3 Gjeldende lov og gjeldende arbeidsmarkedspolitikk
3.1 Gjeldende lov
3.1.1 Bakgrunn for sysselsettingsloven av 1947
Interessen for en landsomfattende arbeidsformidling meldte seg i slutten av 1930 - årene, på bakgrunn av den store arbeidsledigheten i mellomkrigstiden. Da obligatorisk trygd ved arbeidsledighet ble gjennomført i 1939 var det forutsatt at trygdens apparat måtte suppleres med offentlig arbeidsformidling i alle kommuner. Da sysselsettingsloven, forsinket av annen verdenskrig, kom i 1947, var formålet å bygge opp et landsomfattende system for offentlig arbeidsformidling samt å bygge opp en organisasjon med særskilt ansvar for å følge utviklingen av sysselsettingen. Dette har bakgrunn i det politiske målet om å sikre full sysselsetting.
I 1954 fikk Grunnloven i § 110 en uttrykkelig bestemmelse om det offentliges ansvar i forbindelse med sysselsetting. Grunnlovens § 110 første ledd lyder:
«Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigt Menneske kan skaffe seg Udkomme ved sit Arbeide.»
Norge har også ratifisert ILO - konvensjoner på området. Konvensjon nr. 2 og nr. 88 setter krav om at de ratifiserende stater skal ha en offentlig arbeidsformidling. Nr. 88 setter også visse krav til organiseringen av arbeidsformidlingen. Videre er konvensjon nr. 122 om sysselsettingspolitikk en viktig konvensjon på den generelle sysselsettings- og arbeidsmarkedspolitikkens område fordi konvensjonen setter krav om at de ratifiserende stater fører en aktiv politikk utformet for å fremme full og produktiv sysselsetting. Internasjonale konvensjoner og Grunnloven setter visse rammer for hva en ny lov kan og bør inneholde.
3.1.2 Kort om sysselsettingsloven
Lov om tiltak til å fremme sysselsetting (sysselsettingsloven) er grunnlaget for en landsdekkende offentlig arbeidsmarkedsetat og arbeidsmarkedspolitikkens struktur. Loven har regler om organisering av Aetat, dens hovedoppgaver og virkemidler samt saksbehandlingsregler.
3.1.2.1 Organisering
Aetat Arbeidsdirektoratet er øverste organ i Aetat og ble opprettet som fast institusjon ved sysselsettingsloven. Aetat Arbeidsdirektoratet skal nøye følge utviklingen av sysselsettingsforholdene i landet, virke for jevn og tilstrekkelig sysselsetting og være departementets rådgiver i saker om sysselsetting og arbeidsledighet. Aetat består videre av ett kontor i hvert fylke og lokale arbeidskontorer. Lov om endringer i sysselsettingsloven av 21. juni 2002, jf. Ot.prp. nr. 70 (2001-2002), hadde blant annet til formål at loven ikke lenger i detalj skulle angi hvordan Aetat skal være organisert. Som nevnt ble blant annet departementets fullmakt til å opprette og nedlegge lokale enheter lagt til Aetat Arbeidsdirektoratet. Direktoratet har etter dette gjennomført enkelte organisatoriske endringer, blant annet at ett Aetat lokal i hvert fylke har ansvaret for oppfølging og koordinering av virksomheten i eget fylke.
3.1.2.2 Hovedoppgaver og virkemidler
Aetats hovedoppgaver etter gjeldende sysselsettingslov er å hjelpe arbeidssøkere med å få jobb, hjelpe arbeidsgivere ved rekruttering og omstilling samt forebygge og dempe skadevirkningene av arbeidsledighet. Virkemidlene er informasjon og veiledning til arbeidssøkere og arbeidsgivere, formidling av arbeidskraft og opplæring/kvalifisering av arbeidstakere og arbeidsledige gjennom ulike former for arbeidsmarkedstiltak. Aetat forvalter trygdeytelsene dagpenger under arbeidsløshet etter folketrygdloven kapittel 4 og ytelser under yrkesrettet attføring etter folketrygdloven kapittel 11. Aetat forvalter også ventelønnsordningen, dvs. ordningen med rett til ventelønn for statsansatte etter oppsigelse, jf. tjenestemannsloven § 13 nr. 6.
Aetat skal bidra til at arbeidssøkere er godt informert om arbeidsmarkedet og gir blant annet informasjon om ledige stillinger. Overfor arbeidsgivere gis det informasjon om aktuelle arbeidssøkere. Aetat registrerer alle offentlig utlyste stillinger og sprer informasjon om disse via Aetat lokal, internett, tekst-tv og telefon (grønn linje).
Yrkeshemmede arbeidssøkere, langtidsledige og andre arbeidssøkere som er usikre på valg av yrke eller som har behov for kvalifisering, tilbys veiledning enkeltvis eller i grupper. Målet med veiledningen er å stimulere den enkeltes egenaktivitet og mestringsevne for å gi arbeidssøkerne et godt grunnlag for å foreta et yrkesvalg eller valg i forbindelse med kvalifisering. Videre skal Aetat gi yrkesveiledning overfor ungdom og andre. Tidligere var det egne saksbehandlere med ansvar for yrkesveiledning. I dag er yrkesveiledningen en integrert del av Aetats generelle veiledningsarbeid. Ungdom og voksne med rett til videregående opplæring har rett til yrkesveiledning fra skolen. Aetats ansvar er derfor i første rekke å samarbeide med skolemyndighetene og å gi yrkesveiledning til ungdom som faller ut av skolen og voksne som ikke har rett til yrkesveiledning etter opplæringslova.
Aetat yter formidlingsbistand, både til faste stillinger og til vikariater. Arbeidssøkerorientert formidling tar utgangspunkt i arbeidssøkerens kvalifikasjoner og ønsker om jobb. Aetat søker etter og velger ut aktuelle stillinger og ber deretter arbeidssøker ta kontakt med eller møte til konferanse hos en arbeidsgiver, eventuelt sende formell søknad på konkrete stillinger. Arbeidsgiverorientert formidling tar utgangspunkt i arbeidsgivers krav til/ønsker om kvalifikasjoner i en stilling. Aetat søker etter og velger ut aktuelle arbeidssøkere. Aetat kan også bistå norske arbeidsgivere i rekrutteringsfremstøt mot andre land.
3.1.2.3 Forvaltning av arbeidsmarkedstiltak
Sysselsettingsloven gir departementet hjemmel til å fastsette forskrifter om arbeidsmarkedstiltak, herunder om ytelser i forbindelse med arbeidsmarkedstiltak. Ny forskrift om arbeidsmarkedstiltak trådte i kraft 1. januar 2002. I den nye forskriften ble tiltaksstrukturen forenklet og bestemmelsene er samlet i én forskrift. Arbeidsmarkedstiltakene består nå av følgende tiltak: lønnstilskudd, arbeidspraksis (i ordinær og skjermet virksomhet), tiltak i arbeidsmarkedsbedrift, opplæring, midlertidig sysselsettingstiltak (sysselsettingstiltak for langtidsledige og yrkeshemmede samt vikarplass), varig tilrettelagt arbeid, arbeid med bistand og bedriftsintern opplæring (BIO).
Enkelte tiltak er forbeholdt såkalte yrkeshemmede, jf. nedenfor, men for øvrig er målgruppene for tiltakene vidt definert. Dette sikrer den nødvendige fleksibilitet i bruken av tiltakene.
Målet med arbeidsmarkedstiltakene er å bidra til å øke muligheten for å få og beholde arbeid og å opprettholde arbeidsevnen ved langvarig ledighet, gjennom blant annet kvalifisering og arbeidstrening.
Tiltaket bedriftsintern attføring (BIA) ble overført til trygdeetaten f.o.m. 1. januar 2002.
I henhold til forskriften om arbeidsmarkedstiltak er yrkeshemmede i en særstilling enten ved at enkelte tiltak er forbeholdt yrkeshemmede eller ved at tilskudd til tiltak for yrkeshemmede er høyere eller mer langvarig enn ved tiltak for andre.
Som yrkeshemmet regnes personer som har vansker med å få eller beholde ordinært arbeid, og hvor evnen til å utføre inntektsgivende arbeid er nedsatt eller mulighetene til valg av yrke eller utdanning er innskrenket på grunn av sykdom, skade eller lyte eller på grunn av sosiale mistilpasninger (avvikende atferd som følge av rusmisbruk, kriminalitet osv.). For å omfattes av folketrygdloven kapittel 11 må evnen til å utføre arbeid være varig nedsatt og yrkes-/utdanningsvalget være vesentlig innskrenket.
3.1.2.4 Forvaltning av folketrygdytelser, saksbehandlingsregler
Aetat forvalter folketrygdytelsene dagpenger under arbeidsløshet (kapittel 4) og yrkesrettet attføring (kapittel 11). Foruten å gi en viss inntektssikring ved arbeidsledighet og sykdom, er målet at mottakerne skal komme i lønnet arbeid. Aetats forvaltning av disse folketrygdytelsene henger nøye sammen med Aetats tjenesteproduksjon og rolle som forvalter av regelverket. Vilkårene for ytelsene er blant annet utformet for å balansere hensynet til velferd med hensynet til å gi klare insentiver og plikter knyttet til at lønnet arbeid er målet på kort eller lengre sikt.
Videre har sysselsettingsloven en del egne saksbehandlingsregler vedrørende behandlingen av saker om stønad under arbeidsmarkedstiltak og ytelser etter folketrygdloven kapittel 4 og 11. Deler av disse saksbehandlingsreglene er overlappende med folketrygdlovens saksbehandlingsregler. I tillegg har sysselsettingsloven i §§ 35 og 36 bestemmelser om tilbakekreving av feilutbetalte ytelser (§ 35) utestengning fra dagpenger under arbeidsløshet og kursstønad (§ 36). Utestengning behandles under avsnittet om sanksjoner i punkt 10.2 og tilbakekreving av feilutbetalte ytelser behandles i punkt 12 og 13.
3.1.2.5 Privat arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft
Sysselsettingsloven §§ 26 og 27 satte opprinnelig forbud mot å drive privat arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft. F.o.m 1. juli 2000 har slik virksomhet vært tillatt. Innleie ble regulert i arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven. Formelle krav til virksomheter som driver arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft ble beholdt i sysselsettingsloven §§ 26 og 27. Med hjemmel i disse bestemmelsene ble det opprinelig gitt en forskrift vedrørende registrering mv. for virksomheter som driver privat arbeidsformidling og utleie av arbeidstakere, men denne ble opphevet med virkning fra 1. februar 2003.
Med arbeidsformidling menes i denne forbindelse all aktiv kobling mellom arbeidssøker og arbeidsgiver med sikte på å etablere et arbeidsforhold. Utleie av arbeidstakere vil si leie av arbeidstakere fra en arbeidsgiver (utleier) til en oppdragsgiver (innleier) der de innleide er underlagt oppdragsgivers ledelse.
Gjeldende bestemmelser setter krav om at virksomhet som vil drive formidling av arbeidskraft eller utleie av arbeidstakere enten må være registrert som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, eller stille garanti fra bank eller forsikringsselskap tilsvarende de egenkapitalkrav som gjelder for aksjeselskap. Enkelte virksomheter som driver formidling, er unntatt fra disse kravene.
Sysselsettingsloven §§ 26 og 27 setter forbud mot å kreve betaling av arbeidssøkere for formidlingstjenester og forbud mot å ta betalt av arbeidstakere for utleietjenester. For utleievirksomhet er det videre forbud mot å begrense arbeidstakerens rett til å ta fast arbeid hos innleier når leieforholdet er avsluttet, og en virksomhet kan ikke leie ut en arbeidstaker til en av arbeidstakerens tidligere arbeidsgivere før det har gått seks måneder siden arbeidstakeren sluttet hos denne.
3.2 Gjeldende arbeidsmarkedspolitikk
Arbeidsmarkedstiltakene er utviklet og dimensjonert ut fra arbeidsmarkedets behov og arbeidssøkernes behov for tjenester. Arbeidsmarkedstiltakene er hjemlet i sysselsettingsloven og forskriftsfestet, men den aktuelle bruk, dimensjonering og prioritet følger arbeidsmarkedsutviklingen. Midler til tiltakene bevilges hvert år over statsbudsjettet. Den dynamikk som ligger i å tilpasse virkemidlene etter arbeidsmarkedsutviklingen, er viktig å ta vare på. Dette lar seg bedre gjøre innenfor rammene av økonomiske virkemidler knyttet til årlige statsbudsjetter, enn lovgivning. Ingen arbeidsløse har rett til tiltak, men bestemte prioriterte grupper, i dag særlig ungdom under 20 år som er uten skoleplass eller arbeid, kan regne med å få tiltak som ledd i den politikk som er ført overfor denne gruppen; ungdomsgarantien. Andre prioriterte grupper er langtidsledige og arbeidssøkere med innvandrerbakgrunn.
Personer som fyller kravene til yrkesrettet attføring i folketrygdloven kapittel 11, er i en noe annen rettsstilling. Såfremt vilkårene er oppfylt, har disse rettskrav på attføringsytelser (attføringspenger, eventuelt også attføringsstønader) i forbindelse med attføringstiltak.
Avgjørende for omfang og innretning av arbeidsmarkedstiltakene er derfor Stortingets årlige budsjettvedtak basert på regjeringens forslag i St.prp. nr. 1. Forslaget til ny lov om arbeidsmarkedstjenester endrer ikke på forholdet mellom statsbudsjettet og arbeidsmarkedspolitikken. Det er ønskelig å videreføre statsbudsjettets grunnleggende betydning for utformingen av arbeidsmarkedspolitikken.