Ot.prp. nr. 62 (2002-2003)

Om lov om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (lovtiltak mot organisert kriminalitet og menneskehandel, gjengangerstraff mv.)

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunnen for forslagene

2.1 Organisert kriminalitet og menneskehandel mv.

2.1.1 Innledning

Fremveksten av organisert kriminalitet stiller samfunnet overfor særlige utfordringer. Organisert kriminalitet utgjør generelt sett en større trussel mot samfunnet og den enkelte enn annen kriminalitet, og den kan være vanskeligere å bekjempe, jf. punkt 3 nedenfor. Kriminelle organisasjoner har ofte en hard, indre justis med bruk av trusler og vold, som gjør at miljøene blir svært lukkede og dermed vanskelige å trenge inn i. Organiserte kriminelle grupper opptrer dessuten i mange tilfeller på tvers av landegrensene.

I Sem-erklæringen kapittel 12 gis det uttrykk for at utviklingen av den organiserte kriminaliteten må møtes med mottiltak:

«Enkelte typer særlig grov og samfunnsskadelig kriminalitet er i ferd med å bli mer utbredt. Denne organiserte kriminaliteten med sterke innslag av vold, trusler og represalier, er en alvorlig trussel mot rettsstaten, og må bekjempes konsekvent og effektivt, nasjonalt og internasjonalt.»

I Budsjett-innst. S. nr. 4 (2002-2003) uttaler Stortingets justiskomité i punkt 3.4:

«Komiteen ser med bekymring på økningen i den organiserte kriminaliteten, som ofte er grenseoverskridende. Organisert kriminalitet representerer en langt større trussel mot samfunnet og samfunnsordenen enn tradisjonell kriminalitet, samtidig som den er vanskeligere å bekjempe. Den organiserte kriminaliteten omfatter alt fra narkotika- og spritsmugling, hvitvasking av penger og annen økonomisk kriminalitet, menneskesmugling og handel med kvinner. Det finnes også forbindelser til terrorvirksomhet innenfor denne kategorien av kriminalitet. De benytter seg av avansert teknologi og knytter gjerne sin aktivitet til aktiviteter som er, eller fremstår som, lovlige. [...]

Komiteen vil påpeke at det er svært viktig at Norge fortsetter å ta aktivt del i et internasjonalt justissamarbeid som tar sikte på å bekjempe alvorlig kriminalitet og internasjonal terrorisme. [...]

Komiteen er kjent med at Norge sammenlignet med andre land på flere felt har lavere straffenivå innen organisert kriminalitet. For lave strafferammer innen organisert kriminalitet kan medføre at politiet ikke kan bruke utradisjonelle og ofte nødvendige metoder, som kan være påkrevd for å avdekke kriminelle nettverk. [...]

Komiteen er kjent med at Regjeringen innen kort tid vil legge frem en handlingsplan for å bekjempe handel med kvinner og barn for seksuell utnyttelse (trafficking). Slik handel innebærer grove brudd på grunnleggende menneskerettigheter, og denne formen for kriminalitet krever samarbeid på tvers av landegrensene.»

I Innst. S. nr. 9 (2002-2003) uttalte forsvarskomiteen og justiskomiteen følgende ved behandlingen av St.meld. nr. 17 (2001-2001) om samfunnssikkerhet :

«Komiteene har merket seg at begrepet organisert kriminalitet ikke har noe entydig innhold, og at det i Norge ikke finnes lovfestet definisjon av begrepet. Det sentrale er imidlertid at det dreier seg om alvorlig vinningsmotivert kriminalitet som baseres på nettverk, ofte på tvers av landegrensene.

Komiteene ser det som en skremmende utvikling at den organiserte kriminaliteten øker så kraftig i mange deler av verden. I mange tilfeller brukes vold, trusler om vold og korrupsjon. Når korrupsjonskulturen flere steder sprer seg like fort blant offentlige tjenestemenn og politikere, kan slik kriminalitet bidra til å destabilisere statsstyret, med derav økt fare for sikkerhetspolitiske kriser. Det er ellers kjent at flere terroristorganisasjoner finansierer sin virksomhet gjennom organisert kriminalitet, for eksempel narkotikahandel. I mange tilfeller blir utbyttet hvitvasket i tilsynelatende lovlig næringsvirksomhet. Dette gir norske myndigheter store nasjonale og internasjonale utfordringer.

Komiteene vil understreke viktigheten av at Norge deltar på de sentrale internasjonale arenaer for å styrke landenes samarbeid til å bekjempe organisert kriminalitet, korrupsjon og hvitvasking. Dette gjelder særlig opp mot EU, Europarådet og FN.

Komiteenes medlemmer fra Fremskrittspartiet mener organisert kriminalitet i dag er en stor og voksende trussel i vårt samfunn. Disse medlemmer mener at det for å få en bredest mulig forståelse for denne kriminalitetens omfang, bør forskes på hvor store økonomiske konsekvenser denne kriminalitet medfører.»

Departementet slutter seg til justiskomiteens og forsvarskomiteens vurderinger. I proposisjonen her fremmer derfor departementet forslag om lovendringer som vil kunne bidra til kampen mot organisert kriminalitet, og til å gjøre det vanskeligere for organiserte kriminelle grupper å etablere seg eller få ytterligere fotfeste i Norge.

Også internasjonalt arbeides det med tiltak for å bekjempe organisert kriminalitet. FNs generalforsamling vedtok 9. november 1998 å etablere en ad hoc-komité som skulle utarbeide folkerettslige bindende instrumenter for å bekjempe organisert kriminalitet. Arbeidet munnet ut i én konvensjon om grenseoverskridende organisert kriminalitet og tre protokoller om henholdsvis menneskehandel, menneskesmugling og ulovlig befatning med våpen. Konvensjonen og de to første protokollene ble vedtatt av Generalforsamlingen 15. november 2000, mens skytevåpenprotokollen ble vedtatt 31. mai 2001.

Konvensjonens offisielle navn er «United Nations Convention Against Transnational Organized Crime». Konvensjonen ble undertegnet av Norge 13. desember 2000. (Åpningen for undertegning skjedde i Palermo, og konvensjonen kalles derfor av og til for Palermo-konvensjonen). Den inneholder straffebestemmelser, straffeprosessuelle bestemmelser og bestemmer om internasjonalt samarbeid i saker om grenseoverskridende kriminalitet. Blant annet pålegger konvensjonen statene å gjøre det straffbart å inngå forbund (avtale) om å begå alvorlige straffbare handlinger som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. De artiklene i konvensjonen som har hatt betydning for lovarbeidet, blir gjennomgått nedenfor i tilknytning til de ulike spørsmålene som drøftes. For en nærmere oversikt over konvensjonen vises det til stortingsproposisjon om samtykke til ratifikasjon.

FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet har tre protokoller. Protokollene kalles «Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children», «Protocol against Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air» og «Protocol against the Illicit Manufacturing of and Trafficking in Firearms, Their Parts and Components and Ammunition».

Protokollen for å forebygge, bekjempe og straffe handel med mennesker, særlig kvinner og barn (menneskehandelsprotokollen), ble undertegnet samtidig med konvensjonen, 13. desember 2000. For å kunne ratifisere denne er det nødvendig med en lovendring, jf. punkt 6 nedenfor.

Også protokollen mot smugling av mennesker over land, sjøveien og luftveien (menneskesmuglingsprotokollen) ble undertegnet 13. desember 2000. Protokollen faller i hovedsak under Kommunal- og regionaldepartementets ansvarsområde. Kommunaldepartementet har ikke funnet at det kreves lov- eller forskriftsendringer for å kunne ratifisere protokollen.

Protokoll mot ulovlig produksjon av og handel med skytevåpen og deres deler, komponenter og ammunisjon (skytevåpenprotokollen) ble undertegnet av Norge 10. mai 2002. Politidirektoratet har sendt på høring et forslag til endring i våpenforskriften som er nødvendig for å kunne oppfylle forpliktelsene i protokollen. Høringsfristen er 30. april 2003. For øvrig er det ikke behov for regelendringer for å ratifisere skytevåpenprotokollen.

Konvensjonen og protokollen om menneskehandel er vedlagt proposisjonen i engelsk tekst og norsk oversettelse.

Proposisjonen her tar for seg konvensjonen og protokollen om menneskehandel. Departementet vurderer også om det bør gjennomføres andre lovendringer for mer effektivt å kunne bekjempe organisert kriminalitet, utover de krav som konvensjonen stiller. Regjeringen har nettopp lagt frem en handlingsplan mot handel med kvinner og barn. Spørsmål om andre tiltak mot menneskehandel vil derfor ikke bli tatt opp i proposisjonen her, men er vurdert i handlingsplanen.

Proposisjonen tar dessuten for seg en endring i Schengenkonvensjonen artikkel 40 om grenseoverskridende observasjon, og inneholder forslag til gjennomføring av endringen i norsk rett.

2.1.2 Høringsnotatet 10. desember 2002

Departementet sendte 10. desember 2002 på høring forslag til endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. Høringsnotatet inneholdt bl.a. forslag om straffebestemmelser som retter seg mot organisert kriminalitet og menneskehandel, og en bestemmelse som skjerper strafferammen for slik kriminalitet. I tillegg ble det foreslått endringer i utleveringsloven og i politiloven.

Departementet kommer nærmere tilbake til innholdet i høringsnotatet ved behandlingen av de enkelte lovforslagene senere i proposisjonen.

2.1.3 Høringen

Høringsnotatet ble sendt på høring til følgende høringsinstanser:

  • Arbeids- og administrasjonsdepartementet

  • Barne- og familiedepartementet

  • Finansdepartementet

  • Helsedepartementet

  • Kommunal- og regionaldepartementet

  • Sosialdepartementet

  • Utenriksdepartementet

  • Høyesterett

  • Lagmannsrettene

  • Tingrettene

  • Domstolsadministrasjonen

  • Riksadvokaten

  • Statsadvokatembetene

  • Politidirektoratet

  • Barneombudet

  • Likestillingsombudet

  • Likestillingssenteret

  • Datatilsynet

  • Kredittilsynet

  • Sosial- og helsedirektoratet

  • Toll- og avgiftsdirektoratet

  • Utlendingsdirektoratet

  • Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

  • Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

  • Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

  • Institutt for kriminologi, Universitetet i Oslo

  • Institutt for menneskerettigheter, Universitetet i Oslo

  • Psykososialt senter for flyktninger

  • Senter for kvinneforskning, Universitetet i Oslo

  • Politihøgskolen

  • Den Norske Advokatforening

  • Den norske Dommerforening

  • Den rettsmedisinske kommisjon

  • Forsvarergruppen av 1977

  • Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

  • Juss Hjelpa i Nord-Norge

  • Juss-Buss

  • Jussformidlingen i Bergen

  • Norges Juristforbund

  • Norges Lensmannslag

  • Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund

  • Norsk forening for kriminalreform (KROM)

  • Norske kvinnelige juristers forening

  • Politiembetsmennenes Landsforening

  • Politiets fellesforbund

  • Rettspolitisk forening

  • Amnesty International Norge

  • Antirasistisk Senter

  • Den Norske Helsingforskomite

  • Det Norske Menneskerettighetshuset

  • Flyktningerådet

  • NGO-forum for menneskerettigheter

  • Norges Røde Kors

  • Norsk Folkehjelp

  • Redd Barna

  • Senter mot etnisk diskriminering

  • Kirkens Nødhjelp

  • Kirkens bymisjon

  • Aksjon mot barnepornografi

  • DIXI ressurssenter for voldtatte

  • FOKUS

  • Human Rights Service

  • Kirkens Ressurssenter mot vold og seksuelle overgrep

  • Kompetansesenter for voldsofferarbeid

  • Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndighetene (KIM)

  • Krisesentersekretariatet

  • Kvinnefronten i Norge

  • Landsforeningen for voldsofre

  • Landsrådet for Barne- og Ungdomsorganisasjoner

  • Nettverk i nord mot prostitusjon og vold

  • MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

  • Nasjonalt ressurssenter for seksuelt misbrukte barn

  • Norges kvinne- og familieforbund

  • Norsk Krisesenterforbund

  • Norsk institutt for kvinne- og kjønnsforskning (NIKK)

  • NORUT Samfunnsforskning AS

  • PRO-Sentret

  • Prostituertes interesseorganisasjon (PION)

  • Straffedes organisasjon i Norge (SON)

  • Støtteforeningen for seksuelt misbrukte barn

  • Den norske lægeforening

  • Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere

  • Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Høringsfristen var satt til 20. februar 2003. Følgende instanser har kommet med realitetsmerknader til høringsnotatet:

  • Barne- og familiedepartementet

  • Finansdepartementet

  • Kommunal- og regionaldepartementet

  • Utenriksdepartementet

  • Agder lagmannsrett

  • Borgarting lagmannsrett

  • Drammen tingrett

  • Domstolsadministrasjonen

  • Riksadvokaten

  • Hordaland statsadvokatembeter

  • Oslo statsadvokatembeter

  • Vestfold og Telemark statsadvokatembeter

  • Politidirektoratet

  • Kripos

  • Prosjekt CATCH

  • Hordaland politidistrikt

  • Oslo politidistrikt

  • Barneombudet

  • Likestillingsombudet

  • Likestillingssenteret

  • Datatilsynet

  • Toll- og avgiftsdirektoratet

  • Utlendingsdirektoratet (UDI)

  • Den Norske Advokatforening

  • Den norske Dommerforening

  • Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

  • Politiets fellesforbund

  • Redd Barna

  • Aksjon mot barnepornografi

  • FOKUS

  • Krisesentersekretariatet

  • Kvinnefronten i Norge

  • MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

  • Norsk forening for kriminalreform (KROM)

  • PRO-Sentret

  • Prostituertes interesseorganisasjon (PION)

  • Landsorganisasjonen i Norge

Departementet har dessuten mottatt høringssvar fra Politiets sikkerhetstjeneste, som ved en feil ikke sto på listen over høringsinstanser.

Følgende høringsinstanser har gitt uttrykk for en generell støtte til departementets forslag, uten å kommentere de enkelte forslagene nærmere:

  • Utlendingsdirektoratet

  • Politiets Fellesforbund

  • Landsorganisasjonen i Norge

Følgende høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke har realitetsmerknader:

  • Arbeids- og administrasjonsdepartementet

  • Helsedepartementet

  • Sosialdepartementet

  • Høyesterett

  • Politihøyskolen

  • Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund

Innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet i tilknytning til de enkelte lovforslagene. Hovedinntrykket etter høringen er at de fleste høringsinstansene støtter departementets forslag. Det har imidlertid vært en viss uenighet om hvordan et skjerpet straffansvar for deltakelse i organisert kriminalitet skal gjennomføres.

2.2 Gjengangerstraff og rettshåndhevelsesarrest

2.2.1 Innledning

Regjeringen har i Sem-erklæringen gått inn for å endre straffeloven «slik at det i tillegg til den ubetingede straff for gjengangere i vinnings-, volds- og sedelighetsforbrytelser kan idømmes en betinget straff, som utløses ved gjentatte forbrytelser», jf. erklæringen s. 39.

Forslaget i Sem-erklæringen er todelt: De nevnte gruppene av gjengangere skal straffes strengere enn i dag. Og straffskjerpingen skal særlig skje i form av en betydelig betinget fengselsstraff som skal komme i tillegg til ubetinget fengselsstraff. Den enkelte lovbryteren bør altså - i tillegg til en ubetinget fengselsstraff - idømmes en betinget fengselsstraff som er vesentlig høyere enn etter dagens straffutmålingspraksis. Hensikten er at flere gjengangere skal avstå fra ytterligere kriminalitet, når de ser at de risikerer å måtte sone et betydelig tillegg av fengselsstraff hvis de fortsetter på den kriminelle løpebane.

Straffeloven § 52 nr. 2 har regler om deldom, dvs. dom på dels ubetinget, dels betinget fengselsstraff. Domstolene har bare i begrenset grad benyttet deldom slik forslaget i Sem-erklæringen tilkjennegir. Forslaget i Sem-erklæringen kan oppfattes slik at det tar sikte på særregler om deldom for gjentatte vinnings-, volds- og seksualforbrytelser. Men forslaget kan også oppfylles på andre måter.

I brev 5. februar 2002 til riksadvokaten ba departementet om riksadvokatens syn på en ordning med en særskilt deldom overfor gjengangere. Departementet tok dessuten opp spørsmålet om alternative ordninger som ivaretar hensynene bak forslaget i Sem-erklæringen.

I svarbrev 7. mai 2002 ga riksadvokaten uttrykk for et ønske om å justere straffenivået for gjentatt kriminalitet. Men riksadvokaten er skeptisk til å endre reglene om deldom. En regel som generelt skjerper strafferammen ved gjentakelse er etter hans syn å foretrekke, jf. punkt 3.4.3.1 nedenfor.

Bakgrunnen for den foreslåtte endringen i straffeprosessloven § 172 om rettshåndhevelsesarrest er et ønske om å bidra til at hensynet til allmennhetens rettsfølelse sikres tilstrekkelig gjennomslag i praksis.

2.2.2 Høringsnotatet 10. september 2002

Departementet sendte 10. september 2002 på høring forslag til endringer i straffeloven og straffeprosessloven. I høringsnotatet gjorde departementet rede for ulike måter en straffskjerpelse for gjengangere kan gjennomføres på. Departementet foreslo også en klargjøring av straffeprosessloven § 172, men understreket samtidig at endringen ikke var ment å innebære noen realitetsendring i gjeldende rett.

Departementet kommer nærmere tilbake til innholdet i høringsnotatet ved behandlingen av de enkelte lovforslagene nedenfor.

2.2.3 Høringen

Høringsnotatet ble sendt på høring til følgende instanser:

  • Departementene

  • Høyesterett

  • Lagmannsrettene

  • Bergen tingrett

  • Brønnøy tingrett

  • Fredrikstad tingrett

  • Oslo tingrett

  • Kristiansand tingrett

  • Stavanger tingrett

  • Trondheim tingrett

  • Tromsø tingrett

  • Riksadvokaten

  • Statsadvokatene

  • ØKOKRIM

  • Kripos

  • Agder politidistrikt

  • Hordaland politidistrikt

  • Oslo politidistrikt

  • Rogaland politidistrikt

  • Sør-Trøndelag politidistrikt

  • Troms politidistrikt

  • Vestfold politidistrikt

  • Regjeringsadvokaten

  • Sivilombudsmannen

  • Amnesty International Norge

  • Bergen Forsvarerforening

  • Den Norske Advokatforening

  • Den norske Dommerforening

  • Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

  • Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

  • Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

  • Det kriminalitetsforebyggende råd

  • Forsvarergruppen av 1977

  • Juridisk rådgiving for kvinner (JURK)

  • Jussformidlingen i Bergen

  • Juss-Buss

  • Jusshjelpa i Nord-Norge

  • Krisesentersekretariatet

  • Likestillingsombudet

  • Norges Juristforbund

  • Norges Kristelige Juristforbund

  • Norges Lensmannslag

  • Norske Kvinnelige Juristers Forening

  • Norsk Fengselstjenestemannsforbund

  • Norsk forening for kriminalreform (KROM)

  • Norsk forening for voldsofre

  • Politiets fellesforbund

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Politiembetsmennenes Landsforening

  • Rettspolitisk forening

  • Straffedes organisasjon i Norge (SON)

Høringsfristen var satt til 13. desember 2002. Følgende instanser har kommet med realitetsmerknader til høringsnotatet:

  • Agder lagmannsrett

  • Borgarting lagmannsrett

  • Gulating lagmannsrett

  • Oslo tingrett

  • Riksadvokaten

  • Kripos

  • ØKOKRIM

  • Hordaland politidistrikt

  • Oslo politidistrikt

  • Rogaland politidistrikt

  • Den Norske Advokatforening

  • Den norske Dommerforening

  • Likestillingsombudet

  • Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund

  • Norsk forening for kriminalreform (KROM)

  • Politiembetsmennenes Landsforening

  • Straffedes organisasjon i Norge (SON)

Etter foreleggelse fra Samferdselsdepartementet har også Luftfartstilsynet avgitt høringssvar. I tillegg har departementet mottatt høringssvar fra Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon.

Følgende høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke har realitetsmerknader:

  • Arbeids- og administrasjonsdepartementet

  • Barne- og familiedepartementet

  • Forsvarsdepartementet

  • Helsedepartementet

  • Landbruksdepartementet

  • Nærings- og handelsdepartementet

  • Samferdselsdepartementet

  • Sosialdepartementet

  • Utdannings- og forskningsdepartementet

  • Utenriksdepartementet

  • Høyesterett

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Eiendomsmeglerforetakenes Forening

Innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet i tilknytning til de enkelte lovforslagene. Hovedinntrykket etter høringen er at de fleste høringsinstansene støtter departementets forslag om å skjerpe straffen for gjengangerkriminalitet. Også forslaget om å klargjøre bestemmelsen om rettshåndhevelsesarrest i straffeprosessloven § 172 har fått bred støtte.

2.3 Borgerlige rettskrav

Departementet foreslår å rette opp en inkurie i straffeprosessloven § 434 om adgangen til å få behandlet borgerlige rettskrav i en ankesak. Dette spørsmålet har ikke vært på høring.

Til forsiden