2 Bakgrunnen for forslagene
2.1 Organisert kriminalitet og menneskehandel mv.
2.1.1 Innledning
Fremveksten av organisert kriminalitet stiller samfunnet overfor særlige utfordringer. Organisert kriminalitet utgjør generelt sett en større trussel mot samfunnet og den enkelte enn annen kriminalitet, og den kan være vanskeligere å bekjempe, jf. punkt 3 nedenfor. Kriminelle organisasjoner har ofte en hard, indre justis med bruk av trusler og vold, som gjør at miljøene blir svært lukkede og dermed vanskelige å trenge inn i. Organiserte kriminelle grupper opptrer dessuten i mange tilfeller på tvers av landegrensene.
I Sem-erklæringen kapittel 12 gis det uttrykk for at utviklingen av den organiserte kriminaliteten må møtes med mottiltak:
«Enkelte typer særlig grov og samfunnsskadelig kriminalitet er i ferd med å bli mer utbredt. Denne organiserte kriminaliteten med sterke innslag av vold, trusler og represalier, er en alvorlig trussel mot rettsstaten, og må bekjempes konsekvent og effektivt, nasjonalt og internasjonalt.»
I Budsjett-innst. S. nr. 4 (2002-2003) uttaler Stortingets justiskomité i punkt 3.4:
«Komiteen ser med bekymring på økningen i den organiserte kriminaliteten, som ofte er grenseoverskridende. Organisert kriminalitet representerer en langt større trussel mot samfunnet og samfunnsordenen enn tradisjonell kriminalitet, samtidig som den er vanskeligere å bekjempe. Den organiserte kriminaliteten omfatter alt fra narkotika- og spritsmugling, hvitvasking av penger og annen økonomisk kriminalitet, menneskesmugling og handel med kvinner. Det finnes også forbindelser til terrorvirksomhet innenfor denne kategorien av kriminalitet. De benytter seg av avansert teknologi og knytter gjerne sin aktivitet til aktiviteter som er, eller fremstår som, lovlige. [...]
Komiteen vil påpeke at det er svært viktig at Norge fortsetter å ta aktivt del i et internasjonalt justissamarbeid som tar sikte på å bekjempe alvorlig kriminalitet og internasjonal terrorisme. [...]
Komiteen er kjent med at Norge sammenlignet med andre land på flere felt har lavere straffenivå innen organisert kriminalitet. For lave strafferammer innen organisert kriminalitet kan medføre at politiet ikke kan bruke utradisjonelle og ofte nødvendige metoder, som kan være påkrevd for å avdekke kriminelle nettverk. [...]
Komiteen er kjent med at Regjeringen innen kort tid vil legge frem en handlingsplan for å bekjempe handel med kvinner og barn for seksuell utnyttelse (trafficking). Slik handel innebærer grove brudd på grunnleggende menneskerettigheter, og denne formen for kriminalitet krever samarbeid på tvers av landegrensene.»
I Innst. S. nr. 9 (2002-2003) uttalte forsvarskomiteen og justiskomiteen følgende ved behandlingen av St.meld. nr. 17 (2001-2001) om samfunnssikkerhet :
«Komiteene har merket seg at begrepet organisert kriminalitet ikke har noe entydig innhold, og at det i Norge ikke finnes lovfestet definisjon av begrepet. Det sentrale er imidlertid at det dreier seg om alvorlig vinningsmotivert kriminalitet som baseres på nettverk, ofte på tvers av landegrensene.
Komiteene ser det som en skremmende utvikling at den organiserte kriminaliteten øker så kraftig i mange deler av verden. I mange tilfeller brukes vold, trusler om vold og korrupsjon. Når korrupsjonskulturen flere steder sprer seg like fort blant offentlige tjenestemenn og politikere, kan slik kriminalitet bidra til å destabilisere statsstyret, med derav økt fare for sikkerhetspolitiske kriser. Det er ellers kjent at flere terroristorganisasjoner finansierer sin virksomhet gjennom organisert kriminalitet, for eksempel narkotikahandel. I mange tilfeller blir utbyttet hvitvasket i tilsynelatende lovlig næringsvirksomhet. Dette gir norske myndigheter store nasjonale og internasjonale utfordringer.
Komiteene vil understreke viktigheten av at Norge deltar på de sentrale internasjonale arenaer for å styrke landenes samarbeid til å bekjempe organisert kriminalitet, korrupsjon og hvitvasking. Dette gjelder særlig opp mot EU, Europarådet og FN.
Komiteenes medlemmer fra Fremskrittspartiet mener organisert kriminalitet i dag er en stor og voksende trussel i vårt samfunn. Disse medlemmer mener at det for å få en bredest mulig forståelse for denne kriminalitetens omfang, bør forskes på hvor store økonomiske konsekvenser denne kriminalitet medfører.»
Departementet slutter seg til justiskomiteens og forsvarskomiteens vurderinger. I proposisjonen her fremmer derfor departementet forslag om lovendringer som vil kunne bidra til kampen mot organisert kriminalitet, og til å gjøre det vanskeligere for organiserte kriminelle grupper å etablere seg eller få ytterligere fotfeste i Norge.
Også internasjonalt arbeides det med tiltak for å bekjempe organisert kriminalitet. FNs generalforsamling vedtok 9. november 1998 å etablere en ad hoc-komité som skulle utarbeide folkerettslige bindende instrumenter for å bekjempe organisert kriminalitet. Arbeidet munnet ut i én konvensjon om grenseoverskridende organisert kriminalitet og tre protokoller om henholdsvis menneskehandel, menneskesmugling og ulovlig befatning med våpen. Konvensjonen og de to første protokollene ble vedtatt av Generalforsamlingen 15. november 2000, mens skytevåpenprotokollen ble vedtatt 31. mai 2001.
Konvensjonens offisielle navn er «United Nations Convention Against Transnational Organized Crime». Konvensjonen ble undertegnet av Norge 13. desember 2000. (Åpningen for undertegning skjedde i Palermo, og konvensjonen kalles derfor av og til for Palermo-konvensjonen). Den inneholder straffebestemmelser, straffeprosessuelle bestemmelser og bestemmer om internasjonalt samarbeid i saker om grenseoverskridende kriminalitet. Blant annet pålegger konvensjonen statene å gjøre det straffbart å inngå forbund (avtale) om å begå alvorlige straffbare handlinger som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. De artiklene i konvensjonen som har hatt betydning for lovarbeidet, blir gjennomgått nedenfor i tilknytning til de ulike spørsmålene som drøftes. For en nærmere oversikt over konvensjonen vises det til stortingsproposisjon om samtykke til ratifikasjon.
FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet har tre protokoller. Protokollene kalles «Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children», «Protocol against Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air» og «Protocol against the Illicit Manufacturing of and Trafficking in Firearms, Their Parts and Components and Ammunition».
Protokollen for å forebygge, bekjempe og straffe handel med mennesker, særlig kvinner og barn (menneskehandelsprotokollen), ble undertegnet samtidig med konvensjonen, 13. desember 2000. For å kunne ratifisere denne er det nødvendig med en lovendring, jf. punkt 6 nedenfor.
Også protokollen mot smugling av mennesker over land, sjøveien og luftveien (menneskesmuglingsprotokollen) ble undertegnet 13. desember 2000. Protokollen faller i hovedsak under Kommunal- og regionaldepartementets ansvarsområde. Kommunaldepartementet har ikke funnet at det kreves lov- eller forskriftsendringer for å kunne ratifisere protokollen.
Protokoll mot ulovlig produksjon av og handel med skytevåpen og deres deler, komponenter og ammunisjon (skytevåpenprotokollen) ble undertegnet av Norge 10. mai 2002. Politidirektoratet har sendt på høring et forslag til endring i våpenforskriften som er nødvendig for å kunne oppfylle forpliktelsene i protokollen. Høringsfristen er 30. april 2003. For øvrig er det ikke behov for regelendringer for å ratifisere skytevåpenprotokollen.
Konvensjonen og protokollen om menneskehandel er vedlagt proposisjonen i engelsk tekst og norsk oversettelse.
Proposisjonen her tar for seg konvensjonen og protokollen om menneskehandel. Departementet vurderer også om det bør gjennomføres andre lovendringer for mer effektivt å kunne bekjempe organisert kriminalitet, utover de krav som konvensjonen stiller. Regjeringen har nettopp lagt frem en handlingsplan mot handel med kvinner og barn. Spørsmål om andre tiltak mot menneskehandel vil derfor ikke bli tatt opp i proposisjonen her, men er vurdert i handlingsplanen.
Proposisjonen tar dessuten for seg en endring i Schengenkonvensjonen artikkel 40 om grenseoverskridende observasjon, og inneholder forslag til gjennomføring av endringen i norsk rett.
2.1.2 Høringsnotatet 10. desember 2002
Departementet sendte 10. desember 2002 på høring forslag til endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. Høringsnotatet inneholdt bl.a. forslag om straffebestemmelser som retter seg mot organisert kriminalitet og menneskehandel, og en bestemmelse som skjerper strafferammen for slik kriminalitet. I tillegg ble det foreslått endringer i utleveringsloven og i politiloven.
Departementet kommer nærmere tilbake til innholdet i høringsnotatet ved behandlingen av de enkelte lovforslagene senere i proposisjonen.
2.1.3 Høringen
Høringsnotatet ble sendt på høring til følgende høringsinstanser:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Helsedepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Sosialdepartementet
Utenriksdepartementet
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene
Domstolsadministrasjonen
Riksadvokaten
Statsadvokatembetene
Politidirektoratet
Barneombudet
Likestillingsombudet
Likestillingssenteret
Datatilsynet
Kredittilsynet
Sosial- og helsedirektoratet
Toll- og avgiftsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø
Institutt for kriminologi, Universitetet i Oslo
Institutt for menneskerettigheter, Universitetet i Oslo
Psykososialt senter for flyktninger
Senter for kvinneforskning, Universitetet i Oslo
Politihøgskolen
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den rettsmedisinske kommisjon
Forsvarergruppen av 1977
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juss Hjelpa i Nord-Norge
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Norges Juristforbund
Norges Lensmannslag
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norske kvinnelige juristers forening
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets fellesforbund
Rettspolitisk forening
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Den Norske Helsingforskomite
Det Norske Menneskerettighetshuset
Flyktningerådet
NGO-forum for menneskerettigheter
Norges Røde Kors
Norsk Folkehjelp
Redd Barna
Senter mot etnisk diskriminering
Kirkens Nødhjelp
Kirkens bymisjon
Aksjon mot barnepornografi
DIXI ressurssenter for voldtatte
FOKUS
Human Rights Service
Kirkens Ressurssenter mot vold og seksuelle overgrep
Kompetansesenter for voldsofferarbeid
Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndighetene (KIM)
Krisesentersekretariatet
Kvinnefronten i Norge
Landsforeningen for voldsofre
Landsrådet for Barne- og Ungdomsorganisasjoner
Nettverk i nord mot prostitusjon og vold
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
Nasjonalt ressurssenter for seksuelt misbrukte barn
Norges kvinne- og familieforbund
Norsk Krisesenterforbund
Norsk institutt for kvinne- og kjønnsforskning (NIKK)
NORUT Samfunnsforskning AS
PRO-Sentret
Prostituertes interesseorganisasjon (PION)
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Støtteforeningen for seksuelt misbrukte barn
Den norske lægeforening
Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Høringsfristen var satt til 20. februar 2003. Følgende instanser har kommet med realitetsmerknader til høringsnotatet:
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Utenriksdepartementet
Agder lagmannsrett
Borgarting lagmannsrett
Drammen tingrett
Domstolsadministrasjonen
Riksadvokaten
Hordaland statsadvokatembeter
Oslo statsadvokatembeter
Vestfold og Telemark statsadvokatembeter
Politidirektoratet
Kripos
Prosjekt CATCH
Hordaland politidistrikt
Oslo politidistrikt
Barneombudet
Likestillingsombudet
Likestillingssenteret
Datatilsynet
Toll- og avgiftsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Politiets fellesforbund
Redd Barna
Aksjon mot barnepornografi
FOKUS
Krisesentersekretariatet
Kvinnefronten i Norge
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
PRO-Sentret
Prostituertes interesseorganisasjon (PION)
Landsorganisasjonen i Norge
Departementet har dessuten mottatt høringssvar fra Politiets sikkerhetstjeneste, som ved en feil ikke sto på listen over høringsinstanser.
Følgende høringsinstanser har gitt uttrykk for en generell støtte til departementets forslag, uten å kommentere de enkelte forslagene nærmere:
Utlendingsdirektoratet
Politiets Fellesforbund
Landsorganisasjonen i Norge
Følgende høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke har realitetsmerknader:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Helsedepartementet
Sosialdepartementet
Høyesterett
Politihøyskolen
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund
Innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet i tilknytning til de enkelte lovforslagene. Hovedinntrykket etter høringen er at de fleste høringsinstansene støtter departementets forslag. Det har imidlertid vært en viss uenighet om hvordan et skjerpet straffansvar for deltakelse i organisert kriminalitet skal gjennomføres.
2.2 Gjengangerstraff og rettshåndhevelsesarrest
2.2.1 Innledning
Regjeringen har i Sem-erklæringen gått inn for å endre straffeloven «slik at det i tillegg til den ubetingede straff for gjengangere i vinnings-, volds- og sedelighetsforbrytelser kan idømmes en betinget straff, som utløses ved gjentatte forbrytelser», jf. erklæringen s. 39.
Forslaget i Sem-erklæringen er todelt: De nevnte gruppene av gjengangere skal straffes strengere enn i dag. Og straffskjerpingen skal særlig skje i form av en betydelig betinget fengselsstraff som skal komme i tillegg til ubetinget fengselsstraff. Den enkelte lovbryteren bør altså - i tillegg til en ubetinget fengselsstraff - idømmes en betinget fengselsstraff som er vesentlig høyere enn etter dagens straffutmålingspraksis. Hensikten er at flere gjengangere skal avstå fra ytterligere kriminalitet, når de ser at de risikerer å måtte sone et betydelig tillegg av fengselsstraff hvis de fortsetter på den kriminelle løpebane.
Straffeloven § 52 nr. 2 har regler om deldom, dvs. dom på dels ubetinget, dels betinget fengselsstraff. Domstolene har bare i begrenset grad benyttet deldom slik forslaget i Sem-erklæringen tilkjennegir. Forslaget i Sem-erklæringen kan oppfattes slik at det tar sikte på særregler om deldom for gjentatte vinnings-, volds- og seksualforbrytelser. Men forslaget kan også oppfylles på andre måter.
I brev 5. februar 2002 til riksadvokaten ba departementet om riksadvokatens syn på en ordning med en særskilt deldom overfor gjengangere. Departementet tok dessuten opp spørsmålet om alternative ordninger som ivaretar hensynene bak forslaget i Sem-erklæringen.
I svarbrev 7. mai 2002 ga riksadvokaten uttrykk for et ønske om å justere straffenivået for gjentatt kriminalitet. Men riksadvokaten er skeptisk til å endre reglene om deldom. En regel som generelt skjerper strafferammen ved gjentakelse er etter hans syn å foretrekke, jf. punkt 3.4.3.1 nedenfor.
Bakgrunnen for den foreslåtte endringen i straffeprosessloven § 172 om rettshåndhevelsesarrest er et ønske om å bidra til at hensynet til allmennhetens rettsfølelse sikres tilstrekkelig gjennomslag i praksis.
2.2.2 Høringsnotatet 10. september 2002
Departementet sendte 10. september 2002 på høring forslag til endringer i straffeloven og straffeprosessloven. I høringsnotatet gjorde departementet rede for ulike måter en straffskjerpelse for gjengangere kan gjennomføres på. Departementet foreslo også en klargjøring av straffeprosessloven § 172, men understreket samtidig at endringen ikke var ment å innebære noen realitetsendring i gjeldende rett.
Departementet kommer nærmere tilbake til innholdet i høringsnotatet ved behandlingen av de enkelte lovforslagene nedenfor.
2.2.3 Høringen
Høringsnotatet ble sendt på høring til følgende instanser:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Bergen tingrett
Brønnøy tingrett
Fredrikstad tingrett
Oslo tingrett
Kristiansand tingrett
Stavanger tingrett
Trondheim tingrett
Tromsø tingrett
Riksadvokaten
Statsadvokatene
ØKOKRIM
Kripos
Agder politidistrikt
Hordaland politidistrikt
Oslo politidistrikt
Rogaland politidistrikt
Sør-Trøndelag politidistrikt
Troms politidistrikt
Vestfold politidistrikt
Regjeringsadvokaten
Sivilombudsmannen
Amnesty International Norge
Bergen Forsvarerforening
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø
Det kriminalitetsforebyggende råd
Forsvarergruppen av 1977
Juridisk rådgiving for kvinner (JURK)
Jussformidlingen i Bergen
Juss-Buss
Jusshjelpa i Nord-Norge
Krisesentersekretariatet
Likestillingsombudet
Norges Juristforbund
Norges Kristelige Juristforbund
Norges Lensmannslag
Norske Kvinnelige Juristers Forening
Norsk Fengselstjenestemannsforbund
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk forening for voldsofre
Politiets fellesforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Politiembetsmennenes Landsforening
Rettspolitisk forening
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Høringsfristen var satt til 13. desember 2002. Følgende instanser har kommet med realitetsmerknader til høringsnotatet:
Agder lagmannsrett
Borgarting lagmannsrett
Gulating lagmannsrett
Oslo tingrett
Riksadvokaten
Kripos
ØKOKRIM
Hordaland politidistrikt
Oslo politidistrikt
Rogaland politidistrikt
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Likestillingsombudet
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Politiembetsmennenes Landsforening
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Etter foreleggelse fra Samferdselsdepartementet har også Luftfartstilsynet avgitt høringssvar. I tillegg har departementet mottatt høringssvar fra Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon.
Følgende høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke har realitetsmerknader:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Forsvarsdepartementet
Helsedepartementet
Landbruksdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Sosialdepartementet
Utdannings- og forskningsdepartementet
Utenriksdepartementet
Høyesterett
Næringslivets Hovedorganisasjon
Eiendomsmeglerforetakenes Forening
Innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet i tilknytning til de enkelte lovforslagene. Hovedinntrykket etter høringen er at de fleste høringsinstansene støtter departementets forslag om å skjerpe straffen for gjengangerkriminalitet. Også forslaget om å klargjøre bestemmelsen om rettshåndhevelsesarrest i straffeprosessloven § 172 har fått bred støtte.
2.3 Borgerlige rettskrav
Departementet foreslår å rette opp en inkurie i straffeprosessloven § 434 om adgangen til å få behandlet borgerlige rettskrav i en ankesak. Dette spørsmålet har ikke vært på høring.