2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Tidligere vurderinger av behovet for tiltak
Spørsmålet om å endre saksbehandlingsreglene for inndragning av førerkort og andre førerkortreaksjoner som følge av straffbare handlinger, har vært reist en rekke ganger. En arbeidsgruppe oppnevnt av Justisdepartementet 8. februar 1974 pekte i sin utredning NOU 1975: 24 Endringer i promillelovgivningen s. 48-49 på at den svenske Trafikmålskommittén hadde foreslått at kompetansen til å beslutte inndragning av førerkort skulle overføres fra forvaltningsdomstolen («länsrätten») til de alminnelige domstolene når en trafikkforseelse var grunnlaget for inndragningen, jf. SOU 1972:70 Rätten til ratten. Siden arbeidsgruppen ikke var sammensatt slik «at de kompliserte spørsmål det her dreier seg om ville få den nødvendige belysning», samtidig som det ville «være en fordel å avvente de svenske myndigheters stillingtagen til de forslag som er fremsatt av Trafikmålskommittén», unnlot imidlertid arbeidsgruppen å ta stilling til spørsmålet, jf. NOU 1975: 24 s. 49. Spørsmålet om kompetansen til å fastsette inndragning av førerkort burde legges til domstolene, ble berørt av noen få høringsinstanser. Bare Den Norske Advokatforening gikk inn for en slik kompetanseoverføring, jf. St.meld. nr. 104 (1977-78) Om kriminalpolitikken s. 128.
Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen (oppnevnt ved kgl. res. 29. oktober 1971) vurderte i sin utredning NOU 1981: 8 Justisdepartementet, funksjonsfordeling og administrasjonsordninger s. 56-57 om inndragning av førerkort etter vegtrafikkloven § 33 burde legges til domstolene. Etter Hovedkomiteens mening var det «mest praktisk og betryggende for innehaveren av førerkortet å få avgjort både spørsmålet om straff og spørsmålet om inndragning under ett, med adgang til å få overprøvd avgjørelsene ved overordnet domstol», jf. utredningen s. 56. Hovedkomiteen anbefalte derfor at myndigheten til å inndra førerkortet etter § 33 ble lagt til domstolene. Derimot fant Hovedkomiteen ikke grunn til å anbefale tilsvarende kompetanseoverføringer med hensyn til inndragning etter § 34 og fastsettelse av sperrefrist for utstedelse av førerkort etter § 24 a. Det ble blant annet pekt på at hensynet til rettssikkerheten ikke veide så tungt i sperrefristsakene som i inndragningssakene, jf. utredningen s. 57. Anbefalingene ble imidlertid ikke fulgt opp av departementet og Stortinget.
Spørsmålet om hvem som bør avgjøre førerkortsaker, ble senere behandlet utførlig i utredningen fra Førerkortutvalget (oppnevnt 26. september 1980), jf. NOU 1981: 13 Beslag og inndragning av førerkort s. 26 flg. Flertallet i utvalget fant ikke grunn til å overføre inndragningsmyndigheten etter vegtrafikkloven § 33 til domstolene, jf. utredningen s. 31. Dette ble blant annet begrunnet med at en slik omlegging ville føre til et atskillig stivere system enn det gjeldende. Flertallet mente at det ville bli vanskeligere for den enkelte å nå frem med sine anførsler, og minnet om det store antallet søknader om nedsettelse av inndragningstiden. Mindretallet i utvalget var uenig i at domstolsprøving ville skape vanskeligheter i forhold til spørsmålet om å nedsette inndragningstiden, jf. utredningen s. 33, og mente at dette var det eneste riktige og forsvarlige i slike saker, jf. s. 32. Mindretallet mente likevel ikke at førerkortreaksjonene burde gjøres til straff.
Under den videre behandlingen av saken kom Samferdselsdepartementet til at man ikke kunne legge frem en lovproposisjon om utvalgets øvrige lovforslag uten å ta stilling til dissensen om førerkortkompetansen. Samferdselsdepartementet mente at disse spørsmålene burde utredes nærmere av Justisdepartementet, som ved brev 9. mai 1983 oppnevnte en egen ekspertgruppe. I gruppens utredning NOU 1984: 12 Førerkortreaksjoner ble det foreslått at inndragningskompetansen skulle ligge til domstolene der disse behandlet et straffekrav i saken. Det samme ble foreslått for andre førerkortreaksjoner enn inndragning, som for eksempel fastsettelse av sperrefrist for utstedelse av førerkort og nedlegging av forbud mot å kjøre førerkortfri motorvogn. Videre foreslo gruppen at inndragning av førerkort mv. skulle kunne vedtas i forelegg.
Også Straffelovrådet har gått inn for at inndragning av førerkort bør legges til domstolene, jf. NOU 1987: 11 Promillekjøring. Rådet mente blant annet ut fra sitt syn på inndragningens karakter at når straffesaker behandles av domstolene, burde de samtidig ta standpunkt til inndragning av førerkort, jf. utredningen s. 101, jf. s. 86-88. I utredningen vurderte Straffelovrådet både førerkortinndragningens formål og karakter. Rådet viste til at selv om inndragning av førerkort ikke er straff i lovens forstand, er inndragning for mange den reaksjonen som rammer hardest. Det ble også vist til undersøkelser som tydet på at tap av førerkort ofte leder til større økonomiske og sosiale vansker for den domfelte i trafikksaker enn selve fengselsstraffen. Straffelovrådet viste dessuten til Europarådets resolusjon 15. oktober 1971 nr. 28 om tap av retten til å føre motorvogn, der det ble anbefalt at spørsmålet om førerkortinndragning avgjøres av den domstol som har hatt straffesaken, og til at Norge var det eneste landet i Norden som lot politiet fatte vedtak om inndragning av førerkort. I tilfellene der straffesaken avgjøres ved forelegg, foreslo Straffelovrådet at også inndragningen skulle tas med i forelegget, jf. utredningen s. 105.
Selv om Straffelovrådet ikke tok stilling til andre førerkortreaksjoner, ble det likevel uttalt at «[d]e samme hensyn kan langt på vei anføres for å kreve avgjørelse av domstol (eller vedtakelsen av forelegg) også om andre negative konsekvenser av lovovertredelsen som nå ligger hos politiet: Sperrefrist for utstedelse av førerkort på grunn av straffbart forhold (vegtrafikklovens § 24 a), forbud mot å kjøre førerkortfri motorvogn (§ 35) og tilbakekalling av kjøreseddel for persontrafikk (samferdselslovens § 13 og førerforskriftenes § 7 nr. 7)», jf. utredningen s. 88.
Justisdepartementet sendte Straffelovrådets utredning på høring 1. juni 1987. Blant de høringsinstansene som uttalte seg om spørsmålet, støttet omtrent halvparten en overføring til domstolene, jf. Ot.prp. nr. 65 (1987-88) Om lov om endringer i vegtrafikkloven 18 juni 1965 nr 4 (reaksjoner mot promillekjøring m v) s. 35. De fleste instansene som gikk imot forslaget, begrunnet dette med frykt for økt arbeidsbyrde for domstolene, jf. Ot.prp. nr. 65 (1987-88) s. 33-34.
Justisdepartementet sluttet seg langt på vei til Straffelovrådets prinsipielle vurderinger, men kom til at rettssikkerhetsbetraktninger alene ikke kunne begrunne en kompetanseoverføring. Departementet mente derfor at andre hensyn måtte tillegges avgjørende vekt. Blant annet under henvisning til Oslo byretts høringsuttalelse om at en endring ville medføre «et betydelig merarbeid» for retten, gikk departementet imot forslaget, jf. Ot.prp. nr. 65 (1987-88) s. 35. Justiskomiteen var enig i dette, jf. Innst. O. nr. 96 (1987-88) s. 10-11, og fremhevet blant annet den preventive virkningen av den gjeldende ordningen, samtidig som den viste til det merarbeidet en reform ville medføre.
Under arbeidet med St.meld. nr. 21 (1999-2000) Menneskeverd i sentrum tok Justisdepartementet på ny opp spørsmålet om å overføre inndragningskompetansen til domstolene. Omtrent samtidig foreslo Strukturutvalget (oppnevnt 10. oktober 1997) i NOU 1999: 22 Domstolene i første instans at spørsmålet om inndragning av førerkort som følge av en straffbar handling skal behandles sammen med straffesaken. Strukturutvalget uttalte på s. 63 i utredningen:
«Flere grunner tilsier domstolsbehandling ved inndragning etter vegtrafikkloven § 33. For det første har inndragningen preg av straffereaksjon - se nærmere nedenfor. For det andre vil man få et bedre grunnlag for å vurdere eventuelle individuelle forhold av betydning for inndragningsavgjørelsen når spørsmålet tas opp i forbindelse med straffesaken. Utvalget antar dessuten at mange lettere vil akseptere en avgjørelse truffet av domstolene.»
Disse forholdene ble også fremhevet av Straffelovrådet i NOU 1987: 11 Promillekjøring, jf. ovenfor. Strukturutvalget var enig med Straffelovrådet i at uansett hvordan man formelt betegner førerkortinndragning, bør avgjørelsen treffes av en domstol. Utvalget mente i likhet med Straffelovrådet at dersom straffen blir avgjort ved forelegg, bør også inndragning av førerkort kunne avgjøres ved forelegg. Etter Strukturutvalgets oppfatning var frykten for at domstolene skulle bli påført et vesentlig merarbeid, betydelig overdrevet. Det ble vist til at de fleste inndragninger gjaldt fartsovertredelser som stort sett blir avgjort ved forelegg. Ved at inndragning kan avgjøres ved samme forelegg som straffekravet, vil saksbehandlingen hos politiet bli forenklet. Strukturutvalget uttalte at det i foreleggssaker ofte gis forhåndsvarsel om inndragning av førerkort, og at det er liten grunn til å tro at færre vil vedta forelegg om forelegget også fastsetter inndragningstiden for førerkortet.
I de tilfellene der straffesaken ikke blir avgjort ved forelegg, må domstolene ta stilling til straffspørsmålet. Etter Strukturutvalgets mening vil det at domstolene i slike tilfeller også må ta stilling til inndragningsspørsmålet, ikke påføre domstolene noe særlig merarbeid. De momentene som er avgjørende for lengden av inndragningen, må domstolene uansett ta stilling til ved fastsettelsen av straffereaksjonen, jf. NOU 1999: 22 s. 63. Under enhver omstendighet mente utvalget at de prinsipielle grunnene som taler for domstolsbehandling av spørsmål om inndragning av førerkort, var så tungtveiende at de burde være utslagsgivende. Det ble ikke foreslått noen endringer i reglene om beslag av førerkort eller inndragning av særlige grunner, jf. utredningen s. 63-64.
Strukturutvalgets utredning har vært på en bred høring. Et stort flertall av høringsinstansene ga sin tilslutning til forslaget om domstolsbehandling av førerkortinndragning, jf. St.meld. nr. 23 (2000-2001) Førsteinstansdomstolene i fremtiden s. 44. I likhet med Den norske Dommerforening stilte i alt 46 domstoler seg positive til forslaget, mens 4 var imot og 3 hadde merknader uten å ta klart stilling for eller imot. Også de ulike tjenestemannsorganisasjonene stilte seg positive til forslaget, med unntak av Politiembetsmennenes Landsforening, som ønsket ytterligere utredning før gjennomføringen av eventuelle endringer. Blant politimestrene gikk 5 imot forslaget, mens 4 var for og 1 var i tvil. Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet var i sine høringsuttalelser til Strukturutvalgets forslag skeptiske til en omlegging. I brev 4. oktober 2001 til Samferdselsdepartementet ga Vegdirektoratet uttrykk for at en overføring av kompetansen til domstolene ville føre til en ytterligere dreining mot å veie hensynet til trafikksikkerheten opp mot den enkeltes behov for førerkort.
På bakgrunn av Strukturutvalgets forslag og høringsinstansenes uttalelser tok Justisdepartementet på ny opp til vurdering om avgjørelsesmyndigheten for ulike førerkortreaksjoner burde overføres fra politiet til domstolene. En referansegruppe med representanter fra Samferdselsdepartementet, Vegdirektoratet, Politidirektoratet og Justisdepartementet kom med innspill til arbeidet, og 20. september 2002 sendte departementet på høring forslag til endringer i vegtrafikklovens regler om inndragning av førerkort mv., jf. punkt 2.2 og 2.3.
2.2 Hovedpunktene i høringsnotatet
Justisdepartementet foreslo i høringsnotatet at domstolene skal avgjøre om noen skal tape retten til å føre motorvogn eller moped på grunn av straffbare handlinger, jf. vegtrafikkloven § 33, og at spørsmålet skal behandles som ledd i straffesaken. Det samme ble foreslått i forhold til andre førerkortreaksjoner som skyldes straffbare handlinger, nærmere bestemt for kjøreforbud og forvaring av utenlandske førerkort etter førerkortforskriften § 39, sperrefrist etter vegtrafikkloven § 24 a, forbud mot å kjøre førerkortfri motorvogn etter vegtrafikkloven § 35 og tilbakekall av kjøreseddel, jf. førerkortforskriften § 7 nr. 7. En forutsetning for forslaget var at dagens praksis videreføres innenfor rammene av en ny ordning, for eksempel ved å nedfelle praksisen i forskrifter som skal ligge til grunn for domstolenes behandling av saken.
Departementet drøftet også andre spørsmål som reiser seg ved den nærmere utformingen av en ny ordning, blant annet om førerkortreaksjonene som skal omfattes av ordningen, bør være straff. Det ble lagt frem to alternative lovutkast, et basert på at rettighetstapet skal ilegges som en hovedstraff, og et på at tap av retten til å føre motorvogn ikke skal være straff selv om reaksjonen fastsettes av domstolene. Det nærmere innholdet i høringsnotatet blir behandlet senere i proposisjonen i tilknytning til de enkelte punktene i lovforslaget.
2.3 Høringen
Justisdepartementet sendte forslagene på høring 20. september 2002 til følgende institusjoner og organisasjoner:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene
Riksadvokaten
Statsadvokatembetene
Politidirektoratet
Utrykningspolitiet (UP)
Regjeringsadvokaten
Sivilombudsmannen
Statens vegvesen, Vegdirektoratet
Statens vegvesen, Vegkontorene
Universitetet i Oslo
Universitetet i Bergen
Universitetet i Trondheim
Universitetet i Tromsø
Politihøgskolen
Institutt for Samferdselsteknikk (NTNU)
Bergen Forsvarerforening
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet i Oslo og Akershus
Forsvarergruppen av 1977
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juss Hjelpa i Nord-Norge
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Kontoret for fri rettshjelp
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Juristforbund
Norges Lensmannslag
Norges Politisjefforening
Norsk Forsikringsjuridisk Forening
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets fellesforbund
Rettspolitisk forening
Statsadvokatenes forening
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Norges Handikapforbund
Rådet for Funksjonshemmede
American Car Club of Norway
Autoriserte Trafikkskolers Landsforbund
Kongelig Norsk Automobilklubb (KNA)
Lastebileiernes Forening
MC-rådet
Motorførernes avholdsforbund
Motorungdomsseksjonen
Norges Automobil-Forbund (NAF)
Norges Bilsportforbund
Norges Drosjeeier-Forbund
Norges Lastebileier-Forbund
Norges Motorsportforbund
Norges Snøscooterforbund
Norges Taxiforbund
Norges Turbileierforbund
Norsk Motor Klubb
Norsk Motorcykkel Union
Norsk Trafikksikkerhetsforbund
Norsk Transportarbeiderforbund
SINTEF
Statens Innkrevingssentral
Statens Trafikklærerskole
Trafikkforsikringsforeningen
Trafikkforum A/L
Transportbedriftenes Landsforening
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Transportøkonomisk instituttTrygg Trafikk
Yrkestrafikkforbundet
Høringsfristen var satt til 15. november 2002. Følgende instanser har gitt melding om at de ikke vil uttale seg, eller at de ikke har merknader til forslaget:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Helsedepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Landbruksdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Sosialdepartementet
Utenriksdepartementet
Høyesterett
Horten tingrett
Regjeringsadvokaten
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Politihøgskolen
Forbrukerrådet
Følgende høringsinstanser har merknader til forslaget:
Finansdepartementet
Samferdselsdepartementet
Borgarting lagmannsrett
Agder lagmannsrett
Gulating lagmannsrett
Frostating lagmannsrett
Heggen og Frøland tingrett
Indre Follo tingrett
Solør tingrett
Vardø tingrett
Riksadvokaten
Hordaland statsadvokatembeter
Oslo politidistrikt
Asker og Bærum politidistrikt
Vestfold politidistrikt
Østfold politidistrikt
Politimesteren i Agder
Rogaland politidistrikt
Troms politidistrikt
Politidirektoratet
Utrykningspolitiet (UP)
Statens vegvesen, Vegdirektoratet
Statens vegvesen, Buskerud vegkontor
Statens vegvesen, Hedmark vegkontor
Statens vegvesen, Sogn og Fjordane vegkontor
Statens vegvesen Troms vegkontor
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Juristforbund
Autoriserte Trafikkskolers Landsforbund
Lastebileiernes Forening
Norges Automobil-Forbund (NAF)
Norges Lastebileier-Forbund
Norges Taxiforbund
Norges Turbileierforbund
Norsk Transportarbeiderforbund
Trygg Trafikk
Yrkestrafikkforbundet
I tillegg har Sanksjonsutvalget uttalt seg.
Hovedinntrykket etter høringen er at det er bred støtte til forslaget om å la domstolene som ledd i straffsaken ta stilling til tap av retten til å føre motorvogn, men at høringsinstansene er mer delt i synet på om reaksjonen bør gjøres til straff. Det er også ulike synspunkter på den nærmere utformingen av reglene. Dette vil det bli gjort rede for senere i proposisjonen i tilknytning til de enkelte punktene i lovforslaget.
2.4 Begrepsbruk
2.4.1 Forslaget i høringsnotatet
Departementet reiste i høringsnotatet spørsmål ved om den foreslåtte omleggingen burde lede til en annen terminologi enn den nåværende, jf. s. 40 i notatet:
«Dersom inndragning av førerkort og andre førerkortreaksjoner som er en følge av straffbare handlinger, skal gjøres til straff, er det lite hensiktsmessig å opprettholde dagens inndragningsbegrep. I så fall vil det være mer hensiktsmessig å formulere reaksjonen som et rettighetstap, for eksempel som «tap av retten til å føre motorvogn», supplert med en henvisning til de reaksjonene som skal omfattes av en reform (se 5.3 foran). Dersom reaksjonen ikke skal anses som straff, er det mulig å beholde inndragningsbegrepet, men hensiktsmessighetsgrunner kan tilsi en omlegging av begrepsbruken også da. Departementet ber om høringsinstansenes syn på spørsmålet.»
2.4.2 Høringsinstansenes syn
Alle høringsinstansene som har uttalt seg om valg av terminologi, er enig med departementet i at det kan være hensiktsmessig å legge om begrepsbruken. Sanksjonsutvalget, Borgarting lagmannsrett og Vegdirektoratet gir generell tilslutning til dette, uavhengig av om rettighetstapet skal være straff, mens Agder lagmannsrett, Vardø tingrettog Vestfold politidistrikt nøyer seg med å støtte en endret begrepsbruk for det tilfelle at reaksjonen skal regnes som straff.
Sanksjonsutvalgetgjør innledningsvis rede for hvordan det har valgt å definere begrepet «sanksjon», nemlig som «en negativ reaksjon ilagt av offentlig myndighet med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål». Det nærmere innholdet i definisjonen beskrives slik:
«Etter denne definisjonen er det karakteristisk for en sanksjon at den er «bakover-rettet» ved at grunnlaget for å anvende sanksjonen er den overtredelsen som er begått. Videre er det karakteristisk at formålet med sanksjonen er å påføre gjerningspersonen eller foretaket et onde som en reaksjon fra samfunnets side mot overtredelsen. Formålet skiller sanksjonene fra andre forvaltningstiltak som kan utløses av et lovbrudd. Utvalget understreker at det avgjørende er formålet med regelen, ikke formålet med det aktuelle vedtak. Etter utvalgets syn er det treffende å betegne en sanksjon som «bakover-rettet», selv om den også er ment å bidra til fremtidig etterlevelse fra andre (allmennprevensjon) og fra gjerningspersonen selv (individualprevensjon). Legalitetsprinsippet medfører at en sanksjon alltid må ha hjemmel i lov.
Utvalgets definisjon av «sanksjon» faller i det alt vesentlige sammen med et materielt straffebegrep. Straff defineres således som «et onde som staten tilføyer en lovovertreder på grunn av lovovertredelsen i den hensikt at han skal føle det som et onde», jf. blant annet Andenæs, Statsforfatningen i Norge (8. utgave) side 248 og Rt 1977 side 1207. Utvalget anvender derfor «sanksjon» som et overbegrep som både omfatter de reaksjoner som loven har definert som formell straff, og reaksjoner som faller inn under sanksjonsbegrepet uten å være definert som straff i loven.
Sanksjoner som ilegges av forvaltningsorganer, betegnes tradisjonelt som administrative sanksjoner, og utvalget anvender den samme terminologi.
Tiltak som er «fremover-rettet» vil ikke være sanksjoner etter denne definisjonen. Eksempler på slike tiltak er forvaltningsorganers vedtak om å ilegge tvangsmulkt og vedtak om å trekke tilbake en offentlig tillatelse fordi innehaveren ikke lenger fyller vilkårene for å ha den. Formålet med en tvangsmulkt er å sørge for at lovlig tilstand (gjen)opprettes, med andre ord skal tvangsmulkten bidra til å gjennomtvinge at en forpliktelse oppfylles. Formålet med å kalle tilbake en tillatelse på grunnlag som nevnt, er å hindre at innehaveren av tillatelsen fortsetter en virksomhet han ikke lenger er skikket til å drive eller for øvrig ikke lenger fyller vilkårene for. Mens en sanksjon normalt utløses av en begivenhet (overtredelsen), vil et tiltak som ikke er en sanksjon ofte bli utløst av en tilstand (for eksempel sviktende faglige kvalifikasjoner, sviktende økonomi, sviktende helse eller sviktende vandel).
Utvalget benytter begrepet andre forvaltningstiltak om slike vedtak som ikke er sanksjoner. «Andre forvaltningstiltak» avgrenses således negativt. Alle forvaltningsvedtak som ikke er en sanksjon, jf. definisjonen av sanksjon ovenfor, regnes i utvalgets terminologi som et annet forvaltningstiltak. Utvalget har vurdert å bruke uttrykket «forvaltningsreaksjon» istedenfor «forvaltningstiltak», men er kommet til at dette blir for snevert. Ordet reaksjon leder tanken i retning av at vedtaket må være utløst av en handling eller en begivenhet og komme som en negativ konsekvens av denne. Et forvaltningstiltak kan imidlertid også utløses av en tilstand, for eksempel insolvens. Forvaltningstiltaket kan dessuten være positivt, for eksempel ha form av en belønning eller et annet incentiv. En annen sak er at utvalget ut fra sitt mandat i hovedsak vil befatte seg med de tyngende forvaltningstiltakene.
(...) I prinsippet er sondringen mellom sanksjoner og andre forvaltningstiltak klar nok. Når en offentlig tillatelse trekkes tilbake, står man overfor en sanksjon når rettighetstapet er utløst av et lovbrudd, samtidig som hovedformålet eller et vesentlig formål med rettighetstapet er å påføre innehaveren et onde som en reaksjon fra samfunnet mot overtredelsen. Tilsvarende står man overfor et tilbakekall som ikke er en sanksjon, dersom formålet med tilbakekallet er å hindre at vedkommende fortsetter å drive en virksomhet som han ikke (lenger) er kvalifisert for.»
Etter dette drøfter Sanksjonsutvalget hvilke førerkortreaksjoner som må regnes som sanksjoner slik utvalget definerer begrepet. Dette behandles nærmere i forbindelse med gjennomgåelsen av hvilke reaksjoner som foreslås overført til domstolene, jf. punkt 6.1.2. Etter Sanksjonsutvalgets oppfatning bør sondringen også gjenspeiles i begrepsbruken. Utvalget foreslår derfor at «rettighetstap» anvendes som betegnelse på sanksjonene, og at «tilbakekall av offentlig tillatelse» benyttes ved andre forvaltningstiltak:
«I vegtrafikkloven brukes uttrykksmåten «inndragning» av tillatelsen. Dette er etter utvalgets oppfatning uheldig. «Inndragning» som administrativ sanksjon bør forbeholdes tilfeller som er parallelle med straffelovens inndragningsbestemmelser (straffeloven §§ 34 flg.), for eksempel bestemmelsene i konkurranseloven § 6-5 og verdipapirhandelloven § 14-2 om vinningsavståelse. Utvalget anbefaler derfor at begrepsbruken i departementets lovutkast B endres slik at det også her brukes betegnelsen tap av retten til å ha førerkort.»
Også Borgarting lagmannsrett tar til orde for at begrepet «inndragning» av førerkort bør erstattes med «tap av retten» til å ha førerkort, for å markere at det dreier seg om et rettighetstap, og for å få klarere linjer i forhold til de ordinære inndragningsbestemmelsene i straffeloven §§ 34 flg.
Flere av høringsinstansene går også inn for at det bør sondres mellom tap av retten til å føre motorvogn og tap av selve førerkortet. Vegdirektoratet uttaler følgende:
«I forbindelse med totalrevisjon av førerkortforskriften har Vegdirektoratet i høringsbrev av 20. desember 2001 gått inn for å skille mellom førerett og førerkort. Førerkort er i denne sammenheng kun et bevis for førerrett. En har funnet denne sondringen hensiktsmessig, ikke minst med bakgrunn i forslaget om 10 års administrativ gyldighet for førerkort. Dette forslaget er ikke ferdig utredet og det krever lovendring. I vegtrafikkloven har en tradisjonelt brukt førerkort synonymt med førerrett, eksempelvis i inndragningsbestemmelsene. Innføring av administrativ gyldighet forutsetter at en også i loven sondrer mellom førerkort og førerett. Det synes imidlertid vanskelig å gjøre dette helt konsekvent, slik at en i noen sammenhenger må operere med uttrykk som «førerett eller førerkort».»
Også Vardø tingrett vektlegger betydningen av at man med ny terminologi vil få frem at det er føreretten som tapes.
Vestfold politidistrikt er av samme oppfatning:
«Videre bør inndragningsbegrepet ... erstattes med «frakjennelse av førerretten», i samsvar med for eksempel dansk terminologi. En begrepsendring som dette vil også forhindre enhver mulighet for «misforståelse» med hensyn til bortfall av rettigheten som motorvognfører i henhold til førerkort. Ved uttrykkelig å frakjenne førerretten, vil det være klart at alternative dokumenter, førerkort eller duplikat av førerkort fra inn- eller utland, ikke gir rett til å føre motorvogn, uavhengig av hvilke(t) legitimasjonsdokument vedkommende måtte inneha.»
2.4.3 Departementets syn
Synspunktene som er fremmet i høringsrunden, støtter opp under departementets forslag om å sløyfe inndragningsterminologien. Det er lite hensiktsmessig å betegne tap av førerett med samme uttrykk som inndragning av bl.a. vinning etter straffeloven §§ 34 flg. Det er også grunn til - som Vegdirektoratet peker på - å knytte terminologien til føreretten fremfor førerkortet, som bare er bevis for føreretten.
At inndragningsbegrepet er innarbeidet, må sies å være uten betydning når den foreslåtte reformen uansett innebærer at reaksjonen for fremtiden vil bli ilagt av domstolene, jf. punkt 5.1.3. Tvert imot kan det sies å være hensiktsmessig at omleggingen også markeres ved å endre terminologien.
Reaksjonen er i det følgende vanligvis omtalt som «tap av retten til å føre motorvogn» eller bare som «tap av føreretten». Derved får man også frem at det er selve føreretten som går tapt, slik flere av høringsinstansene har påpekt som hensiktsmessig. I tråd med dette har departementet forsøkt å unngå betegnelsen «førerkortreaksjon», bortsett fra ved omtalen av gjeldende rett.
Noen ganger brukes betegnelsen «motorvogn mv.», fordi reaksjonene i enkelte tilfeller også relaterer seg til andre kjøretøy enn motorvogn, jf. vegtrafikkloven § 36.
Kompetansen til å fastsette denne type reaksjoner er ifølge vegtrafikkloven lagt til «politimesteren eller den han gir myndighet». Dette er en av politietatens forvaltningsoppgaver. I praksis utøves myndigheten av de juridisk utdannede embets- og tjenestemennene i politiet, jf. håndhevingsinstruksen punkt 2.4.3. I det følgende omtales denne gruppen for enkelhets skyld som «politiet».