9 Straffskjerpelse for gjengangerkriminalitet

9.1 Innledning

I høringsnotatet 10. september 2002 foreslo departementet å skjerpe straffen for gjengangerkriminalitet. Departementet ga uttrykk for at en slik straffskjerpelse kunne gjennomføres gjennom regler om minstestraff, gjennom reglene om deldom eller gjennom en generell straffskjerpelsesbestemmelse. Departementet ba om høringsinstansenes syn på hvilken ordning som var å foretrekke.

I punkt 9.2 nedenfor går departementet nærmere inn på hvorfor straffen for gjengangerkriminalitet etter Regjeringens syn bør skjerpes. I punktene 9.3 til 9.5 gjør departementet rede for de ulike alternativene, høringsinstansenes syn på dem og departementets vurdering nå.

9.2 Bør straffenivået for gjengangerkriminalitet skjerpes?

Utgangspunktet for departementets høringsnotat var at straffen for gjengangerkriminalitet bør skjerpes. De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, er enige i det. Dette gjelder riksadvokaten, ØKOKRIM, Hordaland, Oslo og Rogaland politidistrikter, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Likestillingsombudet, Luftfartstilsynet og Politiembetsmennenes landsforening.

Riksadvokatenuttaler:

«Etter riksadvokatens mening bør grunnlaget for en generell straffskjerpingsregel være behovet for å skjerpe straffen for alle typiske gjengangere hvor samfunnsvernet ikke er tilstrekkelig ivaretatt på annen måte. Bakgrunnen for at det reises spørsmål om en generell økning av straffen i disse tilfellene er særlig:

• En slik skjerpelse vil redusere antallet lovbrudd ved at iherdige lovbrytere inkapasiteres i lengre tid enn før.

• Økt straff står i bedre samsvar med de skader gjengangerne påfører samfunnet.

• 'Rabatten' for gjentakelse er blitt for stor.

Dette er nærmere begrunnet og beskrevet tidligere jf. bl.a. brev herfra av 7. mai 2002 og 2. september 1999 med videre henvisninger, og har fått gjennomslag i rettspraksis for så vidt gjelder 'vinningsgjengangere', jf. bl.a. Rt. 1997 s. 1976. Det er også mulig at den allmennpreventive virkning overfor grupper med tilsvarende modus vil øke noe ved skjerpet straff. Høy oppdagelse, og en ikke ubetydelig straff, kan medføre at de kalkulerte omkostninger ved gjentatt kriminalitet bedømmes som så vidt store at andre avstår.

Arbeidet med en nødvendig straffeskjerpelse ble innledet overfor 'vinningsgjengangerne'. Dette har sammenheng med at disse står for en tallmessig meget betydelig andel av den samlede kriminaliteten. Det er derfor maktpåliggende at disse 'tas ut av sirkulasjon' i lengre tid enn før. Dette synes det dessverre vanskelig å få til ved andre tiltak enn fengselsstraff. Det er beklagelig siden sosiale tiltak, herunder behandling for rusmisbruk, ville vært langt å foretrekke.

Tiden er nå inne til å gripe fatt i straffutmålingen for gjengangere som, på samme måte som vinningsgjengangere, er til stor skade og plage for andre. Behovet for økt inkapasitering gjør seg utvilsomt også gjeldende i andre praktisk viktige tilfeller enn vinningskriminalitet, for eksempel gjentatte tilfeller av skadeverk, vold som ikke er av den mest alvorlige karakter, narkotikaforbrytelser og - ikke minst - kombinasjoner av slike forbrytelser. Straffskjerpingen overfor vinningsgjengangere bør videreføres samtidig som tilsvarende synspunkter gjøres gjeldende overfor liknende grupper. De som bør rammes av straffskjerpingen er først og fremst iherdige gjengangere som etter dagens straffutmåling får kortere ubetingede straffer. Etter riksadvokatens oppfatning er det derimot ikke i denne omgang grunn til å endre straffutmålingen ved forgåelser som isolert sett kvalifiserer til bøter, for eksempel bruk av narkotika, bagatellmessige ordensforstyrrelser mv. Poenget må etter riksadvokatens syn være å skjerpe straffen for dem som repeterende begår straffbare handlinger som samfunnet har et uttalt behov for å verne seg mot, for i det minste å hindre at de begår nye forbrytelser av denne karakter i den tiden reaksjonen varer.»

Oslo tingrett, Den Norske Advokatforening, Norsk forening for kriminalreform (KROM)og til dels også Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund mener derimot at det ikke er behov for en straffskjerpelse, og at dagens strafferammer under enhver omstendighet er vide nok.

Den Norske Advokatforening uttaler:

«Utvalget er ikke enig i at det er behov for lovendring for å skjerpe straffen for gjengangerkriminalitet. Det har i de senere år vært en betydelig skjerpelse av straffenivået nettopp ved vinnings-, volds- og seksualforbrytelser.

De eksisterende bestemmelser i straffeloven om straffskjerpelse ved gjentakelse er tilstrekkelige til å fastsette riktig straff ved gjentatt kriminalitet, også ved ønske om øket bruk av betinget fengsel som en del av straffen.

Både Riksadvokatens forslag om en generell bestemmelse om straffskjerpelse med dobling av strafferammene ved gjentakelse, og departementets alternativ med oppstramming av eksisterende bestemmelser i straffeloven, vil etter utvalgets mening gi signaler om en betydelig økning av straffenivået. Utvalget kan ikke se at samfunnsforholdene rettferdiggjør betydelig heving av straffenivået i tillegg til den straffskjerpelse som har funnet sted de senere år.

Eksempelvis utgjør hovedtyngden av gjengangere innen vinningskriminalitet, rusmisbrukere som stjeler for å skaffe penger til stoff. Utvalget er enig i mindretallets uttalelse i Rt. 1997 s. 1976:

'Men i en rettferdighetstankegang veier det tungt for meg at de som det er tale om å straffe strengere, er mennesker som gjennomgående har narkotikamisbruk som et helt dominerende problem og også som motiv for sine tyverier. Mer straff hjelper ikke på disse problemene.'

Utvalget er i det hele tatt av den oppfatning at stadig fokus på straffskjerpelse, lett kan oppfattes som ansvarsfraskrivelse i forhold til å iverksette andre tiltak for å redusere kriminaliteten.»

Norsk forening for kriminalreform (KROM) viser bl.a. til at de nylig vedtatte endringene i reglene om prøveløslatelse reelt sett innebærer at straffen for gjengangere er skjerpet betydelig allerede, og at det derfor ikke er behov for noen ytterligere skjerping:

«Straffegjennomføringsloven har også betydning for straffens lengde. Det gis ikke lenger automatisk løslatelse etter 2/3 dels tid. Det betyr i praksis at vi har innført inntil 50% lenger fengselsstraff i mange saker! Denne endringen kan lett komme til å ramme gjengangere ved at de bryter permisjonsvilkår, eller at de generelt tilhører mer ressurssvake grupper i fangebefolkningen (Nilson 2002).»

KROM viser også til at antallet straffereaksjoner økte med 16 % fra 2000 til 2001 som en følge av en mer effektiv straffesaksavvikling, og at dette «praktisk sett er [...] en straffeskjerpelse, selv om det «bare» er en endring i rutiner hos påtalemyndighetene. Resultatet er øket straffenivå, spesielt for gjengangere».

Etter departementets syn er ikke dette avgjørende motargumenter. Økningen i antallet straffereaksjoner totalt sett innebærer ikke noen straffskjerpelse for den enkelte forbrytelse. Heller ikke endringene i reglene om prøveløslatelse er prinsipielt sett noen straffskjerpelse, selv ikke for gjengangerne. Reglene om prøveløslatelse tjener andre hensyn, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) s. 109-117. En annen sak er at fastsettelsen av strafferammer ikke kan skje uavhengig av hvor lang straffen reelt sett blir, jf. NOU 2002: 4 Ny straffelov s. 105.

Departementet er kjent med at straffenivået for vinnings-, volds- og seksualforbrytelser er skjerpet de senere år, slik Den Norske Advokatforening påpeker. Etter departementets oppfatning er denne straffskjerpingen, som for øvrig varierer innenfor de tre aktuelle forbrytelseskategoriene, ikke alltid tilstrekkelig overfor visse gjengangere. Især gjelder dette for dem som til stadighet begår vinnings-, volds- og seksualforbrytelser, til stor skade og ulempe for andre. Overfor denne gruppen må samfunnet kunne reagere strengt. Både individualpreventive og allmennpreventive hensyn taler med tyngde for det. Høyesterett har i flere sammenhenger gitt uttrykk for at en straffskjerpelse gjennom rettspraksis bør skje skrittvis, jf. for eksempel Rt. 1994 s. 1552. Endres loven, vil domstolene kunne fastsette den ønskede straff uten å gå skrittvis frem.

Dette betyr ikke at straffen bør skjerpes i alle saker. Etter den lovtekniske løsning departementet foreslår, jf. punkt 9.5 nedenfor, vil det være opp til domstolene - og især Høyesterett - å finne det riktige straffenivået ved gjentakelse for hver enkelt type av lovbrudd, sett i lys av de signaler som er gitt i lovens forarbeider.

Straffens størrelse må også vurderes konkret i forhold til det enkelte lovbrudd og den enkelte lovbryter. Straffen må i ethvert tilfelle være rimelig og rettferdig. Både handlingens grovhet, gjerningspersonens skyld og andre omstendigheter ved gjerningspersonen har vekt. Dermed vil det være rom for ved straffutmålingen å sondre mellom vinningsforbrytere som begår omfattende lovbrudd i vinningshensikt og med profesjonelt tilsnitt, og rusmisbrukere som stjeler for å skaffe penger til stoff.

Departementet holder på denne bakgrunn fast ved at straffen for gjengangerkriminalitet bør skjerpes.

9.3 Minstestraffer?

En måte å skjerpe straffen for gjengangerkriminalitet på, er å innføre minstestraffer. I høringsnotatet ble dette alternativet klart avvist (s. 18):

«Hensynene bak forslaget i Sem-erklæringen kan et stykke på vei sikres ved at det innføres minstestraffer ved gjentakelse av de aktuelle forbrytelsene. Vi har i norsk rett tradisjonelt vært tilbakeholdne med å bruke minstestraffer. Det har også gode grunner for seg ikke å binde dommerskjønnet unødig. Den tidligere ordningen med minstestraff for gjentatt vinningskriminalitet ble opphevet i 1972, bl.a. fordi den ofte ga urimelige resultater. Minstestraffen øker dessuten risikoen for at domstolene uriktig frifinner skyldige personer eller dømmer etter for milde straffebud for å unngå urimelige resultater.

Riksadvokaten fremholder i et brev til departementet 2. september 1999 om bekjempelse av omfattende eller gjentatt vinningskriminalitet at erfaringene med minimumsstraffer eller andre sterke begrensninger i dommerskjønnet er entydig negative, og frarår enhver form for skjematisk straffutmåling. Straffelovkommisjonen går i NOU 2002: 4 inn for å oppheve de fleste minstestraffer. Heller ikke departementet mener at økt bruk av minstestraffer er veien å gå.»

Alle de høringsinstansene som uttalte seg om spørsmålet - Agder lagmannsrett, Borgarting lagmannsrett, Gulating lagmannsrett, Oslo tingrett, Kripos, Oslo politidistrikt, Den norske Dommerforening, Norsk forening for kriminalreform (KROM), Politiembetsmennenes Landsforeningog Straffedes organisasjon i Norge (SON) - er enige med departementet i at det ikke bør innføres regler om minstestraff ved gjentakelse. Departementet fremmer på denne bakgrunnen ikke forslag om dette.

9.4 Endringer i reglene om deldom?

Et annet av alternativene i høringsnotatet knyttet seg til straffelovens regler om deldom (dvs. en dom på fengselsstraff som skal være delvis ubetinget, delvis betinget), jf. s. 2:

«Straffelovens regler om deldom er fleksible: Retten står svært fritt til å bestemme hvor stor del av straffen som skal være ubetinget, og hvor stor del som skal være betinget (§ 52 nr. 2). Den ubetingede delen av straffen kan ikke settes lavere enn 14 dager. Utover dette har loven ingen grenser for hvor lang den betingede delen kan være, så lenge den samlede straffen ikke overskrider lengstestraffen i straffebudet. Derfor er det ikke nødvendig å endre reglene om deldom for å oppnå formålet i Sem-erklæringen om å idømme de aktuelle grupper av gjengangere deldom med en betydelig betinget del.

En annen sentral del av forslaget er at straffen for gjengangerkriminalitet skal skjerpes. Selv om forslaget forutsetter at skjerpelsen i første rekke skal skje ved at det idømmes deldom med en betydelig betinget del, er det uhensiktsmessig å begrense en straffskjerpingsregel til deldomstilfellene. Noen saker vil være så alvorlige at hele straffen bør være ubetinget. I enkelte andre saker kan det være grunn til å idømme en rent betinget straff, selv ved forholdsvis alvorlig gjengangerkriminalitet. Lovbryteren er for eksempel inne i en gunstig rehabiliteringsfase.

På denne bakgrunnen er det verken nødvendig eller hensiktsmessig å endre reglene om deldom for å oppnå de to formålene med forslaget i Sem-erklæringen. Departementet foreslår derfor ingen endringer i disse reglene.»

Ingen av høringsinstansene var uenige i at reglene om deldom allerede er tilstrekkelige for å oppnå målsetningen i Sem-erklæringen. Hordaland politidistriktuttrykte også bekymring for at økt bruk av deldom kunne medføre en reduksjon i straffenivået:

«Domstolene bør imidlertid være tilbakeholdne med å bruke deldom overfor alvorlige volds- og seksualforbrytelser. En delvis betinget straff vil i disse sakene ofte oppfattes som en straffelette.

Det er muligens også et poeng at straffenivået for sistnevnte type forbrytelser fortsatt er på vei opp grunnet tidligere lovendringer. Det kan derfor være en viss risiko for at man ved å innføre bruk av deldom i disse sakene, vil få en reduksjon av den ubetingede fengselsstraffen. En slik reduksjon vil kunne oppfattes som en lettelse av straffenivået, selv om det i tillegg idømmes en lengre betinget straff.

Bruken av deldom bør derfor langt på vei være forbeholdt vinningsforbrytelsene.»

Departementet er enig i at det ikke alltid er grunn til å gjøre deler av straffen betinget, slik det også går frem av høringsnotatet. En eventuell økt bruk av deldom vil imidlertid ikke uten videre innebære noen reduksjon av straffenivået. Bruken av deldom må ses i sammenheng med forslaget om å heve straffenivået ved gjentakelse, jf. punkt 9.5. Tanken er at hele eller deler av den skjerpedestraffen kan gjøres betinget, ikke den delen av straffen som uansett ville blitt idømt. Etter departementets syn er det derfor heller ikke naturlig å begrense bruken av deldom til vinningsforbrytelsene.

9.5 Skjerpet straff ved gjentakelse?

9.5.1 Gjeldende rett

Straffeloven har ingen generell bestemmelse som skjerper strafferammen ved gjentakelse. I de fleste tilfeller er rammen den samme uansett om gjerningspersonen tidligere er domfelt eller ikke. Men en del straffebud skjerper straffen ved gjentakelse. Mange av dem gjelder vinnings-, volds- og seksualforbrytelser.

Straffeloven § 61 har generelle regler om gjentakelsesstraff som supplerer de straffebud som gir adgang til å idømme strengere straff ved gjentakelse; straffen kan skjerpes bare når vilkårene i § 61 er oppfylt. For at gjentakelsesstraff skal kunne idømmes, kreves det at lovbryteren hadde fylt 18 år da han begikk det første lovbruddet. Dessuten må det nye lovbruddet være begått innen en nærmere angitt tid etter at straffen for det forrige lovbruddet helt eller delvis er fullbyrdet.

Hvor mye straffen skjerpes, varierer. Tre bestemmelser i straffeloven - §§ 230, 263 og 279 - hever strafferammen henholdsvis for legemskrenkelser, for underslag og tyveri og for bedrageri og utroskap med en halvdel når gjerningspersonen tidligere er straffet for overtredelser av samme eller lignende art. En rekke andre straffebud i straffeloven inneholder særlige strafferammer som blant annet kommer til anvendelse når gjerningspersonen tidligere er dømt for det samme, se §§ 127, 132 a, 192, 195, 196, 200, 233, 234, 245, 260, 296, 342, 345, 391, 391 a, 399, 402, 405, 406, 431 og 432. For eksempel skjerpes strafferammen fra 10 til 21 år ved voldtekt og seksuell omgang med barn under 14 år (§§ 192 og 195), fra 5 til 15 år ved seksuell omgang med barn under 16 år (§ 196), fra 15 til 21 år ved drap (§ 233) og fra 6 til 9 måneder ved naskeri (§ 391 a).

Også spesiallovgivningen har straffebud som skjerper strafferammen ved gjentakelse, som lov 2. juni 1989 nr. 26 om omsetning av alkoholholdig drikk mv. § 10-2, lov 21. november 1952 nr. 2 om betaling og innkreving av skatt §§ 50 og 51, og lov 19. mars 1965 nr. 3 om fritaking for militærtjeneste av overbevisningsgrunner § 19. Se også lov 19. juni 1936 nr. 9 om innskrenkning i adgangen for den som ikke er helsepersonell til å ta syke i kur § 6, lov 16. juli 1936 nr. 2 om pliktmessig avhold for personer i visse stillinger fra nytelse av alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel § 8, lov om adgang til visse områder § 2, lov 14. juli 1950 nr. 2 om forskjellige tiltak til gjennomføring av oppmerking og overvåking av riksgrensen § 4, lov 15. mai 1987 nr. 21 om film- og videogram § 14, lov 15. juni 2001 nr. 75 om veterinærer og annet dyrehelsepersonell § 37, lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst § 29 og lov 4. juni 1954 nr. 2 om sprit, brennevin, vin og isopropanol til teknisk og vitenskapelig bruk mv. § 13. Som i straffeloven varierer det hvor mye straffen skjerpes.

Andre straffebud i spesiallovgivningen nevner uttrykkelig at det ved vurderingen av om en forbrytelse skal regnes som grov eller begått under skjerpende omstendigheter og dermed straffes etter et strengere straffalternativ, blant annet skal legges særlig vekt på tidligere domfellelser, se forsynings- og beredskapstiltaksloven § 18, tolloven § 66, konkurranseloven § 6-6, pristiltaksloven § 4, personopplysningsloven § 48 og helseregisterloven § 34.

I høringsnotatet foreslo departementet to alternative måter å gjennomføre en straffskjerpelse for gjengangerkriminalitet på; man kan enten innføre en generell bestemmelse om straffskjerpelse eller skjerpe de gjeldende strafferammene for gjentatte vinnings-, volds- og seksualforbrytelser. Nedenfor gjøres det nærmere rede for de to forslagene.

9.5.2 Generell bestemmelse om straffskjerpelse?

9.5.2.1 Bør det innføres en generell bestemmelse om straffskjerpelse?

I høringsnotatet ble dette spørsmålet drøftet slik (s. 4-5):

«I brevet 7. mai 2002 til departementet [...] tar riksadvokaten som nevnt til orde for en regel som generelt skjerper strafferammen ved gjentakelse. Riksadvokaten uttaler blant annet:

½For aktive lovbrytere kan det være nokså tilfeldig om man står overfor et tilfelle av realkonkurrens (flere lovbrudd begått til ulik tid som kommer til pådømmelse samtidig), eller et tilfelle av «gjentakelse» som kommer til pådømmelse i en ny sak. Likevel er det bare i konkurrenstilfellene at straffeloven § 62 øker strafferammen. Det kan overveies å erstatte de spredte gjentakelsesbestemmelsene (straffeloven §§ 230 og 263) med en generell regel som øker strafferammene ved gjentakelse. En slik regel kunne gis ved å omarbeide gjeldende §§ 61 og 62 i straffeloven.

Rettspolitisk er en slik økning vel så godt begrunnet som i konkurrenstilfellene, lovbryteren har jo ved gjentakelse demonstrert at han ikke lar seg avskrekke av dommen.'

En generell bestemmelse om straffskjerpelse ved gjentakelse vil ha den fordel at man i større grad enn etter gjeldende rett synliggjør gjentakelse som et straffskjerpende moment som det bør tas hensyn til. Samtidig vil en slik bestemmelse gi tilstrekkelig rom for den straffskjerpingen som forslaget i Sem-erklæringen forutsetter. Dagens system - hvor det varierer hvorvidt gjentakelse fører til skjerpet strafferamme og hvor mye straffen eventuelt skjerpes - kan dessuten virke noe inkonsekvent og uoversiktlig. Innfører man en generell straffskjerpingsregel, vil man kunne oppheve de fleste særbestemmelsene om skjerpet strafferamme ved gjentakelse, og dermed oppnå et mer konsekvent og oversiktlig system.

Behovet for å skjerpe straffen ved gjentakelse varierer fra lovbrudd til lovbrudd. Forslaget i Sem-erklæringen er begrenset til vinnings-, volds- og seksualforbrytelser. Departementet antar at det for mange andre lovbrudd verken er behov for å skjerpe strafferammene eller straffutmålingspraksis ved gjentakelse. Det kan tale imot å innføre en generell straffskjerpingsregel.

En slik generell regel vil imidlertid ikke innebære noe påbud om å skjerpe straffen i alle saker. Det vil være opp til domstolene - og især Høyesterett - å finne det riktige straffenivået ved gjentakelse for hver enkelt type av lovbrudd, sett i lys av de signaler som er gitt i lovens forarbeider. Hovedformålet med å innføre en generell straffskjerpingsregel nå ville være å skjerpe straffen for vinnings-, volds- og seksualforbrytelser. Men domstolene vil på bakgrunn av lovendringen også kunne skjerpe straffen for andre grupper av forbrytelser hvis det skulle være behov for det. Departementet understreker at det ikke er et mål å heve straffenivået generelt for gjentakelse.»

Et alternativ til å innføre en bestemmelse som skjerper strafferammen ved alle former for gjentakelse, er å skjerpe straffen bare for gjentakelse som knytter seg til vinnings-, volds- og seksualforbrytelser. I høringsnotatet ble dette drøftet slik (s. 17-18):

«En tredje mulighet for å oppnå Sem-erklæringens målsetting om strengere straff for gjengangere, kan være å 'stramme opp' de gjeldende bestemmelsene som hever straffen for vinnings-, volds- og seksualforbrytelser på grunn av gjentakelse, jf. straffeloven §§ 263 og 279 (vinning), § 230 (vold) og §§ 192, 195, 196 og 200 (seksualforbrytelser), samtidig som det i forarbeidene gis klare føringer om at straffen ved gjentatt kriminalitet innenfor disse lovbruddskategoriene skal heves.

For gjentatt overtredelse av §§ 230, 263 og 299 kan dette lovteknisk gjøres ved å heve lengstestraffen til 'det dobbelte' i stedet for dagens 'inntil det halve'.

For seksualforbrytelser kan denne teknikken derimot ikke brukes. Paragraf 192 og 195 hever allerede etter gjeldende rett straffen ved gjentakelse til fengsel i 21 år, som er lovens strengeste straff. Dette kommer imidlertid i en annen stilling hvis lovens lengstestraff heves til 30 år, slik departementet har reist spørsmål om i høringsbrev 13. juni 2002 om NOU 2002: 4 Ny straffelov.

Paragraf 196 hever straffen fra 5 til 15 år, mens § 200 dobler straffen. Alternativt kan det for disse lovbruddene i lovteksten gis påbud om at straffen skal settes høyere enn ellers, uten at det gis direktiver om hvor mye høyere straffen skal settes.

Forarbeidene vil videre kunne peke på at hele eller deler av straffskjerpingen vil kunne gis i form av en betinget del, i tillegg til en ubetinget del, jf. foran. Endringen vil kunne kombineres med en endring i reglene om prøvetidens lengde, i tråd med forslaget punkt 2.3.2 foran.

Straffelovkommisjonen mener at skjerpet strafferamme ved gjentakelse er overflødig, se NOU 2002: 4 s. 146-147.»

De fleste høringsinstansene støtter departementets forslag om å innføre en generell straffskjerpelsesbestemmelse. Dette gjelder Gulating lagmannsrett, Oslo tingrett, riksadvokaten, Kripos, Hordaland, Oslo og Rogaland politidistrikter, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Likestillingsombudet, Luftfartstilsynet, Norsk Fengsels- og friomsorgsforbund og Politiembetsmennenes Landsforening.

Hordaland politidistrikt uttaler:

«Som nevnt er politidistriktet enig i at straffenivået for gjentatte vinnings- volds- og seksualforbrytelser er for lavt. Mye taler imidlertid for at det innføres en generell bestemmelse om straffeskjerpelse ved gjentakelse. For det første gjelder det generelt at lovbryteren ved gjentakelse har vist at han ikke har latt seg avskrekke av tidligere straff. For det andre har dagens system blitt noe uoversiktlig og inkonsekvent. Variasjonene med hensyn til hvorvidt gjentakelse fører til skjerpet strafferamme og hvor mye straffen kan skjerpes synes noe tilfeldig.

Selv om hovedformålet med å innføre en generell straffskjerpingsregel ville være å skjerpe straffen for vinnings-, volds- og seksualforbrytelser, tilsier hensynene ovenfor at regelen gjøres generell. Det bør samtidig presiseres i forarbeidene at endringen først og fremst er gjort grunnet de 3 nevnte forbrytelseskategorier.»

Agder lagmannsrett og Borgarting lagmannsrett tar for sin del ikke stilling til realiteten i forslaget, men gir uttrykk for at det heller bør behandles i sammenheng med oppfølgningen av Straffelovkommisjonens delutredning VII i NOU 2002: 4 Ny straffelov. Etter deres oppfatning gir dagens strafferammer tilstrekkelig rom for å skjerpe straffen for gjengangerkriminalitet. Også Den norske Dommerforening mener at spørsmålet bør behandles i sammenheng med Straffelovkommisjonens delutredning.

ØKOKRIM gir uttrykk for at ønsket om å skjerpe straffenivået for gjengangere bør gjennomføres på en annen måte enn ved lovendringer:

«På s. 4 i høringsnotatet framgår det at det i dette tilfellet ikke er nødvendig å øke strafferammene for å oppnå målsettingen om økning i straffene: [...]

På den annen side framholder departementet at det ofte er vanskelig å påvirke straffutmålingspraksis uten å endre loven.

Men lovendringer som egentlig er unødvendige for det man ønsker å oppnå, vil lett medføre at loven blir sprikende og lite konsistent.

På denne bakgrunn bør man søke andre måter som Stortinget kan gi signaler om straffutmålingen på. Mulige framgangsmåter her kunne være uttalelser knyttet til behandlingen av budsjettproposisjoner eller meldinger til Stortinget. ØKOKRIM mener at slike framgangsmåter bør anvendes framfor at det vedtas lovendringer som det egentlig ikke er behov for.»

Høringen har vist at forslaget om å innføre en generell straffskjerpelsesbestemmelse har bredest oppslutning blant høringsinstansene. Departementet er ikke enig med ØKOKRIM i at budsjettproposisjoner og stortingsmeldinger er de mest egnede steder for å gi signaler om straffutmålingen. Slike dokumenter vil for mange praktikere i strafferettspleien være vanskelig tilgjengelige og vanskelige å finne frem i. Det kan dessuten reises prinsipielle innvendinger mot å bruke etterarbeider på denne måten. Særlig gjelder dette for budsjettproposisjoner, som er innrettet på de bevilgningsvedtak som skal treffes med virkning for det kommende budsjettåret. Departementet fastholder derfor forslaget i høringsnotatet. En lovendring nå vil ikke hindre at bestemmelsen vurderes på ny som ledd i oppfølgingen av Straffelovkommisjonens delutredning.

9.5.2.2 Nærmere om utformingen av en generell straffskjerpelsesbestemmelse

Det første spørsmålet som oppstår ved utformingen av en straffskjerpelsesbestemmelse, er hvilke straffbare handlinger som - sammenholdt med det eller de lovbrudd som gjerningspersonen tidligere er domfelt for - skal anses som gjentakelse. I høringsnotatet ble dette drøftet slik (side 6):

«De nåværende bestemmelsene om gjentakelse har alltid en eller annen begrensning i form av at det kreves lovbrudd av samme art, som i straffeloven § 230, eller i form av en oppregning av hvilke bestemmelser gjerningspersonen tidligere må være dømt etter, som i §§ 263 og 279. I de straffebudene som inneholder særlige strafferammer for gjentakelsestilfeller, er det vanligvis bare tidligere overtredelser av det samme straffebudet som kommer i betraktning, jf. for eksempel § 132 a fjerde ledd annet punktum. Men det finnes noen unntak, for eksempel § 195 annet ledd bokstav d, som i tillegg omfatter tidligere domfellelse etter § 192, og § 196 annet ledd bokstav c, som i tillegg omfatter tidligere domfellelse etter §§ 192 og 195.

Etter departementets syn bør ikke en generell bestemmelse om straffskjerpelse ved gjentakelse kreve at det er det samme straffebudet som er overtrådt ved en tidligere anledning. Dette kan virke lite rimelig der hvor begge overtredelser er av samme art. Gjerningspersonen er for eksempel tidligere dømt for voldtekt, og står nå tiltalt for utuktig omgang med mindreårige.

På den annen side bør ikke overtredelser av enhver art kunne føre til at senere overtredelser regnes som gjentakelse. En presis måte å formulere sammenhengen mellom lovbruddene på, kunne være å gi anvisning på at begge lovbrudd - både det tidligere og det nåværende - må være straffbare etter det samme kapitlet i straffeloven. Departementet viker likevel tilbake for en slik løsning, da det til dels kan være noe vilkårlig om to bestemmelser om lovbrudd av samme art er plassert i samme eller i forskjellige kapitler. Departementet har på denne bakgrunn blitt stående ved at bestemmelsen bør kreve at det nåværende lovbruddet er av samme art som det lovbruddet lovbryteren tidligere er domfelt for. Hvilke kategorier av lovbrudd man bør regne som egne «arter» og hvilke lovbrudd som hører til den enkelte art, kan vanskelig gis noen helt presis, generell beskrivelse.»

De fleste høringsinstansene støtter forslaget i høringsnotatet. Dette gjelder Oslo tingrett, Kripos, Oslo og Rogaland politidistrikterog Luftfartstilsynet. Også Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon støtter departementets forslag, så lenge avgrensningen når det gjelder vinningsforbrytelser ikke blir snevrere enn i dag.

Politiembetsmennenes landsforeninggår imot forslaget, og viser til at volds-, vinnings- og narkotikaforbrytelser ofte henger sammen. Heller ikke riksadvokatenmener at bestemmelsen bør begrenses til å gjelde forhold av «samme art». Han uttaler:

«Etter riksadvokatens syn er kravet om gjentatt forbrytelse av 'samme art' ikke hensiktsmessig. Mange gjengangere er 'generalister' snarere enn 'spesialister' i den forstand at de begår en rekke ulike typer lovbrudd, for eksempel tyveri, skadeverk, vold og narkotikalovbrudd. Etter riksadvokatens oppfatning er det vanskelig å se den rettspolitiske begrunnelse for en mange ganger tidligere straffedømt skal unngå skjerpelse av straffen fordi han i det tilfelle som nå er til pådømmelse begår et lovbrudd av annen art enn tidligere, for eksempel en serie av skadeverk etter tidligere å ha begått en rekke tyverier.»

KROM gir uttrykk for at det kan være vanskelig å avgjøre hvilke lovbrudd som er av samme art, og at man i stedet bør lage en «fullstendig opplisting av hvilke lovbrudd som skal regnes som gjentakende i forhold til hverandre».

Etter departementets syn vil det være å gå for langt å gi en så generell bestemmelse som riksadvokaten foreslår. Som det går frem av sitatet fra høringsnotatet, har de nåværende bestemmelsene om gjentakelse alltid en eller annen begrensning i form av at det kreves lovbrudd av samme art. En slik begrensning har gode grunner for seg. Det er først og fremst individualpreventive hensyn som gjør det naturlig å reagere strengere mot tilbakefallsforbryteren enn mot førstegangsforbryteren, jf. også NU 1984:2 Straffutmåling s. 50. At vedkommende forgår seg på ny, kan tyde på at den tidligere straffereaksjonen ikke var tilstrekkelig. Noen tilsvarende sammenheng lar seg derimot neppe påvise i saker hvor det nye forholdet er vesensforskjellig fra det gamle. At en som tidligere er bøtelagt for naskeri senere blir tatt for promillekjøring, betyr neppe at boten var for lav. Individualpreventive hensyn kan derfor vanskelig begrunne en straffskjerpelse for det etterfølgende forholdet. En slik straffskjerpelse vil dessuten kunne oppfattes som urimelig, siden den tidligere forgåelsen ikke gjør den aktuelle overtredelsen mer straffverdig.

For spesielt aktive kriminelle kan dette stille seg annerledes. De begår ofte kriminalitet i et slikt omfang at det ved spørsmålet om skjerpet straff pga. gjentakelse kan virke mindre naturlig å stille krav til at det dreier seg om forbrytelser av samme art. Departementet legger imidlertid til grunn at denne gruppen ikke utgjør en så stor andel av gruppen residivister at det rettferdiggjør en helt generell straffskjerpingsregel, som jo vil gjelde for alle grupper av tilbakefallsforbrytere. I tillegg kommer at departementet i proposisjonen her foreslår en egen straffskjerpingsregel for organisert kriminalitet. Departementet legger til grunn at en slik straffskjerpingsregel - om den blir vedtatt - langt på vei vil fange opp behovet for å skjerpe straffen overfor profesjonelle multikriminelle.

Lovutkastet til en generell straffskjerpingsregel ved gjentakelse bør på denne bakgrunnen inneholde en form for kvalifikasjon.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan denne kvalifikasjonen bør utformes, har departementet vurdert forslaget fra Norsk forening for kriminalreform (KROM). Departementet har kommet til at en slik løsning har betydelige lovtekniske svakheter. Den vil heller ikke være tilstrekkelig fleksibel. Departementet fastholder etter dette forslaget i høringsnotatet.

Det neste spørsmålet som oppstår, er hvor mye strafferammen bør heves i gjentakelsestilfellene. I høringsnotatet ble dette drøftet slik (s. 5):

«Når flere lovbrudd pådømmes under ett (konkurrens), øker strafferammen med en halv gang, jf. straffeloven § 62. I Ot.prp. nr. 109 (2001-2002) har departementet foreslått å endre § 62 slik at strafferammen ved konkurrens ikke bare økes med halvparten, men dobles. Innføres det en generell straffskjerpingsregel for gjentakelse, bør også i slike tilfeller den ordinære lengstestraffen kunne overskrides med inntil det dobbelte, i tråd med forslaget til endring i § 62. Også enkelte av de gjeldende særbestemmelsene med gjentakelsesstraff fastsetter en dobling - til dels mer enn en dobling - av strafferammen - se for eksempel § 342.»

Forslaget får støtte fra Oslo tingrett, Oslo og Rogaland politidistrikter, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Norsk Fengsels- og friomsorgsforbund.

Den Norske Advokatforeningog Norsk forening for kriminalreform (KROM) går imot forslaget, og viser til at det etter deres skjønn ikke er behov for noen ytterligere straffskjerpelse.

To av høringsinstansene tar ikke stilling til hvor stor straffskjerpelse bør være, men nøyer seg med å drøfte hvilken betydning straffeloven § 62 bør tillegges i den forbindelse. Agder lagmannsrettog Den norske Dommerforening, som har identiske høringsuttalelser på dette punkt, uttaler begge:

«Vi finner også grunn til å bemerke at vi ikke kan se at det er noen slik naturlig sammenheng mellom forslag i høringsbrevet og forslag i Ot.prp. nr. 109 for 2001-2002 om endring av strafferammen ved konkurrens, som departementet argumenterer med på side 5 i høringsnotatet. Det dreier seg om helt ulike straffutmålingssituasjoner. Ved utmåling av fellesstraff for flere forhold som pådømmes i samme sak, kan det ikke i noe tilfelle idømmes strengere straff en hva summen av strafferammene for hver enkelt forbrytelse utgjør. Bestemmelsen i straffeloven § 62 første ledd har ikke som funksjon å skjerpe straffen for de som begår flere straffbare handlinger, men å begrense maksimumsstraffen for å unngå at samlet reaksjon skal bli uforholdsmessig streng. Endringsforslaget i Ot.prp. nr. 109 går ut på å redusere den «kvantumsrabatt» lovbryteren oppnår ved utmålingen av fellesstraff ved at den øvre grense for fellesstraffen heves fra halvannen til to ganger strafferammen i det strengeste straffebudet siktede dømmes etter.

Strafferammene ved gjentakelse kommer til anvendelse når nye forhold pådømmes i en ny selvstendig sak. Da er det ikke spørsmål om fellesstraff, og begrensning i § 62 kommer ikke til anvendelse. Selv uten noen regel om skjerpet straff ved gjentakelse, ville samlet strafferamme for forholdene i de to saker være like høy eller høyere enn strafferammen ved pådømmelse av de samme forholdene i én sak. Forslaget om endring av straffeloven § 62 endrer ikke dette og bør derfor - som det vil ha fremgått - ikke utgjøre noe selvstendig argument for å endre strafferammene ved gjentakelse.»

Forslaget til endring i § 62 ble vedtatt ved lov 10. januar 2003 nr. 2, som trådte i kraft straks. Departementet er naturligvis enig i at straffeloven § 62 ikke er noe selvstendig argument for å endre strafferammen ved gjentakelse, og har da heller ikke vist til denne bestemmelsen som begrunnelse for selve straffskjerpingen. Derimot mente departementet at det kunne være naturlig å heve strafferammen like mye som etter forslaget om endring av § 62. Dette henger særlig sammen med hensynet til et enkelt og oversiktlig lovverk. Regelverket vil bli enklest og mest oversiktlig hvis den samme multiplikator brukes i alle straffskjerpelsestilfeller. Multiplikatoren bør derfor etter departementets syn være den samme med mindre andre hensyn taler imot. Det kan departementet ikke se at det gjør i dette tilfellet. Skal en straffskjerpelse ha noe for seg på de områder hvor en har ansett det særlig ønskelig å skjerpe straffen, må rammen heves med mer enn det halve, siden det på disse områder allerede er særlige straffskjerpelsesregler som gir anvisning på en tilsvarende skjerpelse. En multiplikator et sted mellom en halv og en hel gang synes komplisert.

Departementet legger også vekt på at det i norsk strafferett er lang tradisjon for å ha vide strafferammer. Den utmålte straffen i den enkelte sak ligger vanligvis langt fra lengstestraffen for forbrytelsen. Departementet mener derfor at risikoen er liten for at en adgang til å doble straffen vil føre til en urimelig streng straff i de tilfeller hvor det er lite eller ikke noe behov for å skjerpe straffen ved gjentakelse.

Når det gjelder innvendingene fra Den Norske Advokatforening og Norsk forening for kriminalreform (KROM), viser departementet til punkt 9.2 ovenfor.

Det siste spørsmålet som oppstår, er hvilket forhold det bør være mellom hjemlene for straffskjerpelse på grunn av henholdsvis konkurrens og gjentakelse: Bør reglene kunne virke sammen, slik at strafferammen økes både på grunn av konkurrens og på grunn av gjentakelse?

I høringsnotatet ble dette drøftet slik (s. 7):

«De gjeldende bestemmelsene i straffeloven utelukker ikke en 'dobbel skjerping' av straffen, i saker hvor det både foreligger konkurrens og gjentakelse, og adgangen til å skjerpe straffen etter begge bestemmelser har vært benyttet. Spørsmålet kommer imidlertid sjelden på spissen, da strafferammene kombinert med den nåværende § 62 normalt gir tilstrekkelig rom for at domstolene kan utmåle den straffen de finner rimelig. Dette vil gjelde i enda større grad hvis forslaget til endring i § 62 blir vedtatt. Departementet har likevel foreløpig lagt til grunn at bestemmelsene, som i dag, bør kunne benyttes i kombinasjon, men ber om høringsinstansenes syn.»

Forslaget får støtte av Oslo tingrett, riksadvokaten, Hordaland og Rogaland politidistrikter og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon. Riksadvokaten uttaler:

«Riksadvokaten er fortsatt av den oppfatning at man bør vurdere nærmere muligheten for å slå bestemmelsene i §§ 61 og 62 sammen. Dette krever imidlertid kompliserte overveielser som en antar det kan være naturlig å foreta under arbeidet med en ny alminnelig straffelov.

Departementet har utvilsomt rett i at det neppe er noe praktisk behov for «dobbelt skjerping» slik anvendelse av både § 61 og § 62 fører til. På den annen side er det formentlig enklest å beholde adgangen til å bruke begge bestemmelsene, og det bør antakelig være avgjørende. Dette er et teknisk spørsmål som neppe vil ha noen betydning for den konkrete utmåling av straff.»

Norsk forening for kriminalreform (KROM) går imot forslaget, og uttaler:

«Hvis det er slik at man både skal ta hensyn til konkurrens og gjentakelse, får man nødvendigvis en 'dobbel skjerping' som departementet selv påpeker. Vi noterer at det også her er kjemisk fritt for motforestillinger mot å øke strafferammen. De anførte momentene i forhold til kvantumsrabatten får konsekvenser i denne sammenhengen. Det er nå satt i gang et høyere tempo hos påtalemyndigheten. Dette medfører at færre saker blir behandlet ved de enkelte rettssaker, og at det blir flere av dem. Erfaring tilsier at det først og fremst er vinningslovbrudd som dominerer sakene til gjengangere. Spørsmålet om dobbel skjerping får således en enda større aktualitet enn ellers. Vi ser således helst at spørsmålet om konkurrens holdes utenfor straffskjerpingen.»

Etter departementets syn gir ikke høringen grunnlag for en annen løsning enn det høringsnotatet bygget på. Når det gjelder innvendingen fra Norsk forening for kriminalreform (KROM), bør man neppe overdrive betydningen av at strafferammen skjerpes etter begge bestemmelser når vilkårene for det er oppfylt. Den doble skjerpingen innebærer ikke at den tiltalte blir idømt dobbel straff. Retten må her som ellers utmåle straffen etter alminnelige straffutmålingsprinsipper. Som regel ligger den utmålte straffen langt fra den øvre strafferammen.

9.5.2.3 Prosessuelle og materielle konsekvenser av å skjerpe straffen

I tillegg til å angi rammene for domstolenes utmåling av straff, har strafferammene rettslig betydning også i andre sammenhenger. Se om dette i pkt. 5.3.

Hovedregelen er at det ved gjentakelse er den skjerpede strafferammen som skal legges til grunn i prosessuelle sammenhenger. For eksempel tar statsadvokaten som hovedregel ut tiltale i saker om voldtekt og seksuelle overgrep mot barn under 14 år. Men ved gjentakelse heves straffen til fengsel i 21 år, og da tar riksadvokaten ut tiltalen.

En del bestemmelser i straffeprosessloven som gir strafferammen prosessuell betydning, fastsetter imidlertid at skjerpet straff ved gjentakelse ikke kommer i betraktning. Det gjelder for

• § 76 om føring av aktoratet

• § 172 om rettshåndhevelsesarrest

• § 186 a om varetekt i fullstendig isolasjon

• §§ 200 a, 202 b, 202 c, 208 a, 210 a, 210 b, 216 a og 216 b om bruk av ulike utradisjonelle etterforskningsmetoder

• § 248 om tilståelsesdom

• § 276 om sammensetningen av tingretten

• § 321 om siling av anker til lagmannsrett

• §§ 332 og 333 om sammensetningen av lagmannsretten

• § 352 om bruk av lagrette.

Innføres det en generell straffskjerpingsregel som dobler strafferammen ved gjentakelse, er det et spørsmål hvilken betydning straffskjerpingen skal ha i de sammenhenger hvor strafferammen har prosessuell eller materiell betydning: Skal man legge den skjerpede strafferammen til grunn, slik hovedregelen er i dag, eller skal man legge strafferammen i straffebudet til grunn og se bort fra skjerpelsen etter § 61?

I høringsnotatet ble spørsmålet drøftet slik (s. 9-11):

«Departementet vil først undersøke hvilken virkning det vil ha hvis den skjerpede strafferammen skal legges til grunn i forhold til straffebud som i dag ikke har en skjerpet straff for gjentakelse:

Adgangen til å bruke tvangsmidler vil bli utvidet i saker om gjentakelse. For eksempel vil man når vilkårene ellers er oppfylt, kunne pågripe og fengsle i flere saker enn i dag. Vilkåret i straffeprosessloven § 171, jf. § 184 er at lovbruddet kan medføre straff av fengsel i over 6 måneder. Dermed vil det ved gjentakelse bli adgang til å pågripe og fengsle i alle saker som gjelder lovbrudd som ved første gangs overtredelse har en strafferamme på fengsel i 6 måneder, fordi straffen ved gjentakelse da blir 1 år, for eksempel ved brudd på straffeloven § 390 a om skremmende eller plagsom opptreden mv eller § 394 om ulovlig tilegnelse av hittegods.

Tiltalen i saker som ved første gangs overtredelse har en strafferamme på 15 år, vil i gjentakelsestilfeller måtte tas ut av riksadvokaten fordi lengstestraffen da blir 21 år (lovens strengeste straff). Antallet straffebud med en strafferamme på 15 år som ikke allerede i dag skjerper straffen ved gjentakelse (eller ved særdeles skjerpende omstendigheter, noe som også har betydning for kompetansespørsmålet), er imidlertid svært begrenset. Noen eksempler er straffeloven § 98 (høyforræderi), § 99 (vold mot representanter for statsmaktene) og § 169 (falsk forklaring). Påtaleunnlatelse må i de samme sakene gis av Kongen i statsråd.

Politiet vil som hovedregel miste foreleggskompetansen ved gjentakelse av forbrytelser som ved første gangs overtredelse har en strafferamme på 1 år, for eksempel ved gjentatt brudd på straffeloven § 201 om seksuelt krenkende eller uanstendig atferd (blant annet blotting).

Videre vil foreldelsesfristen forlenges i en rekke tilfeller av gjentakelse. Også adgangen til utlevering vil bli utvidet.

Når strafferammen for et lovbrudd brukes som kriterium i prosessuell eller annen sammenheng, er det ofte for å skille mellom saker av forskjellig alvorlighetsgrad. Strafferammen for det enkelte lovbrudd er ment å avspeile lovbruddets alvor. Først og fremst er det lovbruddets objektive grovhet og gjerningspersonens skyld i gjerningsøyeblikket som påvirker lovbruddets alvor. Om gjerningspersonen tidligere er dømt for et lovbrudd av samme art, har mindre betydning. Det kan tale mot å la den skjerpede straffen etter § 61 komme i betraktning i prosessuell eller annen sammenheng ved lovbrudd som i dag ikke har skjerpet straff for gjentakelse.

I flere av de aktuelle sammenhengene er det etter departementets syn også lite naturlig å la den skjerpede straffen få betydning. For eksempel ville det være uheldig om politiets foreleggskompetanse skulle innsnevres ved gjentakelse. Det forhold at gjerningspersonen også er straffet tidligere, vil virke inn på hva som er passe straff. Er det likevel riktig å avgjøre saken med forelegg på bot, er det etter departementets syn ikke grunn til å begrense denne adgangen selv om det gjelder gjentakelse.

Mange bestemmelser fastsetter som nevnt allerede i dag at skjerpet straff på grunn av gjentakelse ikke kommer i betraktning. Departementet har ikke mottatt signaler som tyder på at dette har gitt uheldige resultater. Bestemmes det at skjerpet straff etter en eventuell ny § 61 bare skal ha betydning i prosessuell og annen sammenheng hvis det er bestemt i loven, vil det for de straffebud som i dag ikke har skjerpet straff for gjentakelse, videreføre gjeldende rett. Departementet har kommet til at en slik regel har de beste grunner for seg, men ber om høringsinstansenes syn. Departementet kan ikke se at det er behov for å gi slike særregler nå.

Straffebud som allerede etter gjeldende rett skjerper straffen ved gjentakelse, kommer i en særstilling. Her vil en regel om at den skjerpede straffen ikke lenger skal tas i betraktning kunne føre til endringer både prosessuelt og materielt. Virkningen vil stort sett være den motsatte av det som er beskrevet over: Adgangen til å bruke tvangsmidler vil snevres inn, påtalekompetansen vil i noen saker, som ved voldtekt og seksuelle overgrep mot barn under 14 år, flyttes fra riksadvokaten til statsadvokaten, foreldelsesfrister vil forkortes osv.

Forskjellen er likevel ikke så stor som man umiddelbart kunne tro. Det skyldes at mange av de straffebud som i dag skjerper straffen ved gjentakelse, også skjerper straffen når det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter. Når et straffebud skjerper straffen ved særdeles skjerpende omstendigheter, blir det ansett som en utvidelse av den alminnelige strafferammen. Den skjerpede straffen blir derfor lagt til grunn i prosessuell henseende uavhengig av om påtalemyndigheten påstår at slike omstendigheter foreligger i den enkelte sak eller ikke. Det samme gjelder ved foreldelse.

Ønsker man likevel å videreføre dagens rettstilstand ved de lovbrudd som i dag har skjerpet straff for gjentakelse, kan dette løses på flere måter. En mulighet er å gi særregler i tilknytning til hver enkelt bestemmelse som lar strafferammen ha betydning. Det kan lett bli tungvint og uoversiktlig. En annen mulighet er å beholde særlige strafferammer for gjentakelse i de tilfeller hvor det er av stor betydning å videreføre strafferammens betydning for andre spørsmål enn straffutmålingen og bestemme at det bare er når straffen skjerpes etter den generelle regelen i § 61 at den skjerpede straffen ikke skal tas i betraktning. Etter departementets syn er denne løsningen å foretrekke.»

De fleste høringsinstansene som uttalte seg om spørsmålet, støttet forslaget i høringsnotatet. Dette gjelder Oslo tingrett, riksadvokaten, Oslo politidistrikt og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund.

Oslo tingrett uttaler:

«Når det gjelder spørsmålet om prosessuelle og andre konsekvenser av en generell regel om skjerpet straff ved gjentakelse, er Oslo tingrett enig med departementet i at den rettsteknisk sett mest oversiktlige løsningen tilsier at skjerpede strafferammer ikke skal få betydning i prosessuell og annen sammenheng, med mindre det er særskilt nevnt. For de straffebestemmelsene som i dag har skjerpet straff ved gjentakelse, kan disse særlige strafferammer beholdes, og den prosessuelle virkning likeledes, mens det i § 61 kan bestemmes at straffskjerpelse etter den generelle regel ikke skal tas i betraktning for andre spørsmål enn ved straffutmålingen. Oslo tingrett slutter seg derfor til departementets syn på dette.»

Den eneste høringsinstansen som går i mot forslaget, er Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon. Etter deres oppfatning bør den skjerpede straffen få betydning i prosessuell og annen sammenheng:

«Det vil være naturlig at de økede strafferammene også får prosessuell betydning som omtalt i høringsnotatet, da disse virkemidlene i flere av eksempler som er omtalt foran, vil ha vesentlig betydning for å kunne anholde bakmenn og avdekke mer alvorlig kriminalitet i kjølvannet av mindre vinningskriminalitet.

Vår oppfatning er at det ved tilfeller av vinningskriminalitet begått av gjengangere, bør bestemmelsene i §§ 200a, 202b, 202c, 208a, 210a, 216a, 216b komme i betraktning. Årsaken til dette er at det mest sannsynlig er et apparat av bakmenn eller et organisert kriminelt nettverk som står bak forbrytelsene. Disse nettverk er det ikke mulig å bryte opp uten utradisjonelle metoder.

I forbindelse med adgang til å foreta inndragning, mener vi at adgangen til dette ikke bør begrenses til [...] å gjelde saker der skjerpet strafferamme er grunnet i gjentakelse. Det er etter vår oppfatning at det nettopp i gjentatte vinningskriminalitetssaker vil virke preventivt at man foretar inndragning.

Vi støtter også en utvidet mulighet til å bruke tvangsmidler som pågripelse, fengsling og adgang til utlevering. Vår oppfatning er at dagens straffenivå og rettspraksis virker tilstrekkelig forebyggende på «førstegangsforbryteren», men at konsekvensen ikke er tilstrekkelig for de som har opplevd å ble tatt flere ganger. En mer resolutt håndhevelse og bruk av tvangsmidler vil virke avskrekkende på gjengangere og ha stor preventiv virkning på førstegangsforbryteren.»

Etter departementets syn vil det være å gå for langt å åpne for bruk av ransaking med utsatt underretning (§ 200 a), teknisk sporing av gjenstander og personer (§§ 202 b og 202 c) og kommunikasjonskontroll (§§ 216 a og 216 b) i alle saker som gjelder gjengangere. Disse tvangsmidlene er til dels meget inngripende overfor den som rammes, og kan derfor bare brukes ved mistanke om visse alvorlige straffbare handlinger. Dette samme gjelder bestemmelsen om utvidet inndragning i straffeloven § 34 a.

Straffeprosessloven §§ 208 a og 210 a om utsatt underretning ved beslag og utleveringspålegg vil allerede etter gjeldende rett kunne anvendes overfor en som med skjellig grunn mistenkes for naskeri, siden strafferammen nå er skjerpet til bøter eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler, jf. lov 28. juni 2002 nr. 55 (som trådte i kraft 1. oktober 2002). Det har ikke lenger betydning for adgangen til å anvende tvangsmidler om forholdet subsumeres under første eller tredje ledd i straffeloven § 391 a.

I tillegg kommer at departementet i proposisjonen her foreslår at strafferammen for straffbare handlinger som utøves som ledd i organisert kriminalitet, i utgangspunktet skal forhøyes inntil det dobbelte. Denne forhøyelsen vil, om den blir vedtatt, få anvendelse i forhold til alle lovbestemmelser som tillegger strafferammen rettslig virkning, hvis ikke annet er bestemt. Endringen vil bl.a. åpne for bruk av teknisk sporing av kjøretøy og andre gjenstander (straffeprosessloven § 202 b) og andre former for kontroll av kommunikasjonsanlegg enn avlytting (straffeprosessloven § 216 b) i saker hvor strafferammen øker til fengsel i 5 år eller mer.

Det forhold at departementet foreslår at skjerpet straff etter utkastet § 60 a om organisert kriminalitet skal få anvendelse i forhold til lovbestemmelser som tillegg er strafferammen rettslig virkning, kan ikke tas til inntekt for at løsningen bør være den samme ved straffskjerpelse på grunn av gjentakelse. Som fremhevet i høringsnotatet, brukes strafferammer som kriterium for å skille mellom saker av forskjellig alvorlighetsgrad. Strafferammen er ment å avspeile lovbruddets alvor. Først og fremst er det lovbruddets objektive grovhet og gjerningspersonens skyld i gjerningsøyeblikket som påvirker lovbruddets alvor. At handlingen har skjedd som ledd i organisert kriminalitet, sier mye om lovbruddets objektive grovhet. Om lovbryteren tidligere er dømt for et lovbrudd av samme art, har mindre betydning.

På denne bakgrunn fastholder departementet forslaget i høringsnotatet.

9.5.2.4 Bør enkelte særregler om gjentakelsesstraff beholdes?

Som nevnt i punkt 9.5.1, finnes det flere bestemmelser i straffelovgivningen som skjerper straffen ved gjentakelse. Innføres det en generell straffskjerpingsregel for gjenopptakelse, oppstår spørsmålet om slike særskilte strafferammer bør videreføres eller oppheves.

I høringsnotatet ble dette spørsmålet drøftet slik:

«Innføres det en generell straffskjerpingsregel for gjenopptakelse, vil det skape det mest konsekvente og oversiktlige systemet om dagens særregler om skjerpet straff ved gjentakelse oppheves i størst mulig grad. Særskilte strafferammer for gjentakelse bør videreføres bare hvis sterke grunner taler for det. Departementet vil i første omgang vurdere om særreglene i straffeloven bør videreføres.

Departementet tar som utgangspunkt at særregler som i dag skjerper straffen til det dobbelte, og særregler som gir anvisning på en mindre omfattende skjerpelse, bør oppheves hvis ikke de bør videreføres av hensyn til andre bestemmelser som lar strafferammen ha betydning, jf. foran. Departementet kan ikke se at det er grunn til å videreføre noen slike særregler i følgende bestemmelser:

• § 127 første ledd om vold mot offentlige tjenestemenn, som skjerper straffen fra 3 til 5 år. Endringen vil innebære at foreldelsesfristen ved gjentakelse senkes fra 10 til 5 år, jf. straffeloven § 67, med mindre det er tale om samvirke, jf. § 127 første ledd. Departementet antar at en foreldelsesfrist på 5 år er tilstrekkelig i den aktuelle typen av saker.

• § 132 a fjerde ledd om motarbeidelse av rettsvesenet, som skjerper straffen fra 5 til 10 år.

• § 200 tredje ledd om seksuell handling med barn under 16 år, som skjerper straffen fra 3 til 6 år.

• § 230 om straffskjerpelse ved legemskrenkelser etter §§ 228 og 229, som skjerper straffen med det halve. Det har vært stilt spørsmål ved om hvilken bestemmelse som først skal tas i betraktning når både § 232 om blant annet særdeles skjerpende omstendigheter og § 230 er anvendelig. Forutsatt at det ved utmålingen av strafferammene skal tas hensyn til § 232 før § 230, vil endringen medføre at straffeprosessloven § 194 ikke vil være anvendelig ved gjentatt overtredelse av straffeloven § 228 annet ledd første straffalternativ eller § 229 første straffalternativ. Dessuten vil foreldelsesfristen forkortes fra 5 til 2 år for overtredelse av § 228 første ledd, fra 15 til 10 år ved overtredelse av § 228 annet ledd annet straffalternativ og § 229 annet straffalternativ, og fra 25 til 15 år ved overtredelse av § 229 tredje straffalternativ.

• § 233 om drap, som skjerper straffen fra 15 til 21 år.

• § 234 om barnedrap, som skjerper straffen fra 8 til 12 år.

• § 245 om ulovlig svangerskapsavbrytelse, som skjerper straffen fra 3 til 6 år.

• § 260 om bilbrukstyveri, som skjerper straffen fra 3 til 5 år. Endringen vil innebære at foreldelsesfristen ved gjentakelse senkes fra 10 til 5 år, jf. straffeloven § 67, med mindre bruken har hatt til følge betydelig skade på person, jf. § 260 fjerde ledd. Departementet antar at en foreldelsesfrist på 5 år er tilstrekkelig i den aktuelle typen av saker.

• § 263 som skjerper straffen for tyveri og underslag med det halve. Dette vil medføre at foreldelsesfristen for vanlig tyveri og underslag, jf. §§ 255 og 257, forkortes fra 10 til 5 år, jf. § 67. Dessuten vil ransakingshjemmelen i straffeprosessloven § 194 ikke lenger kunne anvendes ved grovt tyveri og underslag, jf. straffeloven §§ 256 og 258.

• § 279 som skjerper straffen for bedrageri og utroskap med inntil det halve. Endringen vil få samme type konsekvenser som det er redegjort for foran.

• § 391 om lite skadeverk, som skjerper straffen fra 3 til 6 måneder.

• § 391 a om naskeri, som skjerper straffen med det halve.

• § 399 om mindre eiendomsinngrep, som skjerper straffen fra 3 til 6 måneder.

• § 431 om redaktøransvaret, som skjerper straffen fra 3 til 6 måneder.

• § 432 om forvrengt gjengivelse av offentlige myndigheters forhandlinger, som skjerper straffen fra 3 til 6 måneder.

Ved flere av disse bestemmelsene er straffen den samme ved gjentakelse og når det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter, for eksempel ved drap, jf. § 233.

Slik vurderer departementet behovet for å videreføre særregler som skjerper straffen ved gjentakelse med mer enn det dobbelte:

Straffeloven § 192 om voldtekt og §§ 195 og 196 om seksuell omgang med mindreårige står i en særstilling. De to første straffebudene skjerper straffen for gjentakelse fra 10 til 21 år, altså med noe mer enn det dobbelte. Paragraf 196 skjerper straffen fra 5 til 15 år.

Hensynet til sammenhengen mellom straffebud og oversikt over lovens system taler for å la § 61 gjelde for de aktuelle seksuallovbruddene. En fordobling av strafferammen vil gi tilstrekkelig rom for å fastsette en passe straff. En fare ved en slik løsning er at endringen feilaktig blir oppfattet som et signal om å sette ned straffen i stedet for å skjerpe den. Oppheves særreglene i §§ 192 og 195, vil det dessuten ha betydning for påtalespørsmålet: Kompetansen flyttes fra riksadvokaten til statsadvokaten. (Statsadvokaten har imidlertid kompetansen i de fleste saker etter §§ 192 og 195 fra før.) Dessuten senkes foreldelsesfristen fra 21 til 10 år, jf. § 67. Ved gjentatt overtredelse av § 196 senkes foreldelsesfristen fra 15 til 10 år. Departementet går derfor inn for å beholde disse særlige strafferammene.

Også § 342 om brudd på blant annet besøksforbud skjerper fengselsstraffen ved gjentakelse med mer enn det dobbelte, fra 6 måneder til 2 år. Departementet finner det heller ikke riktig å la en ny § 61 gjelde i slike tilfeller med mindre normalstraffen økes til 1 år. I motsatt fall ville lovendringen føre til at straffen for gjentakelse senkes til 1 år. Det ville samsvare dårlig med lovendringer som har vært gjort i den senere tid og med forslaget i Ot.prp. nr. 109 (2001-2002), som har til formål å gjøre besøksforbud til et mer effektivt middel for å forebygge vold. Departementet ber om høringsinstansenes syn.

Paragraf 296 skjerper straffen for gjentatt åger fra 2 til 5 år. Straffen er også fengsel i 5 år når det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter. Departementet antar at den særskilte gjentakelsesstraffen kan oppheves. En lengstestraff på 4 år skulle være tilstrekkelig ved gjentakelse når det ikke foreligger særdeles skjerpende omstendigheter.

Paragraf 402 skjerper straffen for gjentatt hotell- og restaurantbedrageri fra 3 måneder til 1 år. Straffebudet kommer ikke til anvendelse hvis forholdet rammes av de mer alvorlige straffebudene om bedrageri i §§ 270 og 271. Departementet kan derfor heller ikke se grunn til å videreføre særregelen i § 402.

Forseelsesbestemmelsene i straffeloven §§ 345, 405 og 406 hjemler i dag fengselsstraff ved gjentakelse, mens den ordinære strafferammen bare er bot. En generell bestemmelse om straffskjerpelse ved gjentakelse bør forbeholdes straffbare handlinger som er så alvorlige at den ordinære strafferammen hjemler bruk av fengsel. Departementet antar derfor at særreglene om straffskjerpelse for overtredelser hvor det ved første gangs overtredelse bare er adgang til å ilegge bøtestraff bør videreføres.

Av samme grunn bør særregler som regulerer adgangen til å idømme rettighetstap trolig beholdes, se § 325 om uforstand i offentlig tjeneste. Bestemmelsene er riktignok strengt tatt overflødige ved siden av den generelle bestemmelsen om rettighetstap i § 29. Men når bestemmelser om rettighetstap også står i straffebudet, er det for å få frem at slik straff kan være særlig aktuell ved gjentakelse.

Departementet har ikke gått gjennom spesiallovgivningen på tilsvarende måte, men legger til grunn at utgangspunktet også der bør tas i de retningslinjer som er trukket opp foran.»

Nesten ingen av høringsinstansene går nærmere inn på disse spørsmålene. Likestillingsombudet er imidlertid enig i at de særlige strafferammene i straffeloven §§ 192, 195 og 196 bør beholdes, og slutter seg til den begrunnelse som fremgår av høringsnotatet. Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon mener for sin del at særreglene i straffeloven §§ 263 og 279 bør beholdes, men angir ikke hvilke hensyn som i tilfelle kan tale for en slik løsning.

Riksadvokaten uttaler:

«Riksadvokaten er enig i departementets generelle betraktninger på dette punkt.

For så vidt gjelder straffskjerpelse til 21 år ved gjentakelse oppstår imidlertid et særlig spørsmål. Så vidt en kan se gjelder forslaget om endringer av bestemmelser som har en slik strafferamme bare straffeloven § 233 annet ledd annet punktum. Denne bestemmelsen foreslås opphevet. Etter det en kan forstå må dette lede til at strafferammen ved gjentatt drap reduseres til 20 år: Etter forslaget til § 61 kan straffen forhøyes «med inntil det dobbelte». Dette må imidlertid leses med straffeloven § 17 første ledd som bakgrunn. Etter forslaget til endring, heter det i § 17 første ledd at fengsel kan idømmes i «de i §§ 61 og 62 omhandlede tilfeller inntil 20 år». Bestemmelsen i § 17 første ledd bokstav b om at fengsel i 21 år kan idømmes «i tilfelle hvor det er særlig bestemt» kommer ikke lenger til anvendelse. Det kan åpenbart ikke være meningen å redusere strafferammen for gjentatt forsettlig drap, og riksadvokaten antar at denne bestemmelsen ikke bør oppheves.

Det kan for øvrig reises spørsmål ved om § 61 gir en hensiktsmessig regel når den skjerpede straff for gjentakelse ikke kommer til anvendelse dersom det er gått mer enn 6 år etter at straffen er fullbyrdet. Begår en som tidligere er domfelt for drap ett nytt drap 7 år etter at han er ferdig med soning av drapsdommen, kan det virke lite rimelig at ikke § 61 kommer til anvendelse. Riksadvokaten går likevel ikke nærmere inn på dette fordi den tidligere forgåelsen uansett vil veie tungt i straffutmålingen, og fordi forvaring trolig vil være nærliggende i mange slike saker.»

Departementet kan uten videre slutte seg til riksadvokatens bemerkninger om straffeloven § 233. Det var selvsagt ikke meningen å redusere strafferammen for gjentatt drap. For øvrig opprettholder departementet forslagene i høringsbrevet til endringer i straffelovens spesielle del.

Også når det gjelder 6-årsgrensen i § 61, fastholder departementet forslaget i høringsnotatet. De individualpreventive hensyn som bærer en straffskjerpelse for gjengangere, får mindre gjennomslagskraft desto lengre tilbake i tid den forutgående straffbare handlingen ligger. Et sted bør det trekkes en grense. Etter departementets syn er det neppe til å unngå at en slik grensedragning undertiden kan gi utslag som virker noe tilfeldige, selv om man også i de tilfeller som faller utenfor bestemmelsen, etter omstendighetene vil kunne legge en viss vekt på det tidligere straffbare forholdet ved straffutmålingen. Departementet vil komme tilbake til dette spørsmålet som ledd i oppfølgningen av NOU 2002: 4 Ny straffelov.

Departementet har ikke under høringen mottatt synspunkter på hvorvidt straffebud i spesiallovgivningen bør endres. Departementet har etter høringen oppfordret alle de andre departementene til å vurdere om det bør gjøres endringer i straffebud som faller innenfor deres ansvarsområder. Bare Landbruksdepartementet har gitt uttrykk for et behov for en slik endring, se utkastet til endring i veterinærloven § 37. For øvrig foreslås det i denne omgangen ingen endringer i reglene om gjentakelsesstraff i spesiallovgivningen. Disse reglene vil dermed bli videreført, og vil som spesialbestemmelser gå foran den generelle straffskjerpelsesregelen i utkastet til straffeloven § 60, jf. også den uttrykkelige versjonen der («hvis ikke straffebudet selv bestemmer noe annet»).

9.5.2.5 Bør reglene om prøvetid endres?

For så vel en ren betinget fengselsstraff som for delvis betinget dom er hovedregelen i dag at det skal fastsettes en prøvetid på to år (straffeloven § 53 nr. 1 annet ledd). I særlige tilfeller kan det settes en lengre prøvetid, men prøvetiden kan ikke være over fem år. Gjentatte lovbrudd av samme art vil kunne være et slikt særlig tilfelle som åpner for å fastsette en prøvetid på inntil fem år. For å synliggjøre dette er det imidlertid et spørsmål om ikke bestemmelsen om prøvetid bør endres, slik at denne muligheten går klarere frem av loven. I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes syn på spørsmålet.

Oslo tingrett, riksadvokatenog Politiembetsmennenes landsforening støtter forslaget. Oslo tingrett uttaler:

«Oslo tingrett er videre enig med departementet i at forlenget prøvetid kan være et egnet virkemiddel som skjerpet straff ved vinnings-, volds- og seksualforbrytelser. Straffeloven § 53 nr. 2 annet ledd kan i så fall lyde: «Prøvetiden fastsettes av retten og skal i alminnelighet være to år. Ved gjentatt lovbrudd av samme art som ved tidligere ilagt straff og i andre særlige tilfeller kan det settes en lengre prøvetid, men ikke over fem år.» Hvorvidt det dreier seg om lovbrudd av samme art, må det overlates til rettspraksis å utvikle.»

Også Kripos støtter forslaget, men foreslår i tillegg at retten normalt bør fastsette en lengre prøvetid enn to år:

«Kriminalpolitisentralen er av den oppfatning at det man ønsker å oppnå ved dette høringsforslaget bedre kan oppnås ved også å forlenge prøvetiden. Man antar at eksistensen av en betinget dom alene vil virke avskrekkende, og ved å forlenge prøvetiden vil både det preventive og det skjerpende moment opprettholdes over et lengre tidsrom, uten at det synes å gripe uforholdsmessig inn i beskyttelsesverdige interesser som personvern og rettssikkerhet. Dette er et gunstig supplement til en innføring av straffeskjerpelse ved gjentatte lovovertredelser, og en antar at det ønskede formål bedre kan oppnås om man ilegger en lengre prøvetid.

Som en følge av dette er man av den oppfatning at man bør endre straffeloven § 53 nr. 1 annet ledd fra en kan-bestemmelse til en bør-bestemmelse, da dette vil legge ytterligere føringer for domstolen til å ta i bruk den skjerpende ramme for prøvetid. Bestemmelsen vil da lyde, med utgangspunkt i dagens form: 'I særlige tilfelle bør det settes en lengre prøvetid, men ikke over fem år.' Hva som er et «særlig tilfelle» vil fortsatt være en vurdering som ligger til domstolene. Det vil med denne endring kun legges føringer på de tilfeller hvor domstolen kommer til at ' (n)år vilkårene for straffskjerpelse ved gjentakelse er oppfylt og i andre særlige tilfelle', bør en som hovedregel sette en lengre prøvetid. I de tilfelle hvor det er grunn for å ilegge en skjerpet straff, bør de samme grunner tale for at man også ilegger lengre prøvetid enn normalt. Hensynene for å ilegge begge skjerpelsene synes langt på vei å være de samme, og at man som hovedregel ilegger en lengre prøvetid vil trolig effektivisere den reaksjonen man med dette forslaget ønsker å oppnå.»

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund tar ikke uttrykkelig stilling til forslaget, men mener at gevinstene ved prøvetidsinstituttet ikke må overdrives:

«Ved fastsettelse av deldom eller betinget fengselsstraff, er hovedregelen i dag at det fastsettes en prøvetid på 2 år. Hvorvidt en forlengelse av prøvetiden vil antas å kunne virke individualpreventivt på den yngre generasjon lovbrytere er usikkert. Det er vel heller slik at de ikke har overdreven respekt for straffesystemet. I tillegg til prøvetiden vil det også være en klar fordel å pålegge lovbrytere gjennomføring av spesielle typer programvirksomhet i løpet av en bestemt periode. Dette bør også kunne legges som en forutsetning ved utmåling av betinget straff.»

KROM går imot forslaget, og viser til at dette vil være «et stort inngrep i straffeloven, som på ingen måte kan sies å være fullstendig belyst» i høringsnotatet.

Etter departementets syn gir høringen støtte for å endre straffeloven § 52 i samsvar med forslaget i høringsnotatet. Den eneste høringsinstansen som går imot forslaget, er KROM, som viser til at endringsforslaget innebærer et stort inngrep overfor den domfelte. Departementet er ikke enig i det. Også etter gjeldende rett er gjentakelse blant de momenter som kan lede til at prøvetiden settes til mer enn to år. Den foreslåtte endringen innebærer derfor ikke noen endring av gjeldende rett, selv om den rent faktisk vil kunne lede til at prøvetiden blir noe lengre.

Departementet har vurdert forslaget fra Kripos om å lovfeste en retningslinje for fastsettelsen av prøvetiden, men har kommet til at det neppe er tilstrekkelig grunn til å begrense rettens skjønnsfrihet på dette punkt. Er vilkårene først oppfylt, bør retten ut fra de konkrete forhold i den enkelte sak stå fritt til å bestemme om prøvetiden bør overstige to år eller ikke.