5 Bør tap av føreretten avgjøres av domstolene som ledd i behandlingen av straffesaken?

5.1 Forslaget om å overføre kompetansen fra politiet til domstolene

5.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Det grunnleggende spørsmålet som departementet tok opp i høringsnotatet, var om kompetansen til å fastsette tap av retten til å føre motorvogn mv. som følge av et straffbart forhold bør overføres fra politiet til domstolene og behandles som ledd i straffesaken. Sentrale argumenter som ble fremholdt til fordel for å legge om systemet, var ønsket om en samordnet reaksjon, den domfeltes behov for en hurtigere og samlet fastsetting av konsekvensene av den straffbare handlingen, en bedre preventiv effekt ved raskere avgjørelser og mer generelt en enda mer betryggende saksbehandling. Til fordel for dagens ordning ble det trukket frem at ordningen er innarbeidet, at en nyordning vil kunne føre til kunstige skiller mellom ulike førerkortreaksjoner og et mer delt ansvar mellom ulike myndigheter, og at en reform kan tenkes å føre til en uheldig merbelastning for domstolene.

Argumentene som taler for å la domstolene avgjøre om en person skal tape retten til å føre motorvogn på grunn av en straffbar handling, ble utdypet slik (jf. notatet side 29 flg.):

«For det første kan ønsket om en mest mulig rasjonell og konsekvent oppbygning av rettssystemet tale for en slik endring. Reaksjoner som regnes som straff, må fastsettes av domstolene, eventuelt av påtalemyndigheten ved forelegg, jf. Grunnloven § 96. Også reaksjoner som ikke er straff, kan ilegges av domstolene, men slike reaksjoner kan også fastsettes av administrative myndigheter.

Formålet med førerkortreaksjoner, som for eksempel inndragning av førerkort, er å bedre trafikksikkerheten ved at førere som utgjør en fare for trafikksikkerheten «tas ut» av trafikken for alltid eller for en nærmere bestemt periode. Dette skiller seg fra formålet med straff (et onde som staten tilføyer en lovovertreder på grunn av en lovovertredelse, i den hensikt at det skal føles som et onde, jf. Rt. 1977 s. 1207). Rettslig sett har førerkortreaksjoner vært sammenlignet med tilbakekall av forvaltningsrettslige tillatelser som følge av at vilkårene for å inneha dem ikke blir overholdt. Samtidig er enkelte førerkortreaksjoner en rettslig følge av en straffbar handling, og reaksjonen vil ofte oppfattes som et onde på linje med selve straffreaksjonen. Undersøkelser viser at folk flest oppfatter tapet av førerkort som den mest inngripende følgen av den straffbare handlingen, også sett i forhold til eventuell frihetsstraff (jf. NOU 1987: 11 s. 12). Av denne grunn vil inndragning av førerkort og andre førerkortreaksjoner ha en allmennpreventiv og individualpreventiv virkning. Det kan her vises til at straffeloven har regler om rettighetstap som gir adgang til å fradømme en domfelt retten til å utføre en virksomhet eller beskjeftigelse, jf. straffeloven § 29 nr. 2.

En undersøkelse som er foretatt av den svenske Trafikmålskomiteen, viste at over 80% av de spurte mente at en avgjørelse om inndragning av førerkortet burde treffes samtidig som straffen, jf. SOU 1972:70 s. 131 flg. Det kan være naturlig å slutte av dette at en avgjørelse av en domstol om tap av førerkort vil kunne ha større legitimitet enn en avgjørelse som treffes etter dagens ordning. Styrkes legitimiteten, vil det igjen kunne bidra til å styrke den preventive effekten av reaksjonen, slik at trafikksikkerheten øker. Den preventive effekten avhenger også av hvor lang tid som går mellom handling og reaksjon. Jo raskere inndragningen kan finne sted, jo sterkere er både den individualpreventive og allmennpreventive effekten. Slik sett er det en fordel om domstolen avgjør saken samtidig som straffesaken behandles. I de tilfellene det er for spinkelt grunnlag for beslag, men føreren likevel blir domfelt, vil dette også føre til at føreren raskere «tas ut» av trafikken.

Det kan spørres om en reform vil gi mulighet til bedre å samordne straffe- og førerkortreaksjonen, slik at den samlede reaksjonen blir rimelig. Etter dagens ordning kan bare inndragningstiden påvirkes av straffen, ettersom straffen alltid er fastsatt når inndragningsvedtaket fattes. Domstolene har på sin side ikke noe inndragningsvedtak å forholde seg til i straffutmålingen. Betydningen av dette må likevel ikke overdrives, ettersom det må antas at domstolene tar et visst hensyn til den kommende førerkortreaksjonen når straffen fastsettes, jf. Ot.prp. nr. 65 (1987-88) s. 35. Like fullt vil en endring gi bedre muligheter til å fastsette en samordnet og rimelig reaksjon.

En samtidig domstolsbehandling vil dessuten kunne føre til at den underliggende straffbare handlingen og gjerningsmannens personlige forhold blir bedre belyst når inndragningsspørsmålet blir behandlet. Domstolen får gjennom behandlingen av straffesaken mer inngående kjennskap til lovovertredelsen og gjerningsmannens personlige forhold enn en politiembetsmann, som bare har dokumentene å bygge på. En reform sikrer i større grad at omstendigheter som legges til grunn for det strafferettslige ansvaret, også er kjent ved behandlingen av førerkortreaksjonen.

En samtidig domstolsbehandling vil videre kunne øke forutberegneligheten for den saken gjelder. Han vil på et tidligere tidspunkt enn i dag få en samlet oversikt over konsekvensene av den straffbare handlingen.

Også mer generelle rettssikkerhetsbetraktninger kan tale for en reform. Riktignok er det lagt til grunn at dagens ordning oppfyller de rettssikkerhetskrav som må stilles, jf. Ot.prp. nr. 65 (1987-88) s. 35. Det ble i den forbindelse pekt på at håndhevingsinstruksen gir relativt konkrete retningslinjer og lite rom for skjønn. Etter departementets syn oppfyller dagens ordning fortsatt de minstekrav som må stilles til rettsikkerhet. Men rettsikkerhet er et gradsspørsmål. Tap av førerkort fremstår for mange som så inngripende at straffeprosessens rettsikkerhetsgarantier kan være på sin plass.

En endring kan medføre samfunnsøkonomiske gevinster, blant annet ved at mange saker formentlig vil bli avgjort ved forelegg. De økonomiske og administrative virkningene av en reform er imidlertid komplekse, jf. kapittel 6 nedenfor.

Også hensynet til et effektivt internasjonalt samarbeid på området kan tale for en reform, jf. SOU 2000:26 s. 153. Domstolsbehandling av inndragningsspørsmålet er den vanligste ordningen i vestlige land. Endringer på området går i retning av overføring av kompetansen fra administrative organer til domstolene, jf. for eksempel om Tyskland og Finland i kapittel 4 ovenfor. Norge er det eneste landet i Norden som lar inndragning av førerkort avgjøres av politiet. Å endre på dette vil dessuten bidra til å oppfylle Europarådets resolusjon 1971:28, som anbefaler medlemslandene å la inndragning av førerkort avgjøres av den domstolen som behandler straffesaken.»

Etter dette gikk departementet gjennom hvilke ulemper en kompetanseoverføring kan tenkes å få:

«Det er likevel enkelte hensyn som taler for å beholde dagens ordning. Det skyldes ikke bare at den er vel innarbeidet. Å la domstolene avgjøre førerkortreaksjoner som følge av straffbare handlinger, mens politiet fortsatt skal håndheve annen inndragning, jf. vegtrafikkloven § 34, fører til at ansvaret blir delt. En ordning med delt ansvar blir mer komplisert, og det er ikke uten videre klart hvilke reaksjoner en nyordning skal omfatte, jf. 5.3 nedenfor. Et delt ansvar kan føre til samordningsproblemer, for eksempel der inndragning både er aktuelt etter vegtrafikkloven §§ 33 og 34.

Det har blitt anført at en omlegging vil føre til et stivere og strengere system enn i dag, jf. flertallet i NOU 1981: 13 s. 31. Det siktes særlig til at domstolsbehandling vil gjøre det vanskeligere å sette ned inndragningstiden på grunn av forhold som inntrer etter domsavsigelsen. Forslaget i høringsnotatet her er imidlertid utformet slik at det fortsatt vil være mulig å få nedsatt inndragningstiden på grunn av etterfølgende forhold, jf. 5.5 nedenfor.

Merbelastning for domstolene har i flere utredninger blitt brukt som et tungtveiende moment mot å la domstolene fastsette førerkortreaksjonen, jf. for eksempel NOU 1987: 11 og Ot.prp. nr. 65 (1987-88) s. 35. Strukturutvalget (NOU 1999: 22 s. 63) uttaler på sin side at frykten for at en reform vil påføre et betydelig merarbeid for domstolene, er overdrevet. Utvalget viser til at de fleste sakene gjelder fartsovertredelser, som i hovedsak avgjøres ved forelegg. I slike saker kan tap av førerkort avgjøres ved det samme forelegget, noe som vil forenkle saksbehandlingen hos politiet, og ikke føre til merbelastning for domstolene. Utvalget mener det er liten grunn til å tro at færre vil vedta forelegg selv om forelegget også fastsetter inndragningstiden for førerkortet. I sakene som ikke avgjøres ved forelegg, må domstolene avgjøre førerkortspørsmålet, men Strukturutvalget legger til grunn at dette ikke vil påføre domstolene noe særlig merarbeid.

Strukturutvalgets utredning har vært på høring, og et stort flertall av domstolene stilte seg, i likhet med Dommerforeningen, positive til forslaget om domstolsbehandling av førerkortinndragning (jf. St.meld. nr. 23 (2000-2001) s. 44). Få domstoler går nærmere inn på hvor stor en merbelastning kan tenkes å bli. Dommerforeningen uttaler at merbelastningene uansett ikke vil bli så omfattende at den kan begrunne at dagens ordning opprettholdes. At en merbelastning vil være relativt beskjeden, er også lagt til grunn i NOU 1981: 8 s. 56.

Departementet går noe nærmere inn på spørsmålet om merbelastningen for domstolene i kapittel 6 nedenfor, og ber for øvrig domstolene som uttaler seg om forslaget i høringsnotatet her, om å være særskilt oppmerksomme på spørsmålet.

I NOU 1981: 13 s. 30 ble det uttalt at domstolsbehandling av førerkortspørsmålet kan svekke reaksjonens betydning for trafikksikkerheten, fordi domstolene ikke kan instrueres i sin fastsettelse av reaksjonen. Departementet mener imidlertid at dette argumentet ikke kan tillegges noen vekt. En reform kan inkludere en forskrift med detaljerte anvisninger på hvor lenge førerkortet skal tapes, og andre sider ved forslaget (særlig en hurtigere avgjørelse) kan føre til en sterkere preventiv effekt, jf. 5.2.2 foran.»

Departementets syn før høringen var at de beste grunner taler for å overføre kompetansen til domstolene. Departementet antok at den økte arbeidsbelastningen for domstolene vil ha et begrenset omfang, og at den uansett i stor grad vil oppveies av at en god del av sakene vil bli avgjort ved forelegg, jf. høringsnotatet s. 33:

«Av motargumentene er det særlig merbelastningen for domstolene som tradisjonelt har blitt anført som et argument som kan tale mot en endring. Hvor stor vekt dette argumentet skal ha, henger selvsagt nært sammen med hvor stor merbelastningen vil bli, og om dette hersker det en viss usikkerhet. ... Etter departementets oppfatning vil den økte arbeidsbelastning for domstolene ha et begrenset omfang, og uansett i stor grad oppveies av at en god del av sakene vil bli avgjort ved forelegg, jf. også NOU 1984: 12 s. 30, NOU 1987: 11 s. 98 og NOU 1999: 22 s. 98. Slik saken står før høringen, er argumentene for en endring uansett så tungtveiende at merbelastningen for domstolene skal være betydelig før dette kan bringe spørsmålet i en annen stilling.»

5.1.2 Høringsinstansenes syn

Av de høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, går Oslo og Troms politidistrikter imot forslaget om å la domstolene fastsette tap av retten til å føre motorvogn som følge av en straffbar handling. Forslaget blir uttrykkelig støttet av Borgarting, Agder, Gulating og Frostating lagmannsretter, Vardø tingrett, riksadvokaten, Hordaland statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Asker og Bærum, Rogaland, Vestfold og Østfold politidistrikter, Utrykningspolitiet (UP), Den norske Dommerforening, Buskerud, Hedmark og Sogn og Fjordane vegkontor, Autoriserte Trafikkskolers Landsforbund, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Lastebileiernes Forening, LO, NAF, Norges Lastebileier-Forbund, Norges Taxiforbund, Norges Turbileierforbund, Norsk Transportarbeiderforbund, Trygg Trafikk, Yrkestrafikkforbundet og Sanksjonsutvalget. Agder politidistrikt har «ingen prinsipielle innvendinger».

Høringsinstansene har i hovedsak sluttet seg til de argumentene som departementet har trukket frem til fordel for en omlegging av systemet, og har funnet fordelene mer tungtveiende enn ulempene ved en eventuell omlegging, jf. punkt 5.1.1 foran. Når det gjelder andre reaksjonstyper enn tap av retten til å føre førerkortpliktig motorvogn, er meningene derimot delte. Departementet kommer tilbake til dette i kapittel 6. Her begrenses fremstillingen til synspunkter på om i det minste avgjørelsene av om føreretten skal tapes, bør overføres fra politiet til domstolene.

Sanksjonsutvalget - som riksadvokaten har sluttet seg til - mener at hensynet til samordning av sanksjonene og hensynet til domfelte tilsier «at straff og førerkortreaksjon fastsettes samtidig av samme organ». Derimot kan utvalget vanskelig se at hensynet til rettssikkerheten har særlig vekt:

«Når først skyldspørsmålet er avgjort, er det etter praksis lite rom for skjønn ved fastsettelsen av førerkortsanksjonen. Dette gjelder både for spørsmålet om sanksjonen skal ilegges og varigheten av rettighetstapet, jf. høringsnotatet side 16 og 43. I stor grad dreier det seg om en regelbundet avgjørelse. Til sammenligning nevnes at ved vedtak som ikke er en sanksjon, for eksempel nektelse av førerkort på grunn av manglende edruelighet eller vandel (jf. vegtrafikkloven § 24 og høringsnotatet side 35), er forvaltningens prøving atskillig mer omfattende både ved at den her må vurdere faktum og ved at det er større rom for skjønn ved vurderingen av om nektelse bør skje. Når man er utenfor sanksjonsområdet, er det imidlertid ikke aktuelt å overføre kompetansen til domstolene.»

Noen andre høringsinstanser fremhever derimot hensynet til rettssikkerheten som ett av flere momenter som tilsier en omlegging av systemet. Østfold politidistrikt mener at den foreslåtte endringen vil føre til at man får «en hurtig og samlet fastsettelse av konsekvensene av den straffbare handling hvor rettssikkerheten må antas å bli ytterligere styrket i forhold til den gjeldende ordning». Også Den norske Dommerforening og LO viser til at det ut fra rettssikkerhetshensyn vil være en fordel å legge avgjørelsen til domstolene. LO peker i tillegg på at domstolsbehandling er bedre egnet til å belyse gjerningspersonens personlige forhold, og at det bedrer forutberegneligheten. Lastebileiernes Forening mener at erfaringene fra dagens praksis tilsier at domstolsbehandling vil gi større rettssikkerhet fordi det sikrer likebehandling i større grad enn dagens ordning.

Norges Taxiforbund fremhever at en overføring vil styrke den enkeltes rettssikkerhet og medføre et bedre grunnlag for vurdering av om retten til å føre motorvogn bør tapes, fordi det vil skje en umiddelbar bevisføring. Yrkestrafikkforbundet mener at en slik lovendring vil styrke sjåførenes rettssikkerhet ved at man får en samordnet reaksjon hvor reaksjonens varigheten ses i forhold til straffen som idømmes, og uttaler videre:

«Det er vår oppfatning at domstolene er mer egnet til å utøve skjønn i denne type saker enn hva politiet er. Dette baserer vi på vår erfaring med at domstolene ved forhørsrettsbehandling av førerkortbeslag foretar en konkret hensiktsmessighetsvurderingen av førerkortbeslaget, mens politiet svært ofte unnlater å foreta denne vurderingen, og istedenfor forholder seg slavisk til de angitte inndragningsrammer i håndhevingsinstruksen. For yrkessjåfører oppleves inndragningen av førerkortet som den reaksjonen som rammes hardest. Det er derfor viktig at sjåførene får en realitetsprøving også av denne siden av saken.»

Solør tingrett mener at «[h]ensynet til kontradiksjon vil være lettere å ivareta ved domstolbehandling». Samtidig fremholder tingretten at også et godt bemannet og profesjonelt forvaltningsorgan vil være en «fullt akseptabel løsning», særlig der vedtakene har et standardisert preg og praksis gir lite rom for individuelle variasjoner. Vardø tingrett påpeker at tap av retten til å føre motorvogn vanligvis er den reaksjon som opptar den siktede mest, og at en samlet reaksjon synes å være riktig. Videre uttaler tingretten at:

«[g]jennom ordning med forhørsrettens prøving av førerkortbeslag etter vegtrl. § 33 nr 5 gis det allerede i dag et skinn av at det er retten som bestemmer inndragningstiden. At retten faktisk avgjør spørsmålet om inndragning styrker legitimiteten. Dette er mest pedagogisk og antas å ha størst preventiv effekt.»

Videre påpeker tingretten at en rettslig behandling av det samlede reaksjonsspørsmålet «lettere vil fange opp tilfeller der det foreligger særlige grunner for å fravike den relativt skjematiske praksis for inndragningstid og straffereaksjon.»

Rogaland politidistrikt legger mest vekt på at en ny ordning vil innebære en raskere avgjørelse for førerkortinnehaveren. Argumenter om en raskere og mer samordnet reaksjon trekkes også frem av Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH).

Argumentet om at domstolene gjennom behandlingen av straffesaken får mer inngående kjennskap til lovovertredelsen og gjerningspersonens personlige forhold enn det en politiembetsmann som bare har dokumentene å bygge på, vil ha, møtes med skepsis av Politidirektoratet:

«Til dette vil direktoratet bemerke at de fleste overtredelsene gjelder enten kjøring i påvirket tilstand eller fartsovertredelser, altså lett konstaterbare forhold og hvor ilagt straff stort sett er to til fire ukers fengsel og/eller bøter. Gjerningsmannens personlige forhold er i mange av sakene av mindre interesse ved straffeutmålingen. Hensynet til ensartet praksis gir lite, men dog noe, slingringsmonn ved fastsettelsen av inndragningstidens lengde. Politiet kan ved skriftlige opplysninger og samtaler med parten få like godt grunnlag som retten for fastsettelse av inndragningstidens lengde og kan legge vekt på særlige forhold som tilsier et visst avvik fra hva som i utgangspunktet er vanlig praksis.»

Derimot er direktoratet enig i at hensynet til forutberegnelighet for førerkortinnehaveren tilsier at spørsmålet avgjøres samtidig med straffesaken.

Vegdirektoratet fremhever at man også innenfor dagens ordning kan oppnå mer forutberegnelighet, ved at man «fastsetter inndragningsinstruksen som forskrift og videreutvikler denne».

Det er tidligere lagt stor vekt på at en kompetanseoverføring vil medføre merarbeid for domstolene, jf. Ot.prp. nr. 65 (1987-88) s. 35 og punkt 5.1.1 foran. Flere av høringsinstansene har kommentert dette som ledd i drøftelsen av en eventuell kompetanseoverføring. Borgarting lagmannsrett uttaler:

«Ut fra lagmannsrettens arbeidsområde har jeg ingen bemerkninger til en overføring av kompetanse fra politiet til domstolene vedrørende en del førerkortsaker. Som påpekt av departementet, er den vektigste innvendingen mot en slik overføring hensynet til merbelastningen for domstolene. Denne innvendingen har først og fremst betydning i forhold til førsteinstansdomstolene. Merbelastningen for lagmannsretten må antas å bli svært liten.»

Gulating lagmannsrett - med tilslutning av Frostating lagmannsrett - uttaler:

«Det er nærliggende å tenke seg at en omlegging i tråd med forslaget vil medføre en viss merbelastning for domstolene, særlig første instans. De prinsipielle hensyn som taler for en omlegging, er imidlertid forholdsvis tungtveiende, og jeg antar de ressursmessige behov vil måtte avklares nærmere når en eventuell omlegging har fått virke noen tid.»

Vardø tingrett antar at en omlegging av systemet samlet sett vil kunne gi en effektivitetsgevinst:

«Det antas at endringen vil kunne medføre noe større arbeidsbelastning for domstolene. Dette gjelder de saker som dag behandles av retten. Videre er det grunn til å tro at noen flere vil nekte å vedta forelegg, samt at domstolene kan bli tillagt den type saker som er omtalt i høringsnotatets punkt 5.3. Arbeidsbelastningen for politiet antas å bli noe redusert ved at en unngår det etterfølgende inndragningsvedtak samt betydningen av overføring av andre saker vedrørende førerkortreaksjoner. Samlet sett vil nyordningen kunne gi en effektivitetsgevinst.»

Østfold politidistrikt frykter en merbelastning for domstolene, men mener at dette kan avverges ved at det fastsettes regler om forenklet domstolsbehandling i de tilfellene der det utelukkende skyldes førerkortreaksjonen at forelegget ikke er vedtatt:

«Merbelastningen for domstolene har vært, og er etter politidistriktets syn, fortsatt et argument som kan tale mot en overføring. Det vises da spesielt til foreleggsakene hvor det er foreslått at tap av førerkortet skal avgjøres av politiet i forbindelse med utferdigelsen av forelegget. Det er rimelig å anta at fartsovertredelser vil utgjøre hovedtyngden av disse sakene, men også kjøring med lavpromille, uaktsom kjøring og andre trafikkovertredelser vil omfattes. Det er betimelig å reise spørsmålet om ikke en adgang til å få inndragningsspørsmålet overprøvet av domstolene vil medføre en økning i mengden ikke vedtatte forelegg.

Videre kan det reises spørsmål om Tingretten har kapasitet til å behandle disse sakene så vidt raskt at man får en reell mulighet til å få straffesaken og inndragningsspørsmålet avgjort før inndragningstiden utløper. Dette er særlig aktuelt i saker med kortvarig inndragningstid, f.eks tre måneder.»

Også Agder politidistrikt mener at en endring kan føre til en viss merbelastning for rettsapparatet:

«Gjennom en langvarig forvaltningspraksis i politietaten har vi erfart at det er få inngrep relatert til straffesaksbehandlingen som skaper et så sterkt engasjement fra siktedes side som inngrep rettet mot adgangen til å føre motorvogn. Det registreres for så vidt at denne konsekvensen også omtales i lignende termer i utredningen, og at det konkluderes også her med at det som regel er inndragningen - og ikke selve straffereaksjonen - som svært mange er mest opptatt av.

På bakgrunn av det omtalte engasjementet som følger en inndragning, er det nærliggende å hevde at en overføring til behandling i domstolen, sammen med straffesaken, vil medføre en ikke ubetydelig økning i antallet ankesaker, idet inndragningen også blir en del av ankegjenstanden gjennom den foreslåtte lovendringen.

Det må også forventes en ytterligere belastningsøkning i det at færre vil kunne komme til å ville vedta forelegg. De vil ønske inndragningstiden rettslig prøvet.

Det er også viktig å være klar over at den foreslåtte kompetanseoverføringen ikke vil representere noen merkbar avlastning for politietaten. Det vil fortsatt være politiet som skal legge saken til rette for domstolen. Selv telefonhenvendelsene til politiet antas å ville fortsette.»

Yrkestrafikkforbundet minner om at rettspraksis etter hvert vil trekke opp retningslinjer for inndragningstid, slik at belastningen av domstolsapparatet etter hvert vil bli mindre.

Noen av høringsinstansene har kommet med synspunkter på en mulig merbelastning for politi og domstoler i tilknytning til høringsnotatet kapittel 6 om økonomiske og administrative konsekvenser, jf. kapittel 10, og ikke som ledd i argumentasjonen for eller imot en overføring av kompetansen. Indre Follo, Solør og Heggen og Frøland tingretter og Politidirektoratet legger i den forbindelse til grunn at endringen vil føre med seg merarbeid for domstolene.

Indre Follo tingrett peker på at mange siktede betrakter tap av retten til å føre motorvogn som den alvorligste reaksjonen. Mange kan ønske en grundigere belysning av omstendigheter rundt den påståtte lovovertredelsen og aktuelle straffutmålingsmomenter enn det som er tilfelle i dag. I tillegg vil flere kunne ønske å benytte advokat, slik at hovedforhandlingen i saken kan komme til å ta lengre tid. Solør tingrett antar at reformen kan føre med seg færre tilståelsesdommer, og at antallet anker og kjæremål vil kunne øke. Videre antas det at hovedforhandlingen vil bli mer omfattende når det også skal trekkes inn omstendigheter som har betydning for varigheten av rettighetstapet. Heggen og Frøland tingrett varsler økt saksbehandlingstid «inntil man etter hvert får tilført de ressurser som er påkrevet». Tingretten mener at tidsforbruket ved rettsmøtene vil øke som følge av økt (muntlig) bevisføring, og at flere siktede vil nekte å vedta forelegg eller tilståelsesdom, blant annet med sikte på å kunne oppnå en mildere avgjørelse med støtte fra lekdommerne i en meddomsrett.

Også Politidirektoratet peker på muligheten for økning i antall hovedforhandlinger, fordi den tiltalte håper på en mer liberal behandling i retten. Direktoratet antar videre at hovedforhandlingene vil bli mer omfattende. Den foreslåtte kompetanseoverføringen antas på den annen side ikke å representere noen merkbar avlastning for politietaten. Dette støttes av Vestfold politidistrikt som heller ikke tror at endringene vil gi domstolene noe betydelig merarbeid. Uansett mener politidistriktet at arbeidsmessige hensyn «neppe [bør] tillegges avgjørende vekt i forhold til hvilken ordning som velges, under forutsetning av at inndragning kan vedtas i forelegg».

Mange av høringsinstansene omtaler avgjørelsen i Rt. 2002 s. 1216, jf. punkt 3.5 foran, men alle slutter seg til forslaget uavhengig av om endring er nødvendig for å sikre at Norge etterlever våre folkerettslige forpliktelser etter EMK. Agder lagmannsrett uttaler:

«Departementets argumentasjon for forslaget i punkt 5.2.2 i høringsbrevet er ytterligere styrket ved Høyesteretts dom av 11. oktober 2002. Selv om Høyesterett kom til at den nåværende ordningen med etterfølgende administrativ inndragning av førerkort ikke krenker forbudet mot dobbeltstraff i EMK syvende tilleggsprotokoll, artikkel 4 nr. 1, kom Høyesterett til at reaksjonen må anses som straff etter bestemmelsen. Det er da best i samsvar med grunnloven § 96 at den ilegges av domstolene i straffesaken.»

Hordaland statsadvokatembeter gir uttrykk for en tilsvarende oppfatning:

«Vi er enig i at førerkortreaksjoner ved straffbare handlinger bør ilegges samtidig med andre reaksjoner. Dette gjelder selv om Høyesterett nylig har kommet til at dagens system med etterfølgende administrativ inndragning ikke er i strid med EMK.»

Politidirektoratet mener at en kompetanseoverføring vil være «best i samsvar med EMK, selv om dagens ordning ikke er konvensjonsstridig».

Flere av høringsinstansene fremhever dessuten hensynet til internasjonal rettsenhet som et argument som taler for å legge kompetansen til domstolene. UP mener at dette momentet er utslagsgivende ved vurderingen:

«Når vi støtter forslaget bygger vi i det alt vesentlige på at Norge er det eneste landet i Norden som lar inndragning av førerkort avgjøres av politiet, jf høringen side 31, femte avsnitt, fjerde punktum. Vi mener at Norge bør tilnærme seg internasjonal rett herunder også for å ivareta hensyn til et effektiv internasjonalt samarbeide, men ikke minst for å oppfylle Europarådets resolusjon 1971:28 på området.»

I likhet med flere andre høringsinstanser er UP for øvrig enig i at beslutninger av retten etter alt å dømme vil ha større legitimitet enn avgjørelser som treffes etter dagens ordning, og at dette kan bidra til å styrke den preventive effekten av reaksjonen og derved bedre trafikksikkerheten. UP understreker imidlertid at det viktigste trafikksikkerhetstiltaket er å få fjernet enkelte førere fra trafikken, uavhengig av om kompetansen ligger hos politiet eller hos domstolene.

Finansnæringens hovedorganisasjon antar at den preventive effekten ikke er så stor, men at den er «et bidrag i riktig retning». FNH understreker samtidig at økt oppmerksomhet rundt omstendighetene ved den straffbare handlingen, slik en domstolsbehandling forutsettes å gi, ikke må trekkes så langt at den enkeltes behov for førerkort går på bekostning av behovet for å «luke bort risikotakere i trafikken».

Også Buskerud vegkontor er bekymret for at domstolsbehandling av førerkortspørsmålet kan svekke reaksjonens betydning for trafikksikkerheten. Men under forutsetning av at det utarbeides «en forskrift med detaljerte anvisninger på hvor lenge førerkortet skal tapes», finner vegkontoret likevel å kunne støtte forslaget.

Oslo politidistrikt går som en av to høringsinstanser inn for at dagens ordning opprettholdes, særlig under henvisning til at en endring vil kunne svekke hensynet til trafikksikkerheten. Politidistriktet går samtidig inn for at tap av føreretten bør reguleres slik at det blir en automatisk og lovbunden følge av straffereaksjonen:

«Dagens forvaltningsrettslige saksbehandling i førerkortsaker ivaretar etter vårt syn rettssikkerheten på en tilfredsstillende måte, bl. a. ved at ingen får førerkortet sitt inndratt før etter at det foreligger en rettskraftig avgjørelse. Den prosess som ligger forut for inndragningsvedtaket, sikrer således rettssikkerhet i forhold til om vedkommende har forbrutt seg eller ei.

Den etterfølgende forvaltningsprosess kan bringes inn både for overordnet forvaltningsorgan og rettsapparatet. Forvaltningen er underlagt en streng instruks i førerkortsaker, og saksbehandlingen styres av grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper, herunder kravet om likebehandling. En kan ikke se at noen større grad av rettssikkerhet reelt sett oppnås ved å legge avgjørelsen til domstolene, spesielt ikke om de underlegges detaljerte forskrifter. Slike forskrifter er etter vårt syn nødvendige om en skal unngå uønsket forskjellsbehandling.

Imidlertid bør tap av førerretten reguleres slik at det blir en automatisk og lovbundet følge av straff; hvor særskilt vedtak ikke er nødvendig. I et slikt tilfelle vil det heller ikke kunne hevdes at det foreligger noen dobbeltforfølgning.

Vårt hovedankepunkt mot en overføring av kompetansen til domstolene er at det vil kunne svekke hensynet til trafikksikkerheten. Ved en rettslig fellesbehandling vil tiltaltes behov og straffesakens øvrige momenter, lett kunne overskygge hensynet til trafikksikkerheten. Politiet vil som et forebyggende organ understreke betydningen av at farlige bilførere tas bort fra veiene, ikke bare av hensyn til den individualpreventive effekt overfor den som mister førerretten, men også av hensyn til de øvrige trafikanter som ikke lenger utsettes for en potensiell fare. Allmennhetens sikkerhet på veiene, hvor årlig over 300 personer omkommer og et betydelig antall personer skades, bør vektlegges sterkt ved vurderingen. Oslo politidistrikt er i så måte på linje med det syn Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet ga uttrykk for i sitt brev av 4. oktober 2001.

Oslo politidistrikt frykter at en overføring av kompetansen kan føre til en dreiing bort fra hensynet til trafikksikkerhet og over mot den enkeltes behov for førerkortet. En slik tendens har en i dag i forhold til spørsmålet om fortsatt opprettholdelse av beslag etter vegtrafikklovens § 33 nr. 5. Oslo politidistrikt påkjærer forholdsvis mange saker til lagmannsretten, hvor vi forøvrig ofte gis medhold. Dersom nå tingretten også skal avgjøre inndragningsspørsmålet, risikerer en at politiet må anke flere avgjørelser inn for lagmannsretten dersom tingretten finner inndragning uforholdsmessig. Påtalemyndigheten vil da stå overfor det dilemma at enten svekkes hensynet til trafikksikkerheten, eller så må rettsapparatet belastes med et betydelig antall anker hvor ankegrunn kun skyldes spørsmålet om førerkortinndragning.»

Dessuten anfører Oslo politidistrikt at arbeidsmengden til rettsapparatet vil øke, samtidig som politiet ikke vil få redusert sin arbeidsmengde. Heller ikke Troms politidistrikt støtter den foreslåtte omleggingen. Politidistriktet uttrykker skepsis til om domstolene vil kunne differensiere særlig bedre enn det politiet har mulighet til i dag. Samtidig fryktes det at hovedforhandlingene kan bli mer vidløftige.

Troms politidistrikt antar videre at det tidsmessig vil være lite å spare på en ordning med domstolsbehandling. Tvert imot antar politidistriktet at en kompetanseoverføring til domstolene vil føre til at færre vil vedta forelegg og at tilsvarende flere vil kreve domstolsbehandling. For øvrig vises det til at ordningen «i lignende grad også er etablert med delt kompetanse i en rekke land, blant annet Finland, Sveits og Frankrike», og at systemet i Sverige er «tilnærmet identisk med det norske».

5.1.3 Departementets syn

Høringen har styrket departementet i synet på at domstolene som ledd i straffesaken bør behandle tap av retten til å føre motorvogn som følge av en straffbar handling. Departementet har særlig lagt vekt på ønsket om en samordnet reaksjon, den domfeltes behov for en hurtigere og samlet fastsetting av konsekvensene av den straffbare handlingen, en bedre preventiv effekt ved raskere avgjørelser og mer generelt en enda mer betryggende behandling av spørsmålet. Et tilleggsargument er at en omlegging vil kunne forhindre at det på ny blir reist tvil om vedtakets gyldighet i forhold til EMK, jf. punkt 3.5 om Rt. 2002 s. 1216 der Høyesterett har la til grunn at førerkortreaksjonen må være alminnelig kjent og bli gjennomført i rimelig tid etter domfellelsen, for ikke å være i strid med forbudet mot dobbeltstraff i konvensjonen. Departementet anser det for så vidt klart at en ordning der domstolene avgjør førerkortreaksjonen som en del av straffesaken, er den som stemmer best med EMK.

Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene har pekt på muligheten for at antallet hovedforhandlinger vil øke, fordi den tiltalte håper på en mer liberal behandling i retten. Departementet vil følge nøye med på i hvilken grad forslaget vil føre til en merbelastning for domstolene. Som nevnt i høringsnotatet er det imidlertid en forutsetning for en kompetanseoverføring at dagens relativt skjematiske praksis videreføres, jf. punkt 9.1. Selv om domstolsbehandling sannsynligvis vil føre til at det i noe større grad blir fokusert på den fleksibiliteten i reaksjonsfastsettelsen som reglene åpner for, er det av trafikksikkerhetshensyn viktig å unngå en generell liberalisering av praksis. Dersom tap av retten til å føre motorvogn fastsettes like skjematisk som utmålingen av bøter og fengselsstraff for denne typen overtredelser, er det liten grunn til å tro at omleggingen vil føre til at rettens behandling blir særlig ressurskrevende. Av samme grunn er faren heller ikke så stor for at mange flere lovovertredere vil nekte å vedta forelegget, enn etter den nåværende ordningen. Departementet ser på denne bakgrunn ikke behov for å foreslå regler om forenklet domstolsbehandling for de tilfellene der det bare er fastsettelsen av tap av førerett som gjør at forelegget ikke er vedtatt, slik Østfold politidistrikt foreslår.

I dette ligger det at departementet heller ikke deler Oslo politidistrikts frykt for at en kompetanseoverføring vil svekke hensynet til trafikksikkerheten. En grunnleggende forutsetning for omleggingen er at trafikkfarlige sjåfører fortsatt skal fjernes fra førersetet. Selv om også andre momenter etter omstendighetene vil kunne spille inn i vurderingen, skal dette trafikksikkerhetshensynet fortsatt tillegges avgjørende vekt.

Departementet er på den annen side enig med Troms politidistrikt i at omleggingen bare i begrenset grad vil gi domstolene bedre muligheter til å differensiere reaksjonene enn det politiet har. Like fullt er det etter departementets oppfatning betryggende at en så inngripende reaksjon som tap av retten til å føre motorvogn, fastsettes innenfor rammen av de rettssikkerhetsgarantiene som følger av en straffeprosessuell behandling. Og selv om ikke straffen i særlig grad kan påvirke reaksjonens varighet, kan straffen utmåles i lys av at føreretten tapes.

5.2 Bør tap av føreretten gjøres til straff?

5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet ba i høringsnotatet om synspunkter på om tap av retten til å føre motorvogn bør gjøres til straff dersom kompetansen til å ilegge reaksjonen overføres til domstolene, jf. s. 37-39 i notatet:

«Selv om kompetansen til å inndra førerkort mv. i noen utstrekning overføres til domstolene, er det ikke dermed sagt at reaksjonen må bli å betegne som straff. Også etter gjeldende rett avgjøres det i straffeprosessuelle former en rekke krav som formelt sett ikke er gjort til straff.

Også i forhold til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) står Norge fritt med hensyn til om førerkortreaksjoner skal regnes som straff eller som en sivilrettslig reaksjon. Konvensjonsforpliktelsene ivaretas ved at avgjørelsen treffes etter en saksbehandling som tilfredsstiller konvensjonens krav til behandling av straffesaker.

I juridisk teori har Anders Bratholm: Strafferett og samfunn (Oslo 1980) s. 544 anbefalt å gjøre reaksjonen til straff. Selv om det etter vegtrafikklovens terminologi er tale om «inndragning» av førerkort, er det i virkeligheten retten til å føre motorvogn som tapes. At føreren også fysisk blir fratatt førerkortet, innebærer bare at vedkommende blir fratatt legitimasjonen for retten til å kjøre motorvogn, jf. vegtrafikkloven § 24 første ledd. I juridisk teori er det på denne bakgrunn vanlig å betrakte inngrepet som en type rettighetstap, jf. Jørgen Aall: Rettergang og menneskerettigheter (Bergen 1995) s. 476 med videre henvisninger. Førerkortreaksjoner kan være mer inngripende enn en del former for tap av retten til å utøve virksomhet mv. etter straffeloven § 29 nr. 2, for eksempel er det et mer alvorlig inngrep å frata en yrkessjåfør muligheten til å kjøre bil enn det er å frata en hobbyjeger muligheten til å drive med jakt. På den annen side er et forvaltningsvedtak om å tilbakekalle en bevilling til å utøve et yrke (for eksempel lege eller advokat) eller en virksomhet like alvorlig eller alvorligere enn førerkortreaksjoner.

Å gjøre førerkortreaksjoner om til straff når de ilegges som følge av straffbare handlinger, vil kunne understreke det klanderverdige ved handlingen og i så fall også ha en holdningsskapende virkning. Begge argumentene er fremhevet av Straffelovrådet i NOU 1987: 11 s. 88, som likevel anbefalte at man nøyer seg med å overføre kompetansen til domstolene, uten å gjøre inndragningen mv. om til straff, jf. nedenfor.

Å anse reaksjonene som straff kan føre til en sterkere stigmatisering av føreren det reageres mot. Generelt sett er det gode grunner til å redusere bruken av straff, og heller ta i bruk andre sanksjoner (jf. mandatet til Sanksjonsutvalget som ble oppnevnt i januar 2001 nettopp for å vurdere dette spørsmålet). Det taler for å være varsom med å betegne tilbakekall av tillatelser - medregnet inndragning av førerkort - som straff. Men det kan hevdes at dette synspunktet ikke gjør seg så sterkt gjeldende når det er tale om en lovbestemt tillatelse, og den aktuelle personen vil bli strafforfulgt uansett. Særlig gjelder dette når inndragningen av førerkortet oppleves som en betydelig belastning.

Det har vært anført mot å betrakte tap av retten til å føre motorvogn som [straff] at det vil gjøre det vanskelig å opprettholde dagens ordning med at førerkortet etter søknad til politiet kan tilbakeleveres før inndragningstiden er ute, jf. vegtrafikkloven § 39 og forvaltningsloven § 35. Strukturutvalget har i NOU 1999: 22 s. 64 tillagt dette argumentet avgjørende vekt. Etter utvalgets oppfatning er ordningen så godt begrunnet at inndragning av førerkort ikke bør defineres som straff. Lignende begrunnelser ble anført av Førerkortutvalget i NOU 1981: 13 s. 28 og Straffelovrådet i NOU 1987: 11 s. 88.

Departementet er enig i at det fortsatt vil være behov for å kunne ta hensyn til etterfølgende omstendigheter og korte ned på rettighetstapet. Men dette kan oppnås selv om reaksjonen gjøres til straff, jf. 5.5.2 nedenfor, der det pekes på muligheten for å følge mønsteret fra prøveløslatelsesordningen, slik at føreren kan få retten tilbake på prøve på et tidligere tidspunkt enn det som opprinnelig var bestemt.

Et mulig synspunkt mot å anse førerkortreaksjoner som straff når de brukes som sanksjon mot en straffbar handling, er at samme reaksjon vil bli betraktet som straff eller som [en annen] sanksjon alt etter hva som er grunnlaget for reaksjonen. Det kan også innvendes mot å se inndragning av førerkort som straff at tilbakekall av yrkesbevillinger tildelt ved forvaltningsvedtak normalt skjer ved forvaltningsvedtak, og ikke regnes som straff.»

For det tilfellet at de aktuelle førerkortreaksjonene blir regnet som straff, ba departementet også om synspunkter på om et slikt rettighetstap bør være hovedstraff, jf. straffeloven § 15, eller tilleggsstraff, jf. straffeloven § 16:

«Etter gjeldende rett er det en forutsetning for en varig førerkortreaksjon at vedkommende blir domfelt for en straffbar handling, jf. for eksempel vegtrafikkloven § 33 nr. 1 tredje ledd. Førerkortreaksjonen er mao. av sekundær art, noe som er av vesentlig betydning for rettssikkerheten så lenge reaksjonen avgjøres av politiet. Dette stiller seg annerledes når avgjørelsen legges til domstolene. Rent prinsipielt fremstår det som en mulig ordning å gi domstolene adgang til å nøye seg med å idømme bare førerkortreaksjonen. Riktignok vil dette kunne medføre at det blir gitt en mindre streng reaksjon enn etter gjeldende rett, hvor det alltid vil bli ilagt en (annen) straff i tillegg. En utstrakt ordning hvor det bare blir ilagt rettighetstap, vil kunne svekke den preventive effekten.

Departementet antar imidlertid at en adgang til kun å idømme tap av retten til å føre motorvogn bare unntaksvis vil bli brukt. Spørsmålet er om det i det hele tatt er behov for å holde denne muligheten åpen. Departementet ber om synspunkter på om det kan tenkes situasjoner hvor en slik løsning fremstår som mest rimelig, slik at reaksjonen bør utformes som en hovedstraff, jf. straffeloven §§ 15 og 29.»

Det ble videre reist spørsmål ved om det nærmere innholdet i reaksjonene i så fall bør fremgå av straffeloven, eller om det fortsatt bør reguleres i vegtrafikkloven, supplert med en henvisning fra for eksempel straffeloven § 29.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Borgarting lagmannsrett, Vardø tingrett, riksadvokaten, Hordaland statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Asker og Bærum, Østfold, Rogaland og Troms politidistrikter, Vegdirektoratet med tilslutning av Samferdselsdepartementet, LO, Lastebileiernes Forening og Sanksjonsutvalget mener at tap av retten til å føre motorvogn mv. som følge av straffbar handling ikke bør være straff, selv om beslutningen skal treffes av domstolene.

Buskerud vegkontor uttrykker tvil, men synes å mene at rettighetstapet ikke bør gjøres til straff, med unntak for «inndragning som ikke har sammenheng med trafikal opptreden». Antakelig siktes det her til tap av retten til å føre motorvogn som følge av at motorvognen har vært brukt i forbindelse med annen kriminalitet, for eksempel ved voldtekt, ran eller narkotikaforbrytelser, jf. håndhevingsinstruksen punkt 3.2.6.

Spørsmålet om å gjøre rettighetstapet til straff berører sentrale punkter i Sanksjonsutvalgets mandat, og utvalget har gitt spørsmålet en utførlig behandling. Utvalget mener at en slik endring ikke er påkrevd av hensyn til etterlevelsen av trafikkbestemmelsene, og legger avgjørende vekt på hensynet til et helhetlig sanksjonssystem. En sanksjon bør etter utvalgets oppfatning ikke endre karakter selv om den personelle kompetansen overføres fra forvaltningen til domstolene. Dersom tap av retten til å føre motorvogn gjøres til formell straff, mener utvalget at den samme løsningen bør velges for det som nå er administrative rettighetstap på andre forvaltningsområder. Dette ville innebære en generell overføring av sanksjonskompetanse ved rettighetstap fra forvaltningen til påtalemyndigheten og domstolene som utvalget ikke kan se at det er grunnlag for:

«Med utgangspunkt i mandatets forutsetning om å begrense bruken av straff legger utvalget til grunn at straff bare skal anvendes der dette er nødvendig. I nødvendighetshensynet ligger to delelementer: For det første må det være nødvendig å kunne sanksjonere overtredelser for å sikre at handlingsnormen etterleves i tilstrekkelig grad. For det andre må det være nødvendig at denne sanksjonen er straff. Straff bør derfor som regel være subsidiær.Dersom tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås gjennom sanksjoner som ikke er straff (herunder administrative sanksjoner) bør disse foretrekkes. Videre bør det for anvendelse av straff stilles krav til de vernede interesser.Således vil det som regel være naturlig å sette som vilkår at de (offentlige eller private) interesser som gjennom sanksjonen skal beskyttes, i et samfunnsmessig perspektiv er så sentrale at de berettiger bruk av straff.

Det kan uten videre konstateres at sanksjoner er nødvendig for å sikre etterlevelse av vegtrafikklovgivningen. Det er også på det rene at hensynet til trafikksikkerheten - som begrunner førerkortsanksjoner - er en viktig samfunnsmessig interesse. Det springende punktet blir derfor subsidiaritetskravet: Er det nødvendig av hensyn til etterlevelsen at sanksjonen gjøres til formell straff? Etter utvalgets syn må dette spørsmålet besvares benektende. Tap av retten til å føre motorvogn er ikke straff i dag. Sanksjonen har likevel god preventiv effekt, og det er - etter det utvalget kan se - ingen holdepunkter for at etterlevelsen av handlingsnormene (for eksempel fartsbestemmelsene) vil bli bedre om man gjør sanksjonen til straff.

I høringsnotatet side 38 viser departementet til at det vil kunne understreke det klanderverdige ved handlingen om førerkortreaksjoner gjøres til straff, og at dette vil kunne ha en holdningsskapende virkning. Etter utvalgets syn bør dette hensynet tillegges begrenset vekt. Utvalget er, som det fremgår av avsnittet ovenfor, skeptisk til om en slik endring vil gi noen nevneverdig «mereffekt». Førerkortsanksjoner oppleves som inngripende uavhengig av om disse regnes som formell straff eller ikke, og understrekningen av klander oppnås ved at sanksjonen uansett ilegges i straffesak.

Utvalget vil dessuten peke på hensynet til et helhetlig sanksjonssystem. En kan vanskelig se at det er grunnlag for å etablere en særordning på vegtrafikkområdet. Utenfor førerkorttilfellene vil forvaltningen normalt ha en valgrett ved overtredelser som både er straffbare og kan medføre en administrativ sanksjon: Forvaltningen kan enten reagere selv med en administrativ sanksjon eller anmelde lovbruddet til politiet med sikte på at det skal reises straffesak. Forbudet mot dobbeltstraff vil derimot som regel være til hinder for at både forvaltningen og strafferettsapparatet sanksjonerer samme overtredelse. Også uavhengig av EMK (P7-4) taler gode grunner for at alle sanksjoner bør ilegges samtidig av samme organ. Når det reises straffesak, bør derfor sanksjonskompetansen samles hos domstolene (eller påtalemyndigheten ved forelegg), jf. pkt. 4 nedenfor. Imidlertid er det verken nødvendig eller hensiktsmessig at sanksjonene av den grunn skal endre karakter. En administrativ sanksjon er ikke straff når vedtak treffes av forvaltningen, og den bør da heller ikke bli straff selv om den ilegges av domstolene i en straffesak. Under enhver omstendighet bør ordningen være den samme på de ulike forvaltningsområdene. Dersom tap av retten til å føre motorvogn gjøres til formell straff, bør derfor samme løsning velges for det som nå er administrative rettighetstap på andre forvaltningsområder. Dette vil i så fall innebære en generell overføring av sanksjonskompetanse ved rettighetstap fra forvaltningen til påtalemyndigheten og domstolene. Utvalget kan vanskelig se at det er grunnlag for å gjøre slike endringer, og da bør konsekvensen være at heller ikke tap av retten til å føre motorvogn gjøres til straff.

Om tap av offentlig tillatelse som følge av straffbar handling, generelt gjøres til straff får dessuten betydning for den personelle kompetanse. Straff kan bare ilegges av domstolene (eller ved forelegg som må vedtas av lovovertrederen når det ikke dreier seg om frihetsberøvelse), jf. Grunnloven § 96. Dersom man beholder ordningen med administrative rettighetstap, oppnås fleksibilitet. Sanksjonen kan ilegges av domstolene dersom det også fremmes krav om straff, mens forvaltningen kan ilegge rettighetstapet såfremt overtredelsen ikke anmeldes.»

Vardø tingrett, Politidirektoratet og LO legger avgjørende vekt på at det er enklere å ta hensyn til etterfølgende omstendigheter dersom rettighetstapet ikke er straff. Dette argumentet trekkes også frem av Borgarting lagmannsrett og Hordaland statsadvokatembeter.

I likhet med Asker og Bærum politidistrikt viser Borgarting lagmannsrett dessuten til at det kan skape uklarhet dersom sanksjonen har forskjellig karakter avhengig av hva som er grunnlaget for reaksjonen. Lagmannsretten ser ikke behov for ytterligere å understreke det klanderverdige i den straffbare handlingen, all den tid lovbryteren blir idømt en straff for den. I likhet med LO peker lagmannsretten også på at straffbetegnelsen kan bidra til en generell stigmatisering.

Politidirektoratet mener at det er viktig å holde fast ved at det er trafikksikkerheten og allmenne hensyn som begrunner tap av føreretten. Det samme fremheves av Østfold og Rogaland politidistrikter. Rogaland politidistrikt uttaler:

«At en offentlig tillatelse eller bevilling som et førerkort er skal kunne være hovedstraff og derved fradømmes som eneste straff synes etter vår mening å gi helt feil signal. Det samme gjelder også som tilleggsstraff. Man finner paralleller i andre tillatelser som politiet gir så som tillatelser med hjemmel i våpenloven, brukthandeltillatelser, tillatelser etter utlendingsloven osv osv.

Etter vår mening må man se på førerkort og kjøreseddel som offentlige tillatelser som man får dersom man fyller visse vilkår.

Det er ikke straff som ligger bak vurderingen av om man ikke lenger skal ha førerrett for motorkjøretøy.»

Trafikksikkerhetshensynet fremheves også av Vegdirektoratet:

«Vegdirektoratet har tidligere lagt vekt på at en ikke må svekke førerkortinndraging som trafikksikkerhetstiltak. Dette er også sentralt for våre vurderinger av forslaget nå og ivaretas etter vår oppfatning best av det alternativ som beholder ordningen som en sivilrettslig reaksjon. Dersom inndraging (som rettighetstap etter straffeloven § 29) skal vurderes som en helhetlig reaksjon sammen med annen straff oppstår lettere faren for at en ikke klarer å opprettholde dagens inndragingsnivå og at dette i enda sterkere grad enn i dag får et straffepreg slik en rask lesing av 5.2.2. kan gi inntrykk av. Vi ser det også som enklere at det fastsettes forskrifter som binder inndragingslengde m.m. i forhold til en sivilrettslig reaksjon. Det vil også da være greiere å utvikle slike forskrifter senere til å omfatte nye forhold avhengig av hvor trafikksikkerhetsgevinsten er størst.

Hordaland statsadvokatembeter mener at behovet for å legge om saksbehandlingsreglene ikke bør få større utslag enn nødvendig. I tillegg til at tap av retten til å føre motorvogn som straffereaksjon vil gjøre det nødvendig å utforme egne regler for etterfølgende forhold, jf. foran, peker statsadvokatembetet på at reaksjonen antakelig også vil måtte registreres i straffesaksregistrene. Også Vegdirektoratet peker sin høringsuttalelse på at en slik endring vil gjøre det nødvendig å avklare hvor reaksjonene skal registreres:

«Rettighetstap skal i følge strafferegistreringsloven stå i strafferegisteret. For våre formål er det nødvendig at opplysningene lagres i førerkortregisteret. En må også sikre at det ikke blir begrensinger på å benytte opplysningene i forhold til i dag der det er forvaltningsloven og personregisterloven som trekker grensene.»

Agder lagmannsrett, Indre Follo tingrett, Oslo og Vestfold politidistrikter, Hedmark vegkontor, Den norske Dommerforening, Autoriserte Trafikkskolers Landsforbund, NAF, Norges Lastebileier-Forbund, Norges Turbileierforbund og Yrkestrafikkforbundet går inn for at rettighetstapet bør gjøres til straff, i den utstrekning det ilegges av domstolene som følge av et straffbart forhold. Solør tingrett synes å gå inn for samme løsning.

Agder lagmannsrett mener at dette er mest naturlig, siden Høyesterett har kommet til at sanksjonen er straff i relasjon til EMK, jf. punkt 3.5 foran om Rt. 2002 s. 1216:

«Hovedbegrunnelsen for forslaget om kompetanseoverføring til domstolene er reaksjonens pønale preg. Når Høyesterett i dommen av 11. oktober 2002 kom til at sanksjonen også er straff etter EMK, er det mest naturlig at den anses på samme måte etter nasjonal rett, selv om dette ikke er formelt nødvendig dersom saksbehandlingen tilfredsstiller konvensjonens vilkår for å ilegge straff.»

Solør tingrett uttrykker tvil, men mener avgjørelsen i Rt. 2002 s. 1216 muligens tilsier at tap av retten til å føre motorvogn på grunn av lovovertredelser bør defineres som straff. Tingretten mener at en i så fall kanskje bør vurdere om også andre reaksjoner som ligner på tap av retten til å føre motorvogn, bør ses på samme måte.

Flere av høringsinstansene peker på at tap av retten til å føre motorvogn mv. ofte oppleves som tyngre for den siktede enn selve straffereaksjonen. Vestfold politidistrikt mener dette tilsier at reaksjonene regnes som straff, men erkjenner samtidig at en slik endring kan være problematisk:

«Hensikten med førerkortinndragning eller -sperre vil ligge i trafikksikkerhets- eller kriminalitets-bekjempelsesbetraktninger, og ikke i og for seg ønsket om å påføre overtrederen et onde. En nærliggende konsekvens av dette vil lett lede til at førerkortreaksjonen ikke bør være straff, og at dagens system blir beholdt. Hensett til det altoverskyggende formålet: sikring av liv og verdier i vegtrafikken, bør nok målet være å finne frem til hensiktsmessige, rettssikkerhetsmessige og mest mulig forutberegnelige konsekvenser av rettsstridig atferd i trafikken, uten å henge seg for kraftig opp i formalbetraktninger.»

Også NAF legger vekt på hvordan reaksjonen oppleves for dem som mister retten til å føre motorvogn, og forbundet tror ikke straffebetegnelsen vil føre med seg noen sterkere stigmatisering av førerne:

«Basert på vår mangeårige behandling av inndragningssaker, vil vi hevde at inndragning av førerkortet definitivt oppleves som straff både hos den det gjelder og hos omverdenen. At det også i realiteten ofte vil være dette, skulle det herske liten tvil om. Selv om departementet i sin vurdering omhandler inndragningen som et onde, finnes det et uttall av eksempler hvor inndragning av førerkort har ledet både til tap av erverv og betydelig inntektstap. Det fremstår med andre ord ikke bare som et onde, men også som en regulær tilleggsstraff.

NAF deler ikke departementets syn at det å anse reaksjonen som straff, skulle føre til en sterkere stigmatisering av føreren. Som nevnt innledningsvis, fremstår folks rettsfølelse knyttet til tap av førerkort å være straff. At også «juristverdenen» i sin terminologi blir mer i tråd med folkets oppfatning, fremstår ikke fra vår side som en stigmatisering.»

Yrkestrafikkforbundet deler oppfatningen om at førerkortreaksjoner oppleves som straff:

«For yrkessjåfører oppleves inndragning av førerkort ofte som den mest alvorlige følgen av hendelsen og den egentlige straffen. Både straffen og inndragningen kommer som en reaksjon på det samme straffbare forhold. Det vil derfor være i samsvar med yrkessjåførenes rettsbevissthet om tap av førerkort anses som straff i straffelovens forstand.»

Den norske Dommerforening anbefaler at de aktuelle reaksjonene gjøres til straff, og viser til at det vil gi «den mest enhetlige og konsekvente løsningen, når sakene først legges til domstolene».

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om hvilken type straff som i tilfelle bør velges, går inn for at reaksjonen gjøres til tilleggsstraff, jf. straffeloven § 16. Dette gjelder Agder lagmannsrett, Indre Follo tingrett, Oslo, Vestfold og Østfold politidistrikter, Hedmark vegkontor og Yrkestrafikkforbundet.

Indre Follo tingrett ser ikke behov for å gjøre reaksjonen til hovedstraff «idet det så godt som alltid vil være behov for å reagere med fengsel og/eller bot i tillegg». Hvis nødvendig kan man heller fastsette en lav bot, eller eventuelt gjøre den betinget, mener tingretten.

Oslo politidistrikt frykter at hensynet til trafikksikkerheten må vike for økonomiske hensyn, dersom tap av føreretten gjøres til hovedstraff:

«Tap av førerretten bør ikke gjøres til hovedstraff. Førerkortreaksjon kan da lett bli eneste straff. Uavhengig av om inndragning gis merkelappen straff så bør hensynet til trafikksikkerheten ikke skyves helt bort. Inndragning bør derfor være noe som kommer i tillegg til ordinær straff, som følge av at en har vist seg uskikket som motorvognfører. Det bør ikke bli en effektiv og «billig» måte å straffe lovbrytere på.»

Østfold politidistrikt kan på sin side «ikke se at det er grunner som tilsier at det er behov for å kunne ilegge tap av retten til å føre motorvogn som eneste reaksjon». Politidistriktet peker samtidig på at dette vil innebære «en endring både av straffenivået og inndragningsinstituttet og de hensyn det er tuftet på, som man ikke er tjent med». Yrkestrafikkforbundet viser til at tap av retten til førerkort bare bør benyttes i saker hvor forholdet har en alvorlig karakter, og at annen straff da bør ilegges som hovedstraff.

NAF, Norges Lastebileier-Forbund og Norges Turbileierforbund går derimot inn for at reaksjonen gjøres til hovedstraff, jf. straffeloven § 15. Ved å ha rettighetstapet som et selvstendig straffalternativ, vil man etter NAFs oppfatning kunne oppnå både en god individualpreventiv effekt og en god allmennpreventiv effekt. Norges Turbileierforbund begrunner sitt standpunkt med at retten da vil kunne «justere straff i forbindelse med promillekjøring og fartsovertredelser på en slik måte at virkningen blir mer rettferdig».

5.2.3 Departementets syn

Som gjennomgåelsen av høringsuttalelsene viser, er høringsinstansene delt i synet på om domstolsfastsatt tap av retten til å føre motorvogn skal være straff eller ikke. Departementet foreslår for sin del å opprettholde at tap av retten til å føre motorvogn ikke skal være straff, selv om avgjørelsen skal tas av domstolene.

Departementet ser at det i og for seg virker nærliggende å betegne en reaksjon som fastsettes av domstolene som følge av en straffbar handling, som straff. Men som departementet understreket i høringsnotatet, er det ikke nødvendig å gjøre reaksjonen til straff. Straffbare handlinger trekker ofte med seg andre rettslige konsekvenser enn straff, f.eks. erstatningsansvar. Etter EMK står en i nasjonal rett fritt til å bestemme om førerkortreaksjoner skal være straff eller ikke (så lenge saksbehandlingen oppfyller de krav som EMK setter). Og etter gjeldende rett kan også reaksjoner som ikke regnes som straff, behandles i forbindelse med en straffesak. Et eksempel på en strafferettslig reaksjon som ikke er straff er inndragning av vinning mv. etter straffeloven § 34 flg.

Hvorvidt det kan ha noen holdningsskapende virkning som fremmer trafikksikkerhetshensyn å gjøre tap av førerett om til straff, er etter departementets oppfatning meget tvilsomt. Tap av retten til å føre motorvogn oppleves utvilsomt som inngripende uavhengig av om sanksjonen regnes som formell straff eller ikke. Allerede ved å ilegge denne reaksjonen i en straffesak understrekes det klanderverdige ved handlingen som foranlediget reaksjonen.

På bakgrunn av høringsrunden synes det klart at tap av retten til å føre motorvogn ofte oppleves som straff, særlig blant yrkessjåfører. Til dels oppleves tap av førerett som en hardere reaksjon enn den straffen som blir ilagt, iallfall hvis det er en bøtestraff. Men også en rekke andre reaksjoner er så inngripende overfor den de gjelder, at de ofte oppleves som straff. Likevel er det ikke nødvendigvis riktig å gjøre disse reaksjonene til formell straff. At reaksjonene oppleves som svært inngripende, er ikke en tilstrekkelig grunn til å gjøre dem til formell straff. Som Sanksjonsutvalget peker på, ville en nærmest måtte avskaffe ordningen med administrative rettighetstap (tilbakekall av tillatelser) dersom en la et slikt resonnement til grunn fullt ut. Departementet vil her understreke at det er behov for å kunne gjøre bruk av reaksjonsformer mot uønskede handlinger uten at disse skal måtte betegnes og anses som straff.

Retten til å føre motorvogn kan også tapes på annet grunnlag enn at det er begått en straffbar handling, for eksempel når førerens helse svikter. Tilbakekalling av føreretten på slikt grunnlag skal uansett fortsatt kunne besluttes administrativt. Hvis rettighetstap som følge av straffbare handlinger gjøres til straff, får man et tosporet system som kanskje kan virke uklart og komplisert for den som ikke har kjennskap til det. På den annen side finnes det eksempler på slike tosporede systemer også i dag. For eksempel kan en lege miste bevillingen sin som følge av en administrativ beslutning, og som straff i form av rettighetstap. Det er heller ikke slik at om alle reaksjoner som fastsettes av domstolene i forbindelse med for eksempel en fartsovertredelse, er straff. Er det for eksempel aktuelt å inndra selve bilen, jf. straffeloven § 35, regnes ikke dette som straff.

Hensynet til et enhetlig sanksjonssystem gir på denne bakgrunn ikke noe entydig svar, men kan like gjerne anføres til fordel for å opprettholde den nåværende ordnings som for å gjøre tap av førerett til straff.

Departementet vil understreke at betydningen av hvordan reaksjonen betegnes, ikke vil ha noen direkte betydning for innholdet i reaksjonen og måten den blir ilagt på, som etter forslaget uansett vil være den samme. Departementet er enig med Sanksjonsutvalget i at straff bare bør brukes der det er nødvendig for å oppnå den ønskede effekten. I motsatt fall bør andre sanksjoner brukes i stedet. I nødvendighetshensynet ligger det, som utvalget påpeker, to underspørsmål. For det første må det være nødvendig å kunne sanksjonere overtredelser for å sikre at handlingsnormen etterleves i tilstrekkelig grad. For det annet må det være nødvendig at denne sanksjonen er straff. Det foreligger ikke holdepunkter for at etterlevelsen av trafikkreglene vil bli bedre om tap av føreretten gjøres til straff.