5 Straffskjerpelse for lovbrudd som begås i tilknytning til organisert kriminalitet

5.1 Gjeldende rett

Norsk straffelovgivning har ingen generelle bestemmelser om straffen for organisert kriminalitet. Derimot finnes det noen bestemmelser som regulerer straffen for enkelte nærmere angitte forbrytelser som er begått i tilknytning til organisert kriminalitet.

Ingen bestemmelse i straffeloven nevner uttrykkelig organisert kriminalitet som straffskjerpelsesgrunn. Men § 132 a om motarbeiding av rettsvesenet hever ved særdeles skjerpende omstendigheter strafferammen til fengsel i 10 år, jf. fjerde ledd. Og ved avgjørelsen av om slike omstendigheter foreligger, skal det blant annet legges vekt på om overtredelsen er begått «av flere i fellesskap eller har et systematisk eller organisert preg», jf. fjerde ledd tredje punktum i.f. Bakgrunnen for at disse momentene er fremhevet, er at bruk av vold og trusler for å påvirke rettspleien eller som represalier mot de som har deltatt i en sak, er særlig utbredt i organiserte kriminelle miljøer, jf. Ot.prp. nr. 40 (1999-2000) s. 89.

Heller ikke i særlovgivningen er det vanlig at straffebudene angir betydningen av at handlingen er organisert. Utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64 § 47 fjerde ledd retter seg imidlertid mot den som «i vinnings hensikt driver organisert virksomhet med sikte på å hjelpe utlendinger til ulovlig å reise inn i riket eller til annen stat», og fastsetter i slike tilfeller en strafferamme på bøter eller fengsel i 5 år. Til sammenligning er strafferammen bøter eller fengsel i 3 år hvis virksomheten ikke er organisert, jf. tredje ledd. Om bakgrunnen for straffskjerpingen heter det i Ot.prp. nr. 46 (1986-87) s. 185:

«Departementet mener dessuten at det er behov for en egen straffebestemmelse som rammer organisert virksomhet som drives i vinnings hensikt og som går ut på mot betaling å hjelpe utlendinger til å komme til Norge.»

Bestemmelsen ble opprinnelig vedtatt som § 47 annet ledd bokstav d i utlendingsloven. Ved endringslov 10. januar 1997 nr. 5 ble bestemmelsen skilt ut i et nytt tredje (nå fjerde) ledd, og strafferammen ble økt fra 2 til 5 år. I Ot.prp. nr. 38 (1995-96) på s. 35 begrunnes dette med at den dagjeldende strafferamme ikke var «tilstrekkelig i forhold til bakmenn og andre som utfører alvorligere former for - eller omfattende - menneskesmugling».

Fremveksten av organisert kriminalitet har i enkelte tilfeller vært motivet for å skjerpe strafferammene, selv om dette ikke har kommet direkte til uttrykk i straffebudet. Et eksempel på dette er alkoholloven 2. juni 1989 nr. 27 § 10-1. Strafferammen i denne bestemmelsen ble hevet fra 2 til 6 års fengsel ved lov 15. mars 1991 nr. 5, og i forarbeidene er det blant annet henvist til et innspill fra påtalemyndigheten, jf. Ot.prp. nr. 56 (1989-90) s. 40:

«Det fremgikk av forslaget fra politimesteren at Oslo politikammer i de senere årene - og spesielt den siste tiden - har hatt under etterforsking en rekke store saker om innsmugling av sprit og produksjon av hjemmebrent. I flere saker er det tale om en velorganisert kriminalitet med betydelig profitt. Det kan synes som om bare en minimal del av denne kriminelle virksomheten blir oppdaget og straffet. De som blir dømt, synes dessuten å fortsette med samme type overtredelser også etter løslatelsen.»

Utviklingen hadde ifølge politimesteren «skapt behov for straffebestemmelser med langt høyere strafferammer enn det som kan anvendes i dag, og hvor man kan fange inn graden av organisering, omfanget i tid og den enorme profitt som er drivkraften bak kriminaliteten». I forbindelse med lovendringen uttalte justiskomiteen følgende, jf. Innst. O. nr. 25 (1990-91) s. 7:

«Det vises til at det har vært en rekke store saker om smugling av sprit og produksjon av hjemmebrent. Det dreier seg om velorganisert kriminalitet med betydelig profitt. Den ulovlige innsmugling og omsetning av alkohol står ofte i forbindelse med annen alvorlig kriminell virksomhet.»

Finansdepartementet har vist til denne argumentasjonen i Ot.prp. nr. 38 (2002-03) side 3, hvor strafferammen i tolloven 10. juni 1966 nr. 5 § 66 på tilsvarende måte foreslås hevet fra 2 til 6 års fengsel for grove (forsettlige og grovt uaktsomme) overtredelser av §§ 61 til 65. Men heller ikke her foreslås det tatt inn noe om dette i lovteksten. Justiskomiteen slutter seg til dette i Innst. O. nr. 69 (2002-2003). Lovendringen ble vedtatt 1. april 2003.

Tilsvarende lovteknikk ble anvendt i forhold til våpenloven 9. juni 1961 nr. 1 § 33, hvor strafferammen ved lov 5. juni 1998 nr. 35 ble hevet fra bøter eller fengsel i 3 måneder til bøter eller fengsel i 4 år. Det går frem av forarbeidene at endringen først og fremst tok sikte på å ramme «den profesjonelle og organiserte ulovlige innførsel og omsetning av skytevåpen», jf. Ot.prp. nr. 74 (1996-97) s. 28 og omtalen av Våpenlovutvalgets utredning, jf. proposisjonen s. 26:

«Utvalget viser til at kriminalitetsutviklingen de siste årene viser en økende grad av internasjonalisering, og den organiserte kriminaliteten er blitt mer fremtredende og voldelig innenfor flere områder. Det foreligger klare erfaringer og opplysninger om en økt bruk og besittelse av illegale våpen i bl.a. narkotika- og spritmiljøene samt innenfor den såkalte torpedovirksomheten.»

At den straffbare handlingen er ledd i en organisert virksomhet, er for øvrig et generelt straffutmålingsmoment som tillegges betydelig vekt i rettspraksis. Høyesterett har blant annet fremhevet dette momentet i Rt. 1992 side 1718 (tyveri), Rt. 1995 s. 516 (innførsel av narkotika), Rt. 1998 s. 1673 (salg av stjålne biler), Rt. 1999 side 5 (innførsel av narkotika), Rt. 1999 s. 1556 (salg av narkotika) og Rt. 2002 s. 160 (innførsel av narkotika). I saken som er gjengitt i Rt. 1999 s. 5, ble en tidligere ustraffet mann idømt ubetinget fengsel i tre år og seks måneder for å ha medvirket til ulovlig innførsel av ca. 13 kg. hasj (straffeloven § 162 annet ledd , jf. første og femte ledd). Høyesterett uttalte:

«Som et skjerpende moment legger jeg vekt på at vi står overfor en kriminell virksomhet som tydelig har vært godt organisert i flere land, og som domfelte ytet sine tjenester overfor. (...) I alvorlige narkotikasaker veier de allmennpreventive hensyn tungt. Jeg viser her spesielt til lagmannsrettens uttalelse at smuglertrafikk med organisert medvirkning fra Øst-Europa nå er et alvorlig problem i kraftig vekst.»

5.2 Rettstilstanden i andre nordiske land

5.2.1 Sverige

I Sverige er straffebudene i stor grad delt inn i vanlige og grove overtredelser. Det forhold at forbrytelsen «begåtts med viss systematik eller förslagenhet eller liknande» kan medføre at forbrytelsen blir å regne som grov, og derved utløse en strengere strafferamme. Hvis forbrytelsen derimot ikke er å betrakte som grov, eller det ikke forekommer en slik sondring i det aktuelle straffebudet, vil det forhold at handlingen er utøvet som ledd i organisert kriminalitet, bli tatt hensyn til som et hvilket som helst annet straffskjerpende moment innenfor den ordinære strafferammen. Sverige har en generell straffutmålingsbestemmelse der det angis hvilke momenter som kan medføre at straffen skjerpes. Bestemmelsen ble føyd til brottsbalken (1962:700) ved lov 2002:332, jf. 29 kap. 2 § (se nr. 6):

«Såsom försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet skall, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas

1. om den tilltalade avsett att brottet skulle få betydligt allvarligare följder än det faktiskt fått,

2. om den tilltalade visat särskild hänsynslöshet,

3. om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller särskilda svårigheter att värja sig,

4. om den tilltalade grovt utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat ett särskilt förtroende,

5. om den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet genom allvarligt tvång, svek eller missbruk av dennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning,

6. om brottet utgjort ett led i en brottslig verksamhet som varit särskilt noggrant planlagd eller bedrivits i stor omfattning och i vilken den tilltalade spelat en betydande roll, eller

7. om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omständighet.»

5.2.2 Finland

I Finland er det en generell straffskjerpelsesgrunn at den straffbare handlingen er foretatt av et medlem i en kriminell organisasjon som har til hensikt å begå alvorlige forbrytelser. Men straffskjerpingen kan bare skje innenfor den ordinære strafferammen, jf. den finsk strafflag 19. desember 1889 nr. 39 6 kap. 2 §:

«Straffskärpningsgrunder är:

1. planmässighet i den brottsliga verksamheten;

2. att brottet begåtts av medlem i en för allvarliga brott organiserad grupp;

3. att brottet begåtts mot belöning; samt

4. gärningsmannens tidigare brottslighet, såframt förhållandet mellan denna och det nya brottet med anledning av att brotten är likartade eller eljest hos gärningsmannen utvisar uppenbar likgiltighet för förbud och påbud i lag.»

5.2.3 Danmark

I Danmark er det et straffskjerpende moment innenfor den ordinære strafferammen at handlingen er begått av flere i fellesskap, jf. den danske straffeloven § 80 annet ledd:

«At gerningen er udført af flere i forening, vil i reglen være at anse som en skærpende omstændighed.»

5.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet reiste i høringsnotatet først spørsmål ved om strafferammen i det hele tatt bør skjerpes når lovbruddet er begått som ledd i organisert kriminalitet, jf. høringsnotatet s. 50. Spørsmålet ble besvart bekreftende, særlig under henvisning til den økte straffverdigheten som normalt gjør seg gjeldende i slike saker:

«Ved ellers like omstendigheter vil det normalt være mer straffverdig at lovbruddet er begått som ledd i organisert kriminalitet enn om dette ikke er tilfelle. Et typisk trekk ved denne type kriminalitet er at de straffbare handlingene er planlagte og veloverveide, gjerne over lang tid. Dessuten er det ofte tale om gjentatte lovbrudd over en lengre tidsperiode. Videre er gjerningspersonen normalt en av mange som begår straffbare handlinger. Selv om den enkelte deltaker ikke har noe strafferettslig ansvar for de handlingene som begås av andre medlemmer i gruppen, må straffverdigheten av vedkommendes egen handling ses i lys av at han som regel er klar over at han opptrer som del av et større eller mindre forbryternettverk.

Fremveksten av organisert kriminalitet er et svært uheldig utviklingstrekk i samfunnet. Ved at organisasjonene i mange tilfeller opptrer på tvers av landegrensene, etableres det ressurssterke nettverk som har blitt stadig vanskeligere å bekjempe.

Det er viktig å bekjempe denne utviklingen og å motvirke at denne type organisasjoner får etablere seg i Norge. Dette tilsier at det slås hardt ned på lovbrudd som er begått innenfor organiserte rammer. Spørsmålet er om dette nødvendiggjør lovendringer.

De fleste straffebudene har relativt vide strafferammer. Stort sett er det derfor mulig å skjerpe straffenivået uten å heve strafferammene. På den annen side er det ofte vanskelig å påvirke straffutmålingspraksis uten å endre loven. Dessuten er det som nevnt betegnende for organisert kriminalitet at handlingene har karakter av å være særlig alvorlige. Derfor vil det lettere enn ellers kunne tenkes at man 'stanger i taket' når straffen skal utmåles for denne type lovbrudd.

Den økte straffverdigheten som gjennomgående er til stede i slike saker, bør etter departementets syn komme til uttrykk ved at strafferammen heves for lovbrudd som er begått som ledd i organisert kriminalitet.»

Videre drøftet departementet om straffskjerpingen bør gå frem av det enkelte straffebud eller av en generell straffskjerpingsregel, jf. høringsnotatet s. 50-51. Departementet gikk inn for at det utarbeides en generell regel som tas inn som ny § 60 a i straffeloven:

«Straffen for organisert kriminalitet kan skjerpes på flere måter: Det kan gå uttrykkelig frem av det enkelte straffebud at strafferammen heves dersom lovbruddet er begått som ledd i organisert kriminalitet. Eller det kan innføres en mer eller mindre generell bestemmelse i straffelovens alminnelige del som skjerper strafferammen i disse tilfellene.

Skal den foreslåtte regelen ha anvendelse i relasjon til samtlige straffebud av betydning for organisert kriminalitet, er det mest hensiktsmessig med en generell bestemmelse. Dette vil være den lovteknisk enkleste løsningen. Man slipper å bebyrde lovteksten i hvert enkelt av de aktuelle straffebudene. Dessuten vil en slik generell regel sikre at straffen skjerpes i alle tilfeller hvor en forbrytelse er begått som ledd i organisert kriminalitet. Skulle man regulere forholdet i hvert enkelt straffebud, risikerer man å utelate straffebud hvor straffen burde vært skjerpet.

Riktignok har noen former for lovbrudd en hyppigere tilknytning til organisert kriminalitet enn andre. Men selv om det innføres en generell straffeskjerpelsesregel, vil dette ikke ha andre følger enn at det er disse handlingene som oftest vil bli møtt med høyere strafferammer. Det grunnleggende vilkåret om at lovbruddet må være begått som ledd i organisert kriminalitet, vil hindre at strafferammen skjerpes i andre tilfeller enn det formålet tilsier. Dersom det er behov for å vurdere individuelt for hvert lovbrudd om straffen bør skjerpes ved organisert kriminalitet, vil det tale imot å innføre en generell straffeskjerpelsesregel. Departementet kan ikke se at det foreligger noe slikt behov.

Departementet går på denne bakgrunnen inn for at det innføres en generell straffeskjerpelsesregel.

Straffskjerpingsregelen foreslås tatt inn som ny § 60 a i straffeloven, jf. lovutkastet nedenfor.»

Departementet foreslo at strafferammen skal forhøyes inntil det dobbelte dersom den straffbare handlingen er utøvet som ledd i organisert kriminalitet, jf. høringsnotatet s. 51-52:

«Når flere lovbrudd pådømmes under ett (konkurrens), øker strafferammen med en halv gang, jf. straffeloven § 62. I Ot.prp. nr. 109 (2001-2002) har departementet foreslått å endre § 62 slik at strafferammen skal kunne forhøyes inntil det dobbelte. I Justisdepartementets høringsnotat om gjengangerkriminalitet mv., som ble sendt på høring 10. september 2002, foreslås det en generell straffskjerpingsregel for gjentakelse. Etter forslaget skal den ordinære lengstestraffen også her kunne overskrides med inntil det dobbelte, jf. s. 5 i høringsnotatet. Etter departementets oppfatning bør strafferammene på tilsvarende måte kunne forhøyes inntil det dobbelte dersom den straffbare handlingen er utøvet som ledd i organisert kriminalitet, jf. punkt 3 og 4.5.1 foran om alvorligheten av denne type lovbrudd.

Et eksempel på en bestemmelse hvor en slik straffskjerpelse er særlig ønskelig, er straffeloven § 204, for så vidt gjelder befatning med barnepornografi. Når dette foregår organisert, kan den nåværende strafferammen på bøter eller 2 års fengsel i de groveste sakene være for lav. Ofte vil § 204 riktignok kunne anvendes i konkurrens med andre bestemmelser i straffeloven kapittel 19 om seksualforbrytelser. For eksempel vil utbredelse av barnepornografi ofte også kunne rammes som medvirkning til overtredelse av § 192 om voldtekt og §§ 195 eller 196 om seksuell omgang med mindreårige. Men uavhengig av om dette er aktuelt, bør det være anledning til å idømme strengere reaksjoner enn 2 års fengsel når befatningen med barnepornografi skjer organisert.»

Departementet mente at straffskjerpingsregelen bør ramme handlinger som foretas av deltakere i en organisert kriminell gruppe, selv om medlemskapet i seg selv skulle bli kriminalisert, jf. pkt. 4.5.2.1 om forslaget til ny § 162 c i straffeloven. Departementet gikk imidlertid inn for at disse bestemmelsene ikke bør kunne anvendes sammen. På den annen side mente departementet at ny § 60 a bør kunne anvendes ved siden av § 62 om sammenstøt av forbrytelser.

Når det gjelder hvilke handlinger som bør rammes av straffskjerpingsregelen, ga departementet uttrykk for at den nærmere grensedragningen må overlates til rettspraksis. Som retningslinjer uttalte departementet blant annet at det ikke bør være noe vilkår at gjerningspersonen er aktiv deltaker i en organisert gruppe, og at det heller ikke bør være noe krav at det er etablert noen strukturert gruppe som handlingen har tilknytning til. Departementet mente for øvrig at regelen om straffskjerpelse i § 60 a ikke burde begrenses til alvorlige forbrytelser gjennom en slik strafferammebegrensning som ble foreslått for § 162 c:

«Den foreslåtte straffeskjerpelsesregelen bør komme til anvendelse på handlinger som foretas av deltakere i en organisert kriminell gruppe, jf. punkt 4.5 foran om forslaget til ny § 162 c i straffeloven. Dette gjelder likevel ikke dersom handlingen åpenbart ikke har noen direkte tilknytning til organisasjonens virksomhet. For eksempel bør det ikke kunne ilegges noen høyere straff for promillekjøring, selv om gjerningspersonen deltar aktivt i et nettverk av spritsmuglere.

Bestemmelsen bør imidlertid rekke lenger enn forslaget til ny § 162 c. Den foreslåtte straffskjerpingen bør ikke som ny § 162 c bare komme til anvendelse når straffebudet har en strafferamme på 4 års fengsel eller mer. Etter departementets oppfatning er det for eksempel rimelig at strafferammen for organisert naskeri er dobbelt så høy som ved vanlig naskeri, selv om lovbruddet i seg selv ikke er så alvorlig at en eventuell deltakelse i en slik gruppe bør være straffbart.

Etter departementets syn bør det heller ikke være noe vilkår at gjerningspersonen deltar aktivt i gruppen. Også personer som har sporadisk kontakt med gruppen, bør rammes av straffskjerpingen når de begår straffbare handlinger i regi av dette nettverket. Men i disse tilfellene vil det nok oftere enn ellers kunne oppstå tvil om gjerningspersonen har opptrådt med den nødvendige skyld. Hvis strafferammen skal kunne forhøyes etter den nye bestemmelsen, må skylden også dekke den straffskjerpende omstendighet at handlingen er begått som ledd i organisert kriminalitet.

Endelig bør det heller ikke være noe krav at det er etablert noen strukturert gruppe som handlingen har tilknytning til. Godt planlagte enkeltoperasjoner vil etter omstendighetene også kunne karakteriseres som organisert kriminalitet. Dette vil normalt forutsette at aksjonen er relativt omfattende, har mange involverte og er planlagt over lang tid, uten at det derved kan sies å være etablert noen gruppe i lovens forstand, jf. punkt 4.5.4.2 foran om hvordan dette skal forstås i utkastet til ny § 162 c.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen at straffen skal kunne skjerpes når en handling er utøvet som ledd i organisert kriminalitet.

Selv om de faktiske omstendighetene ved handlingen er på det rene, vil det kunne by på vanskeligheter å avgjøre om handlingen er utøvet som ledd i organisert kriminalitet. De nærmere grensene for dette må imidlertid overlates til rettspraksis. Høringsinstansene oppfordres til å komme med innspill til hvordan vilkåret bør praktiseres.

Det er ikke bare de såkalte bakmennene som vil bli rammet av den foreslåtte straffskjerpingen. Bestemmelsen forutsettes å komme til anvendelse på alle som deltar i utøvelsen av organisert kriminalitet, i prinsippet også de som for eksempel selger den enkelte brukerdosen med narkotika. En annen sak er at skyldkravet her lettere kan tenkes å komme på spissen, jf. foran.

Med formuleringen 'ledd' i organisert kriminalitet er det ikke meningen å oppstille noe krav om at det må være begått mer enn én straffbar handling. Men om så er tilfelle, og gjerningspersonen er den samme ved begge (alle) handlingene, oppstår spørsmålet om bestemmelsen skal anvendes i tillegg til straffeloven § 62 om sammenstøt av forbrytelser, eller om disse bestemmelsene utelukker hverandre i forhold til samme handling. Spørsmålet kommer ikke på spissen i forhold til ulikeartet konkurrens, hvor bestemmelsene åpenbart må anvendes ved siden av hverandre. Departementets foreløpige oppfatning er at reglene også ved likeartet konkurrens bør virke sammen, slik at strafferammen økes både på grunn av at handlingen er utøvet som ledd i organisert kriminalitet og på grunn av konkurrens. I motsatt fall vil ikke strafferammen heves etter en ny straffbar handling, noe departementet anser som prinsipielt uheldig. De gjeldende bestemmelsene i straffeloven utelukker da heller ikke en slik 'dobbel skjerping' av straffen, i saker hvor det både foreligger konkurrens og forhøyet strafferamme ved særlig skjerpende omstendigheter, herunder organisert virksomhet.

Et særlig spørsmål er om ny § 60 a skal kunne anvendes i konkurrens med ny § 162 c om deltakelse i organiserte kriminelle grupper. Departementet antar at dette bør være utelukket. Ved å skjerpe strafferammen til det dobbelte vil det være tilstrekkelig anledning til å vektlegge den omstendighet at handlingen er utøvet som ledd i organisert kriminalitet. Da vil det ikke være behov for i tillegg å straffe vedkommende for selve deltakelsen i organisasjonen.»

Departementet ba videre om høringsinstansenes synspunkter på om det bør gjøres endringer i de straffebudene som selv nevner som straffskjerpende moment at handlingen har karakter av å være organisert, jf. høringsnotatet s. 53-54:

«Noen straffebud nevner selv som straffskjerpende moment at handlingen har karakter av å være organisert, jf. punkt 5.2 foran. Dette momentet vil da være hensyntatt ved fastsettelsen av den ordinære strafferammen. Noen ytterligere heving av strafferammen vil ikke være påkrevet. Det er et spørsmål om disse straffebudene bør endres, slik at det straffskjerpende ved at handlingen har skjedd organisert, ikke reguleres i straffebudet selv, men bare omfattes av en ny § 60 a. Spørsmålet reiser seg blant annet i forhold til straffeloven § 132 a fjerde ledd om motarbeiding av rettsvesenet. Blant andre straffebud man også må forholde seg til, er utlendingsloven § 47, jf. foran. Departementet ber om høringsinstansenes syn.

Som nevnt under punkt 5.2 foran, er det i forarbeidene til enkelte straffebud forutsatt at organisert virksomhet skal være et moment ved vurderingen av om strafferammen skal forhøyes som følge av særdeles skjerpende omstendigheter, slik mange bestemmelser gir anledning til. Hvis dette momentet anses avgjørende, kan det ikke være anledning til en ytterligere skjerpelse av strafferammen på bakgrunn av ny § 60 a. Men hvis andre momenter er tilstrekkelig til å konstatere at det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter, stiller dette seg annerledes. Resultatet må bero på alminnelig lovtolking, hvor det avgjørende må være at samme faktiske forhold ikke kan forsvare en straffskjerpelse i 'to omganger'.

Når det gjelder straffeloven § 162 om narkotikaforbrytelser, legger departementet til grunn at det normalt ikke vil være anledning til å skjerpe strafferammen som følge av ny § 60 a. Straffeloven § 162 annet ledd om grov narkotikaforbrytelse har en strafferamme på 10 års fengsel, og ved grovhetsvurderingen skal det blant annet legges særlig vekt på overtredelsens karakter. Ved vurderingen vil det være et sentralt moment at virksomheten er organisert. Dersom det er tale om et meget betydelig kvantum narkotika, og det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter, forhøyes strafferammen til 21 års fengsel, jf. tredje ledd. I Ot.prp. nr. 23 (1983-84) s. 29 uttales det at dette straffalternativet primært tar sikte på tilfeller hvor man skulle 'komme over en av de virkelig store bakmenn bak narkotikaomsetningen'. Noen ytterligere straffskjerpelse etter ny § 60 a vil derfor sjelden være aktuelt når det gjelder narkotikaforbrytelser.»

Departementet gikk deretter gjennom de materielle og prosessuelle konsekvensene av å innføre en slik straffskjerpingsregel, jf. høringsnotatet s. 54-59:

«Strafferammene har ikke bare den betydningen at de angir rammene for domstolenes utmåling av straff. Hvor høye strafferammer det er tale om, har i mange tilfeller også prosessuelle og materielle konsekvenser. Her gjøres det kortfattet rede for strafferammenes betydning. En mer omfattende redegjørelse er gitt i Straffelovkommisjonens delutredning VII (NOU 2002: 4 Ny straffelov) s. 102 flg., jf. også s. 464. Utredningen ble sendt på høring 13. juni 2002. Se også høringsnotatet om gjengangerkriminalitet s. 7-11.

Strafferammene har for det første prosessuell betydning. Mange tvangsmidler er gjort betinget av at saken gjelder et lovbrudd som kan føre til fengselsstraff av en viss lengde. Eksempler på dette er straffeprosessloven

• § 171, jf. § 184 om pågripelse og varetekt, som krever at strafferammen er høyere enn 6 måneders fengsel,

• § 194 om razzia, som krever at strafferammen er på 8 års fengsel eller mer,

• § 195 om ransaking av person, som krever at strafferammen er høyere enn 6 måneders fengsel for ransaking av andre enn den mistenkte selv,

• § 202 a om skjult fjernsynsovervåkning, som krever at strafferammen er høyere enn 6 måneders fengsel,

• § 211 om beslag av korrespondanse, som krever at strafferammen er høyere enn 6 måneders fengsel, og

• § 220 om forvaltning av den siktedes formue, som har som alternativt vilkår at strafferammen er på 2 års fengsel eller mer.

Ekstraordinære etterforskningsmetoder forutsetter gjennomgående høyere strafferammer enn for tradisjonelle metoder, jf. foran. Eksempler på dette er straffeprosessloven

• § 200 a om hemmelig ransaking, som krever at strafferammen er på 10 års fengsel eller mer, med mindre forholdet rammes av enkelte uttrykkelig oppregnede straffebud,

• §§ 202 b og 202 c om teknisk sporing, som krever at strafferammen er på henholdsvis 5 og 10 års fengsel eller mer,

• § 216 a om kommunikasjonsavlytting, som krever at strafferammen er på 10 års fengsel eller mer, med mindre forholdet rammes av enkelte uttrykkelig oppregnede straffebud, og

• § 216 b om annen kommunikasjonskontroll, som krever at strafferammen er på 5 års fengsel eller mer, med mindre forholdet rammes av enkelte uttrykkelig oppregnede straffebud.

Flere av disse paragrafene bestemmer at forhøyelse av maksimumsstraffen ved gjentakelse eller sammenstøt av forbrytelser ikke kommer i betraktning. Se for eksempel straffeprosessloven §§ 200 a, 202 b og 216 a (alles første ledd annet punktum). Flere eksempler er nevnt på side 8 i høringsnotatet om gjengangerkriminalitet mv.

Departementet går ikke inn for noen tilsvarende reservasjon når det gjelder forhøyelse av maksimumsstraffen som følge av at den straffbare handlingen er utøvet som ledd i organisert kriminalitet, jf. forslaget til ny § 60 a i straffeloven. Den økte straffverdigheten som gjør seg gjeldende for denne type handlinger, bør ikke bare føre med seg strengere straffereaksjoner, men også medføre at det kan tas i bruk de etterforskningsmetoder som er beregnet på handlinger av en slik alvorlighetsgrad. Når det er fastsatt strafferammevilkår i bestemmelsene om tvangsmidler, er jo det nettopp uttrykk for at inngrepene bør stå i forhold til handlingens straffverdighet. Først og fremst er det lovbruddets objektive grovhet og gjerningspersonens skyld i gjerningsøyeblikket som påvirker lovbruddets alvor. Om gjerningspersonen tidligere er dømt for et lovbrudd av samme art, eller dømmes for flere lovbrudd under ett, har mindre betydning i denne sammenhengen. Det er en vesentlig forskjell på å skjerpe straffen fordi handlingen er utøvet som ledd i organisert kriminalitet og å skjerpe straffen som følge av gjentakelse eller konkurrens, hvor reservasjonene dekker den situasjonen at det er foretatt flere handlinger som hver for seg ikke betraktes som så straffverdige at de berettiger å bruke den aktuelle etterforskningsmetoden.

I tillegg kommer at det er et særlig behov for å kunne ta i bruk ekstraordinære etterforskningsmetoder ved organisert kriminalitet. Som nevnt i kapittel 3 er slik kriminalitet gjerne komplisert å etterforske og tradisjonelle etterforskningsmetoder kommer ofte til kort.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen at forhøyelse av maksimumsstraffen ved organisert kriminalitet får anvendelse i forhold til bruken av ekstraordinære etterforskningsmetoder og andre tvangsmidler.

Adgangen til å bruke tvangsmidler vil dermed bli utvidet i saker om organisert kriminalitet. For eksempel vil man når vilkårene ellers er oppfylt, kunne foreta kommunikasjonskontroll i flere saker enn i dag. Vilkåret i straffeprosessloven § 216 a om kommunikasjonsavlytting er som nevnt at strafferammen er på 10 års fengsel eller mer (med mindre forholdet rammes av enkelte uttrykkelig oppregnede straffebud). Dermed vil det ved organisert kriminalitet bli adgang til telefonavlytting mv. i alle saker som gjelder lovbrudd med en strafferamme på 5 års fengsel, fordi strafferammen ved organisert kriminalitet da blir på 10 års fengsel eller mer, jf. for eksempel straffeloven § 271 om grovt bedrageri.

På tilsvarende måte vil adgangen til pågripelse og fengsling bli større enn etter gjeldende rett, jf. for eksempel ved organisert brudd på straffeloven § 390 a om skremmende eller plagsom opptreden mv., hvor strafferammen vil bli hevet fra fengsel i 6 måneder til fengsel i 1 år.

Hvis den ordinære fengselsstrafferammen derimot begrenser seg til fengsel i 3 måneder, vil adgangen til å pågripe være betinget av at straffebudet også hjemler adgang til å idømme bot. Det er ikke tilstrekkelig at denne adgangen følger av straffeloven § 26 a første ledd, jf. annet ledd . For eksempel vil det ikke være adgang til å bruke slike virkemidler ved organisert overtredelse av straffeloven § 391 første ledd første straffalternativ om lite skadeverk. Departementet antar imidlertid at problemstillingen sjelden vil komme på spissen, siden det er mindre tenkbart at handlinger med så lav strafferamme vil bli begått i organiserte former.

Også påtalekompetansen beror til en viss grad på strafferammene. Hovedregelen er at politiet har påtalekompetanse i forseelsessaker, mens statsadvokaten har påtalekompetanse i forbrytelsessaker, jf. straffeprosessloven §§ 66 og 67. Politiets kompetanse er imidlertid utvidet i foreleggssaker, ved at politiet som hovedregel kan utferdige forelegg i forbrytelsessaker som har en lengstestraff på 1 år eller mindre, jf. § 67 tredje ledd. I tillegg har politiet delegert påtalekompetanse i noen forbrytelsessaker med høyere strafferamme, jf. § 67 annet ledd . Ved forbrytelser med en strafferamme på 21 år tar riksadvokaten ut tiltale, jf. § 65 nr. 1. Kompetansen til å unnlate påtale i disse sakene er lagt til Kongen i statsråd, jf. § 64 annet ledd.

Når loven gir anvisning på en strengere strafferettslig bedømmelse hvis handlingen er begått under særdeles skjerpende omstendigheter, hører avgjørelsen prosessuelt til straffespørsmålet, jf. Andenæs: Norsk Straffeprosess, bind I s. 155. Etter gjeldende rett er det derfor riksadvokaten som må ta ut tiltale for overtredelser av straffebud som har en strafferamme på 21 års fengsel i slike tilfeller, jf. for eksempel straffeloven § 233 om forsettlig drap. Dette stiller seg annerledes hvis slike omstendigheter er skilt ut i egne bestemmelser om grove overtredelser, jf. for eksempel tolloven § 66. Det er sikker rett at spørsmålet om en overtredelse er vanlig eller grov hører til skyldspørsmålet, jf. Andenæs samme sted og Hov: Rettergang 2 s. 283. Tilsvarende er det hvis straffebudet forhøyer strafferammen ved bestemte skjerpende omstendigheter, jf. for eksempel straffeloven § 192 tredje ledd bokstav a som fastsetter at strafferammen er 21 år for voldtekt som er begått av flere i fellesskap. Hvis påtalemyndigheten vil nedlegge påstand om (fullbyrdet) overtredelse av § 192 tredje ledd, må riksadvokaten selv reise tiltalen, i motsatt fall kan statsadvokaten gjøre det.

Den straffskjerpingsregelen departementet går inn for, jf. utkastet til ny § 60 a i straffeloven, må - om ikke annet blir bestemt - forstås på samme måte. Skal hovedregelen om straffskjerpelsesreglers betydning for påtalekompetansen gjelde, vil påtalekompetansen dermed bero på om det nedlegges påstand om at den straffbare handlingen er utøvet som ledd i organisert kriminalitet eller ikke.»

Det ble særlig bedt om synspunkter på konsekvensene for politiets påtalekompetanse:

«Også politiets påtalekompetanse vil i utgangspunktet bli beskåret som følge av den nye straffskjerpingsregelen med mindre det gis særregler. Den delegerte påtalekompetansen knytter seg ikke til strafferammer, men til konkrete straffebud, og vil derfor ikke være berørt av endringen. Derimot vil foreleggskompetansen bli noe innskrenket. Politiet vil som hovedregel miste denne kompetansen i forhold til organiserte lovbrudd som har en ordinær strafferamme på ett års fengsel.

I forhold til den foreslåtte straffskjerpingsregelen ved gjentakelse, jf. høringsnotatet som nevnt under punkt 5.4.3 foran, er det på s. 10 lagt til grunn at det vil være uheldig om politiets foreleggskompetanse innsnevres som følge av den foreslåtte regelen. Situasjonen er noe annerledes når det organiserte elementet gjør handlingen som sådan mer alvorlig, jf. tilsvarende synspunkter foran når det gjelder etterforskningsmetodene.

Det samme gjelder den innsnevringen som vil skje i politiets påtalekompetanse når det gjelder forseelser i særlovgivningen. Ifølge straffeloven § 2 første ledd er overtredelser av særlovgivningen som hovedregel forseelser, når strafferammen er på 3 måneders fengsel eller mindre. Hvis ny § 60 a i straffeloven medfører at denne strafferammegrensen overskrides, må lovbruddet antakelig betraktes som en forbrytelse, jf. tilsvarende synspunkter i Bratholm/Matningsdal: Straffeloven med kommentarer bind I s. 4. Departementets foreløpige synspunkt er at det ikke bør gjøres unntak for disse følgene, men vi ber om høringsinstansenes synspunkter.

Et annet spørsmål er om politiets påtalekompetanse generelt bør utvides i forhold til gjeldende rett. Departementet vil om kort tid sende ut et høringsnotat som tar opp dette spørsmålet.»

Om strafferammenes strafferettslige betydning ble uttalt følgende:

«Strafferammene har også strafferettslig betydning. Blant annet forekommer det at strafferammen i ett straffebud har betydning for hvilket straffalternativ som er anvendelig ved overtredelse av et annet straffebud. For eksempel forhøyes maksimalstraffen i § 131 om medvirkning til fangeflukt fra 3 til 5 år dersom fangen er siktet eller dømt for en forbrytelse som kan straffes med fengsel i 21 år. Unntaksvis setter også strafferammen i ett straffebud grenser for straffbarheten etter et annet. Til illustrasjon kan nevnes straffeloven § 227 om trusler, som retter seg mot den som truer med å begå en straffbar handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder.

Strafferammene har også betydning for adgangen til å foreta utvidet inndragning, jf. straffeloven § 34 a, som har som alternativt vilkår at vedkommende har foretatt - eller forsøkt å foreta - en eller flere handlinger som samlet kan medføre fengsel i 6 år eller mer. Som allerede nevnt, har strafferammen også betydning for skillet mellom forbrytelser og forseelser i særlovgivningen, noe som igjen har betydning både strafferettslig og straffeprosessuelt. Dessuten avhenger foreldelsesfristens lengde av strafferammen for det enkelte lovbrudd, jf. straffeloven §§ 67 flg.

Også andre lover enn straffeprosessloven og straffeloven bruker strafferammer som kriterium. Sentral er utleveringsloven 13. juni 1975 nr. 39, som i flere sammenhenger setter som vilkår for utlevering at det dreier seg om en straffbar handling som kan føre til fengselsstraff av en nærmere angitt lengde, se §§ 3 og 11. Tilsvarende regler er gitt i lov 3. mars 1961 nr. 1 om utlevering av lovbrytere i Norden §§ 2 og 6.

Også i forhold til disse rettsvirkningene bør straffskjerpingen etter ny § 60 a i straffeloven komme i betraktning. Strafferammen forhøyes som følge av økt straffverdighet. Da bør det være uten betydning at straffskjerpingen går frem av en felles bestemmelse, og ikke av det enkelte straffebudet.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen bare å gjøre unntak fra straffskjerpelsesfølgene etter ny § 60 a når det gjelder fordelingen av påtalekompetansen. Disse reglene står imidlertid i en særstilling, siden de ikke berører forholdet til lovovertrederen, men til fordelingen av ressurser mellom de enkelte nivåene innad i påtalemyndigheten.»

5.4 Høringsinstansenes syn

Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Utenriksdepartementet, Toll- og avgiftsdirektoratet, Vestfold og Telemark statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Prosjekt Catch, KRIPOS, Politiets Sikkerhetstjeneste, Advokatforeningen, JURK og MiRA-Senteret støtter forslaget om en egen straffskjerpingsregel for de tilfellene der lovbruddet er begått som ledd i organisert kriminalitet. Enkelte av disse høringsinstansene har imidlertid kommet med forslag til endringer i bestemmelsens innhold.

Som begrunnelse for å støtte en straffskjerpingsregel ved organisert kriminalitet, viser Utenriksdepartementet til faren for at Norge ellers trekker til seg denne type virksomhet:

«Organisert kriminalitet, særlig den grenseoverskridende, er et sterkt økende samfunnsproblem. (...) Norge bør ikke ha et straffenivå for organisert kriminalitet som ligger markert lavere enn land vi kan sammenligne oss med. Et lavt straffenivå kan medvirke til at kriminelle grupperinger velger å organisere hele eller deler av virksomheten fra Norge og svekke vår internasjonale troverdighet i kampen mot bl.a. menneskesmugling-, terror- og andre nettverk.»

Hensynet til sammenhengen i straffelovgivningen tilsier etter Utenriksdepartementets oppfatning at straffskjerpingen omfattes av en egen bestemmelse, og ikke av det enkelte straffebud.

Finansdepartementetpeker på at organisert samarbeid kan gjøre økonomisk kriminalitet atskillig mer effektiv, og at det derfor er behov for strenge straffereaksjoner. Departementet er enig i at strafferammene i en viss utstrekning er for lave til å dekke den maksimale straffverdighet ved organisert kriminalitet, og peker på at den vanlige strafferammen på 6 års fengsel ved grov økonomisk kriminalitet kan trenge en forhøyelse i saker hvor svært store verdier er angrepet i organisert form. En generell straffskjerpingsregel er etter departementets oppfatning å foretrekke:

«Skjerpelse i form av konkret økt strafferamme i hvert straffebud kunne medføre påfallende høye strafferammer også for den typiske enkeltovertredelse i uorganisert form. Skjerpelse i form av et nytt, forhøyet straffealternativ i det enkelte straffebud ved organisert overtredelse ville komplisere en del av disse straffebudene.»

Kommunal- og regionaldepartementet slutter seg til begrunnelsen i høringsnotatet, og understreker at straffverdigheten av straffbare handlinger øker dersom de er utøvet som ledd i organisert kriminalitet. Departementet sier seg videre enig i «høringsbrevets presisering av reglens rekkevidde og innhold.»

Oslo politidistrikt mener at forslaget er et viktig bidrag i kampen mot organisert kriminalitet. Politidistriktet ser det særlig som viktig at straffskjerpingsregelen vil øke muligheten til å innhente bevis ved bruk av flere etterforskningsmetoder, siden trusler fra de organiserte kriminelle miljøene i mange tilfeller gjør det vanskelig å basere seg på vitneforklaringer. I tillegg peker Oslo politidistrikt på at man med en slik straffskjerpingsregel får gitt uttrykk for den økte straffverdighet som ligger bak det å inngå forbund med andre for å begå kriminelle handlinger.

Prosjekt Catch har erfart det som et betydelig problem at man innenfor rammene av dagens lovverk - på en rekke områder som omfattes av den organiserte kriminaliteten - har vært fratatt praktisk viktige etterforskningsmetoder, som for eksempel bruk av kommunikasjonskontroll:

«Litt forenklet kan man kanskje si at dagens lovverk på enkelte områder - og kanskje særlig når det gjelder utradisjonelle etterforskningsmetoder - synes å bære preg av at man har tenkt narkotikakriminalitet, og delvis har «glemt» andre viktige strafferettsområder. Det er for eksempel et paradoks at man i Norge i dag kan drive kommunikasjonskontroll mot en person som omsetter noen gram med heroin, men samtidig er avskåret fra å avlytte telefonen til den samme personen når han smugler millioner av liter 96% sprit til Norge, driver omfattende menneskesmugling eller aktivt planlegger og forbereder væpnet ran i mangemillionersklassen.»

Prosjekt Catch mener at den nye straffskjerpingsregelen vil kunne avhjelpe en del av manglene med dagens lovverk, ved at adgangen til bruk av utradisjonelle etterforskningsmetoder knyttes til hvor alvorlig og grov overtredelsen er, fremfor ensidig å fokusere på hva som er objektet for den straffbare handlingen:

«Det er Prosjekt Catch sin klare oppfatning at mange kriminelle er «multikriminelle», dvs de utøver sin kriminalitet der hvor fortjenesten er stor, faren for å bli oppdaget er liten og straffenivået er lavt. Overfor disse kriminelle bør samfunnet ha en aktiv og offensiv holdning, og lovverket bør være innrettet på en måte som gjør bekjempelsen effektiv. Prosjekt Catch mener som nevnt at dette best kan skje ved å rette fokus mer på den profesjonelle måten disse lovbryterne driver sin geskjeft på, snarere enn ensidig å fokusere på gjenstandens art.»

Politiets Sikkerhetstjeneste (PST) mener at både individual- og allmennpreventive hensyn tilsier at strafferammen skjerpes når lovbruddet er begått som ledd i organisert kriminalitet, og sier seg enig i at straffskjerpingen bør fremgå av en generell bestemmelse, slik at skjerpelsen får betydning for samtlige straffebud.

JURK understreker viktigheten av å ha tilstrekkelig høye strafferammer i slike saker, og støtter forslaget om en generell straffskjerpingsregel. JURK ser det som positivt at en skjerpelse av strafferammene vil kunne bidra til å høyne straffutmålingspraksis i saker om organisert kriminalitet:

«Det er riktig som departementet påpeker, at de fleste straffebudene allerede har vide strafferammer, og at det således er rom for å heve straffenivået uten at strafferammene skjerpes. JURK ser det imidlertid som svært viktig at strafferammene i seg selv ikke skal være et hinder for høye straffer i disse tilfellene. Ved ikke å høyne strafferammene kan det tenkes at dette kan bli utfallet i noen av de alvorligste sakene. En annen side ved dette, er at domstolene ofte ikke utnytter strafferammene fullt ut. Ved å heve strafferammene vil man, slik departementet også fremhever, kunne 'tvinge' frem en endring i utmålingspraksis i saker om organisert kriminalitet. Å skjerpe strafferammene for lovbrudd med visse ytre likhetstrekk, har en viktig signaleffekt overfor domstolene. JURK er derfor helt enige med departementets begrunnelse og standpunkt i dette spørsmålet. Den økte straffverdighet som i det alt vesentlige er til stede i disse sakene, bør føre til at strafferammen heves for lovbrudd som er begått som ledd i organisert kriminalitet.

Til spørsmålet om hvordan en skjerpelse av strafferammene skal innføres, er det JURKs mening at man bør velge det alternativ som lovteknisk gir den enkleste løsning. Den lovteknisk mest heldige løsningen, vil være en generell bestemmelse som er gyldig i forhold til samtlige straffebud av betydning for organisert kriminalitet. Som departementet også nevner, vil man da slippe å belaste lovteksten i hvert enkelt straffebud. Dessuten vil det etter JURKs mening være en fordel at man har en hovedbestemmelse for skjerpelse, for på denne måten å markere og understreke alvoret i slik organisert kriminalitet. En slik hovedbestemmelse om skjerpelse, vil også representer den gevinst at man er garantert en skjerpelse av strafferammen i alle aktuelle tilfelle. Og like viktig: samtidig som lovverket favner så vidt at det omfatter alle handlinger som også er ledd i organisert kriminalitet, vil det sikre at strafferammen kun skjerpes i disse tilfellene, jfr. også departementets anmerkninger. Vi synes det er av stor betydning at man gjennom en hovedbestemmelse har et klart uttalt grunnvilkår, noe som er i tråd med legalitetsprinsippet i norsk strafferett. Videre er vi enige med departementet i at det ikke foreligger noe behov for å vurdere individuelt for hvert lovbrudd om straffen bør skjerpes ved organisert kriminalitet. JURK går etter dette inn for at det innføres en generell straffskjerpingsregel som tas inn som ny § 60 a i straffeloven.»

Agder og Borgarting lagmannsretter, Dommerforeningens utvalg for strafferett, riksadvokaten og Oslo og Hordaland statsadvokatembeter sier seg derimot uenig i at det innføres en generell straffskjerpingsregel.

Agder lagmannsrett mener at strafferammen i de enkelte straffebud, med skjerpede siderammer for kvalifiserte overtredelser, bør være tilstrekkelig til å fange opp også det moment at forholdet er ledd i organisert kriminalitet, særlig tatt i betraktning av den nylig innførte skjerpelsen av strafferammene ved konkurrens. I den utstrekning dette likevel er tilfelle, mener retten at strafferammene i de aktuelle bestemmelsene i stedet bør oppjusteres:

«Strafferammen i de enkelte straffebud med skjerpede siderammer for kvalifiserte overtredelser bør være tilstrekkelige til å fange opp også det moment at forholdet er ledd i organisert kriminalitet. Dette momentet står ikke mht. straffverdighet i en helt annen stilling enn andre skjerpende momenter. Det oppleves ikke som noe alminnelig problem at aktuelle strafferammer er utilstrekkelige. Enn mindre vil dette gjelde etter at strafferammen ved konkurrens nylig ble skjerpet ved endring av straffeloven § 62. Hvis man på enkelte områder, som f. eks. ved profesjonelt organisert spritsmugling, mener at maksimumsstraffen for grove overtredelser er for lav i forhold til det kriminalitetsbilde man nå ser, bør dette avhjelpes ved en mer målrettet aksjon.»

Lagmannsretten viser til at en regel som foreslått vil bidra til inflasjon i strafferammene og gi opphav til tolkingsproblemer knyttet til begrepet «organisert kriminalitet». Retten mener også at forslaget har prosessuelle konsekvenser som kan gi prosessøkonomiske ulemper som ikke står i forhold til det man vil oppnå:

«Bruk av § 60 a vil medføre at strafferammen for mange vanlige formuesforbrytelser vil overstige 6 år. Dette vil med dagens prosessregler medføre at f. eks. de som dømmes for grove tyverier eller bedragerier som ledd i organisert kriminalitet, etter straffeprosessloven § 321 tredje ledd vil få krav på ankebehandling i lagmannsretten, enten med lagrette ved bevisanke eller med meddomsrett ved straffutmålingen, selv om de idømte straffer ikke ligger på et nivå som tilsier at de siktede bør ha krav på automatisk overprøving. Allerede i dag er den samlede saksbehandlingstiden et betydelig problem i straffesaker, og utvidelsen vil være lite ønskelig.»

Lagmannsretten mener også at den foreslåtte bestemmelsen bryter med den systematikken Straffelovkommisjonen går inn for:

«Straffelovkommisjonens forslag bygger på en differensiering av strafferammene hvor straffebudene mer konsekvent enn i dagens straffelov inndeles etter straffverdighet i grov, vanlig og i noen tilfeller liten overtredelse. Dagens sidestrafferammer for særdeles skjerpende eller formildende omstendigheter, gjentakelse og uforsettlige følgeskader foreslås opphevet. Maksimumsstraffen for grov overtredelse forutsettes fastsatt slik at den utgjør en realistisk øvre grense for de mest alvorlige overtredelser av straffebudet. Etter vår oppfatning er dette et godt forslag. Å innføre en generell regel om straffskjerpelse ved organisert kriminalitet, bryter klart med denne systematikken og bør ikke gjennomføres like i forkant av behandlingen av NOU 2002:4 når det ikke er påvist noe klart behov.»

Borgarting lagmannsrett slutter seg til høringsuttalelsen fra Agder lagmannsrett.

Også Dommerforeningens utvalg for strafferett uttrykker skepsis til å innføre en ny straffebestemmelse med et slikt innhold som forslaget til ny § 60 a, og begrunner dette på samme måte som Agder lagmannsrett, jf. foran.

Riksadvokaten uttaler at han ikke ser behov for å doble strafferammene for å oppnå den ønskede heving av straffenivået i visse saker som gjelder organisert kriminalitet. Riksadvokaten går i stedet inn for å innføre en straffutmålingsregel etter samme prinsipp som straffeloven § 59 annet ledd om tilståelse, eller å øke strafferammene med et visst antall år etter mønster av straffeloven § 232:

«En dobling av strafferammene er dyptgripende, særlig når en ser dette i sammenheng med at §§ 60 a og 62 etter forslaget skal anvendes i konkurrens, slik at strafferammen dobles to ganger hvis det er begått to eller flere handlinger som ledd i organisert kriminalitet.

Regelen vil paradoksalt nok få størst effekt for mindre alvorlige handlinger som har en lav strafferamme, f.eks. simple tyverier, hvor strafferammen øker fra 3 år for ett tyveri til 12 år for to tyverier begått som ledd i organisert kriminalitet. Effekten avtar ved alvorligere forbrytelser. F.eks. får den økte strafferammen etter § 60 a ikke virkning i en sak som gjelder to grove ran. Da er strafferammen allerede 20 år, jf. straffeloven §§ 62 og 17 første ledd bokstav a, og kan ikke øke ytterligere.»

Riksadvokaten reiser spørsmål om den foreslåtte regelen vil forrykke den innbyrdes sammenhengen mellom strafferammen, og uttaler videre:

«Departementet uttaler (på side 50) at man kan 'stange i taket' når straffen skal utmåles for organisert kriminalitet. Påtalemyndighetens erfaring er imidlertid ikke at det er strafferammene som utgjør den største begrensningen, men utmålingspraksis og hensynet til konsekvens og harmoni i rettssystemet. F.eks. kan straffutmålingsnivået i drapssaker være et argument mot å idømme for streng straff i saker som gjelder alvorlig, organisert kriminalitet. Ønsker man en vesentlig heving av straffenivået i saker som gjelder organisert kriminalitet, kommer man derfor neppe utenom å vurdere straffenivået for annen alvorlig kriminalitet som f.eks. forsettlige drap.»

Oslo statsadvokatembeter støtter heller ikke forslaget om en generell straffskjerpingsregel, og viser for det første til at det ikke er godtgjort noe behov for dette:

«Det synes å være bred enighet om at straffbare handlinger som utføres i en 'organisert' form, bør straffes strengere enn mer tilfeldige straffbare handlinger. Dette ligger godt innenfor gjeldende straffutmålingspraksis. Det er ikke dokumentert noe eksempel fra rettspraksis som etter departementets oppfatning skulle tilsi økede strafferammer. Det er derfor vanskelig å ha noen begrunnet oppfatning om det konkrete behovet for høyere strafferammer. En har merket seg at departementet gir straffeloven § 204 som eksempel på behovet for å skjerpe straffene ved overtredelse av denne bestemmelsen i noen tilfelle. Det ville være vesentlig enklere å gjøre dette der, enn å innføre en generell straffskjerpelse etter upresise kriterier. Vårt inntrykk her er egentlig at det sentrale poeng heller må være at domstolene anvender lovens strafferammer i større skala enn det som i dag synes å være tilfellet.»

Begrepet «organisert kriminalitet» er etter høringsinstansens oppfatning for upresist til at det bør knyttes rettsvirkninger til det:

«Det er åpenbart og heller ikke uventet at man i høringsbrevet ikke har klart å gi begrepet et så presist innhold at det er anvendelig i praksis. En vil i den forbindelse bemerke at når departementet ikke selv har lykkes med å formulere en presis lovtekst, vil det være lite trolig at domstolene skulle kunne klare dette noe vesentlig bedre. Problemet er egentlig at begrepet 'organisert kriminalitet' ikke lar seg definere på en slik måte at det kan anvendes som et rettslig verktøy for påtalemyndighet og domstoler. Prinsipielt sett er det uheldig at lovgivningen bygger på en begrepsbruk med lavt og uklart presisjonsnivå. I noen sammenhenger er det selvsagt vanskelig å forme dekkende og presise begreper, men dersom dette blir en dominerende faktor, vil det gjøre strafferettssystemet uforutsigbart og lite anvendelig. Å fremme saker med slike lovgivningsverktøy blir risikabelt og kan lett medføre frifinnelser eller nedsatt straff. Dette har også den ikke uvesentlige sideeffekt at belastningen på domstoler og påtalemyndighet vil øke idet ankesakene blir 'prosedable'. Dersom et vagt og upresist begrep blir avgjørende for straffeutmålingen slik at den øker vesentlig ved bruk av kriteriet 'organisert kriminalitet', er det trolig at domstolene under enhver omstendighet vil vise forsiktighet ved lovanvendelsen under straffeutmålingen.»

Statsadvokatembetet foreslår - i likhet med riksadvokaten - at det i stedet innføres en ny straffutmålingsregel for disse tilfellene:

«En slik bestemmelse vil også ha den fordel at det da ikke vil være av så stor betydning å gi helt presise definisjoner av begrepet 'organisert', da dette ikke vil ha avgjørende betydning for den konkrete straffeutmåling. Dette vil likevel aksentuere og tydeliggjøre at den lovgivende myndighet i lovs form ønsker en skjerpelse av straffene der den kriminelle virksomhet skjer i organisert form.»

Heller ikke Hordaland statsadvokatembeter ser noe praktisk behov for en generell bestemmelse om høyere strafferamme ved handlinger som er utøvet som ledd i organisert kriminalitet. Ved behov bør strafferammene heller heves i det enkelte straffebud, for eksempel ved å innta et nytt straffalternativ med en høyere strafferamme.

Under forutsetning av at det skal innføres en straffskjerpingsregel, har høringsinstansene fremmet en rekke merknader til bestemmelsens innhold. Når det gjelder spørsmålet om hva som skal regnes som organisert kriminalitet, viser Politidirektoratet til de vurderingene som er gitt i dokumentet «Nasjonal trusselvurdering», og anbefaler at dette legges til grunn. Det samme gjør riksadvokaten, som også viser til Metodeutvalgets momentliste, som ble gjengitt på side 10 i høringsnotatet. Riksadvokaten mener videre at en eventuell straffskjerpingsregel ikke bør ramme personer med en perifer tilknytning til den kriminelle organisasjonen:

«Lovbrytere som velger å begå organisert kriminalitet er ofte ressurssterke personer. Blant gruppen som begår organisert kriminalitet vil det ikke sjelden befinne seg ressurssvake personer som utnyttes av bakmennene. Dette reiser spørsmålet om alle som deltar i organisert kriminalitet skal rammes av § 60 a, eller om bestemmelsen skal forbeholdes hovedmennene. Bestemmelsen vil etter sin ordlyd (og ifølge eksempelet i høringsnotatet side 53) ramme f.eks. en narkoman som selger en brukerdose for å finansiere eget forbruk, hvis han innser eller holder det for overveiende sannsynlig at han er det siste leddet i en gruppe som driver organisert narkotikaomsetning. Bestemmelsen vil også ramme en ressurssvak unggutt som brukes som 'løpegutt' av hovedmennene i en kriminell gjeng, hvis han vet eller holder det for mest sannsynlig at han medvirker til organisert kriminalitet. Etter riksadvokatens syn bør bestemmelsen avgrenses slik at den ikke omfatter denne personkretsen. Dette kan riktignok medføre bevisvansker i enkelte saker, men i de fleste saker er det ikke vanskelig å skille ut disse personene fra de øvrige i gruppen. En for vidtfavnende regel kan gi uheldige utslag, og vil dessuten lett utvanne bestemmelsen og på sikt gjøre den mindre slagkraftig.»

Prosjekt Catch mener at det med den nåværende utformingen av bestemmelsen må forventes at det i mange fremtidige straffesaker vil bli et sentralt og vanskelig bevistema om lovbryteren inngår i et organisert, kriminelt miljø, og om lovbryteren i den konkrete sak har begått den kriminelle handling som ledd i organisert kriminalitet. Det pekes på at politiet vil måtte bruke mye ressurser på å belyse personers tilhørighet til organiserte miljøer, hvilket i mange tilfeller antas å bli både vanskelig og ressurskrevende. Den nåværende utformingen av bestemmelsen danner angivelig grunnlag for vanskeligheter knyttet til spørsmål om bevisavskjæring:

«Slik Prosjekt Catch ser det, vil det ikke minst bli et stort problem at det fra forsvarersiden vil kunne bli påberopt bevisavskjæring under en hovedforhandling, og at dette spørsmålet vil kunne forbli uavklart til man har gjennomført en ankeforhandling flere år frem i tid.

For å illustrere problemstillingen nærmere kan man tenke seg at påtalemyndigheten under etterforskningen av en alvorlig spritsak får forhørsretten med på at geskjeften til Peder Ås er organisert kriminalitet, som under henvisning til § 60 a åpner for bruk av kommunikasjonskontroll. Kommunikasjonskontrollen avdekker videre at hovedpersonen Peder Ås smugler inn større mengder sprit, og han blir etter hvert pågrepet av politiet.

Advokat Lurifaks vil her - i forbindelse med sedvanlig politiavhør - regelmessig råde sin klient til ikke å avgi politiforklaring, og det med begrunnelsen at politiets viktigste bevismateriale kanskje ikke står seg under en hovedforhandling. Peder Ås kan nemlig med styrke anføre at han ikke ønsker å forklare seg opp mot beviser som kanskje uansett ikke vil kunne brukes.

Poenget blir således at dersom retten - under den etterfølgende hovedforhandlingen - anser det som klart mest sannsynlig, men likevel ikke finner det bevist utover enhver rimelig tvil at spritsmuglingen til Peder Ås fortjener betegnelsen organisert kriminalitet, men hva blir da konsekvensene? Skal bevismaterialet avskjæres fullt og helt? Skal bevisene likevel tillates ført? En slik uavklart situasjon vil være lite holdbar for så vel politi- og påtalemyndighet som siktede selv, og kan medføre at politi- og påtalemyndighet i enkelte større saker står ganske ribbet igjen når saken en gang blir rettskraftig.»

Prosjekt Catch mener at det bør søkes å lage et regelverk hvor bevistemaer som har en direkte og avgjørende prosessuell betydning, får en rettslig avklaring lenge forut for en hovedforhandling. Alternativt bør man vurdere å nøye seg med bevisgraden «skjellig grunn» i relasjon til bevistemaet «organisert kriminalitet», for så vidt gjelder de prosessuelle sidene som følger av § 60 a. Det sistnevnte forslaget får for øvrig tilslutning av Politidirektoratet.

MiRA-Senteret anbefaler på sin side at lovteksten tydeliggjøres slik at det er den profesjonelt organiserte kriminaliteten som rammes:

«Vi ber Departementet klargjøre hvordan det skal unngås at gutte/jentegjenger som begår kriminelle lovbrudd ikke straffes under straffebudene om organisert kriminalitet og hvordan preventive tiltak kan forhindre at disse gruppene dannes eller går over til å utøve organisert kriminalitet.»

Når det gjelder selve straffskjerpingen, mener Advokatforeningen at det er tilstrekkelig at strafferammen forhøyes til halvannen gang det som gjelder i det enkelte straffebud:

«Advokatforeningen er av den oppfatning at strafferammene i norsk strafferett generelt er romslige og at det vanskelig kan påvises et behov for så sterk forhøyelse som det her er gitt adgang til. For den type alvorlig kriminalitet som en sikter på å ramme, vil en lett få det resultat at en fordobling av strafferammen støter an mot maksimumsgrensen på 20 år i strl. § 17. Det kan gå inflasjon i straffbare handlinger der lovens aller strengeste straff kommer til anvendelse. Advokatforeningen vil på denne bakgrunn foreslå at adgangen til forhøyelse av strafferammen begrenses til halvannen gang det som gjelder i det enkelte straffebud.»

Finansdepartementet peker på at en generell dobling neppe er helt treffsikker i forhold til det konkrete straffskjerpelsesbehovet ved organisert kriminalitet, ettersom en slik regel slår svært variabelt ut avhengig av hvilken strafferamme man tar utgangspunkt i. En økning av den øverste maksimalstraff fra 21 til 30 års fengsel, uten å la strafferammene i de enkelte straffebud følge etter, vil etter departementets oppfatning avhjelpe noe av denne virkningen.

Flere av høringsinstansene uttaler seg om forslagets prosessuelle konsekvenser. Agder og Borgarting lagmannsretter og Dommerforeningens utvalg for strafferett mener som nevnt at dette taler mot en straffskjerpingsregel overhodet, jf. foran. Også riksadvokaten advarer sterkt mot å gi en eventuell økt strafferamme prosessuell betydning. Det vil etter hans oppfatning ikke bidra til en mer effektiv bekjempelse av organisert kriminalitet, men snarere være egnet til å komplisere straffeforfølgningen og gi en faktisk reduksjon av straffenivået:

«Dersom økt strafferamme tillegges prosessuell betydning, vil det blant annet innebære at et stort antall av disse sakene vil bli behandlet i to rettsinstanser og med lagrette, jf. straffeprosessloven §§ 321 tredje ledd og 352, og sakene skal i utgangspunktet aktoreres av en statsadvokat, jf. straffeprosessloven § 76 tredje ledd. Selv om mange av disse sakene også i dag behandles i to instanser og aktoreres av statsadvokatene, er det ikke tvilsomt at den foreslåtte regelen vil innebære at ankesakene vil omfatte flere forhold enn i dag. Det er vanskelig å unngå økt saksbehandlingstid, som i seg selv er uheldig. Økt saksbehandlingstid vil dessuten lett «spise opp» gevinsten av et økt straffutmålingsnivå, og kan endog medføre redusert nivå.»

Riksadvokaten peker videre på at en generell straffskjerpingsregel vil gi opphav til mange vanskelige spørsmål om konkurrens:

«Departementet antar f.eks. at § 60 a normalt ikke kan anvendes i konkurrens med straffeloven § 162, idet det ved grovhetsvurderingen etter § 162 annet ledd vil være et sentralt moment om virksomheten er organisert (side 54). Etter riksadvokatens syn kan imidlertid oppbevaring av f.eks. 100 gram hasjisj neppe subsumeres under annet ledd selv om oppbevaringen skjer som ledd i organisert kriminalitet. De ulike bedømmelsene av konkurrensspørsmålet for en såvidt enkel og praktisk bestemmelse som straffeloven § 162, viser etter riksadvokatens oppfatning hvor vanskelig håndhevelsen av konkurrensreglene kan bli i praksis.»

Riksadvokaten viser til at konkurrensreglene riktignok får betydning uavhengig av om økt strafferamme gir prosessuelle konsekvenser, men at det er først når reglene har prosessuelle betydning, at spørsmålet kommer på spissen:

«Hvis f.eks. påtalemyndigheten, tingretten og lagmannsretten legger til grunn at et tyveri er å anse som grovt fordi det er begått som ledd i organisert kriminalitet, og Høyesterett kommer til at § 60 a skulle vært anvendt fordi det i tillegg forelå andre omstendigheter som gjorde at tyveriet var grovt, kan man få den situasjon av dommen(e) oppheves (etter domfeltes anke - paradoksalt nok) fordi § 60 a skulle vært anvendt og skyldspørsmålet dermed skulle vært avgjort av en lagrette. Gis den økte strafferammen derimot ikke prosessuell betydning, kan feil forståelse av konkurrensreglene eventuelt få betydning for straffutmålingen, men det vil ikke utgjøre en opphevelsesgrunn.»

Forslagets konsekvenser for konkurrens-tilfellene kommenteres også av Finansdepartementet, som foreslår at anvendelsen av den nye regelen kan erstatte eller begrense skjerpelsesregelen for konkurrens.

Oslo statsadvokatembeter fremhever at bestemmelsen vil ha flere straffeprosessuelle sidevirkninger når det gjelder etterforskningsmetoder for politiet, og reiser spørsmål ved om dette reelt sett er ett av hovedmotivene for forslaget. Departementet kritiseres for ikke å ha drøftet disse konsekvensene på et mer prinsipielt grunnlag. Særlig pekes det på at anvendelsen av en ny § 60 a vil utløse et ubetinget krav på full ankebehandling etter straffeprosessloven § 321 tredje ledd. Etter Oslo statsadvokatembeters oppfatning er det i noen tilfeller behov for å utvide adgangen til å bruke ekstraordinære etterforskningsmetoder, men det advares sterkt mot at dette skjer som en «sidevirkning» av en kriminalisering som synes å ha andre formål. Inngangskriteriet for bruk av tvangsmidler anses for øvrig å være «ytterst uklart» når dette beror på om kriminaliteten er «organisert».

Hordaland statsadvokatembeter (som også går imot straffskjerpingsregelen) mener at den i hvert fall ikke bør ha prosessuell betydning:

«Slik forslaget er utformet i høringsbrevet vil for eksempel et enkelt grovt tyveri som er utøvet som ledd i organisert kriminalitet få en strafferamme på 9 år og skal ved anke behandles med lagrette uten adgang til siling av anken. Et slikt regelverk vil være lite forenlig med departementets målsetning om en hurtigere og mer effektiv strafferettspleie.»

Politiets Sikkerhetstjeneste (PST) er derimot positiv til at straffskjerpingen vil få betydning for bruken av etterforskningsmetoder og andre tvangsmidler, og viser til at dette erfaringsmessig vil kunne være avgjørende for oppklaring av saker mot «lukkede miljøer». Også Toll- og avgiftsdirektoratet gir uttrykkelig støtte til at forslaget utvider adgangen til bruk av slike metoder.

Heller ikke JURK går inn for å gjøre noen reservasjoner i forhold til de prosessuelle konsekvensene som en ny straffskjerpingsregel vil medføre:

«Ved gjentakelse eller sammenstøt av forbrytelser vil en forhøyelse av maksimumsstraffen ikke komme i betraktning, jfr. departementets redegjørelse for dette. JURK mener som departementet, at når en forhøyelse av maksimumsstraffen er en direkte følge av at den straffbare handling er utøvet som ledd i organisert kriminalitet, bør det ikke være noen tilsvarende reservasjon. De hensyn som begrunner at mer ekstraordinære etterforskningsmetoder kan tas i bruk, er tilstede ved de handlinger vi her står overfor. Alvorsgraden og det forsterkede straffverdige ved å begå organisert kriminalitet, gjør det naturlig å tillate slike etterforskningsmetoder som ellers ikke anses akseptable. Når det er fastsatt vilkår om strafferammer i bestemmelsen om tvangsmidler, er det uttrykk for at inngrepene bør stå i forhold til handlingens straffverdighet, jfr. departementets bemerkninger. De etterforskningsmetoder som det åpnes for i og med skjerpelse av strafferammen, er et resultat av en prosess hvor hensynet til gjerningspersonens rettssikkerhet, er veid opp mot hensynet til det straffverdige i handlingen. JURK ser det som viktig at påtalemakten gis de nødvendige redskaper til effektivt å kunne bekjempe den voksende organiserte kriminaliteten. Det er, slik departementet også er inne på, et særlig behov for ekstraordinære etterforskningsmetoder nettopp ved bekjempelsen av den organiserte kriminaliteten. Den organiserte kriminaliteten fordrer i mange tilfeller mer avanserte strategier og hjelpemidler for å få tak i de involverte. Brikkene i dette kompliserte puslespillet krever med andre ord at politi- og påtalemyndighet har mulighet til å komme med mindre gjennomskuende mottrekk.»

Kommunal- og regionaldepartementet er også enig i at § 60 a må komme i betraktning ved regler som tillegger strafferammen betydning, og er særlig opptatt av utlendingslovens bestemmelser:

«På utlendingsrettens område får dette spesiell betydning for reglene om utvisning. Det vises til at strafferammen er et sentralt kriterium for om en utlending skal utvises som følge av straffbare forhold, jf. utlendingsloven § 29 første ledd bokstav b og c og § 30 annet ledd bokstav b. Departementet er enig i at straffskjerpelse etter ny § 60 a må komme i betraktning hva gjelder rettsvirkninger i utlendingsloven og andre lover når strafferammen er brukt som kriterium. Det vises til høringsbrevets begrunnelse som fremhever at strafferammen forhøyes som følge av økt straffverdighet, og at det da bør være uten betydning at straffskjerpelsen går frem av en felles bestemmelse, og ikke av det enkelte straffebudet.»

Vestfold og Telemark statsadvokatembeter mener at det som følge av straffskjerpingsregelen bør foretas en fornyet vurdering av den delegerte påtalekompetansen. Det tas til orde for å vurdere om straffbare forhold som ledd i organisert kriminalitet bør forelegges for statsadvokaten, noe som foreslås gjennomført ved en endring i påtaleinstruksen § 22-2 tredje ledd. Når det gjelder den innsnevringen som vil skje i politiets påtalekompetanse for forseelser i særlovgivningen, er Vestfold og Telemark statsadvokatembeter enig i at det ikke bør gjøres unntak for disse følgene.

Politidirektoratet ønsker heller å komme tilbake til disse spørsmålene i forbindelse med høringen om politijuristenes påtalekompetanse.

Når det gjelder selve utformingen av straffskjerpingsregelen, har Finansdepartementet enkelte forslag til forbedringer. Blant annet foreslås det å unngå den formulering at handlingen er utøvet «som ledd» i organisert kriminalitet, siden dette ikke passer så godt når meningen er at også en enkeltstående overtredelse skal kunne rammes. Videre tas det til orde for å avklare forholdet mellom straffskjerpingsregelen og straffebud som forhøyer strafferammen når overtredelsen er begått av flere i fellesskap.

Når det gjelder de straffebudene som allerede nevner som straffskjerpende moment at handlingen har karakter av å være organisert, går Utenriksdepartementet, Toll- og avgiftsdirektoratet, Vestfold og Telemark statsadvokatembeter, Kripos og JURK uttrykkelig inn for at disse endres, og derved tilpasses den nye straffskjerpingsregelen. Oslo politidistrikt og Politidirektoratet går på den annen side inn for at det ikke gjøres endringer i disse bestemmelsene ennå, men at man heller kommer tilbake til dette spørsmålet når bestemmelsene har virket sammen en tid, slik at man sikrer seg at virkeområdet deres ikke innsnevres.

Prosjekt Catch mener for øvrig at straffskjerpingen etter ny § 60 a ikke er tilstrekkelig når det gjelder § 269 nr. 1 om forberedelse til ran, og går inn for at strafferammen heves til 5 års fengsel. Alternativt tas det til orde for at overtredelse av dette straffebudet skal være et selvstendig grunnlag for å kunne anvende kommunikasjonskontroll, det vil si at det tas inn henvisninger til straffebudet i aktuelle bestemmelser i straffeprosessloven kapittel 16 a:

«Prosjekt Catch er av den oppfatning at det er en begrenset gruppe personer som står bak et vesentlig antall av de tyngste væpnede ranene i Norge. Prosjekt Catch er videre av den klare oppfatning at dette er ressurssterke, godt organiserte og farlige miljøer som utvilsomt faller innenfor definisjonen 'organisert kriminalitet'. Mange års erfaring viser også at tradisjonell etterforskning ofte ikke fører frem i disse sakene.

Dersom politiet skal kunne legge et reelt trykk på disse miljøene og øke antall oppklaringer i disse sakene, må lovverket åpne for at politi- og påtalemyndighet gis større anledning til å skaffe seg informasjon forut for den straffbare handlingen (dvs drive proaktiv etterforskning).

(...)

I praksis kan altså ikke politiet under dagens lovverk - selv om man har klare indikasjoner på hva som er i ferd med å skje - gjennomføre viktige etterforskningsskritt som å avlytte telefonene til personer som planlegger f. eks. å rane/tømme Norges Bank og således avdekke/avverge/oppklare noen av de mest alvorlige straffesakene man har. Lovverket hjemler kun bruk av slike metoder etter at handlingen er begått, og da vil det ofte være for sent. Miljøet er i praksis så profesjonelle at man unnlater å røpe seg på telefon i etterkant av begåtte ran.»

Det påpekes at Metodeutvalget i sin tid fremmet et lignende forslag, som imidlertid ikke fikk gjennomslag i Stortinget. Politidirektoratet mener at de erfaringene man senere har gjort seg, blant annet i forbindelse med Prosjekt Catch, bør tillegges vekt ved en ny vurdering av dette spørsmålet. Politidirektoratet slutter seg til de forslagene som er fremmet på dette punkt.

Se også pkt. 2.1.3 om de høringsinstansene som har kommet med generelle synspunkter på forslagene i høringsnotatet.

5.5 Departementets syn nå

Organisert kriminalitet er svært samfunnskadelig og bør slås hardt ned på. I en del sakstyper bør straffen skjerpes i forhold til i dag. Departementet viser her særlig til riksadvokatens høringsuttalelse. Dagens strafferammer er vide, men en lovendring kan likevel være ønskelig eller nødvendig for å påvirke straffutmålingspraksis. En skjerping som domstolene selv foretar gjennom rettspraksis, vil etter praksis foregå gradvis, jf. Rt. 1994 s. 1552 og senere avgjørelser. Departementet ser heller ikke bort fra at en i enkelte tilfeller av organisert kriminalitet vil kunne «stange i taket». Departementet holder på denne bakgrunnen fast ved at det er behov for å skjerpe strafferammene ved organisert kriminalitet. Departementet viser for øvrig til begrunnelsen for dette i høringsnotatet og til uttalelsene under høringen.

Det er spørsmål om skjerpelsen bør skje i enkelte utvalgte straffebud hvor det er et særlig behov for å skjerpe straffen, eller om det bør innføres en generell straffskjerpingsregel.

Departementet er enig med de høringsinstanser som anfører at strafferammer ikke bør skjerpes uten at det er dokumentert et behov for det. Departementet har imidlertid foran kommet til at det kan være behov for å skjerpe straffene for organisert kriminalitet på flere områder. Men det kan være vanskelig på en fullgod måte å plukke ut alle de aktuelle straffebud. En generell straffskjerpingsregel vil derimot sikre at straffen kan skjerpes der det er behov for det. Dermed risikerer man ikke å utelate straffebud hvor straffen burde vært skjerpet. En generell straffskjerpingsregel har også lovtekniske fordeler.

Departementet legger vekt på at en generell straffskjerpingsregel bare vil utvide domstolenes fullmakter; ikke pålegge domstolene å ilegge en strengere straff i den enkelte sak enn det er grunnlag for. Domstolene vil fortsatt måtte utmåle straffen konkret ut fra hva som er rimelig og rettferdig. Vi har i Norge lange tradisjoner for å ha vide strafferammer. Departementet føler seg trygg på at domstolene - med Høyesterett i siste instans - vil praktisere en generell straffskjerpingsregel på en forsvarlig måte.

Utvides strafferammene, vil også adgangen til å anvende ekstraordinære etterforskningsmetoder utvides. Etter departementets syn er en slik utvidelse både forsvarlig og hensiktsmessig, jf. nedenfor. En utvidet adgang til å ta i bruk etterforskningsmetoder taler derfor etter departementets syn ikke imot å skjerpe straffen. Og hadde så vært tilfelle, kunne man ha gjort unntak fra denne prosessuelle konsekvensen. Men ønsket om å utvide bruken av etterforskningsmetodene fremstår heller ikke for departementet som noen hovedbegrunnelse for en generell straffskjerpelse. Den bærende begrunnelsen er behovet for å skjerpe straffen. Hadde ønsket bare vært å utvide hjemlene for å bruke etterforskningsmetodene, ville den naturlige fremgangsmåten være å endret reglene for metodebruken i stedet.

De høringsinstanser som er imot forslaget om å innføre en generell straffskjerpingsregel, synes i relativt stor utstrekning å legge vekt på andre strafferettslige og prosessuelle konsekvenser av en slik regel og på at departementets forslag i høringsnotatet ikke var presist nok utformet. Departementet foreslår i proposisjonen her flere endringer i forholdet til forslaget i høringsnotatet som er ment å ta hensyn til disse innvendingene, se nærmere nedenfor.

Departementet går etter dette i likhet med et flertall av høringsinstansene inn for at det innføres en generell straffskjerpingsregel. Bestemmelsen bør tas inn som en ny § 60 a i straffeloven. På bakgrunn av høringsrunden foreslås det flere viktige endringer i forhold til det opprinnelige forslaget.

Det er for det første et spørsmål hvor mye strafferammen bør skjerpes. Etter departementets oppfatning er det - relativt sett- størst behov for å heve strafferammene ved organisert kriminalitet når lovbruddet i utgangspunktet har en lav strafferamme. Ellers vil det som oftest være tilstrekkelig anledning til å ta høyde for dette straffskjerpende momentet innenfor de alminnelige strafferammene. Departementet har på denne bakgrunn en vurdert alternative utforminger av bestemmelsen.

En mulighet er å begrense regelens anvendelsesområde til straffebud med strafferammer under et visst nivå, for eksempel inntil 6 års fengsel. Et alternativ er at det gis en fast skjerpet strafferamme for lovbrudd som er begått organisert, for eksempel på tre års fengsel. Det er imidlertid vanskelig å finne et nivå på straffskjerpingen som ikke kan virke urimelig for enkelte lovbrudd. For eksempel vil en skjerpelse på tre år innebære en syvdobling av et grunndelikt som opererer med en strafferamme på fengsel i 6 måneder, samtidig som et lavere tillegg vil gi en for liten markering i forhold til alvorligere lovbrudd. Den beste løsningen er etter departementets oppfatning å ha en generell straffskjerpingsregel som dobler strafferammen ved organisert kriminalitet, slik som foreslått i høringsnotatet. Men i tillegg bør det fastsettes et absolutt tak for hvor mange år strafferammen kan bli utvidet med på dette grunnlaget.

Etter departementets oppfatning vil 5 år være en rimelig øvre grense. En slik begrensning vil først få betydning når strafferammen er høyere enn 5 års fengsel. Et vanlig ran har for eksempel i dag en strafferamme på 5 års fengsel, jf. § 268 første ledd. Hvis ranet er begått som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, vil strafferammen bli fordoblet til 10 års fengsel med den nye regelen. Dette innebærer at strafferammen forhøyes med 5 års fengsel; begrensningen på 5 år har mao. ingen betydning. Et grovt tyveri har til sammenligning en strafferamme på 6 års fengsel, jf. § 258, mens et organisert, grovt tyveri etter forslaget vil ha en strafferamme på 11 års fengsel.

For straffebud med en strafferamme på 10 år, vil forskjellen bli større. Straffen for organisert kriminalitet vil skjerpes til 15 år, ikke til 20 år. Ved en strafferamme på 15 års fengsel vil begrensningen derimot ikke ha noen selvstendig betydning. Strafferammen vil uansett ikke bli forhøyet til mer enn 20 års fengsel, jf. utkastet til § 17 første ledd bokstav a og nærmere nedenfor.

I forhold til de høyeste strafferammene ville det også med det opprinnelige forslaget gjelde en viss begrensning, jf. straffeloven § 17. Riksadvokaten har i sin høringsuttalelse lagt til grunn at øvre strafferamme med en slik straffskjerpingsregel vil være 15 år, jf. § 17 første ledd bokstav a. Etter departementets oppfatning er ikke en slik tolkning selvsagt. Lengstestraffen på inntil 21 års fengsel kan ifølge § 17 første ledd bokstav b idømmes «i tilfelle hvor det er særlig bestemt». Dette forstås slik at det må være uttrykkelig hjemmel for straffskjerpingen i straffebudet, eller i hvert fall i en særskilt straffskjerpingsregel, slik som i § 232 om særlig grove legemskrenkelser. Departementet har vanskelig for å se at dette skulle stille seg annerledes når straffskjerpingen av lovtekniske grunner fremgår av en felles bestemmelse i lovens alminnelige del i stedet for i - eller i umiddelbar tilknytning til - hvert enkelt straffebud.

Departementet ser derfor ikke bort fra at strafferammen etter ny § 60 a ville kunne komme opp i 21 års fengsel, uten at dette ble nærmere regulert i loven.

Det er imidlertid viktig å avskjære enhver tvil om dette, og departementet foreslår derfor en tilføyelse i § 17. Til forskjell fra forslaget i høringsnotatet mener departementet nå at det bør være tilstrekkelig at maksimal strafferamme for organisert kriminalitet er 20 års fengsel, slik som når flere forbrytelser blir pådømt samtidig (selvsagt med det forbehold at strafferammen ifølge selve straffebudet kan komme opp i 21 års fengsel). Det foreslås derfor å supplere § 17 første ledd bokstav a med en henvisning til ny § 60 a ved siden av den nåværende henvisningen til § 62.

Departementet er enig med de høringsinstansene som har anført at strafferammene i noen tilfeller kan bli urimelig høye, dersom de ved siden av ny § 60 a også forhøyes som følge av konkurrens (dvs. når flere lovbrudd pådømmes samtidig, jf. § 62) og gjentakelse (utkast til ny § 61). Departementet har vurdert om det bør innføres en begrensning i adgangen til å bruke slike straffskjerpinger ved siden av hverandre, men har vanskelig for å se at en straffskjerpelse på grunnlag av at virksomheten har skjedd organisert skal vurderes annerledes i denne forbindelse enn om strafferammen opprinnelig er hevet på grunnlag av andre særlig skjerpende omstendigheter. En ytterligere skjerping av strafferammen vil ikke ha noen prosessuell betydning. Det er dessuten tradisjon for å ha relativt vide strafferammer. Straffutmålingspraksis ligger vanligvis godt under de maksimale strafferammene. Det foreslås derfor ikke noen slik begrensning. Forholdet mellom de aktuelle bestemmelser vil imidlertid bli vurdert på nytt i en større sammenheng ved oppfølgingen av Straffelovkommisjonens forslag til ny straffelov.

Departementet er også enig med de høringsinstansene som har påpekt at det opprinnelige forslaget var for vidtrekkende når det rettet seg mot handlinger som utøves som ledd i organisert kriminalitet. Straffskjerpingsregelen foreslås i stedet avgrenset til straffbare handlinger som er utøvet som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. I tråd med dette foreslås bestemmelsen supplert med den samme definisjonen av en organisert kriminell gruppe som i utkastet til § 162 c, jf. pkt. 4.5.2.3. Forslaget innebærer en innsnevring av virkeområdet for bestemmelsen sammenlignet med forslaget i høringsnotatet. Godt planlagte enkeltoperasjoner som ikke skjer innenfor rammen av en organisert kriminell gruppe, vil falle utenfor området for straffskjerpingsregelen. Den nye ordlyden vil dessuten etter departementets syn gjøre straffskjerpingsregelen mindre vag.

Derimot har departementet ikke foreslått noe eget unntak for personer med perifer tilknytning til den organiserte kriminalitet. Alle personer som har deltatt i en forbrytelse som har skjedd som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, vil i prinsippet omfattes av bestemmelsen. Men departementet er enig i at det ofte ikke vil være naturlig å skjerpe straffen for den mer perifere persongruppen. Dette er det imidlertid rom for å ta hensyn til innenfor rammen av en straffskjerpingsregel. Bestemmelsen vil bare gi en adgang, ikke en plikt til å skjerpe straffen. I tråd med vanlig straffutmålingspraksis må straffen fastsettes individuelt for den enkelte deltaker. Deltakerens rolle i den organiserte kriminelle gruppen vil være av stor betydning ved utmålingen.

På den annen side har departementet heller ikke funnet å kunne foreslå en regel om at det er tilstrekkelig at det er skjellig grunn til å tro at forbrytelsen har skjedd organisert. Et slikt senket beviskrav er det liten tradisjon for i norsk strafferett, og har klare betenkelige sider.

Departementet er enig med de høringsinstansene som har påpekt at det vil være uheldig om straffskjerpingsregelen fører til at det i mange saker om organisert kriminalitet vil bli nødvendig med lagrette (jury), og viser til de begrunnelser som høringsinstansene har gitt. Straffeprosessloven § 352 fastsetter at lagmannsretten under ankeforhandlingen skal settes med lagrette, når det er anket over bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet (fullstendig anke) og anken gjelder straff for forbrytelse som kan medføre fengsel i mer enn 6 år. Forhøyelse av maksimumsstraffen på grunn av gjentakelse, sammenstøt av forbrytelser eller anvendelsen av straffeloven § 232 skal imidlertid ikke tas i betraktning, jf. tredje ledd. Departementet foreslår et tilsvarende unntak for forhøyelse av strafferammen som følge av ny § 60 a.

Departementet går derimot ikke inn for å gjøre unntak for prosessuelle konsekvenser for øvrig. Når det gjelder politiets påtalekompetanse og spørsmålet om hvem som skal føre aktoratet, henvises til forslagene i eget høringsnotat 9. januar 2003 om dette temaet.

Utvidet adgang til bruk av ekstraordinære etterforskningsmetoder vil etter departementets oppfatning være et hensiktsmessig virkemiddel i kampen mot organisert kriminalitet. Også flere av høringsinstansene har påpekt behovet for dette. Nettopp ved organisert kriminalitet er det flere lovbrudd hvor den skjerpede strafferammen vil gjøre at behovet for bruk av ekstraordinære etterforskningsmetoder blir dekket:

Prosjekt Catch har blant annet trukket frem spritsmugling som et område hvor det er behov for å benytte ekstraordinære etterforskningsmetoder. Stortinget har tidligere bedt Regjeringen om å vurdere å heve denne strafferammen til 10 års fengsel, jf. anmodningsvedtak 13. juni 2000 nr. 388, jf. Innst. O. nr. 78 (1999-2000) pkt. 5.2.1, hvor forslaget begrunnes slik:

«Komiteen ser at det kan være behov for å tillate anonym vitneførsel i flere tilfeller enn Justisdepartementet anbefaler, og komiteen vil for sin del foreslå at også bestemmelsen om produksjon, salg, oppbevaring og innførsel av et meget betydelig kvantum alkohol, jf alkoholloven §10-1 tredje ledd inkluderes i de typer lovbrudd der det kan føres anonyme vitner. Komiteen viser til at dette er den forbrytelsestypen flest høringsinstanser ønsker å inkludere i oppregningen i §130a. Komiteen vil samtidig be departementet vurdere å heve strafferammen i nevnte bestemmelse fra 6 til 10 år. Dette vil bl.a. gjøre det mulig å ta i bruk ulike ekstraordinære etterforskningsmetoder i saker om produksjon, salg og smugling av sprit.»

Tilføyelsen fra justiskomiteen, jf. lov 28. juli 2000 nr. 73, har ført til at det for overtredelser av alkoholloven § 10-1 tredje ledd er adgang til å føre anonyme vitner i slike saker, dersom vilkårene ellers i straffeprosessloven § 130 a er oppfylt. Det er derimot foreløpig ikke foretatt noen tilsvarende utvidelse av anvendelsesområdet for de ekstraordinære etterforskningsmetodene. Riksadvokaten har i brev 3. oktober 2001 gitt uttrykk for at det er behov for å kunne bruke de metodene i de alvorligste spritsakene. Får forslaget til ny § 60 a konsevenser for adgangen til å benytte ekstraordinære etterforskningsmetoder, vil dette behovet være ivaretatt.

Når det gjelder straffeloven § 202 om hallikvirksomhet, har riksadvokaten i høringsrunden tatt til orde for at det bør kunne brukes kommunikasjonskontroll etter straffeprosessloven § 216 a. Dette foreslås gjennomført ved en uttrykkelig henvisning i straffeprosessloven § 216 a eller ved å heve strafferammen i straffeloven § 202 til 10 års fengsel. Får forslaget til ny § 60 a konsekvenser for adgangen til å benytte ekstraordinære etterforskningsmetoder, vil behovet også på dette punkt være ivaretatt for de mest alvorlige tilfellene. Departementet foreslår ikke i denne omgang å heve strafferammen i grunndeliktet, men viser til at dette vil bli vurdert i en bredere sammenheng i forbindelse med arbeidet med ny straffelov.

Et siste eksempel på at det ikke er hensiktsmessig å gjøre unntak for de prosessuelle konsekvensene, er straffebestemmelsen i våpenloven. Riksadvokaten har i brev til Justisdepartementet 3. april 2002 foreslått at det utredes om teknisk sporing bør kunne nyttes i etterforskning av grove overtredelser av våpenloven:

«Dersom det foreligger skjellig grunn til mistanke om grove overtredelser av våpenloven vil det ikke være anledning til noen form for teknisk sporing, idet strafferammen for overtredelse av § 33 annet ledd er 4 år. Hvis det f.eks. foreligger skjellig grunn til mistanke om at en biltransport inneholder tyvegods etter et grovt tyveri eller et større parti narkotika, vil det være adgang til teknisk sporing - i sistnevnte eksempel også etter § 202c. Er det derimot mistanke om at transporten inneholder store mengder våpen, vil det imidlertid ikke være anledning til å foreta teknisk sporing, med mindre det foreligger skjellig grunn til mistanke om overtredelse av andre straffebestemmelser med tilstrekkelig høy strafferamme, f.eks. at det er inngått forbund etter straffeloven § 233 a eller § 159.

Påtalemyndigheten antar det bør vurderes om reglene om teknisk sporing i straffeprosessloven § 202 b og eventuelt § 202 c skal omfatte saker som gjelder skjellig grunn til mistanke om grove overtredelser av våpenloven.»

Ved grove overtredelser av våpenloven ved organisert kriminalitet vil den foreslåtte straffskjerpingsregelen i ny § 60 a føre til en strafferamme på 8 års fengsel, og dermed gi adgang til teknisk sporing etter straffeprosessloven § 202 b, men ikke etter § 202 c.

Innføres det en generell straffskjerpingsregel for organisert kriminalitet, er det et spørsmål om man samtidig skal endre de gjeldende straffskjerpings- og straffutmålingsregler som regulerer betydningen av at en forbrytelse har skjedd som ledd i organisert kriminalitet. Selv om det innføres en egen straffskjerpingsregel for organisert kriminalitet, foreslår departementet å beholde utlendingsloven § 47 fjerde ledd om organisert ulovlig innvandring. Bestemmelsen kan ikke uten videre sløyfes under henvisning til tredje ledd, som har et noe snevrere anvendelsesområde. Mens fjerde ledd er generell, er tredje ledd geografisk avgrenset til den som hjelper utlending til ulovlig opphold eller innreise i Norge eller land som deltar i Schengensamarbeidet.

Straffelovkommisjonen har på bakgrunn av overtredelsens høye straffverdighet foreslått å overføre § 47 fjerde ledd til straffeloven, jf. NOU 2002: 4 s. 436 og lovutkastet §§ 19-16 og 19-17 om vanlig og grov organisert menneskesmugling. Strafferammen for grove overtredelser foreslås satt til 6 års fengsel, jf. utredningen s. 297. Forslaget om å overføre denne delen av straffebudet til straffeloven vil bli vurdert i tilknytning til arbeidet med den nye straffeloven. Departementet foreslår imidlertid allerede nå å heve strafferammen fra 5 til 6 års fengsel. Dermed unngår man at straffebudet gir anvisning på en mildere strafferamme enn det som ville følge av å anvende § 47 tredje ledd i sammenheng med ny § 60 a. Alvorligheten i disse sakene tilsier normalt at det reageres strengt.

Departementet går ikke inn for å gjøre endringer i straffeloven § 132 fjerde ledd tredje punktum, selv om det nevnes særskilt som straffskjerpende moment at handlingen har «et systematisk eller organisert preg». En handling kan ha et slikt preg uten at det foreligger noen tilknytning til en organisert gruppe, jf. utkastet til ny § 60 a annet ledd. Departementet går derfor inn for at bestemmelsen videreføres med sin nåværende ordlyd. En forutsetning for at straffalternativet i § 132 fjerde ledd annet punktum kan anvendes ved siden av § 60 a, er at det foreligger andre særdeles skjerpende omstendigheter enn at handlingen har tilknytning til en organisert kriminell gruppe.

Departementet foreslår heller ingen endringer i de bestemmelsene i særlovgivningen hvor strafferammen er skjerpet av hensynet til behovet for strengere strafferammer for organisert kriminalitet, uten at dette har kommet til uttrykk i ordlyden. Dette gjelder for eksempel for alkoholloven § 10-1 tredje ledd, som har en strafferamme på 6 års fengsel for visse lovbrudd knyttet til et meget betydelig kvantum alkoholholdig drikke. Slik bestemmelsen er formulert, vil tredje ledd kunne anvendes selv om forbrytelsen ikke har skjedd organisert. Det er lite ønskelig om denne muligheten skulle falle bort.

Dersom virksomheten er organisert, vil strafferammen etter utkastet til ny § 60 a i straffeloven bli hevet til 11 års fengsel. Det er etter departementets oppfatning ikke noen grunn til å nedjustere strafferammen i straffebudet som følge av den nye straffskjerpingsregelen. Straffverdigheten i slike saker tilsier at straffenivået skjerpes. Ulovlig innførsel og omsetning av meget betydelige kvantum alkoholholdige drikker foregår i stort omfang, og utføres ofte av profesjonelle, organiserte forbryternettverk. Fortjenestemulighetene har vist seg å være formidable. De såkalte metanol-sakene har dessuten vist at det kan være et betydelig farepotensiale knyttet til at spriten ikke blir kvalitetssikret eller kontrollert. Det er etter departementets oppfatning nødvendig å kunne reagere strengt i slike saker, særlig overfor bakmenn. Straffelovkommisjonen har på bakgrunn av overtredelsens høye straffverdighet foreslått å overføre alkoholloven § 10-1 tredje ledd til straffeloven, jf. NOU 2002: 4 s. 436 og lovutkastet § 25-4 om alvorlig alkoholovertredelse. Forslaget vil bli vurdert i tilknytning til arbeidet med den nye straffeloven.

Strafferammen for grove overtredelser av tolloven er som nevnt vedtatt hevet til 6 års fengsel med en tilsvarende begrunnelse, jf. Ot.prp. nr. 38 (2002-2003) s. 3, jf. Innst. O. nr. 69 (2002-2003) og Stortingets vedtak 1. april 2003. Det er imidlertid i lovforberedelsen tatt høyde for at rammen kan bli doblet som følge av utkastet til ny § 60 a i straffeloven, jf. proposisjonen side 4. Forutsetningen for dette er også her at lovbruddet vurderes som grovt uavhengig av at det er begått som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. Det straffskjerpende momentet kan ikke tillegges betydning i «to omganger».