6 Handel med mennesker

6.1 Hva er menneskehandel?

I dette kapitlet drøftes nødvendige lovendringer for å kunne ratifisere protokollen for å forebygge, bekjempe og straffe handel med mennesker, særlig kvinner og barn som supplerer FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet.

I protokollen defineres menneskehandel som rekruttering, transport, overføring, husing eller mottak av personer med sikte på utnytting. Handlingen må skje ved hjelp av trusler om bruk av vold eller bruk av vold eller ved andre former for tvang, av bortføring, av bedrageri, av forledelse eller av misbruk av myndighet eller av sårbar stilling. Inn under protokollen faller også det å gi eller å motta betaling eller fordeler for å oppnå samtykke fra en person som har kontroll over en annen person med sikte på utnytting. Utnytting skal som et minimum omfatte utnytting av andres prostitusjon eller andre former for seksuell utnytting, tvangsarbeid eller tvangstjenester, slaveri eller slaveriliknende praksis, trelldom og fjerning av organer. I punkt 6.4.2 drøftes definisjonen nærmere.

Som nevnt i punkt 2.1.1, har FN-konvensjonen også en protokoll om menneskesmugling. Skillet mellom menneskehandel og menneskesmugling trekkes ved hjelp av formålet med handlingene. Ved menneskehandel er formålet å utnytte en person med bestemte tvangsmidler. At handlingen har skjedd over landegrenser er ikke avgjørende for straffbarheten. Ved menneskesmugling er formålet å transportere mennesker ulovlig over landegrenser. Her er det uten betydning for straffbarheten hva personen skal gjøre i mottakerlandet.

Definisjonen i protokollen gir et bilde av at handel med mennesker kan arte seg på forskjellige måter i ulike deler av verden. Vi har lite statistikk og systematisk kunnskap om omfanget av handel med kvinner og barn til Norge. Man kjenner til noen få enkelttilfeller av tvangsarbeid. Men trolig har mesteparten av menneskehandelen til Norge som formål å utnytte kvinner og barn til seksuelle formål.

På oppdrag fra Politidirektoratet har Kriminalpolitisentralen undersøkt prostitusjonen i Norge på landsbasis. Undersøkelsen konkluderer med at det eksisterer et organisert prostitusjonsmiljø i Norge, og at kjønnshandelen i noen grad kan knyttes til kriminelle nettverk. Undersøkelsen fastslår også at utenlandske prostituerte utgjør en vesentlig del av antallet prostituerte på landsbasis.

Oslo politidistrikt har gjennomført en pilotundersøkelse med sikte på å identifisere aktuelle former for handel med utenlandske kvinner i Oslo. Kartleggingen indikerer klart at det forekommer handel med kvinner for prostitusjonsformål i hovedstaden. De siste årene har man sett en omfattende økning av antallet utenlandske kvinner, særlig fra Øst-Europa, i prostitusjon i Oslo. Samtidig har markedet endret karakter - omfanget av såkalte innendørsprostitusjon og mobilprostitusjon har økt dramatisk. Innendørsmarkedet for prostitusjon er nå det største sexmarkedet i hovedstaden, og hovedvekten av jentene kommer fra utlandet. Prostitusjonsforetakene i Oslo knyttes i hovedsak til personer og miljøer som er involvert i ulike former for organisert kriminalitet. Det synes å være et tett samarbeid mellom kriminelle i Oslo og i de baltiske stater, med hensyn til rekruttering av unge kvinner til markedet, transport av kvinnene, og videreformidling til lokale halliker i Norge.

Organiseringen av prostitusjonen knyttet til leiligheter synes å være profesjonell. Rekruttering, transport, utskifting av dokumenter og leiekontrakter, annonsering, kundeformidling og opplæring skjer fortløpende og effektivt. Prostitusjonstilbudene i Oslo er nå så mange at en del av kvinnene turnerer store deler av det sørlige Norge for å øke tilfanget av kunder.

Politiet har ikke mottatt informasjon som gir grunnlag for å hevde at det foregår utstrakt bruk av tvang eller frihetsberøvelse eller at kvinnene fratas reisedokumenter, men det betyr ikke at slikt ikke forekommer. Bruk av trusler i ulike former er kjent; for eksempel trusler om at familien skal informeres om hva kvinnen egentlig tjener penger på i utlandet.

Rapporter fra politimyndigheter i Europa viser at det er en tett sammenheng mellom handel med kvinner og andre former for organisert kriminalitet, som narkotikatrafikk, smugling av sprit og sigaretter, vinningskriminalitet og grov voldskriminalitet.

6.2 Protokoll til FNs konvensjon for å forebygge, bekjempe og straffe handel med mennesker, særlig kvinner og barn

Norge undertegnet protokollen om menneskehandel samtidig med at konvensjonen ble undertegnet den 13. desember 2000. Ved å ratifisere protokollen vil Norge forplikte seg til å kriminalisere menneskehandel og å sikre bistand til og beskyttelse av ofrene for menneskehandel. Protokollen supplerer konvensjonen om grenseoverskridende organisert kriminalitet. Handlinger som skal være straffbare etter protokollen, skal anses som straffbare også etter konvensjonen.

Formålet med protokollen er å forebygge og bekjempe handel med mennesker, med særlig fokus på kvinner og barn. Videre har den som formål å beskytte og hjelpe ofre for menneskehandel på en slik måte at deres menneskerettigheter respekteres fullt ut. Protokollen skal også bidra til samarbeid mellom statspartene for å oppfylle formålene.

Protokollen definerer menneskehandel og pålegger statene å kriminalisere slik handel, se punkt 6.4.2 for en nærmere gjennomgåelse av definisjonen. Dette er gjort ved å nevne de handlinger som skal regnes som handel med mennesker og de formål som det tas sikte på å utnytte den handlede til, og ved å understreke at det ikke er nødvendig at tvang har vært anvendt for at et forhold skal defineres som menneskehandel. Protokollen har videre bestemmelser om bistand til og beskyttelse av ofre for menneskehandel, om status for ofrene i mottakende stater, om hjemsendelse av ofrene og om samarbeid mellom statene både for å forebygge og etterforske slik handel.

For en generell gjennomgåelse av protokollens bestemmelser vises det til Stortingsproposisjonen om samtykke til ratifikasjon.

6.3 Kreves lovendringer for å gjennomføre FN-konvensjonen med protokollen om menneskehandel?

Regjeringen la 12. februar 2003 frem en handlingsplan mot handel med kvinner og barn. Planen skal gjennomføres over en 3-års periode og inneholder 23 nærmere spesifiserte tiltak. Ett av tiltakene er å fremme forslag om et eget straffebud mot menneskehandel som en nødvendig lovendring for å kunne ratifisere FN-protokollen om menneskehandel. Handlingsplanen viser også til at andre internasjonale instrumenter, som FNs kvinnekonvensjon, FNs barnekonvensjon med protokoll om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi og ILOs konvensjon om de verste former for barnearbeid pålegger Norge å bekjempe handel med kvinner og barn. Flere av tiltakene er rettet mot å øke kunnskapen og kompetansen om menneskehandel.

I høringsnotatet konkluderte departementet med at det kunne være tvil om protokollens krav til å kriminalisere menneskehandel er oppfylt i norsk rett. Bl.a. av den grunn foreslo departementet i samsvar med handlingsplanen et eget straffebud mot menneskehandel. Departementet fremmer i proposisjonen her forslag om et slikt straffebud, se nærmere punkt 6.4 følgende.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at norsk rett for øvrig tilfredstiller de forpliktelser som protokollen om menneskehandel pålegger statene. Det var derfor etter departementets syn ikke nødvendig med andre lovendringer for å kunne ratifisere protokollen. Departementet viste til at andre tiltak som protokollen krever, ville bli behandlet i handlingsplanen.

Redd Barna skriver:

«Når departementet mener å ha vurdert alle sider ved konvensjonen og tilleggsprotokollen, og foretatt de nødvendige lovendringer i forhold til dette, må Redd Barna si seg uenig i dette når bestemmelsene i tilleggsprotokollens artikkel 6, 7 og 8 ikke gir utslag i noen forslag til endring i det norske regelverket.»

MiRA har synspunkter knyttet til de samme artiklene. Også enkelte andre instanser registrer at departementet kun har vurdert de minimumsforpliktelser som er nødvendig for kunne ratifisere og gir uttrykk for at de vil følge med på gjennomføringen av handlingsplanen.

Departementet opprettholder standpunktet om at norsk rett med forslaget til et nytt straffebud mot menneskehandel, tilfredstiller kravene i protokollen slik at den kan ratifiseres.

Noe annet er at protokollen pålegger statene å legge til rette for, sikre og vurdere lovgivningsmessige eller andre tiltak på nærmere bestemte områder. Dette gjelder f.eks. artikkel 6 om bistand til og beskyttelse av ofre for handel med mennesker, artikkel 7 om status for ofrene i mottakende stater og artikkel 8 om hjemsendelse av ofre for menneskehandel. Ved å ratifisere protokollen vil norske myndigheter være forpliktet til fortløpende å vurdere om disse bestemmelsene er oppfylt. I arbeidet med Regjeringens handlingsplan mot handel med kvinner og barn har protokollen vært en viktig referanse. Som eksempel på tiltak i planen som knytter seg til de nevnte artiklene, kan nevnes at det skal vurderes om ofre for menneskehandel har særskilte behov som ikke dekkes av de nasjonale retningslinjene for vitnebeskyttelse og om mulighetene for midlertidig eller varig opphold og utsettelse av bortvisningsvedtak. Videre skal det utvikles nettverkssamarbeid mellom frivillige organisasjoner og myndigheter i Norge og opprinnelsesland for oppfølging, tilbakeføring og rehabilitering av ofre for menneskehandel.

6.4 Eget straffebud mot menneskehandel

6.4.1 Gjeldende rett

Norge har i dag ikke noe eget straffebud som retter seg uttrykkelig mot handel med mennesker. Men flere bestemmelser i straffeloven og i andre lover kan anvendes på handlinger som utføres i forbindelse med menneskehandel:

Straffelovens bestemmelser om legemskrenkelser (§§ 228, 229 og 231), tvang (§ 222), frihetsberøvelse (§ 223) og trusler (§ 227) kan tenkes å ramme aktørene i alle ledd der det handles med mennesker.

Straffeloven § 224 skjerper straffen for frihetsberøvelse når noen ved makt, trussel eller underfundig adferd ulovlig bringer en person i sin eller annens vold i den hensikt å hensette vedkommende i hjelpeløs tilstand, i fremmed krigstjeneste eller i fangenskap eller annen avhengighet i et fremmed land eller for i utuktig øyemed å føre ham til et fremmed land. Særlig kan de to sist nevnte alternativene være aktuelle. Bestemmelsen gjelder både for nordmenn og for utlendinger som overtrer straffebudet og uavhengig av om handlingen er begått i Norge eller i utlandet, jf. straffeloven § 12 første ledd nr. 3 og nr. 4. Strafferammen er fengsel i 10 år. Departementet kjenner ikke til noen avgjørelser av Høyesterett hvor § 224 har vært anvendt. Straffelovkommisjonen har foreslått å oppheve straffebudet. Handlingene skal i stedet omfattes av kommisjonens forslag til straffebud mot grov frihetsberøvelse.

I Norge er prostitusjon lovlig. Derimot er det ulovlig å tjene på andres prostitusjon - såkalt hallikvirksomhet, jf. straffeloven § 202 første ledd. Det er straffbart å forlede noen til å drive med prostitusjon, å fremme eller utnytte andres prostitusjon og å leie ut lokaler til prostitusjon. Straffen er bøter eller fengsel inntil 5 år. Den som i offentlig kunngjøring utvetydig tilbyr, formidler eller etterspør prostitusjon, kan straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder (§ 202 annet ledd). Bestemmelsen rammer også norske statsborgere og andre som er hjemmehørende i Norge, som utfører slike handlinger i utlandet, jf. straffeloven § 12 første ledd nr. 3.

Kjøp av seksuelle tjenester fra personer under 18 år er straffbart etter straffeloven § 203. Straffen er bøter eller fengsel i inntil 2 år. Denne bestemmelsen får også anvendelse på slike handlinger foretatt i utlandet av norske statsborgere eller personer som er hjemmehørende i Norge, jf. § 12 første ledd nr. 3.

Også andre bestemmelser i straffeloven kapittel 19 om seksualforbrytelser kan etter omstendighetene komme til anvendelse ved handel med mennesker. For eksempel gjelder det bestemmelsene om voldtekt (§ 192), seksuell omgang med mindreårige (§§ 195 og 196) og seksuell handling med noen som ikke har samtykket (§ 200). Seksuell omgang ved misbruk av overmaktsforhold er regulert i §§ 193 og 194. Strafferammen vil ved slike seksuallovbrudd kunne bli høy - helt opp til lovens strengeste. For medvirkning til seksuell omgang med noen under 14 år er for eksempel lengstestraffen i utgangspunktet 10 års fengsel. Men i de groveste sakene kan fengsel inntil 21 år idømmes. Også forsøk og medvirkning er straffbart. De fleste av seksuallovbruddene er omfattet av straffeloven § 12 første ledd nr. 3 og 4 og gjelder både når nordmenn og utlendinger overtrer straffebudet i Norge og i utlandet.

Også bestemmelsen om pornografi vil kunne komme til anvendelse ved menneskehandel. Særlig kan § 204 første ledd bokstav d om blant annet produksjon av barnepornografi, være aktuell. Paragraf 204 første ledd bokstav f gjør det straffbart å forlede noen under 18 år til å la seg avbilde som ledd i kommersiell fremstilling av rørlige og urørlige bilder med seksuelt innhold. Den rammer også den som produserer slike fremstillinger hvor noen under 18 år er avbildet.

Straffeloven § 225 gjør det straffbart å bringe en annen i «Trældom», drive med slavehandel eller transport av slaver. Den rammer også det å inngå forbund med det formål å utføre de handlinger som § 225 beskriver. Strafferammen er fra 5 til 21 år.

Etter utlendingsloven § 47 straffes den som forsettlig ved falske forespeilinger eller lignende utilbørlig adferd forleder en utlending til å reise inn i riket med sikte på å bosette seg her. Straffen er bøter eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler. Med bøter eller med fengsel inntil 5 år straffes den som i vinnings hensikt driver organisert virksomhet for å hjelpe utlendinger til ulovlig å reise inn i riket eller til annen stat (jf. punkt 5.5 foran om forslag om å heve denne strafferammen).

Når det handles med barn, kan i tillegg til de bestemmelser som allerede er nevnt, enkelte særskilte regler være anvendelige. Straffeloven kapittel 20 omhandler forbrytelser med hensyn til familieforhold, og har flere bestemmelser som kan dekke de handlinger som er nevnt i protokollen. Paragraf 216 rammer kidnapping (unndragelse fra omsorg), og § 217 skjerper straffen for bortføring dersom den er gjort mot barn under 16 år i «utuktig øiemed». Paragraf 218 har som formål å beskytte personer under 16 år (18 år dersom vedkommende er underordnet «misbrukeren») mot å bli brukt på en måte som kan være skadelig for deres psykiske eller fysiske helse. Arbeidsmiljøloven kapittel IX har egne bestemmelser om arbeid av barn og ungdom, og arbeidsmiljøloven §§ 85 og 88 setter straff for arbeidsgiver og foreldre/foresatte som bryter lovens bestemmelser.

I tillegg til handel med mennesker for å utnytte deres arbeidskraft eller for seksuell utnyttelse, er det også et marked for handel med menneskelige organer. Transplantasjonsloven (lov 9. februar 1973 nr. 6 om transplantasjon, sykehusobduksjon og avgivelse av lik m.m.) § 10 a og § 10 b forbyr kommersiell utnytting av organer og straffes etter § 14. Uttak av organer straffes etter straffeloven §§ 229 eller 231.

Det kan også tenkes at bestemmelser om korrupsjon og misbruk av myndighet kan anvendes på handlinger som er forbundet med menneskehandel. Straffeloven §§ 112 og 113 rammer offentlige tjenestemenn som tar imot bestikkelser. Paragraf 128 rammer den som bestikker en offentlig tjenestemann. En offentlig tjenestemann som misbruker sin stilling til å forlede noen til noe, kan straffes etter § 124.

Bedrageribestemmelsene kan også være aktuelle i forhold til handel med mennesker. Den som i vinnings hensikt ved å fremkalle, styrke eller utnytte en villfarelse rettstridig forleder noen til en handling som volder tap eller fare for tap for ham eller noen han handler for, kan straffes med bøter eller fengsel inntil 3 år, jf. § 270. For grovt bedrageri er straffen bøter eller fengsel inntil 6 år, jf. § 271. Paragraf 294 har tilnærmet lik gjerningsbeskrivelse som § 270, men det kreves ikke vinnings hensikt.

6.4.2 FN-protokollen artikkel 5, jf. artikkel 3

Definisjonen av menneskehandel i FN-protokollen er ansett for å være vid og detaljert nok til å omfatte alle former for handel med mennesker. Den er resultatet av lange forhandlinger hvor opprinnelses-, transitt- og mottaksland fra hele verden har vært representert.

Menneskehandel er definert i artikkel 3 bokstav a som det å rekruttere, transportere, overføre, huse eller motta personer med sikte på å utnytte dem, ved hjelp av nærmere bestemte tvangsmidler. Utnyttelse skal i det minste omfatte utnyttelse av andres prostitusjon, andre former for seksuell utnyttelse, tvangsarbeid, slaveri, slaveriliknende praksis, trelldom og fjerning av organer.

De aktuelle tvangsmidlene er bruk av trusler, tvang, bortføring, bedrageri, forledelse, misbruk av myndighet eller utnyttelse av sårbar stilling. Likestilt med slik tvang er det å gi eller motta betaling eller andre fordeler for å oppnå samtykke fra en person som har kontroll over en annen person, med sikte på utnyttelse. Samtykke fra et offer for handel med mennesker skal være uten betydning for straffbarheten dersom de nevnte tvangsmidler er brukt, jf. artikkel 3 bokstav b. Rekruttering, transport, overføring, husing eller mottak av en person under 18 år med sikte på utnyttelse skal regnes som menneskehandel uansett om midlene er brukt eller ikke, jf. artikkel 3 bokstav cog bokstav d.

Etter artikkel 5 forpliktes statene til å kriminalisere de handlinger som er beskrevet i artikkel 3, når handlingene er begått forsettlig. Forsøk og medvirkning skal også rammes. Det samme gjelder det å organisere eller instruere andre til å begå straffbare handlinger som nevnt i artikkel 3.

6.4.3 Utenlandsk rett

Rammebeslutning 19. juli 2002 om bekjempelse av menneskehandel, 2002/629/JHA, er det seneste initiativet fra EU i kampen mot menneskehandel. Definisjonen av menneskehandel i rammebeslutningens artikkel 1 svarer i det vesentlige til definisjonen i FN-protokollen.

Medlemslandene forpliktes til å sikre at handlingene som er definert i artikkel 1, kan straffes med effektive strafferettslige sanksjoner som står i rimelig forhold til lovovertredelsen og som har en avskrekkende virkning, jf. artikkel 3.

Menneskehandel skal kunne straffes med fengsel med en maksimumsstraff på minst åtte år dersom offeret forsettlig eller grovt uaktsomt er brakt i livsfare, overtredelsen er begått med bruk av grov vold eller har forvoldt offeret særlig alvorlig skade, overtredelsen er begått som ledd i virksomheten til en kriminell organisasjon eller offeret er særlig sårbart. Er offeret under den seksuelle lavalder og hensikten med forbrytelsen var å utnytte offeret til prostitusjon eller annen seksuell utnyttelse, skal offeret alltid regnes som særlig sårbart. Videre har rammebeslutningen bestemmelser om juridiske personers straffeansvar, jurisdiksjon og påtale.

Medlemsstatene skal oppfylle rammebeslutningens forpliktelser innen 1. august 2004.

Med virkning fra 1. juli 2002 ble det i den svenske brottsbalken innført et nytt straffebud (4 kap 1 a §) om menneskehandel for seksuelle formål. Straffebudet tar sikte på grenseoverskridende handel med mennesker som har til hensikt å utnytte menneskene til visse seksualforbrytelser, til tilfeldige seksuelle forbindelser eller på annet vis til seksuelle formål. Forsøk, forberedelse og unnlatelse av å avsløre et slikt lovbrudd er også straffbart.

Bestemmelsen lyder slik:

«Den som, i annat fall än som avses i 1 §, med användande av olaga tvång, vilseledande eller något annat sådant otillbörligt medel förmår någon att bege sig eller låta sig transporteras till ett annat land i syfte att personen där skall utsättas för brott enligt 6 kap. 1, 2, 3 eller 4 §, utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål, döms för människohandel för sexuella ändamål till fängelse i lägst två och högst tio år.

För människohandel för sexuella ändamål döms också den som tar emot, transporterar eller inhyser en person som kommit till ett land under de förhållanden som anges i första stycket, om det sker med användande av sådant otillbörligt medel och i sådant syfte som anges där.

Den som begår en gärning som avses i första eller andra stycket mot en person som inte har fyllt arton år skall dömas för människohandel för sexuella ändamål även om inte olaga tvång, vilseledande eller något annat sådant otillbörligt medel använts.

Är ett brott som avses i första-tredje styckena mindre grovt, döms till fängelse i högst fyra år.»

Det svenske justisdepartementet arbeider for tiden med et høringsnotat om Sveriges ratifikasjon av både FN-protokollen om menneskehandel og av den valgfrie protokollen til barnekonvensjonen om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi og om gjennomføringen av rammebeslutningen fra EU om tiltak mot menneskehandel.

I Danmark fikk straffeloven 6. juni 2002 en ny § 262 a om handel med mennesker. Bestemmelsen er utformet i tråd med FN-protokollens artikkel 3 og har en strafferamme som tilfredstiller kravet i rammebeslutningen fra EU om tiltak mot menneskehandel.

Bestemmelsen lyder:

«For menneskehandel straffes med fængsel indtil 8 år den, der rekrutterer, transporterer, overfører, huser eller efterføgende modtager en person, hvor der anvendes eller har været anvendt

1. ulovlig tvang efter § 260,

2. frihedsberøvelse efter § 261,

3. trusler efter § 266,

4. retsstridig fremkaldelse, bestyrkelse eller udnyttelse af en vildfarelse eller

5. anden utilbørlig fremgangsmåde

med henblikk på udnyttelse af den pågældende ved kønslig usædelighed, tvangsarbejde, slaveri eller slaverilignende forhold eller fjernelse af organer.

Stk. 2. På samme måde straffes den, der med henblikk på udnyttelse af den pågældende ved kønslig usædelighed, tvangsarbejde, slaveri eller slaverilignende forhold eller fjernelse af organer

1. rekrutterer, transporterer, overfører, huser eller efterfølgende modtager en person under 18 år eller

2. yder betaling eller anden fordel for at opnå samtykke til udnyttelsen fra en person, som har myndighed over den forurettede, og den, der modtager sådan betaling eller anden fordel.»

Departementet har også innhentet informasjon fra Tyskland, Storbritannia, Nederland og Frankrike. Både Tyskland, Nederland og Storbritannia har straffebestemmelser som retter seg mot handel med mennesker for seksuelle formål. Ingen av disse landene har foreløpig ratifisert protokollen. Frankrike har ingen straffebestemmelser som retter seg direkte mot handel med mennesker, men ratifiserte protokollen 29. oktober 2002.

6.4.4 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet et eget straffebud mot menneskehandel. Behovet for et eget straffebud ble begrunnet med at det kan finnes forhold som faller inn under protokollens artikkel 3, men som ikke rammes av noe norsk straffebud. Videre vil et eget straffebud gi et mer oversiktlig regelverk. På den måten kan et eget straffebud bidra til en mer effektiv bekjempelse av menneskehandel. Det ble også pekt på at uten et eget straffebud kunne det gis et feilaktig inntrykk av at menneskehandel ikke er kriminalisert i Norge, særlig sett hen til at Danmark og Sverige har egne straffebud.

Et straffebud om menneskehandel hører hjemme i straffelovens kapittel 21 om forbrytelser mot den personlige frihet. Departementet foreslo derfor at det foreslåtte straffebudet mot menneskehandel skal erstatte dagens § 224. Bestemmelsen vil dermed få en mer moderne ordlyd som også er mer dekkende for menneskehandelen slik den arter seg i dag. - Straffeloven § 224 er allerede nevnt i straffeloven § 12 nr. 3 om overtredelse i utlandet av norsk statsborger og i § 12 nr. 4 om overtredelse i utlandet av utlending.

6.4.5 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Et flertall av høringsinstansene som uttaler seg om denne delen av høringsnotatet, støtter departementets forslag om at det bør innføres et eget straffebud mot menneskehandel. Finansdepartementet,Kommunal- og regionaldepartementet, Utenriksdepartementet, Agder lagmannsrett, Borgarting lagmannsrett, riksadvokaten, Vestfold og Telemark statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Barneombudet, Likestillingsombudet, Likestillingssenteret, Toll- og avgiftsdirektoratet, Utlendingsdirektoratet, JURK, Juss Buss, Politiets fellesforbund, Redd Barna, Aksjon mot barnepornografi, FOKUS, Krisesentersekretariatet, Kvinnefronten, MiRA og PRO-Sentret gir uttrykk for at det bør innføres et nytt straffebud i straffeloven mot menneskehandel. Disse høringsinstansene støtter i hovedsak de begrunnelser som ble gitt i høringsnotatet og som er gjengitt i punkt 6.4.4. Politidirektoratet peker i tillegg på forholdet til internasjonalt samarbeid og begrunner sitt standpunkt slik:

«Politidirektoratet har i sin vurdering lagt spesielt vekt på at menneskehandel ofte vil foregå over landegrensene. Både ved internasjonalt samarbeid og ved straffeforfølging i Norge er det mest effektivt og oversiktlig å forholde seg til et straffebud som rammer ulike former for menneskehandel. Dette gjelder både for praktiseringen av bestemmelsen og i opplæringsøyemed for politi- og påtalemyndighet. Innføringen av et eget straffebud vil videre kunne gi et viktig signal overfor miljøer som handler med mennesker om at myndighetene ser alvorlig på denne typen forbrytelse.»

Pro Senteret fremhever at ikke alle utenlandske kvinner (og menn) i prostitusjon i Norge er ofre for menneskehandel, men deler likevel oppfatningen av at det bør innføres et eget straffebud:

«Det bør ikke være noe tvil om at handel med mennesker innebærer en alvorlig krenkelse mot individets personlige frihet og integritet og er en alvorlig kriminell handling som effektivt vil bli straffeforfulgt. Det har vist seg at de ulike straffebud i straffeloven som rammer forskjellige former for menneskehandel i svært liten grad har blitt benyttet. Det er å håpe at et eget straffebud mot handel med mennesker vil bidra til at regelverket blir lettere å praktisere, og således i større grad benyttet.»

Oslo statsadvokatembeter er derimot tvilende til behovet for et eget straffebud:

«En kan ikke se at gjeldende lovgivning verken er spesielt uoversiktlig eller vanskelig å praktisere av den grunn. Stort sett vil det være tale om sentrale og relativt alvorlige straffebestemmelser. Det oppleves derfor ikke som noe påtrengende faglig behov for en ny bestemmelse.»

Hordaland statsadvokatembeter mener at ordlyden slik den er foreslått, er så vid at den rammer mange forhold som det åpenbart ikke er meningen å ramme. Embetet mener at en slik bestemmelse vil kunne komme i strid med lovskravet i Grunnloven § 96 og foreslår at en heller tar utgangspunkt i gjeldende § 224 i straffeloven og gjør enkelte endringer.

Oslo politidistrikt peker på at det er situasjonen i prostitusjonsmarkedet som har gjort menneskehandel til en aktuell utfordring i Norge. Instansen foreslår derfor at straffeloven § 202 styrkes og utvides:

«(...) fremfor å skape en ny paragraf om menneskehandel som delvis skal virke ved siden av hallikparagrafen, og dessuten vil ramme helt andre og vesensforskjellige former for utnyttelse av mennesker.»

PION mener et norsk straffebud mot menneskehandel enten bør utformes etter den danske modellen eller følge Straffelovkommisjonens forslag. Det siste innebærer at § 224 oppheves, men at de gjerninger som i dag kan straffes etter § 224, omfattes av bestemmelsene om frihetsberøvelse/grov frihetsberøvelse. Instansen mener at dette vil gi et bedre fokus på hva som er straffbart ved menneskehandel.

Departementet holder fast ved forslaget om et eget straffebud mot menneskehandel med den begrunnelse som ble gitt i høringsnotatet. Departementet legger vekt på at også et flertall av høringsinstansene går inn for at det innføres et slikt straffebud. Departementet fremmer forslag om et straffebud om menneskehandel som skal erstatte gjeldende § 224 i straffeloven.

Det er en utfordring å utforme et straffebud som er presist nok, som samtidig dekker det som protokollen krever og som kan praktiseres i den norske virkeligheten. Det nærmere utformingen blir drøftet nedenfor.

6.5 Nærmere om utformingen av straffebudet

6.5.1 Hvilke handlinger bør rammes?

6.5.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet uttalte i høringsnotatet at gjerningsbeskrivelsen i et nytt straffebud bør ta utgangspunkt i definisjonen i protokollens artikkel 3 og kravet til å kriminalisere i artikkel 5. Men departementet pekte på at ordlyden i et nytt straffebud må tilpasses norske lovgivningstradisjoner på strafferettens område. I tillegg ble det fremholdt at et norsk straffebud ikke bør begrenses til å gjelde den organiserte, grenseoverskridende menneskehandelen, slik protokollen er. Om innholdet i straffebudet skriver departementet i høringsnotatet side 71 flg:

«To grunnleggende trekk ved gjerningsbeskrivelsen i artikkel 3 bør dekkes i et straffebud om handel med mennesker. For det første bør fokus rettes mot alle ledd som deltar i handelen med mennesker: Bakmennene må rammes - uavhengig av om de er organisert eller ikke, og av om de rekrutterer personer til handelen, står for transport over landegrenser eller sørger for et mottaks- og distribusjonsapparatet.

Et annet viktig trekk ved definisjonen er at den ikke bare omfatter de tilfellene der offeret for handelen har vært utsatt for tvang. Både under forhandlingene av protokollen og i rammebeslutningen fra EU om menneskehandel (artikkel 1 c) går det frem at misbruk av en sårbar stilling skal forstås som alle situasjoner der vedkommende ikke har noe reelt og akseptabelt valg annet enn å underkaste seg 'handlerne'. Det skal for eksempel også dekke tilfeller hvor en kvinne med åpne øyne arbeider som prostituert, men hvor bakmennene utnytter en sårbar posisjon hun befinner seg i slik at hun ikke har noe reelt valg annet enn å underkaste seg deres ønsker. (...)

Kjernen i gjerningsbeskrivelsen i straffebudet bør være å utnytte et annet menneske til et nærmere beskrevet formål. Dersom en person faktisk blir utnyttet, for eksempel til prostitusjon eller for at vedkommendes organer skal tas ut og selges, bør det ikke spille noen rolle hvordan vedkommende kom inn i situasjonen.

...

I enkelte tilfeller kan 'forlede' være et vel så dekkende uttrykk for de handlinger det er ønskelig å ramme. Særlig gjelder det når den det gjelder, blir med frivillig i den tro at det dreier seg om noe helt annet enn menneskehandel. En baltisk kvinne har for eksempel svart på en tilsynelatende ekteskapsannonse og reiser til Norge i den tro at hun skal inngå ekteskap med en 'snill og velstående norsk mann'. I stedet ender hun opp i et bordell.

I slike tilfeller vil forledelse ofte gli over i utnyttelse. Kvinnen har for eksempel ikke penger til billett til hjemreisen og har ikke noe sted å bo eller penger å leve for i Norge. Prostitusjonen blir nødvendig for å overleve. Likevel kan pedagogiske grunner etter departementets syn tale for både å nevne utnyttelse og forledelse i lovteksten. Dette kommer på spissen i forhold til bakmenn som bare har deltatt i forledelsen, og som ikke uten videre kan gjøres strafferettslig ansvarlig for utnyttelsen, for eksempel den som sørger for den fiktive ekteskapsannonsen. Dette kan tale for at 'forlede' tas med som et selvstendig straffalternativ ved siden av 'utnytte'. Departementet ber om høringsinstansenes syn.»

Protokollen artikkel 3 b fastslår at samtykke fra et offer for menneskehandel skal være irrelevant dersom noen av de tvangsmidler som er nevnt i definisjonen, er anvendt. Det straffebudet som departementet foreslo i høringsnotatet, rammer svært ulike handlinger og situasjoner, og departementet mente at virkningen av samtykke derfor ikke burde reguleres uttrykkelig i lovteksten. På side 75 er dette nærmere begrunnet:

«Kjernen i gjerningsbeskrivelsen er utnyttelse til visse formål. Dersom domstolen finner at noen har blitt utnyttet, ligger det i dette at vedkommende ikke reelt sett har samtykket til de handlinger han eller hun har blitt utsatt for. Et samtykke vil ikke ha straffriende virkning dersom det ikke er gitt fritt og utvunget, det er ikke et reelt samtykke. (...) Dette må også gjelde selv om den fornærmede i utgangspunktet samtykket fritt, men hvor hun blir satt i en helt annen situasjon enn den hun samtykket til.»

Departementet fremmet i høringsnotatet to alternative forslag til lovtekst:

«Alternativ 1:

Den som utnytter en person til

1. seksuelle formål,

2. tvangsarbeid,

3. krigstjeneste i fremmed land eller

4. fjerning av vedkommendes organer

eller som forleder en person til å la seg bruke til slike formål, straffes med fengsel inntil 10 år.

Den som

1. anskaffer, transporterer eller mottar en person til slike formål som nevnt i første ledd eller på annen måte medvirker til slik utnyttelse eller forledelse, eller som

2. gir betaling eller annen fordel for å få samtykke til utnyttelsen fra en person som har myndighet over den fornærmede, eller som mottar slik betaling eller annen fordel,

straffes med fengsel inntil 5 år.

Alternativ 2:

Den som ved å anskaffe, transportere, motta eller på annen måte bidrar til at en person blir utnyttet til

1. seksuelle formål,

2. tvangsarbeid,

3. krigstjeneste i fremmed land eller

4. fjerning av vedkommendes organer

eller som forleder en person til å la seg bruke til slike formål, straffes med fengsel inntil 5 år.

Det samme gjelder den som gir betaling eller annen fordel for å få samtykke til utnyttelse som nevnt i første ledd fra en person som har myndighet over den fornærmede, eller som mottar slik betaling eller annen fordel.»

Om forskjellen på de to alternativene skriver departementet på side 75 i høringsnotatet:

«Alternativ 2 rammer i hovedsak de typiske bakmannshandlingene, mens alternativ 1 også rammer den som selv står for utnyttelsen. Palermoprotokollen retter seg bare mot bakmennene. Men det kan være vel så viktig å ramme de som faktisk står for utnyttelsen av den enkelte person - for eksempel den som utnytter en person til å utføre tvangsarbeid for seg - som den som bistår til slik utnyttelse. Lovteknisk er det antakelig også mest hensiktsmessig å ramme utnytteren og bakmennene i samme bestemmelse, ikke minst fordi det kan være en og samme person og fordi det ikke alltid er lett å skille rollene fra hverandre. En mulig innvending mot alternativ 1 er at det til dels overlapper andre straffebud, særlig hallikparagrafen.»

Bare alternativ 1 rammer altså den som står for selve utnyttelsen. Begge alternativene rammer andre aktører i handelen med mennesker enn den som direkte står for utnyttelsen. Det er disse bakmennene protokollen retter seg mot. Uten dem ville utnyttelsen ofte ikke være mulig. Ordlyden i utkastene nevner enkelte sentrale bakmannshandlinger, men dette er kun ment som eksempler. Begge bestemmelser rammer generelt medvirkning til å utnytte noen til de formål som rammes av straffebudet. I tillegg rammes den som gir betaling eller annen fordel for å få samtykke til utnyttelse som nevnt fra en person som har myndighet over den fornærmede, eller som mottar slik betaling.

6.5.1.2 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene mener at alternativ 1 er å foretrekke fremfor alternativ 2. Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Utenriksdepartementet, Agder lagmannsrett, Borgarting lagmannsrett, Politidirektoratet, Kripos, Hordaland politidistrikt, Barneombudet, Likestillingsombudet, Likestillingssenteret, Toll- og avgiftsdirektoratet, Advokatforeningen, JURK, Juss Buss, Aksjon mot barnepornografi, FOKUS, Krisesentersekretariatet, Kvinnefronten, MiRAog Pro-Senteret sier dette uttrykkelig. Valget begrunnes med at både det å forlede og utnytte noen bør rammes. Videre peker mange av høringsinstansene på at bakmenn og den som står for selve utnyttelsen, må omfattes av det samme straffebudet. Bl.a. uttaler Politidirektoratet:

«Direktoratet mener at lovteksten bør nevne både utnyttelse og forledelse som selvstendige straffealternativ. En etterforskning i Norge vil mest sannsynlig starte mot noen som utnytter. Det vil videre ofte kunne være vanskelig å bevise at noen er blitt forledet. Ved å ta inn straffalternativet forlede vil bestemmelsen imidlertid også kunne ramme bakmenn som kun har deltatt i forledelsen, men som ikke kan gjøres strafferettslig ansvarlig for selve utnyttelsen. (...) Når det gjelder den nærmere utformingen av straffebudet mener vi at det er nødvendig at bestemmelsen både rammer de typiske bakmannshandlingene og den som står for utnyttelsen.»

Kripos uttaler:

«Et nytt straffebud mot menneskehandel bør ramme generelt og omfatte både det å forlede og å utnytte noen. Det er lovteknisk mest hensiktsmessig å ramme bakmenn og den som står for selv utnyttelsen i samme lovtekst, selv om dette til dels vil overlappe strl. § 202.»

Advokatforeningen skriver:

«Advokatforeningen mener at det første alternativet er å foretrekke. Det virker meningsløst å sette straff for bakmannsvirksomheten uten at den som selv foretar utnyttelsen kan straffes. Det vil han for det meste kunne bli etter andre bestemmelser, men det er hensiktsmessig at utnyttingen defineres likt både for hovedmannen og bakmannen.»

Flere av høringsinstansene - også de som ønsker et nytt straffebud - peker likevel på at det kan være problematisk å lage en presis lovtekst. Instansenes hovedinnvendinger mot ordlyden vil bli gjengitt i det følgende.

Høringsinstansene stiller særlig spørsmål ved om begrepet «utnyttelse» er presist nok i forhold til de enkelte formålene, men også i forhold til den graden av tvang det omfatter. Riksadvokaten skriver:

«Etter riksadvokatens syn er de alternative lovbudene for generelt og vidt utformet. Det avgjørende straffbarhetsvilkåret er om gjerningsmannen 'utnytter' en person til de angitte formål. I motsetning til Palermo-konvensjonen artikkel 3 og lovbestemmelsene i bl.a. Sverige og Danmark, angir ikke lovteksten hvilke midler som skal være benyttet ved utnyttelsen. Begrepet 'utnytter' favner etter riksadvokatens syn for vidt, og kan etter sin ordlyd omfatte for eksempel 'horekundene'. Riksadvokaten foreslår at midlene for utnyttelse (...) tas inn i lovbestemmelsen (...).»

Også Advokatforeningen og PION stiller spørsmål ved om den foreslåtte ordlyden i alternativ 1 faktisk vil kriminalisere kjøp av seksuelle tjenester.

Spørsmålet om hvorvidt betydningen av samtykke bør reguleres uttrykkelig i teksten tas opp av flere høringsinstanser. Problemstillingen beror på i hvilken grad begrepet «utnyttelse» oppfattes som presist av instansene. JURK skriver om dette:

«I protokollens artikkel 3 bokstav b står det at samtykke fra offeret ikke har betydning for gjerningspersonens straffansvar. Departementet argumenterer for at en slik regel ikke er nødvendig i norsk lovgivning fordi et samtykke til utnyttelse ikke vil være et reelt samtykke. Vi mener imidlertid det må gå klart frem av straffebudet at samtykke er uten betydning for gjerningsmannens straffansvar. Slik straffebudet er utformet i departementets forslag, kan det føre til en tolkning om at det ikke foreligger utnyttelse når samtykke er gitt.»

Dette synet støttes av Kommunal- og regionaldepartementet, Likestillingssenteret, FOKUS, Krisesentersekretariatet og Kvinnefronten. Likestillingssenteret fremhever også at Norge var pådriver under forhandlingene av FN-protokollen på dette punktet.

Pro Sentret har samme holdning til betydningen av samtykke, men støtter departementets argumentasjon for at det ikke bør reguleres uttrykkelig i lovteksten:

«Pro Senteret er videre av den oppfatning at straffebudet må utformes på en slik måte at bakmenn i alle ledd rammes av bestemmelsen uavhengig av om offeret for menneskehandelen ønsker seg ut av den situasjonen hun/han ble handlet til, for eksempel prostitusjon. Med andre ord, det at vedkommende eventuelt ønsker å fortsette i prostitusjon, må ikke være til hinder for at eventuelle bakmenn kan straffeforfølges for menneskehandel. Det bør være handlingens art som er avgjørende for straffbarheten og ikke offerets valg når menneskehandelen allerede har funnet sted. Noe annet ville være å tildele de verdige ofrene for menneskehandel (de som ønsker seg ut av den situasjonen de har blitt handlet til) større rettsvern enn de uverdige ofrene (de som ikke ønsker seg ut av en slik situasjon).»

Agder lagmannsrett drøfter forholdet mellom et straffebud om menneskehandel og straffeloven § 202:

«Dessuten har vi inntrykk av at departementet med 'utnyttelse' i utkastet til ny § 224 forutsetter et mer markert tvangselement enn det som kreves etter § 202 første ledd (b) nå. På side 72 uttales at det å utnytte noen «rent språklig» innebærer å bruke de midler som er nevnt i artikkel 3 (i Protokollen til Palermo-konvensjonen) for å bringe noen inn i handelen, f. eks. ved at vedkommende blir lurt, tvunget eller truet til prostitusjon. Grensen må derfor trekkes mot frivillig deltakelse. Dette utdypes på side 75 hvor det sies at vedkommende ikke reelt skal ha samtykket.

Det kan vanskelig hevdes at det å utnytte noen 'rent språklig' har et presist meningsinnhold som nevnt, men man kan jo bestemme seg for å definere begrepet slik i loven.»

6.5.1.3 Departementets vurdering

Det var en vanskelig prosess å utforme definisjonen av menneskehandel under forhandlingene av FN-protokollen, og det byr på utfordringer å utforme et norsk straffebud. De handlinger en ønsker å ramme innenfor ett straffebud, kan være av svært forskjellig karakter. Ingen kan straffes i Norge uten at de har overtrådt en skreven norsk rettsregel, jf. Grunnloven § 96. Lovskravet i strafferetten stiller riktignok ikke strenge krav til klarhet og presisjon, men straffebud bør ikke være for vagt formulert. Et svært løst straffebud står også i fare for ikke å bli anvendt fordi rettsanvenderne er usikre på hvilke handlinger det dekker. Videre vil en vag formulering kunne lede til frifinnelser fordi domstolene i en konkret sak kan komme til at lovgrunnlaget ikke er tilstrekkelig klart utformet til å kunne straffedømme den tiltalte for den handlingen saken gjelder. Dette bør det tas hensyn til ved utformingen av et nytt straffebud mot menneksehandel.

Departementet holder fast ved at definisjonen i FN-protokollen må være utgangspunkt for utformingen av straffebudet, men at ordlyden må tilpasses norske lovgivningstradisjoner på strafferettens område.

Høringen ga støtte for at straffebudet bør gå lenger enn FN-protokollen på to punkter. For det første bør det ikke bare ramme den grenseoverskridende, organiserte kriminalitet. Dette innebærer også en endring i forhold til gjeldende § 224 og skiller seg fra den svenske straffebudet, se punkt 6.4.3, som stiller som vilkår at den fornærmede blir fraktet til et annet land.

Departementet mente videre i høringsnotatet at det i samme straffebud kunne være grunn til også å ramme den som faktisk står for utnyttelsen og ikke bare bakmennene, slik FN-protokollen krever. Begrunnelsen er gjengitt i punkt 6.5.1.1. Et stort flertall av høringsinstansene viste ved å støtte alternativ 1 i høringsnotatet at de er av samme oppfatning. Departementet fremmer derfor forslag i tråd med høringsnotatets alternativ 1.

I høringsnotatet var gjerningsbeskrivelsen for den som selv står for utnyttelsen, knyttet til det å utnytte eller forlede noen til å la seg bruke til nærmere bestemte formål. Departementet er enig med de høringsinstanser som peker på at begrepet «utnytte» er såpass vidt at det kan skape usikkerhet om hvilke handlinger som faktisk rammes. Ved å nevne midlene som er benyttet for å bringe en person inn i situasjonen der hun eller han blir utnyttet, konkretiseres innholdet i gjerningsbeskrivelsen. Departementet foreslår derfor at ordlyden i første ledd skal rette seg uttrykkelig mot den som ved vold, trussel, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd, utnytter eller forleder noen til å la seg bruke til nærmere bestemte formål.

Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt samtykke fra den fornærmede bør reguleres i lovteksten, opprettholder departement standpunktet fra høringsnotatet, se om dette i punkt 6.5.1.1. At lovteksten nå også nevner de midlene som skal være brukt for å føre noen inn i situasjonen, styrker departements syn på at virkningen av den fornærmedes samtykke ikke bør nevnes uttrykkelig i lovteksten. Dette må være en del av vurderingen av om gjerningsbeskrivelsen er overtrådt. Denne delen av gjerningsbeskrivelsen går utover de handlinger som skal kriminaliseres etter FN-protokollen.

Også når det gjelder den delen av straffebudet som beskriver bakmannshandlinger, opprettholder departementet forslaget fra høringsnotatet, se nærmere om begrunnelsen i punkt 6.5.1.1. Departementet er enig med de høringsinstanser som har pekt på at det kan være vanskelig å skille utnytteren fra bakmannen, og at det derfor er uhensiktsmessig å ha forskjellige strafferammer. Både første og annet ledd i forslaget kan ramme handlinger av ulik straffverdighet. Departementet har derfor funnet det hensiktsmessig å ha den samme strafferammen for alle deltakere. I stedet bør straffebudet deles inn i simple og grove overtredelser, se nærmere punkt 6.5.5.

Ordlyden i forslagets annet ledd har fått en språklig endring i forhold til forslaget i høringsnotatet. Ved å ta inn at det er det å «legge forholdene til rette for utnyttelse eller forledelse» som beskrevet i første ledd, som rammes, presiseres gjerningsbeskrivelsen ytterligere. Det er det forhold at mennesker kan etterspørres og tilbys som varer i et marked, som rammes av FN-protokollen og av annet ledd i forslaget til ny § 224. Uten at det etableres en slik infrastruktur vil utnyttelsen ofte ikke være mulig. Samtidig kan bistanden som ytes, være av en slik art at det ikke alltid vil være selvsagt at bistanden kan anses som medvirkning til selv utnyttelsen. Departementet opprettholder derfor forslaget om at de mest sentrale bakmannshandlingene nevnes uttrykkelig i lovteksten: å anskaffe, transportere og ta imot «varen». Dette er regulert i forslaget til § 224 annet ledd bokstav a. Men opplistingen er bare eksempler på handlinger som legger forholdene til rette. Medvirkning rammes generelt av forslaget til annet ledd bokstav b. Utkastet bokstav b gjelder medvirkning både til handlinger som faller inn under første ledd og annet ledd bokstav a.

Annet ledd annet punktum rammer handlinger som bidrar til å skaffe personer som kan utnyttes til de nevnte formål. Den som gir betaling eller annen fordel for å få samtykke til utnyttelse som nevnt fra en person som har myndighet over den fornærmede, eller som mottar slik betaling eller fordel, skal etter forslaget straffes på samme måte som andre bakmenn.

At noen har myndighet over en annen person, innebærer som regel at vedkommende har en viss rettslig, fysisk og/eller psykisk makt over den andre. Dette vil typisk gjelde foreldre, ansatte i institusjoner som barnehjem eller fengsler, overordnede i det militære eller lærere. Myndighetsforholdet gir disse personene et ansvar. Samtidig er personen de har myndighet over, i en utsatt posisjon hvis de utnytter sitt overmaktsforhold. Derfor er det viktig å straffe både den som med visse midler forsøker å få noen med et slikt ansvar til å samtykke til utnyttelse, og den som har slikt ansvar og som tar imot betaling eller fordel for å gi sitt samtykke.

Forsøk er straffbart, jf. straffeloven § 49. Det vil si at både forsøk på å utnytte noen til de nevnte formål og forsøk på medvirkning til slik utnyttelse er straffbart, jf. over. Departementet har ikke sett det nødvendig å straffbelegge rene forberedelseshandlinger.

6.5.2 Formål for utnyttelsen

6.5.2.1 Forslaget i høringsnotatet og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet sies det at lovteksten må nevne de formål som personene blir utnyttet for eller forledet til å la seg bruke til. Departementet tok utgangspunkt i de markeder for menneskehandel som er nevnt i definisjonen i protokollens artikkel 3. Seksuelle formål, tvangsarbeid og fjerning av organer er nevnt i utkastet. I tillegg nevnes det å utnytte noen til fremmed krigstjeneste, fordi dette i dag står i § 224 og departementet fant at forbudet mot slike handlinger bør videreføres. Departementet mente derimot at slaveri, slaveriliknende praksis og trelldom er godt nok dekket i straffeloven § 225 og at det derfor ikke er nødvendig å ta med slike handlinger i et nytt straffebud mot menneskehandel.

Advokatforeningen har en merknad til forståelsen av begrepet «tvangsarbeid»:

«Definisjonen omfatter tvangsarbeide, og høringsbrevet kan tolkes slik at departementet har forstått dette uttrykket snevrere enn det som er vanlig internasjonalt. Også det å binde personer til langvarige uoppsigelige arbeidskontrakter, kan betraktes som tvangsarbeide, selv om det ikke benyttes fysiske tvangsmidler og arbeidsvilkårene forøvrig er akseptable.

På dette punkt kan lovendringen bety en vesentlig skjerping av norsk rett.»

PION mener at begrepet «seksuelle formål» kan virke forvirrende:

«(...) da utnyttelsesaspektet i menneskehandelen er økonomisk, ikke seksuelt, og der den økonomiske utnyttelsen skjer under grov frihetsberøvelse. Termen seksuelle formål, spesielt slikt formuleringen er brukt i alternativ 1 åpner etter PIONs skjønn for at definisjon også omfatter etterspørselsiden, mens alternativ 2 åpner for at all grensekryssende prostitusjon kan defineres som menneskehandel. PION mener at det må komme klart frem i lovteksten at det er forholdene virksomheten skjer under som er det straffbare.»

Ellers har ingen av høringisinstansene hatt synspunkter på utformingen av formålene.

6.5.2.2 Departementets vurdering

Departementet holder fast ved den opplistingen av formål som er foreslått i høringsnotatet, med en mindre endring:

For å gjøre det tydelig at det å forlede noen til å drive med prostitusjon eller å utnytte andres prostitusjon etter forslaget skal flyttes fra § 202 til § 224, er prostitusjon nevnt uttrykkelig i bokstav a. Se mer om endringen av § 202 i punkt 6.5.4. Prostitusjon skal forstås på samme måte som i § 202. Utnyttelse til seksuelle formål (utkastet bokstav a) rammer ikke først og fremst den seksuelle handlingen i seg selv, men det å utnytte noen til å utføre slike handlinger.

Alternativet tvangsarbeid rammer menneskehandel som har til formål å utnytte en persons arbeidskraft, men som ikke er av en slik karakter at det kan karakteriseres som slaveri, jf. straffeloven § 225. I «tvangsarbeid» ligger med andre ord at vedkommende ikke har kommet frivillig inn i arbeidsforholdet og/eller ikke kan komme frivillig ut av det.

At det å utnytte noen til fremmed krigstjeneste (utkastet bokstav c), er tatt med i forslaget skyldes forholdet til gjeldende straffeloven § 224. De andre formålene som er nevnt i § 224, fanges opp ellers i forslagets ordlyd, men ikke «fremmed Krigstjeneste». Dette er derfor foreslått som eget alternativ i den nye § 224. Departementet legger til grunn at det ikke er upraktisk i enkelte deler av verden at mennesker lokkes, lures og selges til utnyttelse som soldater eller annen tjeneste i krigshandlinger.

Ulovlig kjøp og salg av menneskelige organer har etter hvert fått et marked på verdensbasis. Handel med mennesker for å få tilgang til organene deres, er særskilt nevnt både i FN-protokollen artikkel 3 og i den valgfrie protokollen til barnekonvensjonen. Utnyttelse for å fjerne en persons organer er derfor nevnt i utkastet bokstav d.

6.5.3 Situasjonen der personer under 18 år er utsatt for utnyttelse

Departementet mente i høringsnotatet at den foreslåtte ordlyden ikke gjorde det nødvendig å regulere særskilt situasjonen der det handles med personer under 18 år. Dette var begrunnet med at dersom en person under 18 år er handlet med for de formål som er nevnt, skal det mindre til enn ellers for å si at vedkommende er utnyttet eller forledet.

Barne- og familiedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Barneombudet, Redd Barnaog MiRA mener at situasjonen der det handles med personer under 18 år, bør reguleres særskilt i lovgivningen. F.eks. uttaler Barne- og familiedepartementet:

«Primært bør barn synliggjøres i selve straffebudet. For eksempel kunne det framgå av straffebudet at det i vurderingen av om det er utøvd utnyttelse eller forledelse, skal legges vekt på om offeret er under 18 år. Videre kan straffebudet inneholde en bestemmelse om at det ved straffeutmålingen skal være en skjerpende omstendighet at den fornærmede er under 18 år.

Dersom gode grunner skulle tale for at hensynet til barn ikke skal nevnes eksplisitt, anmoder Barne- og familiedepartementet om at mindreåriges spesielle stilling og sårbarhet blir omtalt i forarbeidene til bestemmelsen. Denne omtalen bør entydig slå fast at offerets alder skal være et vesentlig moment i vurderingen av om det er utnyttet eller forledet, og at handel med mennesker som er mindreårige under ellers like omstendigheter er straffeskjerpende.»

Riksadvokaten mener at midlene for utnyttelse bør inntas i straffebudet for å gjøre det mer presist. Han peker samtidig på at det da må gjøres unntak for handel med mindreårige i tråd med protokollen artikkel 3 bokstav c og d.

Departementet støtter riksadvokatens syn med den begrunnelsen som er gitt og foreslår at § 224 får et tredje ledd hvor dette reguleres eksplisitt. Videre bør det ved vurderingen av om overtredelsen er grov legges særlig vekt på at den som blir utsatt for utnyttelsen, er under 18 år, se nærmere om forslaget til strafferamme i punkt 6.5.5.

6.5.4 Overlapping med andre straffebud - særlig om forholdet til straffeloven § 202

Ved å regulere i ny § 224 også den som utnytter noen for seksuelle formål, vil gjerningsbeskrivelsen overlappe med den såkalte hallikparagrafen i § 202. For å unngå denne overlappingen, foreslo departementet i høringsnotatetå endre straffeloven § 202. Forslaget gikk ut på å oppheve første ledd bokstav a og å ta ut ordet «utnytter» fra § 202 første ledd bokstav b slik at denne bestemmelsen vil ha fokus på det straffverdige i å fremme andres prostitusjon. Paragraf 224 vil på den annen side ramme det straffverdige i å utnytte og forlede andre mennesker i prostitusjon.

Departementets forslag til endring av straffeloven § 202 støttes av Likestillingsombudet, JURK, Juss Buss, Krisesentersekretariatetog MiRA. Advokatforeningen skriver om dette:

«Det er fornuftig nok bortsett fra at forslaget til formulering av §224 i alt. 1 lett kan føre til at ikke bare hallikvirksomhet, men også kjøp av seksuelle tjenester blir belagt med straff.»

Agder lagmannsrett mener at § 202 har fått en god utforming og at det vil være en ulempe å dele den opp slik departementet har foreslått. Videre skriver instansen:

«I § 202 første ledd (b) svarer utnyttelseskriteriet til tidligere § 206. Om dette heter det i kommentarutgaven s. 466 at 'utnyttelse av andres ervervmessige utukt foreligger når den gjøres umiddelbart eller middelbart økonomisk innbringende. Skal dette alternativet ha noen selvstendig betydning i tillegg til tredje ledd, må det kreves at det er utvist en viss aktivitet fra gjerningspersonens side.' Dette er et videre utnyttelseskriterium. Departementets forslag i alt. 1 om å overføre utnyttelsesalternativet til ny § 224 innebærer derfor en innskrenkning. På den annen side vil alternativet «fremmer andres prostitusjon» bli igjen i § 202 og kunne anvendes på de halliker som ikke har «utnyttet» sine prostituerte ved slike midler som dekkes av den nye § 224, en bestemmelse som ut fra sin plassering og sitt primære dekningsområde må forbeholdes mer graverende forhold med tvangselement.»

Pro Senteret er skeptiske til den foreslåtte endringen og mener at § 202 kan og bør stå uendret ved siden av et straffebud mot menneskehandel:

«Pro Sentret ønsker å understreke at det er viktig å tydeliggjøre skillet mellom et straffebud mot handel med mennesker og øvrig prostitusjonslovgigning. Disse straffebudene retter seg mot to ulike kriminelle handlinger selv om formålet er det samme, nemlig å fremme eller utnytte andres prostitusjon. Personer kan forlede noen til å drive med prostitusjon, eller fremme eller utnytte andres prostitusjon uten at disse handlingene faller inn under et straffebud mot menneskehandel fordi de ikke innholder noen av de tvangsmidler som er nevnt i Palermo-protokollens definisjon. Dersom en gjennomfører de endringene i hallikbestemmelsen som departementet skisserer, vil en redusere rettsvernet for de kvinner og menn i prostitusjon som, på grunn av fraværet av tvangsmidler, ikke faller inn under et straffebud mot menneskehandel.»

Riksadvokaten mener at det er viktig at det ikke gjelder forskjellige strafferammer og ulike prosessuelle bestemmelser for halliker og andre bakmenn som er involvert i samme virksomhet. Det kan både skape ulik straffutmåling i alvorlige saker og skape problemer i forhold til iretteføringen, særlig der sakene mot flere bakmenn bør forenes til felles behandling.

Departementet opprettholder forslaget om å endre straffeloven § 202 og fremmer forslag i tråd med forslaget i høringsnotatet. Endringen vil ha betydning for hvilket straffebud bakmennene i prostitusjonsvirksomheten skal rammes av. Det er ikke meningen at endringen skal avkriminalisere noen handlinger som i dag rammes av § 202. Se nærmere om forholdet mellom straffeloven §§ 202 og 224 i merknaden til § 202.

For alternativene tvangsarbeid, krigstjeneste i fremmed land og fjerning av organer er det ikke straffebud som overlapper i samme utstrekning.

6.5.5 Strafferamme

Departementet foreslo i høringsnotatet en differensiert strafferamme slik at den som utnytter en person til de nevnte formål eller forleder noen til å la seg bruke til slike formål, skulle kunne straffes med fengsel inntil 10 år. Dette er den samme strafferammen som etter gjeldende § 224. For bakmannshandlingene foreslo departementet en strafferamme på fengsel inntil 5 år. Begrunnelsen for en lavere strafferamme her, var at det foreslåtte straffebudet rammet vidt, og at det er forskjell på f.eks. å holde en person frihetsberøvet for utnyttelse til seksuelle formål, og det å transportere vedkommende fra hjemstedet til grensen. Uansett ville disse handlingene etter forslaget kunne rammes med fengsel inntil 10 år dersom de var ledd i organisert kriminalitet.

Agder lagmannsrett (tiltres av Borgarting lagmannsrett), riksadvokaten, Oslo politidistrikt, Kripos og Redd Barnahar uttalt seg om strafferammen.

Agder lagmannsrett skriver:

«Det virker unaturlig at maksimumsstraffen for bakmannsvirksomhet i annet ledd er halvparten av straffen for direkte utnytting etter første ledd. Handlingene kan være like straffverdige, og strafferammen bør være den samme. Departementet regner med at bakmennene vil kunne straffes etter den nye § 60 a, hvoretter strafferammen fordobles til 10 år. Det vil nok ofte være tilfelle, men gjelder også for en del av dem som rammes av første ledd, hvoretter strafferammen i tilfelle blir 20 år. Dette illustrerer innvendingene mot utkastet til § 60 a: Det er bedre å fastsette strafferammer i det enkelte straffebud som er tilstrekkelig nyanserte til å fange opp også grove overtredelser. I og med at det ellers er alminnelig å bruke strafferammene som et uttrykk for straffverdighet, gir strafferammen på 5 år i § 224 annet ledd en uheldig signaleffekt om mildere bedømmelse av menneskehandelens bakmenn.

Det er neppe noe å si på en strafferamme på 10 år. Formodentlig vil mer ordinær hallikvirksomhet hvor det kan være usikkerhet om graden av utnyttelse/frivillighet i praksis bli bedømt etter § 202 om fremme av prostitusjon, slik at ny § 224 vil bli forbeholdt de graverende tilfellene med markert tvangselement.»

Både riksadvokaten og Kripos støtter en 10 års strafferamme for handel med mennesker. Kripos mener imidlertid at det virker uhensiktsmessig med en strafferamme på 5 år for bakmenn, særlig fordi det nettopp er bakmenn som først og fremst oppnår en uberettiget vinning. Instansen mener derfor strafferammen bør være 10 år for bakmenn uansett om virkesomheten er organisert eller ikke. Etter riksadvokatens syn bør straffebudet deles inn i simple og grove overtredelser, med henholdsvis 5 og 10 års strafferamme. Riksadvokaten peker på at sakens alvor ikke utelukkende vil bero på om menneskehandelen er ledd i organisert kriminalitet, og at dette bare bør være ett av flere momenter i vurderingen av om overtredelsen er grov. Andre mulige momenter i en slik vurdering kan være følger for offeret, om offeret er mindreårig, overtredelsens art, omfang og varighet, om det er brukt vold, tvang eller trusler, om overtredelsen har gitt et betydelig utbytte og om gjerningspersonen tidligere er straffet etter §§ 202, 224 eller 225.

Også Oslo politidistrikt mener overtredelsen kan deles opp i simpel og grov, med henholdsvis 5 og 15 års strafferamme. Både riksadvokaten og Oslo Politidistrikt peker på behovet for å kunne bruke kommunikasjonskontroll i disse sakene, og viser til at dersom strafferammen skulle bli satt lavere enn 10 år for alle overtredelser av § 224, bør hjemmelen for kommunikasjonsavlytting utvides til også å gjelde saker etter § 224.

Redd Barna mener at strafferammen for å handle med personer under 18 år uavhengig av om den er organisert eller ikke, må være 10 år.

Departementet er enig i at ulikheter i straffverdighet ikke nødvendigvis går mellom den som utnytter og den som legger forholdene til rette for at utnyttelsen kan skje. I tillegg kan rollene gli over i hverandre, og det kan da bli kunstig å skulle skille i forhold til strafferamme. Departementet foreslår derfor at § 224 deles inn i simple og grove overtredelser. Simple overtredelser bør straffes med fengsel inntil 5 år og grove overtredelser med fengsel inntil 10 år. Ved avgjørelsen av om overtredelsen er grov foreslår departementet at det skal legges særlig vekt på om den som ble utsatt for handlingen, var under 18 år, om det ble brukt grov vold eller tvang eller om overtredelsen ga betydelig utbytte.

Strafferammen for simpel overtredelse av § 224 vil være den samme som for overtredelse av § 202 - 5 år. Departementet mener at det er gode grunner for at strafferammen i § 202 fortsatt bør være 5 år selv om de mer graverende formene for hallikvirksomhet skal rammes av § 224. Streng straff vil særlig kunne være aktuelt når en person i stor skala fremmer andres prostitusjon eller leier ut lokaler til prostitusjonsvirksomhet. Departementet viser også til de synspunkter som riksadvokaten har anført.