til å organisere, lede, kontrollere og fordele arbeidet, men dette må skje innenfor rammen av det arbeidsforhold som er inngått. Ved tolkingen og utfyllingen av arbeidsavtalene må det blant annet legges vekt på stillingsbetegnelse, omstendighetene rundt ansettelsen, sedvaner i bransjen, praksis i det aktuelle arbeidsforhold og hva som finnes rimelig i lys av samfunnsutviklingen».

Saken i Rt. 2001 s. 418 gjaldt spørsmålet om når arbeidstiden begynner og slutter for to grupper ansatte ved anlegget til Statoil på Kårstø, og i den forbindelse rekkevidden av arbeidsgivers styringsrett. Høyesterett viste til uttalelsen i Rt. 2000 s. 1602, og la til at styringsretten også begrenses av:

«...mer allmenne saklighetsnormer. Utøvelse av arbeidsgivers styringsrett stiller visse krav til saksbehandlingen, det må foreligge et forsvarlig grunnlag for avgjørelsen, som ikke må være vilkårlig, eller basert på utenforliggende hensyn».

Det er antatt at grensene for arbeidsgivers styringsrett når det gjelder omplassering av arbeidstakere og endring av arbeidsoppgaver i privat og kommunal sektor er sammenfallende med de grenser som følger av tjenestemannsloven § 12 første punktum, jf. for så vidt Ot. prp 72 (1981-82) s. 25, hvor det uttales:

«Så vidt departementet kan se, er det heller ikke riktig, som Norsk Sykepleierforbund hevder, at Staten «qua arbeidsgiver får en videre adgang enn andre arbeidsgivere til å påtvinge sine ansatte endrede arbeidsforhold.»

Det antas at de kriterier Høyesterett angir i ovennevnte dommer også skal anvendes ved statlige arbeidsgiveres utøvelse av styringsrett etter tjenestemannsloven § 12.

Tjenestemannsloven § 12 andre punktum har en bestemmelse om at arbeidstaker kan pålegges å overta annen likeverdig stilling i virksomheten dersom vilkårene for oppsigelse etter §§ 9 eller 10 er til stede. Den gir således arbeidsgiver et annet handlingsalternativ enn oppsigelse i de tilfeller hvor det foreligger saklig grunn for oppsigelse. Arbeidsmiljøloven har ingen tilsvarende regel.

Omplassering av ledere

Tjenestemannsloven § 12 A regulerer arbeidsgivers rett til å omplassere ledere som ikke innfrir de avtalefestede krav til resultater. Bestemmelsen kom inn i tjenestemannsloven i 1992 fordi departementet mente at § 12 første punktum ikke dekket disse tilfeller. Bestemmelsen forutsetter at den aktuelle tjenestemann ikke er omfattet av hovedtariffavtalen i staten. Arbeidsmiljøloven har ingen tilsvarende regel.

Oppsigelsesvernet de første tjenesteår

Fast ansatt tjenestemann med mindre enn to års tjenestetid og midlertidig ansatte tjenestemenn med mindre enn fire års tjenestetid kan i henhold til tjenestemannsloven § 9 sies opp når det er saklig begrunnet i virksomheten eller i tjenestemannens forhold. Bestemmmelsen er nærmest likelydende med arbeidsmiljøloven § 60 nr. 1 med unntak av arbeidsmiljølovens alternativ om at arbeidstaker (også) kan sies opp med saklig grunn i arbeidsgivers forhold. Saklighetsstandarden i bestemmelsene er i realiteten den samme. Det arbeidsrettslige saklighetskravet ved oppsigelse ble lovfestet for tjenestemenn ved tjenestemannsloven av 1977. I forarbeidene (Ot.prp. 44 (1976-77) s. 16), framgår at bestemmelsene om saklig grunn for oppsigelse i tjenestemannsloven skulle tilsvare bestemmelsene i arbeidsmiljøloven. I begge regelsett skal det dessuten i saklighetsvurderingen tas hensyn til om arbeidsgiver kan tilby arbeidstakeren en annen passende stilling i virksomheten, jf. tjenestemannsloven § 13 nr. 1 og arbeidsmiljøloven § 60 nr. 2.

Reglene om hvilke frister som gjelder ved oppsigelser er forskjellige i de to regelsettene. For ansatte i staten gjelder for det første lengre oppsigelsesfrister enn det som følger av reglene i arbeidsmiljøloven. Etter tjenestemannsloven § 9, jf. § 11, gjelder en gjensidig oppsigelsesfrist på tre måneder etter minst ett års sammenhengende tjeneste. Før dette tidspunkt, gjelder tre uker oppsigelsesfrist i prøvetiden (de første seks måneder) og deretter en måned. Etter arbeidsmiljøloven § 58 nr. 1 er hovedregelen en måneds gjensidig oppsigelsesfrist, med mulighet for å avtale alternativ frist i skriftlig avtale eller i tariffavtale. Dersom arbeidstaker har vært ansatt i henholdsvis fem eller ti år i virksomheten, forlenges oppsigelsesfristen etter § 58 nr. 2 til henholdsvis to eller tre måneder.

Oppsigelse etter de første tjenesteår

Tjenestemannsloven har, i motsetning til arbeidsmiljøloven, strengere grenser for oppsigelse av tjenestemenn etter de første tjenesteår. Ved oppsigelse av en fast ansatt tjenestemann i staten med mer enn to års tjeneste og en midlertidig ansatt tjenestemann med mer enn fire års tjeneste, gjelder et såkalt «sterkt oppsigelsesvern», jf. tjenestemannsloven § 10 nr. 1. I slike tilfeller kan oppsigelse kun foretas når «stillingen inndras eller arbeidet faller bort». Oppsigelsesfristen ved oppsigelse fra arbeidsgiver er seks måneder. Dersom arbeidstaker selv sier opp sin stilling er oppsigelsesfristen tre måneder ved mer enn ett års tjenestetid, jf. tjenestemannsloven § 11.

Den generelle saklighetsstandarden ved oppsigelse som er lovfestet i arbeidsmiljøloven og i tjenestemannsloven § 9, gjelder således ikke for arbeidstakere som har vært ansatt en viss periode i staten. I staten har man ikke noen bestemmelse som gir hjemmel for oppsigelse på dette grunnlag for en arbeidstaker som har mer enn to års tjenestetid. For handlinger som kunne medført saklig grunn for oppsigelse i arbeidstakerens forhold i privat og kommunal sektor må, når det gjelder en arbeidstaker med mer enn to års tjenestetid i staten, eventuelt avskjed benyttes. Alternativ reaksjonsform for arbeidsgiver i disse tilfellene er å benytte avskjed etter § 10 i straffelovens ikrafttredelseslov. Det finnes en del eksempler i rettspraksis på at denne bestemmelsen er blitt brukt. Ordensstaff etter tjenestemannsloven § 14 vil også kunne være et alternativ for arbeidsgiver.

Tjenestemannsloven § 10 nr. 2 regulerer adgangen til oppsigelse på grunn av sykdom eller sykdomslignende forhold. Oppsigelsesfristen i disse tilfellene er også seks måneder. Vilkåret for oppsigelse etter tjenestemannsloven § 10 nr. 2 er at tjenestemannen må være «varig uskikket» for stillingen, enten på grunn av sykdom eller av andre grunner, eller fordi vedkommende ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendig eller foreskrevet for stillingen. Bestemmelsen er mest aktuell ved oppsigelse på grunn av arbeidstakers sykdom. Utgangspunktet er at en tjenestemann ikke kan sies opp på grunn av sykefravær så lenge vedkommende mottar sykelønn. Det er noe mer usikkert hvor absolutt oppsigelsesvernet er etter sykelønnsperioden. Det følger imidlertid av relativt fast praksis i staten å ikke si opp en tjenestemann de første to årene etter at uførheten eller sykdomstilfellet inntrådte.

Arbeidsmiljøloven § 64 regulerer vern mot oppsigelse på grunn av sykefravær. Utgangspunktet er at arbeidstaker ikke kan sies opp på grunn av sykefravær i de første seks måneder etter at arbeidsuførheten inntrådte. Vernet varer i 12 måneder dersom arbeidstakeren har vært tilsatt minst fem år sammenhengende i virksomheten, eller arbeidsuførheten skyldes legemsskade eller sykdom som arbeidstaker har pådratt seg i arbeidsgiverens tjeneste.

Oppsigelse av tjenestemann på grunn av tjenesteforsømmelser eller andre klanderverdige forhold skal vurderes etter reglene om ordensstraff eller avskjed i tjenestemannsloven §§ 14 og 15. Slike forhold faller ofte utenfor oppsigelsesvernet etter § 10 nr. 2, men grensetilfeller kan tenkes. Det vil være flere forhold hos tjenestemannen som kan gi grunnlag for oppsigelse etter § 9 enn det som faller inn under § 10 nr. 2.

Ordensstraff

Ordensstraff er en disiplinærreaksjon som kan fastsettes av arbeidsgiver overfor den enkelte arbeidstaker. Tjenestemannsloven § 14 første ledd fastsetter at en tjenestemann kan ilegges ordensstraff dersom det foreligger overtredelse/unnlatelse av å oppfylle tjenesteplikter eller utilbørlig atferd i eller utenfor tjenesten. Ordensstraff kan være skriftlig irettesettelse, tap av ansiennitet fra en måned til to år, eller at arbeidstakeren varig, eller for et begrenset tidsrom settes ned i lavere stilling, jf. § 14 annet ledd. Ordningen med ordensstraff i staten går tilbake til tjenestemannsloven av 1918, og behovet er vurdert i flere lovrevisjoner. I Ot. prp. 44 (1976-77) s. 23 er det presisert at ordningen med ordensstraff har nær sammenheng med stillingsvernet i staten. Har tjenestemannen mer enn to års tjenestetid kan vedkommende som nevnt ikke sies opp på grunn av subjektivt klanderverdig forhold. Foreligger slike forhold må eventuelt avskjed etter tjenestemannsloven § 15 benyttes. I tilfeller hvor det må reageres på forgåelsen, men hvor denne ikke er så grov at avskjed kan benyttes, kan det være hjemmel for ordensstraff. Abeidsmiljøloven inneholder ingen tilsvarende bestemmelse om ordensstraff.

Suspensjon

Tjenestemannsloven § 16 gir lovhjemmel for suspensjon i staten. Bestemmelsen gir hjemmel for at arbeidsgiver ved konkret mistanke om grovt pliktbrudd eller andre vesentlige brudd på arbeidsavtalen som kan være avskjedsgrunn, kan fjerne vedkommende arbeidstaker midlertidig fra sin stilling med øyeblikkelig virkning.

Formålet med en suspensjon, er både at arbeidsgiver skal kunne få mulighet til å undersøke forholdet nærmere uten at arbeidstaker kan påvirke undersøkelsen ved å fjerne bevis, å sikre gode interne arbeidsforhold og hensiktsmessig drift i en slik situasjon, samt hensynet til den generelle tillit til forvaltningen. Formålet kan også være at avskjedssaken skal kunne forberedes uten hindringer. Suspensjon skal ikke være en straff overfor tjenestemannen.

Suspensjon etter tjenestemannsloven er en midlertidig reaksjon i påvente av at det eventuelt skal treffes vedtak om avskjed, og vil derfor normalt bli etterfulgt av et slikt vedtak. Suspensjon kan også vedtas etter at avskjedsvedtak er truffet, men før dette er endelig.

En suspensjon setter arbeidstakers arbeidsplikt til side. Taushetsplikten og lojalitetsplikten består derimot fremdeles. Tjenestemannen står fritt til å ta annet arbeid så fremt dette arbeidet ikke innebærer noe lojalitetsbrudd.

Vilkår for suspensjon etter tjenestemannsloven § 16 er for det første at det må være grunn til å anta at tjenestemannen har gjort seg skyldig i atferd som kan føre til avskjed etter lovens § 15. Det må være en begrunnet mistanke om den adferd som påberopes som avskjedsgrunn. Det andre vilkåret er at «tjenestens tarv» gjør det nødvendig at arbeidstakeren fjernes fra stillingen. Loven forutsetter således ikke at suspensjon alltid skal gis før et avskjedsvedtak treffes. Uttrykket «tjenestens tarv» er ikke definert verken i loven eller i forarbeidene og må fortolkes i forhold til det konkrete avskjedsgrunnlag. Hensynet til etterforskning og fare for bevisforspillelse, samt hensynet til ivaretakelse av stillingens anseelse og tillit inngår blant annet i vurderingen av hva tjenestens tarv krever.

Suspensjonen opphører når det treffes vedtak om avskjed og avskjedsvedtaket ikke blir påklaget, eller klagen blir ferdigbehandlet i suspensjonstiden. I så fall erstatter avskjedsvedtaket suspensjonen automatisk. Suspensjonen opphører også dersom suspensjonstiden løper ut uten at det er fattet vedtak om avskjed, eller dersom det går mer enn seks måneder fra tjenestemannen mottok vedtaket om suspensjon uten at avskjedsvedtak fattes. Tjenestemannen har etter dette rett til å tre inn i stillingen igjen.

Suspensjonen skal videre oppheves dersom det blir klarlagt at det ikke foreligger grunnlag for avskjed eller at «tjenestens tarv» ikke lenger gjør det påkrevd å holde vedkommende borte fra stillingen. Suspensjonen skal også opphøre dersom en innledet straffeforfølgning innstilles eller en innledet avskjedssak for domstolene trekkes tilbake.

Suspensjonen kan i visse tilfelle forlenges, jf. § 16 nr. 2. Som alternativ til suspensjon kan statlige arbeidstakere midlertidig overføres til «annen, mindre betrodd tjeneste» jf. tjenestemannsloven § 16 nr. 4.

Etter tjenestemannsloven § 16 nr. 5 beholder suspendert tjenestemann «stillingens lønn» inntil det foreligger et endelig avskjedsvedtak. Arbeidsgiver kan i henhold til bestemmelsen gjøre fradrag i en suspendert arbeidstakers lønn for inntekt vedkommende har fått i annen stilling i suspensjonstiden.

Tjenestemannsloven § 19 har regler om retten til å klage og reise søksmål i suspensjonssaker. Søksmålsfristen er åtte uker fra det tidspunkt underretning om klagevedtaket er kommet fram til arbeidstaker. Retten kan avsi dom for opphevelse av suspensjonen dersom denne er ulovlig.

Et søksmål vedrørende klageinstansens vedtak i en suspensjonssak etter tjenestemannsloven har ikke oppsettende virkning, og en suspendert arbeidstaker har ikke rett til å fortsette i stillingen under suspensjonen.

Utenom tjenestemannslovens område foreligger ingen lovhjemlet rett til å gå til suspensjon av ansatte. Det foreligger lite rettspraksis, kun noen underrettsdommer, men utgangspunktet etter rettspraksis er at det i særlige (konkrete) tilfeller kan være berettiget av en arbeidsgiver å nekte arbeidstaker å levere arbeidsytelsen i en bestemt periode.

I juridisk teori er det antatt å foreligge en viss ulovfestet rett til suspensjon med lønn. I Fougner, Holo og Friberg, (2003) s. 572 heter det:

«I litteraturen er det særlig Stein Evju som behandler temaet. Etter hans syn krever suspensjon en rimelig grad av sannsynlighet for at avskjed kan komme på tale. I tillegg er det et krav at suspensjon er av betydning for virksomhetens løpende drift. Dette vil kunne være tilfelle ved mistanke om økonomisk utroskap. Det kan også tenkes at suspensjon bør finne sted for å beskytte bedriftens renommé eller de interne arbeidsforhold. Arbeidsgiverens behov må i alle tilfeller veies opp mot den ulempen suspensjon påfører arbeidstakeren. I tillegg mener han at det er et krav at den ansatte får beholde sin lønn. Dersom det kun foreligger forhold som kan gi grunnlag for oppsigelse, vil suspensjon ikke kunne foretas.

De kriterier Evju oppstiller må antas å gi uttrykk for gjeldende rett. Særlig viktig er det at suspensjon forbeholdes de alvorlige misligholdstilfelle.»

Spørsmålet ble videre drøftet av Arbeidsmiljølovutvalget i 1992, jf. NOU 1992: 20 s. 179. Utvalget la til grunn at det foreligger sikker praksis for at det i særlige tilfeller kan være saklig av en arbeidsgiver å nekte en arbeidstaker å levere arbeidsytelsen. Arbeidsmiljølovutvalget nevnte som typeeksempel at en kasserer som er mistenkt for misligheter, får beskjed om ikke å møte på jobben mens hans forhold granskes. Arbeidsmiljølovutvalget anså det imidlertid ikke hensiktsmessig å foreslå lovregulering av suspensjonsadgangen.

Avskjed

Etter tjenestemannsloven § 15 kan en tjenestemann avskjediges når vedkommende har vist grov uforstand i tjenesten, eller grovt har krenket sine tjenesteplikter, eller trass i skriftlig advarsel eller irettesettelse gjentatt har krenket sine tjenesteplikter. Avskjed kan også gis når tjenestemannen ved utilbørlig atferd i eller utenfor tjenesten viser seg uverdig til sin stilling eller bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen. Ved gjentatte krenkelser krever ikke tjenestemannsloven at disse er grove, såfremt tjenestemannen tidligere er gitt skriftlig advarsel eller irettesettelse. En skriftlig irettesettelse vil være en ordensstraff etter tjenestemannsloven § 14, mens en skriftlig advarsel vil kunne være en alminnelig skriftlig tilrettevisning.

Etter arbeidsmiljøloven § 66 kan arbeidsgiver avskjedige arbeidstaker med pålegg om øyeblikkelig fratreden dersom arbeidstaker har gjort seg skyldig i grovt pliktbrudd eller annet vesentlig mislighold av arbeidsavtalen.

Arbeidsgivers omplasseringsplikt/fortrinnsrett ved oppsigelse

Arbeidsmiljøloven § 60 nr. 2 regulerer arbeidsgivers omplasseringsplikt ved oppsigelser i privat og kommunal sektor. Skyldes oppsigelsen driftsinnskrenkning eller rasjonaliseringstiltak, er den ikke saklig begrunnet dersom arbeidsgiveren har et annet passende arbeid i virksomheten å tilby arbeidstakeren.

Tjenestemannslovens system er ikke helt identisk med dette. På den ene siden stiller tjenestemannsloven krav om ett års forutgående tjenestetid før omplasseringsplikten inntrer. På den annen side får den anvendelse i forhold til flere oppsigelsesgrunner enn etter arbeidsmiljølovens system. Arbeidsgivers omplasseringsplikt i virksomhet i staten før vedtak om oppsigelse fattes, kalles gjerne «intern fortrinnsrett» og er nærmere regulert i tjenestemannsloven § 13 nr. 1. Før en tjenestemann blir sagt opp på grunn av at stillingen blir inndratt eller arbeidet er falt bort, at vedkommende på grunn av sykdom er varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste, eller vedkommende ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendige eller foreskrevet for stillingen, skal tjenestemannen om mulig tilbys annen passende stilling i virksomheten. Vilkåret er som nevnt at vedkommende har minst ett års sammenhengende tjeneste. Det samme gjelder tjenestemann tilsatt i ledende stilling ved anlegg eller virksomhet av forretningsmessig art, som vurderes sagt opp med saklig grunn i virksomhetens eller tjenestemannens forhold.

Fortrinnsrett etter at oppsigelse er gitt er nærmere regulert i arbeidsmiljøloven § 67 og i tjenestemannsloven § 13 nr. 2. Fortrinnsretten etter arbeidsmiljøloven gjelder i ett år og gir rett til ny ansettelse i samme virksomhet, med mindre det gjelder en stilling arbeidstakeren ikke er skikket for. Arbeidsgiver antas å ha en plikt til å tilby en fortrinnsberettiget arbeidstaker en ledig stilling etter arbeidsmiljøloven. Fortrinnsretten etter tjenestemannsloven § 13 nr. 2 gir en tjenestemann, som blir sagt opp av nærmere fastsatte årsaker, en rett til å bli ansatt i en annen passende stilling i staten. Slik ekstern fortrinnsrett gjelder for fast ansatt tjenestemann som har vært ansatt sammenhengende i minst to år, eller midlertidig ansatt tjenestemann med sammenhengende tjeneste i minst fire år.

Fortrinnsretten gjelder ikke ansettelse i embete eller i stilling som besettes av Kongen i statsråd. Den gjelder heller ikke ansettelse i ledende stilling ved anlegg eller ved virksomheter av forretningsmessig art. Fortrinnsrett etter tjenestemannsloven § 13 nr. 2 forutsetter at tjenestemannen selv søker ledige, kunngjorte stillinger i staten. Fortrinnsretten gjelder bare dersom tjenestemannen har de nødvendige faglige og personlige egenskaper for stillingen. Kan manglende kvalifikasjoner rettes ved hensiktsmessig tilleggsutdanning, kan vedkommende ansettes på vilkår av at tilleggsutdanningen tas innen en fastsatt frist. Praktisk viktig er det at fortrinnsretten ikke kan benyttes til høyere lønnede stillinger enn den vedkommende må fratre. Fortrinnsretten kan gjøres gjeldende så lenge en oppsagt tjenestemann kan få ventelønn og ellers inntil ett år etter fratreden.

I § 7 i forskrift til tjenestemannsloven er det gitt unntak fra både den interne og den eksterne fortrinnsretten for innehavere av bestemte stillinger, blant annet for vikarer med mindre enn fire års sammenhengende tjeneste og tjenestemenn tilsatt i utdanningsstillinger.

Det gjelder særskilte saksbehandlingsregler for søkere som hevder ekstern fortrinnsrett til en ledig statsstilling. Hvis vedkommende ikke blir ansatt skal saken med begrunnelse sendes Moderniseringsdepartementet forutsatt at grunnvilkårene for å kunne hevde fortrinnsrett til stillingen er oppfylt. Med hjemmel i tjenestemannsloven § 5 nr. 4 er det opprettet et eget råd som saken skal forelegges for. Rådet er organisert på grunnlag av bestemmelsene i § 8 i forskrifter til tjenestemannsloven. Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten vurderer kvalifikasjonene til søkeren med fortrinnsrett, i forhold til kunngjøringstekstens krav, og avgjør saken med bindende virkning. Dersom det er et departement som har tilsettingsretten, skal rådet kun avgi uttalelse, mens departementet fatter vedtaket.

Saksbehandlingsregler ved oppsigelse og avskjed

Vedtak om oppsigelse og avskjed etter tjenestemannsloven §§ 8, 9, 10 og 15 anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 andre ledd. Det samme gjelder vedtak om ordensstraff etter § 14 og vedtak om suspensjon etter § 16. Dette innebærer at en oppsagt arbeidstaker kan kreve begrunnelse for oppsigelsen og inngi klage over vedtaket til overordnet organ.

Forvaltningsloven § 3 fastsetter at reglene i lovens §§ 28 - 34 om klage ikke gjelder ved oppsigelse og avskjed i kommunal sektor. Dette innebærer at det ikke blir motstrid mellom forhandlingsordningen i arbeidsmiljøloven § 61 nr. 2 og klageinstituttet i forvaltningslovens kapittel VII.

Etter tjenestemannsloven § 19 nr. 2 kan arbeidstaker reise søksmål «for å få prøvd lovligheten av klageinstansens vedtak.» Et søksmål forutsetter således at oppsigelses- eller avskjedsvedtaket har vært gjenstand for en ordinær to-trinns klagebehandling. Domstolens prøvingsadgang gjelder «lovligheten» av klageinstansens vedtak. Tjenestemannsloven § 19 nr. 3 inneholder regler om retten til å stå i stilling ved oppsigelse i staten.

Etter arbeidsmiljøloven § 57 nr. 1 skal en oppsigelse være skriftlig. Dersom arbeidstaker er av den oppfatning at arbeidsforholdet ikke lovlig er brakt til opphør, kan arbeidstaker kreve forhandlinger med arbeidsgiver, jf. arbeidsmiljøloven § 61 nr. 2. Bestemmelsen inneholder prosedyreregler og tidsfrister for gjennomføring av forhandlingene. Søksmålsfrister er også regulert i bestemmelsen og fastsetter de regler som gjelder såfremt arbeidstaker krever å få stå i stillingen inntil saken er rettskraftig avgjort. Etter § 61 nr. 1 kan arbeidstaker reise søksmål for å få prøvd lovligheten av en oppsigelse. Slikt søksmål skal følge prosessreglene i §§ 61 A - § 61 C. Søksmålsfristen er åtte uker regnet fra oppsigelsen fant sted eller fra det tidspunkt forhandlingene er avsluttet såfremt slike er holdt, jf. § 61 nr. 4 andre ledd.

20.2 Arbeidslivslovutvalgets innstilling

Generelt

Arbeidslivslovutvalget foreslår å harmonisere stillingsvernsreglene i tjenestemannsloven for tjenestemenn med arbeidsmiljølovens regler. Forslaget berører ikke rettsstillingen for embetsmenn. Utvalgets hovedsynspunkt er at stillingsvernet i prinsippet bør være det samme for samtlige sektorer, og viser blant annet til at lovgivers syn har vært at det skal gjelde felles regler for de fleste stillingskategorier. Utvalget understreker at selv om det offentlige har ansvar for viktige samfunnstjenester, tilsier ikke dette nødvendigvis at det bør gjelde spesielle ansettelses- og arbeidsvilkår for dem som yter tjenestene.

Midlertidig ansettelse og innleie

Arbeidslivslovutvalget foreslår at reglene om midlertidig ansettelse av tjenestemenn i tjenestemannsloven § 3 og bestemmelsene om innleie av arbeidskraft i tjenestemannsloven § 3 A og 3 B oppheves. Utvalget foreslår at statstjenestemenn omfattes av arbeidsmiljølovens regler om midlertidig ansettelse. Dette spørsmålet er behandlet foran i kapittel 16.

Prøvetid

Arbeidslivslovutvalget foreslår at tjenestemannsloven § 8 om prøvetid oppheves og at tjenestemenn omfattes av arbeidsmiljølovens regler om prøvetid, jf. dagens bestemmelser i §§ 58 nr. 6 og 63, og forslaget til §§ 15-3 syvende ledd og 15-6. Forslaget innebærer at oppsigelsesfristen i prøvetiden for ansatte i staten vil bli redusert fra tre uker til 14 dager, det vil si samme frist som gjelder i privat og kommunal sektor. Partene i statlig sektor vil imidlertid kunne opprettholde gjeldende prøvetidsordninger ved å benytte arbeidsmiljølovens regler om avtaleadgang.

Omplassering - tjenestemannsloven § 12

Arbeidslivslovutvalget har vurdert om grensene for arbeidsgivers styringsrett slik de kommer til uttrykk gjennom regelen om omplasseringsplikt i tjenestemannsloven § 12 første punktum bør videreføres i en generell bestemmelse i en ny lov. Utvalget foreslår å ikke videreføre en slik regel, og legger til grunn at rettstilstanden er relativt ensartet på dette området i alle sektorer, selv om man ikke har noen regel tilsvarende tjenestemannsloven § 12 første punktum i arbeidsmiljøloven.

Arbeidslivslovutvalget er videre kommet til at det ikke er behov for å opprettholde bestemmelsen i tjenestemannsloven § 12 andre punktum i en ny lov. Utvalget viser til at bestemmelsen skaper tolkningsvansker med hensyn til å avgjøre hva som er en «likeverdig stilling». Er de objektive vilkår for oppsigelse til stede kan arbeidsgiver velge å si opp arbeidstaker. I slike tilfeller vil et tilbud om en annen stilling i virksomheten kunne være et aktuelt alternativ for arbeidstaker.

Omplassering av ledere - tjenestemannsloven § 12 A

Arbeidslivslovutvalget foreslår at tjenestemannsloven § 12 A om omplassering av tjenestemenn i lederstillinger oppheves. Det antas at bestemmelsen ikke har noen selvstendig betydning dersom § 12 første punktum oppheves.

Stillingsvernet de første tjenesteår

Arbeidslivslovutvalget foreslår at reglene om tjenestemenns oppsigelsesvern i §§ 9 og 11 oppheves og erstattes av regelen om vern mot usaklig oppsigelse i forslag til § 15-7 (som viderefører arbeidsmiljøloven § 60 nr. 1) og oppsigelsesfristene i forslag til § 15-3 (som viderefører oppsigelsesfristreglene i arbeidsmiljøloven § 58).

Stillingsvernet etter de første tjenesteår

Arbeidslivslovutvalget foreslår at reglene om oppsigelse i tjenestemannsloven § 10 (det såkalte «sterke oppsigelsesvern»), oppheves og erstattes av regelen om vern mot usaklig oppsigelse i forslag til § 15-7 (som viderefører arbeidsmiljøloven § 60 nr. 1).

Ordensstraff

Arbeidslivslovutvalget foreslår at bestemmelsen om ordensstraff i tjenestemannsloven § 14 ikke videreføres. Hovedbegrunnelsen er at ordensstraff er en gammeldags reaksjon som neppe tjener noe reelt formål ved siden av oppsigelse og avskjed når arbeidsgiver benytter seg av adgangen til å gi en forutgående advarsel.

Suspensjon

Arbeidslivslovutvalget foreslår at bestemmelsen i tjenestemannsloven § 16 oppheves og erstattes av en generell bestemmelse om suspensjon i den nye loven, jf. forslag til § 15-13. Forslaget er utformet etter mønster av dagens bestemmelse i tjenestemannsloven § 16. Suspensjonsvilkåret etter forslaget er at det antas at en arbeidstaker har gjort seg skyldig i forhold som kan medføre avskjed og virksomhetens behov tilsier det. Vilkårene skal fortløpende vurderes og suspensjonen skal oppheves dersom vilkårene ikke lenger kan anses oppfyllt. Suspensjon utover tre måneder må ha særlig grunnlag i forholdets art. Arbeidstaker beholder den lønn vedkommende hadde på suspensjonstidspunktet frem til suspensjonen opphører. Saksbehandlings- og formkravene, samt rettsvirkningene i forslag til § 15-1, § 15-4 og § 15-12 skal gjelde tilsvarende ved suspensjon.

Avskjed

Arbeidslivslovutvalget foreslår at reglene om avskjed samles for alle sektorer i forslag til ny § 15-14. Tjenestemannslovens bestemmelse om avskjed i § 15 foreslås opphevet.

Fortrinnsrett

Arbeidslivslovutvalget legger til grunn at bestemmelsen i tjenestemannsloven § 13 nr. 1 om at tjenestemannen om mulig skal tilbys annen passende stilling i virksomheten dersom vedkommende har minst ett års sammenhengende tjeneste, er unødvendig fordi tilsvarende plikt for arbeidsgiver inngår i saklighetsvurderingen etter arbeidsmiljøloven § 60 nr. 2. Utvalget foreslår at bestemmelsen oppheves og erstattes av en ny bestemmelse om fortrinnsrett til passende stilling i samme virksomhet (tilsvarende arbeidsmiljøloven § 67), jf. forslag til § 14-2.

Arbeidslivslovutvalget foreslår en bestemmelse i den nye loven som erstatter dagens regler om ekstern fortrinnsrett i tjenestemannsloven. Utvalget viser til at erfaringene med den eksterne fortrinnsretten i staten viser at partene i arbeidslivet er fornøyd med ordningen.

Saksbehandlingsreglene ved oppsigelse og avskjed

Arbeidslivslovutvalget foreslår at saksbehandlingsreglene ved oppsigelse og avskjed i staten bør bygge på «kommunemodellen». I dette ligger å unnta oppsigelse og avskjed fra forvaltningslovens regler om klage over enkeltvedtak, jf. kapittel VII (§§ 28 til 34). Dette er nødvendig for å unngå motstrid mellom forhandlingsordningen i arbeidsmiljøloven § 61 nr. 2 og klageinstituttet i forvaltningsloven. Arbeidslivslovutvalget foreslår at oppsigelse og avskjed i statlig sektor fortsatt skal være enkeltvedtak etter forvaltningsloven, men at det tas inn en presisering i forvaltningsloven § 3 annet ledd tredje punktum om at slike vedtak er unntatt fra klageadgangen i forvaltningslovens kapittel VII også når de treffes av et statlig organ.

Søksmål

Arbeidslivslovutvalget foreslår at tjenestemannsloven § 19 nr. 1 og nr. 2 oppheves og at alle søksmål knyttet til stillingsvern og om et arbeidsforhold består reguleres av kapittel 17 i lovforslaget. Det vil etter utvalgets syn være grunn til å etablere ensartede søksmålsregler for alle rettstvister knyttet til stillingsvern. Dette anses også som naturlig ettersom utvalget foreslår å unnta vedtak om oppsigelse og avskjed fra klageretten i forvaltningsloven.

Retten til å fortsette i stillingen

Arbeidslivslovutvalget foreslår at bestemmelsen i tjenestemannsloven § 19 nr. 3 oppheves og erstattes av regelen om retten til å fortsette i stillingen i § 15 - 11 i forslaget til ny lov.

20.3 Høringsuttalelsene

Harmoniseringsforslaget

Blant de høringsinstansene som uttaler seg om forslaget, har flere uttalt at de er prinsipielt enig i forslaget om å harmonisere stillingsvernsreglene på tvers av sektorene. Dette gjelder blant annet KS, Regjeringsadvokaten, Justisdepartementet, Arbeidstilsynet, Den norske Advokatforening og NITO.

Flere høringsinstanser, blant annet LO, YS, Akademikerne og Arbeidstilsynet viser til at bestemmelsene i tjenestemannsloven er en del av de samlede lønns- og arbeidsvilkårene i staten. Etter disse høringsinstansenes oppfatning krever spørsmålet om å oppheve stillingsvernsbestemmelsene i tjenestemannsloven en grundigere gjennomgang enn det utvalget har hatt anledning til. LO, YSog UHO foreslår at dette området tas ut av den videre behandlingen og at det foretas en egen utredning om harmonisering av stillingsvernsreglene i tjenestemannsloven og arbeidsmiljøloven.

Akademikerne forutsetter at det foretas en utredning av konsekvenser for de totale lønns- og arbeidsvilkår i staten, og om hvorledes harmoniseringsforslaget skal kompenseres. En slik vurdering må etter Akademikernes syn gjøres av partene i det statlige tariffområdet. YS går i mot å oppheve det sterke stillingsvernet i staten.

UHO uttaler at statstjenestemenns nærhet til politisk ledelse, innflytelse og arbeidsoppgaver tilsier et sterkt stillingsvern. UHO viser til at hyppig bytte av arbeidsgiverrepresentanter og skiftende politisk styring kan føre til at tilnærmingen til arbeidsoppgavene og politiske spørsmål endres relativt ofte, noe som kan sette tjenestemenn i en utsatt posisjon. UHO peker på at dette opprinnelig har vært en viktig del av begrunnelsen for det sterke stillingsvernet. UHO peker også på at stillingsvernet kan ha en beskyttende rolle når det gjelder ytringsfriheten. Statstjenestemenn som er underlagt politisk styring og som skal være lojale kan i en gitt situasjon kjenne seg forhindret fra å benytte ytringsfriheten både internt og eksternt. Det sterke stillingsvernet gir en viss grad av trygghet som bøter på dette.

NITO støtter forslaget om forslaget om å harmonisere saksbehandlingsreglene og stillingsvernreglene i arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven, under forutsetning av at nåværende ansattes Grunnlovs- og avtalefestede rettigheter ivaretas.

NITO støtter forslaget om å oppheve tjenestemannsloven § 12 og slutter seg til de vurderinger Arbeidslivslovutvalget har redegjort for omkring bestemmelsens uklare rekkevidde. NITO anser at den rettspraksis som har utviklet seg omkring grunnpregstandarden innenfor øvrige avtaleområder gir en balansert og hensiktsmessig avgrensning av arbeidsgivers styringsrett.

Etter Regjeringsadvokatens syn er bestemmelsene i tjenestemannsloven §§ 12 og 12 A vel innarbeidet, og det er ikke gitt at de er overflødig som følge av øvrige endringer av tjenestemannsloven. Regjeringsadvokaten peker videre på at utvalgets forslag til § 15-7 tredje ledd om oppsigelsesvern ved utskilling av virksomhet ikke er tilpasset situasjonen i statlige virksomheter. Hvorvidt oppgaver i statlig virksomhet bør settes ut til selvstendige eller ikke, vil bero på en politisk vurdering, og det er vanskelig å tenke seg at slik utsetting vil være nødvendig av hensyn til den statlige virksomhets fortsatte drift.

Suspensjon

De fleste av de høringsinstansene som uttaler seg er positive til å lovfeste regler om suspensjon for privat og kommunal sektor, som harmoniseres med reglene om suspensjon i tjenestemannsloven. YS peker blant annet på at dette er viktig for rettssikkerheten til arbeidstakerne. KS støtter forslaget da det både vil være klargjørende og opplysende for brukerne av loven, og innebærer at det blir like regler for både offentlig og privat sektor.

Noen høringsinstanser har imidlertid enkelte kommentarer og/eller innvendinger mot deler av forslaget. KS er av den oppfatning at domstolene må være tilbakeholdne med å tilkjenne oppreisningserstatning i suspensjonssaker, og viser til at en kartlegging av om det er grunnlag for avskjed i seg selv kan virke infamerende. NAVO slutter seg til utvalgets forslag om å innføre regler om suspensjon, men har vanskelig for å se hvordan bestemmelsene i forslaget til §§ 15-4 og 15-12 skal få anvendelse. Etter NAVOs syn, er det karakteristiske ved suspensjon at arbeidstakeren tas ut av arbeidet mens en sak undersøkes, men at arbeidsforholdet fortsatt består. NAVOs syn er at det i en slik situasjon er unaturlig å anvende formreglene ved oppsigelse og reglene om virkningen av usaklig oppsigelse. Dersom det er ønskelig med særlige formregler for suspensjon, bør det spesifiseres, og ikke ved en hensvisning til § 15-4 «så langt de passer». NAVO uttaler at det er uklart hva som vil ligge i henvisningen til § 15-12 og viser til at arbeidstakeren har hatt lønn i hele suspensjonstiden. Etter NAVOs syn må det eventuelt treffes en avgjørelse om oppsigelse, avskjed eller annen reaksjon når suspensjonen er over. Frem til det har arbeidstakeren ikke hatt noe tap. Dersom resultatet skulle bli avskjed eller oppsigelse, kan det reises sak på det grunnlag.

HSHog KS ønsker at det presiseres at arbeidstakers rett til å beholde lønn under suspensjon, jf. forslaget til § 15-13 tredje ledd gjelder arbeidstakers faste lønn og ikke ulike ulempetillegg selv om disse skulle være faste. Det vises til at ulempetillegg vanligvis kompenserer for ulike former for ubekvem arbeidstid som en suspendert arbeidstaker ikke har.

Flere høringsinstanser, blant annet HSH, Finansnæringens arbeidsgiverforeningog Bedriftsforbundet,uttaler at arbeidsgivers behov for å kunne handle raskt og at suspensjon er et midlertidig virkemiddel, tilsier at det ikke må stilles så omfattende formkrav som ved oppsigelse og avskjed.

Regjeringsadvokaten reiser spørsmål ved om det er hensiktsmessig å knytte suspensjonsadgangen til avskjedsbestemmelsen, og peker på at styringsretten kan gi rettslig grunnlag for arbeidsgiver til å frita arbeidstakeren fra å levere arbeidsytelsen også i andre tilfeller enn der det er grunn til å anta at arbeidstakeren har gjort seg skyldig i forhold som kan føre til avskjed.

NHO uttaler at erstatning ved suspensjon må ha som vilkår at arbeidsgiver har opptrådt uaktsomt og at erstatningskrav som følge av suspensjon derfor bør knyttes til de alminnelige erstatningsrettslige regler. NHO går således i mot å knytte erstatningskravet i slike saker til de regler som gjelder ved usaklig oppsigelse slik Arbeidslivslovutvalget foreslår.

KS uttaler at det kan tenkes tilfeller hvor objektivt erstatningsansvar kan være et naturlig resultat, men ber om at det i forarbeidene presiseres at domstolene må være tilbakeholdne med å tilkjenne oppreisningserstatning i denne type saker. Etter KS sitt syn, er bakgrunnen for suspensjonsadgangen at arbeidsgiver skal gis anledning til å kartlegge om det er grunnlag for avskjed, og beskyldninger og påstander av denne art kan i seg selv virke infamerende. Som en alminnelig regel må derfor terskelen for å få oppreisningserstatning etter KS' mening være høy.

20.4 Departementets vurderinger og forslag

20.4.1 Innledning

Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at spørsmålet om harmonisering bør undergis en ny vurdering blant annet ved at forslaget vurderes i en ramme hvor de totale lønns- og arbeidsvilkårene i staten inngår. Departementet vil bemerke at ansatte i staten i all hovedsak er omfattet av arbeidsmiljøloven. Unntaket gjelder stillingsvernsreglene. Etter departementets syn bør det være en målsetting at arbeidsmiljøloven skal omfatte flest mulig arbeidsforhold både i offentlig og privat virksomhet og uansett bransje. Dette vil kunne føre til enklere regler, mer forutsigbarhet og et bidrag i prosessen med å redusere skillet mellom det private og det offentlige arbeidsmarkedet. Etter departementets syn taler meget for at de lovbaserte arbeidsrettslige reglene som gjelder for tjenestemenn i staten nå harmoniseres med de reglene som ellers gjelder for arbeidstakere.

Arbeidslivslovutvalget peker på at forslaget om harmonisering av stillingsvernsreglene kan oppleves problematisk, og viser til at offentlig ansatte, og spesielt ansatte i staten, tradisjonelt har hatt et livstidsansettelsesperspektiv, med sterkt oppsigelsesvern, veldefinerte karrierestiger, gode pensjonsordninger og lavere gjennomsnittslønn enn privat sektor. Etter departementets syn har utviklingen imidlertid medført et mer sammensatt bilde både fra den enkelte arbeidstakers ståsted og når det gjelder innhold og organisering av statlige arbeidsplasser. Utøvelse av statlig virksomhet har endret seg og kan i økende grad sammenlignes med privat virksomhet. Selv om man fortsatt kan peke på forskjeller mellom private og statlige arbeidsgivere, vil nok mange av de forskjellene som eksisterte tidligere være utjevnet eller i ferd med å bli utjevnet nå. Etter departementets syn taler dette for å redusere omfanget av eksisterende særregler i staten. Det er videre grunn til å peke på at det at det offentlige har ansvar for viktige samfunnstjenester, ikke nødvendigvis tilsier behov for spesielle ansettelses- og arbeidsvilkår for dem som yter tjenestene. I denne forbindelse kan det vises til at statens forvaltningsvirksomhet på mange måter kan sammenlignes med den kommunale forvaltning. Kommunale arbeidstakere omfattes fullt ut av arbeidsmiljøloven.

Flere høringsinstanser er av den oppfatning at det fortsatt er behov for å ha et sterkere stillingsvern i staten. UHO viser til at statstjenestemenn må forholde seg til hyppig bytte av arbeidsgiverrepresentanter og skiftende politisk styring. Deres tilnærming til arbeidsoppgavene og politiske spørsmål vil endre seg relativt ofte, noe som setter tjenestemenn i en utsatt posisjon som tilsier et særlig sterkt stillingsvern. UHO viser også til at blant annet Ytringsfrihetskommisjonen reiser spørsmål om offentlige tjenestemenn benytter sin ytringsfrihet nok. UHO mener at det sterke stillingsvernet kan motvirke manglende ytringer. Endelig viser UHO til at statstjenestemenn som er legitime utøvere av makt, kan få sterke reaksjoner, også fra mediene, noe som kan tilsi at det sterke stillingsvernet beholdes.

Departementet er enig i at et sterkt stillingsvern har betydning i flere henseende, blant annet når det gjelder å sikre hensynet til integritet, uavhengighet og trygg utøvelse av ytringsfrihet for tjenestemenn. Etter departementets syn må imidlertid det alminnelige stillingsvernet som gjelder i de øvrige sektorer anses som godt nok til å ivareta også slike hensyn. Departementet har i likhet med Arbeidslivslovutvalget lagt vekt på at særvernet for tjenestemenn i staten er historisk bestemt og skriver seg fra tjenestemannsloven av 1918. Den fast ansatte tjenestemann kunne bare sies opp når stillingen ble «overflødig» eller skulle «nedlegges», jf. daværende § 20 første ledd. Utgangspunktet er etter departementets syn at det ikke lenger foreligger reelle grunner for å opprettholde det særlige oppsigelsesvern for statsansatte i tjenestemannsloven § 10 nr. 1 og 2. Departementet foreslår derfor at tjenestemenn i staten blir omfattet av arbeidsmiljølovens regler fullt ut med unntak av enkelte mindre tilpasninger som fremkommer av forslaget til ny arbeidsmiljølov. Forslaget berører ikke embetsmenns rettsstilling. Nedenfor gjennomgås og drøftes de enkelte forslagene nærmere.

20.4.2 Reglene om prøvetid

Departementet foreslår å oppheve tjenestemannslovens regler om prøvetid for tjenestemenn, jf. § 8. I tråd med Arbeidslivslovutvalgets innstilling, foreslås at statstjenestemenn blir omfattet av reglene om prøvetid i arbeidsmiljøloven, jf. forslag til § 15-3 syvende ledd og § 15-6.

Forslaget innebærer at oppsigelsesfristen i prøvetiden for ansatte i staten vil bli redusert fra tre uker til 14 dager, det vil si samme frist som gjelder i privat og kommunal sektor. Ved å benytte arbeidsmiljølovens regler om avtaleadgang vil imidlertid partene i statlig sektor kunne opprettholde gjeldende prøvetidsordninger, så fremt de ønsker dette.

Etter departementets syn vil forslaget for øvrig ikke innebære endringer i rettstilstanden når det gjelder prøvetidsreglene for tjenestemenn i staten. Den plikt arbeidsgiver har til å gi tjenestemannen nødvendig veiledning og opplæring i prøvetiden, og som i dag er presisert i tjenestemannsloven § 8 nr. 1 foreslås ikke presisert i lovutkastet. Departementet er imidlertid enig med Arbeidslivslovutvalget i at en tilsvarende veiledningsplikt følger forutsetningsvis av arbeidsmiljøloven.

20.4.3 Omplassering/endring av arbeidsoppgaver

Arbeidslivslovutvalgets forslag om å oppheve dagens bestemmelse i tjenestemannsloven § 12 er i liten grad berørt av høringsinstansene.

Departementet har vurdert om det er behov for å lovfeste en bestemmelse om styringsrettens grenser etter mønster av tjenestemannsloven § 12 første punktum i forslaget til ny arbeidsmiljølov, men har ikke funnet grunn til å foreslå en slik regel. Departementet vil heller ikke foreslå at bestemmelsen i tjenestemannsloven § 12 videreføres bare for tjenestemenn. Etter departementets syn er bestemmelsen uklar og gir opphav til tolkningsproblemer, blant annet når det gjelder hvilke endringer i arbeidsoppgavene en arbeidstaker må finne seg i. Departementet er enig med Arbeidslivslovutvalgets vurderinger med hensyn til at rettstilstanden er relativt ensartet i de to sektorer. Selv om § 12 oppheves vil utgangspunktet ved vurdering av styringsrettens grenser i alle sektorer være arbeidsavtalen. Med mindre arbeidsavtalen er klar, vil den såkalte «grunnpregstandarden» gjelde, det vil si at arbeidsgiver ikke ensidig kan endre stillingens grunnpreg. I utgangspunktet vil spørsmålet være om en eventuell endring av arbeidet ligger innenfor arbeidsavtalen. Hvorvidt en ensidig endring av arbeidet innebærer et mislighold av denne eller ikke, må vurderes i hvert enkelt tilfelle.

Departementet foreslår videre å oppheve bestemmelsen i tjenestemannsloven § 12 andre punktum. Bestemmelsen har liten selvstendig betydning ved at den kun gjelder der arbeidsgiver har en annen likeverdig stilling å tilby. Arbeidsgiver vil i disse tilfeller kunne pålegge arbeidstaker å overta denne stillingen uten å gå veien om varsel om oppsigelse kombinert med tilbud om ny stilling. Arbeidslivslovutvalget har pekt på at bestemmelsen kan ha en funksjon som en faktor som påvirker begge parter i en oppsigelsessituasjon, fordi man vet at arbeidsgiver har dette handlingsalternativet til rådighet, men dette hensynet er etter departementets syn ikke tilstrekkelig til at bestemmelsen bør opprettholdes.

Departementet foreslår at tjenestemannsloven § 12 A om omplassering av tjenestemenn i lederstillinger oppheves. Er de objektive vilkår for oppsigelse til stede kan arbeidsgiver velge å si opp arbeidstaker. I slike tilfeller vil et tilbud om en annen stilling i virksomheten kunne være et aktuelt alternativ for arbeidstaker. Dessuten vil det være et moment i saklighetsvurderingen i en oppsigelsessak etter arbeidsmiljøloven at arbeidstaker er tilbudt «annen passende stilling» i virksomheten.

20.4.4 Oppsigelsesvernet

Departementet foreslår at tjenestemannsloven § 9 og § 11 oppheves og erstattes av regelen om vern mot usaklig oppsigelse i arbeidsmiljøloven § 60 og oppsigelsesfristene i arbeidsmiljøloven § 58, jf. henholdsvis § 15-7 og § 15-3 i lovforslaget.

Etter departementets syn innebærer forslaget ingen realitetsendring i forhold til saklighetsnormen. For de tjenestemennene § 9 omfatter, vil saklighetsnormen ved oppsigelser være den samme som etter gjeldende rett.

Forslaget om at tjenestemannsloven § 9 oppheves innebærer at oppsigelsesfristen på tre måneder nevnt i § 9 tredje punktum faller bort. Ansatte som omfattes av disse bestemmelsene vil etter forslaget kunne sies opp med de kortere frister som fremgår av arbeidsmiljøloven § 58, det vil si en måned. Departementet har i likhet med Arbeidslivslovutvalget vurdert det slik at det ikke er grunnlag for å opprettholde særskilte oppsigelsesfrister for tjenestemenn i staten i loven. Partene kan imidlertid avtale lenger frister i henhold til avtalehjemmelen i lovforslagets § 15-3.

Departementet foreslår videre å oppheve tjenestemannsloven § 10 om oppsigelse etter de første tjenesteår for tjenestemenn (det «sterke stillingsvernet»). Det foreslås at alle tjenestemenn i staten omfattes av forslaget til § 15-7, det vil si den alminnelige saklighetsnormen som gjelder ved oppsigelser. Etter departementets syn, ivaretar dette regelsettet på en tilstrekkelig god måte de grunnleggende hensyn til at arbeidstakeres stillingsvern skal bygge på at saklige grunner ligger bak enhver oppsigelse. Departementet har i denne sammenheng vurdert om tjenestemenn i staten i henhold til dette forslaget får en lavere terskel for å kunne miste stillingen. Når det gjelder bestemmelsen i tjenestemannsloven § 10 nr. 1 om at oppsigelse kun kan foretas når «stillingen inndras eller arbeidet faller bort», antar departementet at tilsvarende stillingsvernsnivå reguleres i den alminnelige saklighetsnorm ved oppsigelse som skyldes virksomhetens forhold etter arbeidsmiljøloven § 60, jf. forslag til § 15-7. Når det gjelder oppsigelsesvernet ved forhold hos arbeidstaker, jf. tjenestemannsloven § 10 nr. 2 bokstavene a og b, antas det at rommet for oppsigelse utvides som følge av forslaget. I dag er bestemmelsen mest aktuell ved oppsigelse på grunn av arbeidstakers sykdom, mens klanderverdige forhold ofte faller utenfor oppsigelsesvernet etter § 10 nr. 2, selv om grensetilfeller kan tenkes. Hovedreaksjonen etter tjenestemannslovens system vil for slike forhold være ordensstraff eller avskjed. Forslaget om å oppheve bestemmelsene i tjenestemannsloven § 10 vil medføre at flere oppsigelsesgrunnlag kan påberopes fra arbeidsgivers side. Etter arbeidsmiljølovens system, kan arbeidsforholdet avsluttes av arbeidsgiver dersom arbeidstakeren har misligholdt sine plikter etter arbeidsavtalen. Dersom misligholdet er grovt vil det kunne gi grunnlag for avskjed etter forslaget til § 15-14, mens mindre graverende forhold kan gi grunnlag for oppsigelse etter forslaget til § 15-7. Saklighetsnormen ved oppsigelser etter forslaget til § 15-7 som skyldes arbeidstakers forhold er imidlertid streng og det skal en god del til før slike oppsigelser anses saklige av domstolene. Grunner som manglende kvalifikasjoner og sviktende faglig dyktighet er bare i unntakstilfeller ansett for å gi grunnlag for oppsigelse, mens alvorlige brudd på lydighets- og lojalitetsplikten oftere kan oppstille oppsigelsesgrunn.

Adferd utenfor tjenesten kan etter omstendighetene være relevant som kriterium for eksempel i relasjon til bestemmelsene om ordensstraff i tjenestemannsloven § 14 og avskjed i lovens § 15. En tilsvarende regel må antas å gjelde også etter arbeidsmiljøloven, jf. for eksempel RG 1997 s. 269. Saken gjaldt oppsigelse av brannmann ansatt i en kommune på bakgrunn av at han var blitt straffedømt for flere tilfaller av heleri. De straffbare handlingene var foretatt utenfor tjenesten som brannmann.

Forslaget om at tjenestemannsloven § 10 nr. 1 og 2 oppheves, vil medføre at dagens oppsigelsesfrist på seks måneder ved arbeidsgivers oppsigelse faller bort. De ansatte som omfattes av disse bestemmelsene vil dermed kunne sies opp med de kortere frister som følger av arbeidsmiljøloven § 58. Partene kan imidlertid avtale andre frister gjennom å anvende lovens bestemmelser om dette. Departementet vil for øvrig påpeke at oppsigelsesfristen etter arbeidsmiljøloven løper fra den første i måneden etter at oppsigelsen fant sted, men oppsigelsesfristen ved oppsigelse etter tjenestemannloven løper fra det tidspunkt oppsigelsen er kommet frem til tjenestemannen.

Bestemmelsen i tjenestemannsloven § 10 nr. 4 som omhandler tjenestemann ansatt i ledende stilling ved anlegg eller virksomhet av forretningsmessig art, legger det ordinære saklighetskriteriet til grunn. Bestemmelsens innhold må anses omfattet av departementets forslag til § 15-7 om vern mot usaklig oppsigelse og departementet er enig med Arbeidslivslovutvalget i at bestemmelsen kan oppheves.

Regjeringsadvokaten peker i sin høringsuttalelse på at oppsigelsesvernet ved utstilling av virksomhet ikke er tilpasset situasjonen i statlige virksomheter. Departementet vil bemerke at bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 60 nr. 2 andre ledd gir arbeidstakerne et styrket oppsigelsesvern ved utskilling av virksomhet som foretas ved at arbeid som tidligere ble utført ved egne ansatte, settes ut på oppdrag til selvstendige. Bestemmelsen tar ikke sikte på å forby slik utsetting av arbeid, og det kan være gode og fullt legitime grunner til at en arbeidsgiver velger å sette ut arbeid i den form bestemmelsen omfatter. Poenget er at slik utsetting ikke skal gi saklig grunn til å si opp arbeidstakere med mindre virksomheten har så store økonomiske problemer at en slik løsning er nødvendig av hensyn til fortsatt drift. Departementet er enig med Regjeringsadvokaten i at dette vilkåret ikke er særlig treffende når det gjelder statlige arbeidsgivere. Det antas imidlertid at forslaget må anses å være i tråd med gjeldende tjenestemannsrett i dag. Utsetting av arbeidsoppgaver til selvstendige oppdragstakere vil neppe omfattes av dagens objektive vilkår om at «arbeidet faller bort» for å kunne gå til oppsigelse av en tjenestemann i henhold til tjenestemannsloven § 10 nr. 1.

20.4.5 Ordenstraff

Arbeidslivslovutvalget kom til at det ikke er grunnlag for å videreføre ordningen med ordensstraff i tjenestemannsloven § 14 i forslaget til en ny lov. Departementet er enig i utvalgets vurdering og viser til at ordensstraff er en gammeldags reaksjon som neppe tjener noe reelt formål ved siden av oppsigelse og avskjed når arbeidsgiver benytter seg av adgangen til å gi en forutgående advarsel.

En advarsel vil være en klar informasjon til arbeidstaker om at gjentakelse av tilsvarende forhold vil kunne innebære ytterligere konsekvenser for vedkommendes arbeidsforhold. Slik informasjon vil arbeidsgiver imidlertid kunne gi selv om et advarselsbrev ikke har noen status som ordensstraff. Ordensstraff i form av tap av ansiennitet, eller å bli satt ned i lavere stilling, er lite tidsmessige reaksjoner i dag. Ansiennitet har generelt sett mindre betydning enn tidligere fordi lønnsopprykk i staten i dag i langt mindre grad enn tidligere er basert på ansiennitet. Endelig nevnes at etter departementets syn er en ordensstraff i form av å bli satt ned i lavere stilling et lite egnet virkemiddel mot disiplinærbrudd i dagens arbeidsliv.

20.4.6 Suspensjon

De fleste høringsinstanser som har uttalt seg er positive til å lovfeste suspensjonsinstituttet. Enkelte har bemerkninger til elementer i Arbeidslivslovutvalgets forslag, jf. nærmere om dette nedenfor.

Departementet foreslår å lovfeste regler om suspensjon som skal gjelde i samtlige sektorer i arbeidslivet. jf. forslag til § 15-13. Det legges til grunn at arbeidsgivere i visse særlige tilfeller vil kunne ha et beskyttelsesverdig behov for øyeblikkelig å kunne pålegge arbeidstaker å fratre arbeidsforholdet midlertidig. Behovet oppstår gjerne i tilfeller der arbeidstakeren er mistenkt for økonomiske eller andre misligheter i tjenesten, og hvor suspensjon kan være nødvendig for å hindre at arbeidstaker får anledning til å fortsette det mislige forhold eller forspille bevis. Mistanke om straffbare volds- eller sedelighetsforbrytelser kan tilsi at det er nødvendig å ta arbeidstaker midlertidig ut av tjenesten av hensyn til virksomhetens anseelse og tillit blant kunder og andre publikumsgrupper. Man kan også ellers tenke seg at arbeidstaker ved sine handlinger skaper en slik tillitssvikt at utestenging er nødvendig av hensyn til fortsatt hensiktmessig drift eller for å sikre interne samarbeidsforhold.

Etter departementets syn vil det være en fordel om det i lov fremgår klart for begge parter i hvilke tilfeller arbeidsforholdet kan suspenderes fremfor at arbeidsgiver eventuelt straks måtte gå til avskjed. En avskjedsbeslutning som eventuelt trekkes tilbake antas i enda større grad enn en suspensjon å kunne være ødeleggende for et eventuelt fortsatt samarbeids- og tillitsforhold, og vil kunne være en større belastning for en arbeidstaker enn suspensjon.

Nærmere om vilkår

Etter departementets syn er det viktig at suspensjonsinstituttet forbeholdes de alvorlige misligholdstilfeller. Departementet er enig med Arbeidslivslovutvalget i at vilkåret for suspensjon bør være at det foreligger begrunnet mistanke om grovt pliktbrudd eller annet vesentlig mislighold av arbeidsavtalen som kan medføre avskjed. Dette er i tråd med vilkåret i tjenestemannsloven § 16.

Departementet er videre enig med Arbeidslivslovutvalget i at det ikke skal være noen automatikk i at suspensjon skal iverksettes i forkant av en avskjed. I tråd med det som fremgår av tjenestemannsloven § 16, og hva som for øvrig også antas å være et vilkår etter den ulovfestede suspensjonsadgang i privat og kommunal sektor, foreslås det som et tilleggsvilkår at virksomhetens behov tilsier at suspensjon er nødvendig. Relevante momenter i vurderingen av dette vilkåret vil både være hensynet til undersøkelse/etterforskning og fare for bevisforspillelse, samt hensynet til ivaretakelse av stillingens anseelse og tillit. Det vil også være relevant å vurdere om arbeidstakers interesser er rimelig ivaretatt.

Opphør

Suspensjon er som nevnt av midlertidig karakter, og bør som et utgangspunkt opphøre raskt. Arbeidsgiver bør være forpliktet til en fortløpende vurdering av om vilkårene for suspensjon fortsatt er til stede. Dersom vilkårene ikke lenger er oppfylt, skal arbeidsgiver straks oppheve suspensjonen. Departementet er videre enig med Arbeidslivslovutvalget i at tre måneder normalt vil være tilstrekkelig for å få avklart forholdet, men at det kan være behov for mer tid i særlige tilfeller. Departementet vil derfor foreslå at det i lovteksten presiseres at suspensjon utover tre måneder må ha særlig grunnlag i forholdets art, jf. forslag til § 15-13 andre ledd.

Lønn

En suspendert arbeidstaker skal etter gjeldende rett beholde sin lønn i suspensjonstiden. Dette fremgår uttrykkelig av tjenestemannsloven § 16 og må antas å gjelde etter det ulovfestede suspensjonsinstituttet.

Etter departementets syn er det et naturlig utgangspunkt at en suspendert arbeidstaker har krav på stillingens lønn fordi arbeidsforholdet fortsatt består. I teorien er det antatt at lønn ved suspensjon skal basere seg på de samme ytelser arbeidstakeren hadde før suspensjonen inntrådte, se Fougner, Holo og Friberg (2003) s. 575. For forståelsen av tjenestemannsloven § 16 nr. 4 er det fra (det tidligere) Arbeids- og administrasjonsdepartementets side antatt at det skal regnes med faste og variable tillegg som ville blitt utbetalt dersom vedkommende hadde vært i tjeneste, se omtale av dette i Bjørnaraa, Gaard og Selmer, Norsk tjenestemannsrett, s. 665. Etter departementets syn bør denne forståelsen av begrepet lønn videreføres, og det foreslås at arbeidstaker beholder den lønn, herunder inkludert faste og variable tillegg, som ville blitt utbetalt dersom arbeidstaker hadde vært i tjeneste.

Saksbehandlingskrav

Departementet har vurdert hvilke saksbehandlingskrav som bør gjelde i suspensjonssaker. Ved saker om suspensjon av ansatte i stat og kommune, gjelder de saksbehandlingsregler som følger av forvaltningsloven § 2 andre ledd, samt ulovfestede forvaltningsrettslige krav til forsvarlig saksbehandling. Flere høringsinstanser går i mot Arbeidslivslovutvalgets forslag om at formreglene ved oppsigelse og avskjed skal følges også ved suspensjon. Etter departementets syn bør utgangspunktet være at det også i suspensjonstilfellene stilles krav om en forsvarlig saksbehandling fra arbeidsgivers side. Etter departementets mening bør det stilles krav om drøftingsplikt, skriftlighet og personlig underretning om vedtaket med begrunnelse. I utgangspunktet bør kravene være tilsvarende de som gjelder ved oppsigelser, jf. forslag til § 15-1 og § 15-4. Hensynet til rask gjennomføring av suspensjonen kan imidlertid innebære at det ikke kan stilles de samme krav til gjennomføringen som ved oppsigelse. Drøftingsplikten må for eksempel kunne anses ivaretatt ved at arbeidstaker har fått anledning til å kommentere og imøtegå arbeidsgivers meddelelse om at suspensjon vurderes.

Departementet mener at det også bør stilles krav til at suspensjonen inneholder opplysninger om retten til å reise søksmål og de søksmålsfrister som gjelder, jf. tilsvarende krav til oppsigelsens innhold i forslag til § 17-3. I tillegg bør en arbeidstaker kunne kreve forhandlinger med arbeidsgiver ved tvist om suspensjon, jf. forslag til § 17-3.

Arbeidsgivere i offentlig sektor omfattes i tillegg av saksbehandlingskravene i forvaltningsloven. Departementet vil imidlertid, i tråd med innspill fra KS i høringsrunden, foreslå at det gjøres unntak fra reglene om skriftlig forhåndsvarsel i forvaltingsloven § 16 i vedtak om oppsigelse, suspensjon og avskjed som treffes av et statlig, kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Se punkt 20.4.9.

Rettsvirkninger

Etter departementets syn bør en uberettiget suspensjon i utgangspunktet kunne medføre samme rettsvirkninger som en uberettiget/usaklig oppsigelse. Det foreslås derfor at forslaget til § 15-12 gjøres gjeldende ved suspensjon. Dersom retten kommer til at suspensjonen er ulovlig, vil dommens rettsvirkninger være avhengig av hvilken påstand som er lagt ned i saken. Dette innebærer at dersom arbeidstaker krever det, skal en ulovlig suspensjon kjennes ugyldig. Dersom retten på domstidspunktet kommer til at suspensjonen er ugyldig, kan det i denne sammenheng innebære at en suspendert arbeidstaker har rett til å tre inn i stillingen igjen.

Departementet mener i likhet med Arbeidslivslovutvalget at arbeidstaker bør kunne kreve erstatning etter de samme regler som ved ugyldig oppsigelse. Dette innebærer en adgang til å bli tilkjent erstatning for både økonomisk og ikke-økonomisk tap. Ved suspensjon har arbeidstaker krav på lønn, og det vil derfor sjelden være grunnlag for erstatning for økonomisk tap. Suspensjonstilfellene vil imidlertid i likhet med avskjedssaker kunne være mer infamerende for arbeidstaker enn en ordinær oppsigelse, og dette kan få betydning for erstatningsutmålingen i de tilfeller hvor suspensjonen er urettmessig. Tilsvarende regler for erstatningsutmåling gjelder for øvrig ved urettmessig avskjed i henhold til forslaget til § 15-14.

Prosessregler ved suspensjon

Etter departementets syn bør saker om suspensjon følge de samme prosessregler som saker om oppsigelse og avskjed, jf. forslag til kapittel 17. Det innebærer også at det bør gjelde søksmålsfrist når suspensjonen er opphørt og at den blir åtte uker i likhet med søksmålsfristen ved oppsigelse. Det foreslås at søksmålsfristen i disse tilfellene gjelder fra suspensjonens opphørstidspunkt.

20.4.7 Avskjed

Departementet er enig med Arbeidslivslovutvalget i at de samme regler om avskjed bør gjelde for alle sektorer. Departementet foreslår på denne bakgrunn at tjenestemannsloven § 16 oppheves for tjenestemenn og erstattes av forslaget til § 15-14. Forslaget vil ikke innebære vesentlige endringer i forhold til gjeldende rett. Vilkårene for avskjed i tjenestemannsloven § 15 nr. 1 om at arbeidstaker må ha begått «grov uforstand i tjenesten» eller «grovt har krenket sine tjenesteplikter» må antas å være omfattet av kriteriene «grovt pliktbrudd eller annet vesentlig mislighold av arbeidsavtalen» i forslag til § 15-14, som viderefører arbeidsmiljøloven § 66. Som nevnt ovenfor under gjennomgangen av oppsigelsesvernet, vil utilbørlig atferd utenfor tjenesten etter omstendighetene også kunne få betydning for om vilkårene for oppsigelse er oppfylt. Tilsvarende må antas i forhold til spørsmålet om vilkårene for avskjed er oppfylt. Dette må særlig antas dersom tilliten som er nødvendig for stillingsinnehaveren ikke lenger er tilstede. Departementet er videre enig i at terskelen for om avskjed skal anses rettmessig bør være lavere i de tilfellene hvor arbeidstaker på forhånd har fått skriftlig advarsel for samme /tilsvarende forhold tidligere, det vil si en dokumenterbar meddelelse til arbeidstaker om at gjentakelse vil kunne medføre oppsigelse eller avskjed.

20.4.8 Arbeidsgivers omplasseringsplikt/ fortrinnsrett

Departementet foreslår i tråd med Arbeidslivslovutvalgets innstilling at tjenestemannsloven § 13 nr. 1 oppheves. Arbeidsgivers omplasseringsplikt i staten vil dermed følge av den alminnelige omplasseringsplikten ved nedbemanningsoppsigelser i henhold til forslag til § 15-7 andre ledd.

Arbeidslivslovutvalget foreslår at den eksterne fortrinnsretten i staten blir videreført, og legger blant annet vekt på at partene er fornøyd med ordningen. Høringsinstansene har i liten grad berørt spørsmålet om fortrinnsrett.

Departementet foreslår å videreføre regelen om ekstern fortrinnsrett i staten. Det legges vekt på partenes synspunkter, hensynet til at omstilling av statlig virksomhet blir mer fleksibel og at ulempen med å bli overtallig reduseres.

Departementet er videre enig med Arbeidslivslovutvalget i at retten til ekstern fortrinnsrett i staten bør komme til uttrykk i loven. Det foreslås at prinsippet lovfestes i forslag til § 14-2 nr. 10 og at nærmere regler om fremgangsmåter for å nytte denne fortrinnsretten reguleres i forskrift til bestemmelsen. Det vises for øvrig til samlet behandling av reglene om fortrinnsrett i kapittel 17.

20.4.9 Saksbehandlingsregler ved oppsigelse og avskjed

Arbeidslivslovutvalget foreslår at «kommunemodellen» bør legges til grunn for saksbehandlingskravene ved oppsigelse og avskjed også i staten. Etter departementets mening er dette den mest hensiktsmessige måten å fastsette saksbehandlingskravene på, det vil si å unnta oppsigelse og avskjed fra forvaltningsloven kapittel VII (§§ 28 - 34).

Departementet foreslår at reglene om drøftinger i lovforslaget § 15 - 1 erstatter regelen i tjenestemannsloven § 18 nr. 1 om tjenestemannens rett til å forklare seg muntlig for den myndighet som skal avgjøre saken. Videre foreslås det, som nevnt ovenfor under saksbehandlingsreglene ved suspensjon, unntak fra reglene om krav til forhåndsvarsel ved oppsigelse etter forvaltningsloven § 16.

Departementet foreslår at oppsigelse og avskjed i statlig sektor fortsatt skal være enkeltvedtak etter forvaltningsloven, men at det inntas en presisering i forvaltningsloven § 3 andre ledd tredje punktum om at slike vedtak er unntatt fra klageadgangen i forvaltningslovens kapittel VII også når de treffes av et statlig organ. KS har i sin høringsuttalelse tatt til orde for at det tosporede saksbehandlingssystemet bør opphøre for saker om oppsigelse, avskjed og andre personalsaker i offentlig sektor. Departementet har imidlertid ikke hatt anledning til å foreta noen nærmere vurdering av dette spørsmålet på generelt grunnlag i denne omgang.

20.4.10 Søksmålsregler

Departementet foreslår at reglene om klage- og søksmålsrett for tjenestemenn i tjenestemannsloven § 19 nr. 1 og 2 oppheves. Alle søksmål knyttet til stillingsvern og om et arbeidsforhold består vil dermed bli regulert av kapittel 17 i lovforslaget. Etter departementets syn taler de beste grunner for å etablere ensartede søksmålsregler for alle rettstvister knyttet til stillingsvern. Dette bør også gjelde reglene om rett til å fortsette i stillingen ved stillingsvernstvister. Departementet foreslår derfor å oppheve bestemmelsen i tjenestemannsloven § 19 nr. 3. Statstjenestemenns rett til å fortsette i stillingen ved slike tvister vil dermed omfattes av regelen i § 15 - 11 i forslaget til ny lov. Forslaget innebærer at midlertidig ansatte og prøvetidsansatte i staten ikke lenger vil ha rett til å fortsette i stillingen med mindre domstolen etter krav fra arbeidstaker avsier kjennelse for det motsatte.

20.4.11 Behov for overgangsregler - forholdet til arbeidet med ny embets- og tjenestemannslov

Arbeidslivslovutvalget drøfter spørsmålet om Grunnloven § 97 er til hinder for at stillingsvernet for tjenestemenn harmoniseres med arbeidsmiljøloven når det gjelder eksisterende arbeidsavtaler. Bakgrunnen er at endringer som vil medføre at stillingsvernet blir endret på noen områder sammenlignet med dagens rettstilstand kan tenkes å reise spørsmål i forhold til forbudet i Grunnloven § 97 mot at lover gis tilbakevirkende kraft.

Arbeidslivslovutvalget presiserer viktigheten av at man ikke foreslår ordninger som kan komme i konflikt med grunnlovsvernet. Departementet er enig i dette og legger til grunn den rettsforståelse Arbeidslivslovutvalget har på dette punkt, nemlig at klart urimelige eller urettferdige lovendringer ikke kan gis tilbakevirkende kraft. Den foreslåtte harmonisering medfører at stillingsvernet for tjenestemenn i staten bringes på linje med de samme regler som gjelder for ansatte i kommunal og privat sektor. Dette forslaget kan etter departementets syn ikke anses å innebære en sterkt urimelig eller urettferdig tilbakevirkning, og det er i utgangspunktet ikke behov for overgangsregler.

Arbeidslivslovutvalget anbefaler imidlertid at det innføres overgangsordninger som innebærer at tjenestemannslovens lengre oppsigelsesfrister fortsatt skal gjelde for arbeidsavtaler som er inngått før den nye lovens ikrafttredelse. Departementet er enig i dette. Samtidig er departementet av den oppfatning at vurderingen av om det bør innføres overgangsordninger bør gjøres på bakgrunn av et mest mulig helhetlig forslag. Arbeids- og sosialdepartementet viser derfor i denne forbindelse til at Moderniseringsdepartementet arbeider med forslag til ny embets- og tjenestemannslov. Lovutkastet vil blant annet berøre reglene om ventelønn og ansettelser. Behovet for eventuelle overgangsordninger blir på denne bakgrunn behandlet samlet av Moderniseringsdepartementet i forbindelse med forslaget til ny embets- og tjenestemannslov.

Departementet foreslår også at den lovtekniske gjennomføringen av endringsforslagene til tjenestemannsloven (opphevelse av bestemmelser i tjenestemannsloven som følge av at reglene i arbeidsmiljøloven også skal gjelde for tjenestemenn i staten) legges frem for Stortinget i Moderniseringsdepartementets forslag til en ny embets- og tjenestemannslov. Bakgrunnen for dette er at dette anses som en mer oversiktlig løsning rent lovteknisk.