11 Taushetsplikt og informasjonsplikt mv.

11.1 Rapporteringspliktiges taushetsplikt om rapporteringen overfor innrapporterte

11.1.1 Gjeldende rett

Etter finansvl. § 2-17 fjerde ledd tredje punktum skal kunde eller tredjemenn ikke gjøres kjent med at det er oversendt opplysninger til ØKOKRIM. Begrensningen ble innført for å sikre effektiv gjennomføring av etterforskning, jf. Ot.prp. nr. 85 (1991-92) s. 18. Bestemmelsen er en implementering av hvitvaskingsdirektivet artikkel 8.1.

11.1.2 Endringsdirektivet

Etter endringsdirektivet følger det av ny artikkel 8.2 at medlemsstatene ikke er forpliktet til å innføre en slik bestemmelse for yrker som er nevnt i direktivets artikkel 6.3 annet avsnitt, dvs. advokater, eiendomsmeglere, revisorer, eksterne regnskapsførere mv.

11.1.3 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår å videreføre regelen om at kunde eller tredjemenn ikke skal gjøres kjent med at det er oversendt opplysninger til ØKOKRIM, jf. arbeidsgruppens lovutkast § 6 tredje ledd.

11.1.4 Høringsinstansenes merknader

Advokatforeningen uttaler følgende til dette:

«Av hensyn til behovet for mest mulig ensartet europeisk regelverk bør direktivteksten legges til grunn for de norske reglene slik at advokater ikke trekkes inn under anvendelsesområdet for artikkel 8.1.»

Justisdepartementet er i tvil om denne adgangen bør benyttes i det norske regelverket.

Revisorforeningenuttaler følgende om lovutkastet § 6 tredje ledd:

«Ordlyden i paragrafen kan tyde på at revisor må utøve en viss aktivitet for å hindre at rapporteringen blir kjent. Dette kan stå i motsetning til det at lovforslaget legger opp til en undersøkelsesplikt. Undersøkelser innebærer at revisor må være i kontakt med kunden og utføre revisjonshandlinger som for eksempel å granske interne og eksterne dokumenter, foreta testing og stille spørsmål til ansatte og ledere hos kunden. Enkelte av disse revisjonshandlingene kan være av en type revisor vanligvis utfører kun dersom forholdene hos klienten vekker mistanke hos revisor. Når revisor gjør slike undersøkelser kan revisor uforvarende komme til å vekke kundens mistanke om at revisor er på sporet av noe og dermed ha forbrutt seg mot bestemmelsen i lovforslagets § 6 tredje ledd.

Etter vår mening ville det være bedre om ordlyden i paragrafen for eksempel kunne være: Revisor skal bevare taushet overfor kunden og tredjemann vedrørende innrapportering og overlevering av opplysninger til Økokrim. En slik ordlyd er mer i tråd med den taushetsplikt revisor ellers er pålagt og vil kunne forhindre at det oppstår misforståelser med hensyn til hvilken aktivitetsplikt revisor har i denne forbindelse.»

11.1.5 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag om å videreføre taushetskravet. Taushetsplikten begrunnes bl.a. av hensynet til undersøkelse og etterforskning av mistanke om hvitvasking. Etter departementets syn gjør hensynet seg like sterkt gjeldende ved etterforskning av mistanke om terrorfinansiering.

Taushetsplikten er også ment til å beskytte rapporteringspliktige mot at de innrapporterte får kjennskap til hvem som rapporterte dem, noe som kan tenkes å øke risikoen for eventuelle trusler eller lignende mot de rapporteringspliktige. Departementet kan ikke se at disse hensynene gjør seg mindre gjeldende for advokater, eiendomsmeglere, revisorer mv.

Departementet er enig i Revisorforeningens merknad om at ordlyden i utkastet til § 6 tredje ledd kan se ut til å forutsette at den rapporteringspliktige må utøve en viss aktivitet for å hindre at rapporteringen blir kjent, jf. uttrykket «hindre», og at dette kan komme i konflikt med undersøkelsesplikten. Etter gjeldende rett heter det at «kunde eller tredjemann ikke skal gjøres kjent med» at det er oversendt opplysninger til ØKOKRIM. Departementet foreslår at gjeldende ordlyd videreføres. Det vises til lovforslaget § 7 tredje ledd og § 11 første ledd.

11.2 Utveksling av opplysninger om kunder mv.

11.2.1 Gjeldende rett

I gjeldende finanslovgivning er det gitt regler om taushetsplikt i sparebankloven § 21, forretningsbankloven § 18, finansieringsvirksomhetsloven §§ 2a-13 og 3-14 og forsikringsvirksomhetsloven § 1-3. Sparebankloven § 21 og forretningsbankloven § 18 pålegger taushetsplikt om «bankkundens forhold». Disse reglene går foran personopplysningslovens regler om utlevering av personopplysninger, jf. personopplysningsloven § 5, slik at personopplysninger ikke kan utleveres dersom dette er i strid med taushetspliktsbestemmelsene. Forsikringsvirksomhetsloven § 1-3 og finansieringsvirksomhetsloven § 3-14 pålegger taushetsplikt om «andres forretningsmessige eller private forhold». Det vises til nærmere omtale av reglene i NOU 2001: 23 s. 90 flg. De nevnte taushetspliktsbestemmelser gjelder imidlertid ikke når det foreligger opplysningsplikt, som bl.a. foreligger etter hvitvaskingsreglene i finansvl. § 2-17.

Når det gjelder de nye rapporteringspliktige, følger bestemmelser om taushetsplikt bl.a. av revisorloven § 6-2, regnskapsførerloven § 10 og domstolsloven § 218.

11.2.2 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår at rapporteringspliktige etter lovutkastet § 1 første ledd uten hinder av lovfestet taushetsplikt kan utveksle opplysninger om kunder som ledd i tiltak mot å hindre hvitvasking av utbytte, jf. lovutkastet § 9 annet ledd. Arbeidsgruppen uttaler:

«Finansinstitusjonene er underlagt taushetsplikt vedrørende kunders forhold. Det vises her til sparebanklovens § 21, forretningsbanklovens § 18, finansieringsvirksomhetslovens § 3-14 og forsikringsvirksomhetslovens § 1-3.

De aktuelle lovbestemmelsene inneholder et unntak fra taushetsplikten for at styret i vedkommende institusjon, eller andre med fullmakt fra styret, skal kunne konferere med andre finansinstitusjoner i særlige saker hvor dette er påkrevet. Kredittilsynet har lagt til grunn at dette unntaket fra taushetsplikten hjemler adgang for finansinstitusjonene til å utveksle kundeopplysninger seg imellom for å motvirke hvitvasking av utbytte. Det vises her til Kredittilsynets rundskriv 11/2000 datert 17. april 2002 s. 3. Den aktuelle unntaksbestemmelsen fra taushetsplikten er ikke videreført i Banklovkommisjonens delutredning nr. 6 NOU 2001: 23 «Finansforetakenes virksomhet» kapittel 13 «Forholdet til kundene». Etter arbeidsgruppens oppfatning bør adgangen til å utveksle kundeopplysninger lovfestes. Det foreslås derfor i § 9 annet ledd et unntak fra taushetsplikten for rapporteringspliktige som nevnt i § 1 første ledd. Unntaket bør også gjelde tilsvarende for utveksling av kundeopplysninger i forhold til tilsvarende utenlandske rapporteringspliktige som er underlagt tilsynsordning av EØS-standard.»

11.2.3 Høringsinstansenes merknader

Kredittilsynet slutter seg til arbeidsgruppens forslag og uttaler bl.a.:

«Kredittilsynet mener at det er fornuftig at det i lovutkastet er satt en høyere terskel for når institusjoner kan utveksle opplysninger enn når de skal iverksette undersøkelse. Utveksling av opplysninger kan først skje når institusjonen har en kvalifisert mistanke om at en eller flere transaksjoner kan være hvitvasking, ikke allerede når institusjonen får mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av en straffbar handling eller forhold som rammes av straffeloven § 147 a eller § 147 b, slik ordlyden er i lovforslagets § 6.

Det bør, etter Kredittilsynets mening, vurderes å gi en veiledning i loven til hva som menes med begrepet «hvitvasking». Dette begrepet er kun brukt i § 9, og vil sannsynligvis ha et annet meningsinnhold enn «transaksjon» som er brukt ellers i lovforslaget. Kredittilsynet mener også at det bør vurderes å la det i loven fremgå noe tydeligere at utveksling av opplysninger i medhold av § 9 forutsetter noe mer enn at institusjonen finner en transaksjon mistenkelig.

Kredittilsynet er imidlertid av den oppfatning at uttrykket «rapporteringspliktige etter § 1 første ledd» er for vidt. Det vil prinsipielt være uheldig å åpne for utveksling av opplysninger med personer som ikke selv har taushetsplikt.

Kredittilsynet mener at det må vurderes hvilke rapporteringspliktige som skal kunne utveksle opplysninger. Det bør, etter Kredittilsynets mening, vurderes en videreføring av dagens regel som åpner for utveksling av opplysninger mellom finansinstitusjoner (kommet til uttrykk i for eksempel forretningsbankloven § 18, sparebankloven § 21 og finansieringsvirksomhetsloven § 3-14) med eventuell utvidelse til også å omfatte andre enheter underlagt tilsyn av Kredittilsynet. Kredittilsynet mener det bør fremgå direkte av § 9 at adgangen til å utveksle opplysninger gjelder uten hinder av taushetsplikt.»

Revisorforeningenviser til at revisorer ikke er foreslått omfattet av lovforslaget. Revisorer har imidlertid en plikt til å utveksle opplysninger etter revisorloven § 7-2. Revisorforeningen mener derfor at utveksling av opplysninger mellom rapporteringspliktige revisorer er tilfredsstillende definert.

11.2.4 Departementets vurdering

Departementet vurderer her om det bør lovfestes et unntak fra lovfestet taushetsplikt slik at det mellom nærmere bestemte institusjoner kan utveksles opplysninger om kundeforhold i saker knyttet til tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Etter departementets vurdering bør adgangen til å utveksle opplysninger om kundeforhold begrenses til finansinstitusjoner. Dette vil i hovedsak videreføre gjeldende rett. Etter departementets syn bør en avvente utviklingen i forhold til å utvide et slikt unntak til å gjelde for andre rapporteringspliktige. Videre mener departementet at unntaket bør begrenses til saker hvor det foreligger mistanke om at en transaksjon har tilknytning til straffbare forhold eller til finansiering av terrorisme. Hensikten med unntaket er at finansinstitusjonene skal kunne konferere med andre finansinstitusjoner i forbindelse med undersøkelser i slike saker. Det vises til lovforslaget § 11 annet ledd.

11.3 ØKOKRIMs taushetsplikt

11.3.1 Gjeldende rett

Etter finansvl. § 2-17 fjerde ledd, femte og sjette punktum, kan opplysninger som ØKOKRIM mottar, bare anvendes i forbindelse med etterforskning av handlinger som fører til undersøkelsesplikt etter finansvl. § 2-17 tredje ledd. Opplysningene kan bare anvendes i forbindelse med påtalemyndighetens eget arbeid.

11.3.2 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår at bestemmelsene i finansvl. § 2-17 fjerde ledd femte og sjette punktum ikke videreføres. Det vises til omtale i rapporten punkt 11.1.2 hvor arbeidsgruppen bl.a. uttaler:

«Arbeidsgruppen finner at restriksjonene på bruk av opplysningene etter gjeldende rett er for strenge. Hensynet til en mer effektiv bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering tilsier en mer utstrakt bruk av opplysningene. Personvernhensynet er et meget viktig, men ikke avgjørende hensyn ved utformingen av reglene. Arbeidsgruppen anser at personvernhensynet blir godt ivaretatt blant annet ved videreføring av Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking. Det nevnes at Norge er det eneste av FATF - landene som har et slikt kontrollutvalg. Formålet med utvalget vil fortsatt være å sikre at Hvitvaskingsenheten i sin saksbehandling tar forsvarlig hensyn til rettssikkerheten og personvernet. Se nærmere om Kontrollutvalget under kapittel 8.

(...)

Bortfall av sjette punktum medfører ikke at opplysningene kan brukes fritt. Hvitvaskingsenhetens tjenestemenn er bundet av taushetsplikten i straffeprosessloven § 61 a flg. og politiloven § 24. Selv om det ikke er sagt uttrykkelig i loven eller forarbeidene, må det antas at disse bestemmelsene, med de modifikasjoner som følger av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17, blant annet fjerde ledd femte og sjette punktum, regulerer tjenestemennenes taushetsplikt også etter gjeldende rett. Hvitvaskingsenhetens plassering i ØKOKRIM og den nære sammenheng med politiet og påtalemyndighetens arbeid gjør dette naturlig.

(...)

Bortfall av bestemmelsen vil imidlertid medføre at opplysningene kan benyttes i etterretningsøyemed. Dette innebærer at opplysningene kan legges inn i KRIMSYS - politiets etterretningsregister. KRIMSYS er et dataregister for sensitive personopplysninger hjemlet i strafferegistreringsloven § 4. Bare politiet har tilgang, men registeret er ikke tilgjengelig for alle som arbeider i politiet. Kun autorisert personell har tilgang.

Videre vil bortfall av bestemmelsen medføre at opplysningene kan utveksles med hvitvaskingsenheter i andre land, fortrinnsvis etter nærmere avtale (memorandum of understanding) med det enkelte land. Dette er den vanlige ordningen i FATF-landene.

Dernest må opplysningene kunne brukes til å fullbyrde allerede idømte krav om inndragning og erstatning. Slike krav knytter seg til tidligere profittmotivert kriminalitet og/eller tidligere hvitvaskingshandlinger, og bruk av opplysningene fra meldingene til fullbyrding av slike krav har nær sammenheng med formålet med hvitvaskingsregelverket, selv om de aktuelle transaksjoner ikke kan knyttes til noe straffbart. En person er for eksempel dømt for fakturabedragerier og til å tåle inndragning av en million kroner. Kravet er ikke innfridd. Det kommer melding fra en kunsthandler om at en person har betalt en halv million kroner i kontanter for et maleri. Forhandleren sender hvitvaskingsmelding til ØKOKRIM. Det viser seg at personen har arvet pengene. Opplysningene bør likevel kunne gis til Statens innkrevingssentral slik at inndragningskravet kan fullbyrdes.

Hvitvaskingsenheten bør få adgang til å innhente informasjon fra kontrolletatene for å avgjøre om det bør åpnes straffesak. Som ledd i slik undersøkelse vil det ofte være nødvendig å gi visse opplysninger fra hvitvaskingsmeldingen, og det bør det være anledning til. Slik utvidet undersøkelsesadgang vil kunne avklare at det ikke er skjedd noe straffbart, slik at opplysningene kan slettes. Hvis det må åpnes straffesak før slik informasjon kan innhentes, og saken kan henlegges, vil flere få kunnskap om rapporteringen av transaksjonen og personen enn det som ville være tilfellet dersom Hvitvaskingsenheten selv kunne foreta den nødvendige avklaringen. Åpning av straffesak medfører som nevnt føring i STRASAK. Dersom den rapporterte transaksjonen viser seg å være i orden, er det således i den rapporterte personens interesse at Hvitvaskingsenhetens undersøkelsesadgang er så vid som mulig. På den annen side vil en utvidet undersøkelsesadgang, hvis det viser seg å være hold i mistanken, kunne føre til at saken er bedre utredet når den overføres til politiet for etterforskning. Bedre utredete saker kan føre til høyere oppklaringsprosent og færre henleggelser.

Arbeidsgruppen er i tvil om hvor langt det bør åpnes for at kontrolletatene benytter opplysningene til å fremme egne formål, for eksempel slik at trygdekontoret benytter opplysningene til å stanse trygdeutbetalinger. Ved straffbare forhold bør det være slik adgang. I andre tilfeller, hvor det for eksempel er grunnlag for justering av utmålt stønad på grunn av opplysningene, men det ikke har skjedd noe straffbart, finner arbeidsgruppen at det ikke bør være adgang til å bruke opplysningene.»

11.3.3 Høringsinstansenes merknader

ØKOKRIM, Skattedirektoratet, Sosialdepartementetog Riksadvokaten støtter arbeidsgruppens forslag. ØKOKRIM uttaler bl.a.:

«Som arbeidsgruppen peker på, tilsier hensynet til en mer effektiv bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansierning at opplysningene kan brukes i større utstrekning enn i dag.

Det er viktig å understreke at arbeidsgruppens forslag ikke medfører at opplysningene kan brukes fritt. De som behandler meldingene hos ØKOKRIM, vil fortsatt være bundet av taushetsplikt, etter straffeprosessloven og politiloven.

En vesentlig følge av endringen vil være at opplysningene kan brukes for etterretningsformål, for eksempel ved innleggelse i KRIMSYS. Ordningen med såkalt «flagging» av saker i STRASAK kan dermed utgå. Selv om utleggingen i KRIMSYS vil kunne omfatte et høyere antall meldinger enn dagens flagging i STRASAK, vil en ordning med KRIMSYS gi en mer begrenset spredning av opplysningene enn om de legges i STRASAK, da tilgang til KRIMSYS krever særskilt autorisasjon.

En annen viktig følge av forslaget er at hvitvaskingsmeldingsopplysningene kan utveksles friere med hvitvaskingsenheter i andre land. Hele systemet med meldeplikt osv. i de enkelte land i FATF er basert på at landene kan samarbeide med å avdekke hvitvasking over landegrensene. Det er i dag vanskelig å forklare utenlandske hvitvaskingsenheter at ØKOKRIM på grunn av taushetsbegrensninger ikke an gi svar på en del forespørsler.

Dagens strenge taushetsplikt medfører ellers begrensninger i ØKOKRIMs arbeid med å bekrefte eller avkrefte mistanken. Det er i hvert fall usikker i hvilken grad ØKOKRIM kan rette henvendelse til andre enn politiet eller utenlandsk hvitvaskingsenhet, for eksempel et kontrollorgan, under vurderingen av en melding, jf. tjenesteinstruksen § 1-4, som er gjengitt på s. 54 i høringsnotatet. En lemping av taushetsplikten vil derfor kunne medføre både at flere meldinger leder til straffesaker, og at mistanken oftere vil kunne bli avkreftet og flere meldinger slettet enn i dag.

Endringsforslaget vil også gjøre det klart at opplysningene kan brukes til å fullbyrde allerede idømte krav om inndragning og erstatning, jf. høringsnotatet s. 659.

Ordningen med hvitvaskingsmeldinger har eksistert siden 1994. Ordningen er vel etablert blant finansinstitusjonene, og det eksisterer et tillitsforhold mellom disse og ØKOKRIM. Det burde nå være få betenkeligheter med å lempe på ØKOKRIMs taushetsplikt rundt meldingene slik at disse kan behandles på linje med øvrig etterretningsinformasjon i politiet.»

Sosialdepartementet mener forslaget om å fjerne begrensingen vil bidra til å bedre samarbeidet mellom ØKOKRIM og trygdeetaten og gjøre det lettere å bekjempe trygdemisbruk. Sosialdepartementet uttaler videre:

«Arbeidsgruppen reiser spørsmålet om kontrolletatene (bl.a. trygdeetaten) bør kunne bruke informasjon som ØKOKRIM har mottatt fra finansinstitusjoner, til egne formål som f.eks. å stanse trygdeutbetalinger. Arbeidsgruppen finner at det bør være slik adgang ved straffbare handlinger, men ikke ellers.

Sosialdepartementet kan ikke se at det er grunnlag for en slik begrensning. Den informasjonen som en kontrolletat mottar vil som regel ikke gi godt nok grunnlag for å vurdere om det foreligger et straffbart forhold. Dessuten vil kontrolletaten ikke ha kompetanse til slike vurderinger, som først og fremst må være påtalemyndighetens ansvar.

Vanligvis vil informasjonen fra ØKOKRIM bare gi indikasjoner på f. eks. trygdemisbruk slik at ytterligere undersøkelser er nødvendig. I andre tilfeller viser informasjonen klart at en person ikke har rett til den ytelsen han mottar. Trygdeetaten må da kunne stanse ytelsen umiddelbart, slik at tap unngås.

Det er mulig at kontrollinstansen bør pålegges begrensninger med hensyn til bruk av mottatt informasjon, men Sosialdepartementet finner det lite hensiktsmessig å knytte begrensningen til straffbare forhold. En slik begrensning bør i tilfelle ikke innebære at det umiddelbart kan konstateres at det foreligger en straffbar handling. Det bør være nok at det kan foreligge en straffbar handling. I prinsippet mener vi imidlertid at det alltid bør kunne reageres når en person mottar trygdeytelser som han/hun ikke har rett til.»

Sparebankforeningen, Finansforbundet, Finansnæringens Hovedorganisasjon og Finansieringsselskapenes Forening går i mot forslaget om å oppheve taushetspliktregelen. Sparebankforeningen uttaler bl.a.:

«Regelen om at meldingene bare kan brukes til etterforskning av «hvitvaskingsrelevante forhold», mister sin betydning dersom hvitvaskingsreglene nå utvides til å omfatte alle straffbare forhold, jfr pkt 3 ovenfor. Men departementet foreslår opphevet også den andre begrensningen. Det vil Sparebankforeningen frarå meget sterkt.

Det er ikke noe stort poeng for Sparebankforeningen om opplysningene bare kan brukes av påtalemyndigheten, eller av politiet generelt, eller om opplysningene bare kan brukes til etterforskning eller også f eks etterretningsøyemed i politiet. Opplysningene må imidlertid forbli i politiet, og ikke utleveres til andre myndigheter (uten som ledd i åpnet etterforskning).

Hvitvaskingsreglene pålegger bl a bankene å sende meldinger om sine kunder til ØKOKRIM, med mistanke om straffbare forhold fra kundens side. Meldingene bygger imidlertid på usikkert grunnlag: Bankene skal foreta innledende undersøkelser for evt å få avkreftet mistanken, men egentlig etterforskning er politiets oppgave. En slik meldeplikt, på så vidt usikkert grunnlag, er i seg selv ganske alvorlig ut fra personvernmessige hensyn.

Personvernmessig er det kontroversielt at personopplysninger brukes til annet formål enn de er innsamlet for. Dette desto mer når opplysningene gjelder mistanke om straffbart forhold, og mistanken bygger på usikkert grunnlag som nevnt.

Problemstillingen har vært oppe i nyere tid, i forbindelse med revisjon av folketrygdloven. Her ønsket trygdemyndighetene å få innsyn i arkiverte hvitvaskingsmeldinger i ØKOKRIM. Sosialdepartementet fulgte imidlertid ikke opp dette forslaget i O.t.proposisjonen, i det en åpenbart ønsket en samlet vurdering i forbindelse med endringen av hvitvaskings-lovgivningen. Vi kan likevel bruke dette som eksempel på problemstillingen.

Det er åpenbart et viktig samfunnsmessig hensyn å forhindre og avdekke trygdemisbruk. Det vil bankene gjerne medvirke til. Også etter nåværende hvitvaskingsregler er trygdebedrageri «hvitvaskingsrelevant», og ved mistanke om slikt har bankene plikt til å sende melding til ØKOKRIM. Og sender bankene inn melding på annet grunnlag, men ØKOKRIM (f eks ved å sammenholde med andre opplysninger) mener at det kan foreligge trygdebedrageri, skal ØKOKRIM åpne etterforskning. Men det er et langt skritt fra dette, og til at trygde-myndighetene skal ha fri adgang til å få ut opplysninger fra ØKOKRIMs arkiv over hvitvaskingsmeldinger.

Til dette kommer at trygdemyndighetene - som svært mange andre offentlige instanser - nå har adgang til å kreve opplysninger direkte fra bankene. Da er behovet for å motta - evt kreve innsyn i - opplysninger om hvitvaskingsmeldinger dessto mindre.

Videre understreker vi den belastning det er for banken, og spesielt for vedkommende bank-funksjonær, dersom kunden blir kjent med at banken har sendt melding til ØKOKRIM. Taushetspliktregler hindrer ikke at det av og til skjer glipp. Og risikoen for lekkasjer øker åpenbart (minst) proporsjonalt med antall personer som er kjent med opplysningen. Det er også en grunn til at bankenes meldinger bør skjermes, og som hovedregel ikke kunne gis videre til andre myndigheter.

Vi frykter, dersom forslaget blir fremmet og vedtatt, at de rapporteringspliktige vil legge listen høyere for hva som meldes inn til ØKOKRIM, dvs at antall meldinger reduseres merkbart.

Etter FATFs 40 Recommendations, pkt 32, skal de nasjonale myndigheter tilstrebe rask internasjonal utveksling av informasjon mellom hvitvaskingsmyndighetene. Til dette kommer pkt 5 i FATFs Special Recommendations on Terrorist Financing, som tilstreber utveksling av relevant informasjon, men bare ved hjelp av «mutual legal assistance mechanism».

Det synes klart at bekjempelse av terrorisme og terroristfinansiering i særlig grad krever internasjonalt samarbeid, og at opplysninger kan utveksles raskt og effektivt. Sparebank-foreningen vil således ikke reise innvendinger mot at det innføres adgang til å utveksle informasjon om finansiering av terrorisme til andre lands myndigheter.»

Finansforbundet anfører følgende:

«Når det gjelder en slik utvidelse av bruken som det legges opp til ser forbundet at hensynet til personvernet er svært viktig.

Forbundet er bekymret for de ansattes sikkerhet. Arbeidsgruppen viser til at EU-kommisjonen har iverksatt en prosess for å kartlegge evt. problemer knyttet til trusler mv. mot melderen.

Forbundet er gjort kjent med at ansatte, først og fremst 1. linjearbeidere (medarbeidere i kasse/skranke), har mottatt trusler. I all hovedsak er det snakk om trusler fremsatt i banklokalene. Dette kan dreie seg om direkte drapstrusler og trusler om andre typer hevnaksjoner.

Ut fra de opplysningene vi sitter med er det som regel i forbindelse med at ØKOKRIM oversender sak til lokalt politi at problemet med konkret identifisering av hvem som har meldt forholdet oppstår. Det har fremkommet en oppfatning om at lokalt politi gjerne har for liten kunnskap om hvordan en hvitvaskingsmelding skal behandles og om hvilke krav som gjelder i forhold til taushetsplikt. En mistenkt skal ikke få kjennskap til hvitvaskingsmeldingen.

Det vil i tilfeller der den mistenkte får slike opplysninger være enkelt å resonere seg frem til hvem vedkommende var i kontakt med i banken, og således til hvem som etter all sannsynlighet har meldt forholdet.

Forbundet mener at sikkerheten til de ansatte hos en melder vil bli ytterligere redusert dersom man fjerner begrensningene i § 2-17, 4. ledd, 5. og 6. pkt. Forbundet kan ikke støtte forslaget om å ikke videreføre begrensningene i pkt. 5. og 6., så lenge det etter vår oppfatning ikke eksisterer et system som i tilstrekkelig grad ivaretar de ansattes sikkerhet. Forbundet har merket seg at arbeidsgruppen har vurdert om det bør gjelde egne taushetspliktregler om selve hvitvaskingsmeldingen for å ivareta sikkerheten til melderen (kilden).»

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) uttaler bl.a.:

«FNH ser at man kan oppnå fordeler av etterforskningsmessig karakter ved slik bruk av de taushetsbelagte opplysninger, men mener at personvernhensynene må vektlegges ved utforming av reglene. FNH viser til at utgangspunktet er at banker og andre finansinstitusjoner har taushetsplikt, og en oppmyking av regelverket, slik det her foreslås, vil medføre ytterligere uthuling av de hensyn som ligger bak reglene om taushetsplikt. Man ser en utvikling hvor innhuggene i bankenes taushetsplikt utvides i stadig større grad, noe som reiser prinsipielle betenkeligheter i forhold til kundene og oppfatningene av bankenes rolle mer generelt.

FNH viser videre til at hvitvaskingsregelverket innebærer et spesielt og særskilt begrunnet unntak fra bankenes taushetsplikt basert på internasjonale forpliktelser, og mener man bør være varsom med å utvide tilgangen til de innrapporterte opplysninger. Unntak fra bankenes taushetsplikt bør derfor av personvernhensyn begrenses til helt spesielle tilfeller, hvor svært tungtveiende samfunnsmessige hensyn gjør seg gjeldende, og hvor det ikke foreligger alternative måter å ivareta disse hensyn. FNH understreker videre det økte trusselbildet de ansatte vil kunne møte ved at opplysninger på denne måten ytterligere spres.

FNH viser for øvrig til utkastet § 8 hvor Økokrim er pålagt å slette opplysninger senest fem år etter at opplysningene er registrert. FNH bemerker at det kan bli vanskeliggjort å slette opplysningene dersom disse er spedt til andre politidistrikt og til kontrolletater.»

Finansieringsselskapenes Forening uttaler bl.a.:

«Etter vår oppfatning undervurderer man her personvernhensynet. Finansinstitusjonene er underlagt en generell taushetsplikt og vi synes det er betenkelig å uthule plikten på denne måten. Det kan medføre at man blir mer varsom med å innrapportere til Økokrim og de ansatte kan også møte et annet trusselbilde dersom innrapporterte opplysninger på denne måte spres til et større antall enheter.

Vi har også vanskelig for å se hvordan myndighetene skal kunne gjennomføre sin sletteplikt etter § 8 dersom opplysningene blir spredt.»

Etter Forsvarsdepartementets syn bør opplysninger som ØKOKRIM innehar kunne overlates til Politiets Sikkerhetstjeneste og Forsvarets Etterretningstjeneste. Forsvarsdepartementet uttaler bl.a.:

«Et viktig spørsmål i forbindelse med de foreliggende forslag er videre, etter Forsvarsdepartementets oppfatning, spørsmålet om hvorvidt andre offentlige etater kan gjøre bruk av opplysninger innhentet med bakgrunn i en mistanke om hvitvasking. Slike opplysninger kan for eksempel dreie seg om informasjon om virksomhet og forhold i utlandet som kan være viktig i forbindelse med bekjempelse av internasjonal terrorisme. Både Politiets Sikkerhetstjeneste og Forsvarets Etterretningstjeneste bør derfor, etter Forsvarsdepartementets syn, etter omstendighetene kunne overlates viktige etterretningsopplysninger som ØKOKRIM besitter på dette feltet. Så langt vi forstår det aktuelle lovforslaget legges det ikke opp til dette, men i stedet en ordning der det settes som vilkår for utlevering av opplysninger må ha sammenheng med et straffbart forhold.

Forsvarsdepartementet er av den oppfatning at det ville være hensiktsmessig med en nærmere vurdering og presisering av rekkevidden av taushetspliktbestemmelsene for å unngå uhensiktsmessige restriksjoner på informasjonsutvekslingen med andre offentlige etater som har oppgaver knyttet til forebygging av blant annet internasjonal terrorisme.»

Rikstrygdeverket har kommentert arbeidsgruppens vurdering av hvor langt det bør åpnes for at kontrolletatene benytter opplysningene til å fremme egne formål, for eksempel slik at trygdekontoret benytter opplysningene til å stanse trygdeutbetalingene. Rikstrygdeverket uttaler bl.a.:

«Det vises til at det ved straffbare forhold bør være en slik adgang, mens arbeidsgruppen ikke finner at det bør være adgang til å bruke opplysningene i tilfeller hvor det for eksempel er grunnlag for justering av utmålt stønad på grunn av opplysningene, men det ikke har skjedd noe straffbart.

En slik avgrensning stiller store krav til saksbehandlere som får informasjon som de ikke kan benytte. Sett fra trygdeetatens ståsted er det viktig å kunne benytte dokumenterte opplysninger for å vurdere om det foreligger en feil utbetaling og om medlemmet fortsatt har rett til utbetaling av pensjon/stønad. Beviskravene i sivile saker er som kjent lempeligere enn i straffesaker og det kan dessuten være grunnlag for at stønaden/pensjonen skal opphøre selv om det viser seg at det ikke har skjedd noe straffbart.

Rikstrygdeverket har erfaring med at tidsaspektet er av vesentlig betydning for når politiet skal iverksette etterforskning og føre bevis. Arbeidsgruppen legger da også vekt på at ved at Økokrim kan kontakte trygdeetaten før det iverksettes etterforskning, vil dette kunne medføre en bedre utredning og en høyere oppklaringsprosent av straffesakene. På samme måte er tidsaspektet også viktig i forhold til å kunne avdekke og stanse feilutbetalinger. Fra trygdeetatens side er det svært viktig å motta informasjon på et tidligst mulig tidspunk. Rikstrygdeverket har erfaring fra flere saker der trygdeetaten har utbetalt sykepenger, rehabilitetspenger og/eller uførepensjon over flere år på grunn av feilaktige opplysninger.

...

Folketrygdloven har flere grunnlag for å ta opp en sak til revisjon evt. foreta en nærmere etterprøving, jf. Folketrygdloven § 21-6. Informasjon og opplysninger fra Økokrim vil med fordel kunne benyttes som en indikasjon på behovet for å undersøke en sak nærmere. Dette vil igjen kunne medføre at risikoen for feilutbetalinger reduseres. Når samarbeidet mellom Økokrim og trygdeetaten blir kjent i samfunnet kan dette i tillegg virke av forebyggende og gi allmennpreventive virkninger.

Dersom trygdeetaten ikke kan reise en feilutbetalingssak eller må fortsette å feilutbetale stønad/pensjon selv om vi har mottatt informasjon som tilsier at det kan foreligge en feilutbetaling, vil dette etter vår oppfatning medføre en uheldig og feilaktig disponering av offentlige midler. Det vil også være en fare for at tilliten til forvaltningen settes i et uheldig lys dersom det i ettertid kommer fram at vi var kjent med informasjon som tila at vi burde undersøke nærmere, uten å gjøre det.

Dersom det er lovgivers ønske at etaten ikke skal ha adgang til å benytte slik informasjon, heller ikke som indikasjon for å utløse selvstendig undersøkelse, bør avgrensningen etter vår oppfatning lovfestes.»

Skattedirektoratetlegger til grunn at gjeldende regler om taushetsplikt bl.a. i ligningsloven og merverdiavgiftsloven vil være avgjørende for etatens adgang til å utlevere slik informasjon. Skattedirektoratet viser videre bl.a. til at hvitvaskingsmeldingene også kan inneholde opplysninger som har stor betydning for bekjempelsen av skatte- og avgiftsunndragelser, og at etaten derfor har et selvstendig behov for å nyttiggjøre seg denne informasjonen.

11.3.4 Departementets vurdering

Generelt bemerkes at utforming av reglene om håndteringen av hvitvaskingsmeldinger vil måtte bero på en avveining av ulike hensyn, jf. tilsvarende i punkt 3.4. På den ene side bør det av hensyn til personvernet til vedkommende som meldingen gjelder oppstilles klare begrensninger på håndteringen og bruken av de innrapporterte opplysningene. Det vises i den anledning til at rapporteringsplikt vil inntre i de tilfeller den rapportertingspliktige har «mistanke» om at transaksjonen har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering. Ved nærmere undersøkelser fra politiets side vil det imidlertid ofte kunne konkluderes med at det ikke er grunnlag for å gå videre med saken. Dette tilsier tilbakeholdenhet i bruken av slike opplysninger. Videre vil en vid adgang til å benytte opplysningene kunne skape ubehagelige situasjoner for den rapporteringspliktige, for eksempel dersom den innrapporterte p.g.a. henvendelser fra andre offentlige organer får kjennskap til hvitvaskingsmeldingen. Det vises i den anledning til Finansforbundets høringsuttalelse. På den annen side må hvitvaskingsmeldinger kunne benyttes til å bekjempe kriminelle handlinger på en effektiv måte. Etter departementets syn vil det være lite hensiktsmessig å utvide kretsen av meldepliktige med mindre den informasjonen som innhentes kan benyttes til effektiv bekjempelse av kriminelle handlinger.

Ved den nærmere avveining av slike hensyn, finner departementet det naturlig å ta utgangspunkt i de alminnelige reglene om politiets og påtalemyndighetens bruk av taushetsbelagte opplysninger. Taushetsplikten for ansatte i politiet og påtalemyndigheten reguleres av politiloven § 24 og forvaltningsloven § 13 flg frem til det åpnes etterforskning, og av straffeprosessloven § 61a flg etter at det er åpnet etterforskning. Departementet vil ikke i denne sammenheng gå nærmere inn på når etterforskning anses åpnet, siden taushetspliktsreglene i hovedsak har det samme innhold både før og etter at etterforskning er åpnet. Ansatte i politi og påtalemyndighet plikter å forhindre at andre får adgang til eller kjennskap til det vedkommende får vite om bl.a. en persons «personlige forhold». Dette vil typisk omfatte opplysninger i en hvitvaskingsmelding. Taushetsplikten er i utgangspunktet absolutt, men det er gjort viktige unntak, jf. nærmere nedenfor. Det kan i den anledning reises spørsmål om det er behov for særskilte regler for hvitvaskingsmeldinger i forhold til annen taushetsbelagt informasjon politi og påtalemyndighet besitter.

Slike særskilte regler finnes i finansvl. § 2-17 fjerde ledd femte og sjette punktum. Reglene innebærer at opplysningene bare kan brukes i forbindelse med «etterforskning» av straffbare handlinger som lå til grunn for meldingen, og at de bare kan benyttes i forbindelse med «påtalemyndighetens eget arbeid». Arbeidsgruppen foreslår å oppheve disse reglene, mens høringsinstansene er delt i dette spørsmålet. Arbeidsgruppen har pekt på at disse begrensningene bl.a. innebærer at opplysningene:

• ikke kan benyttes til ren etterretning i perioden forut for at etterforskning i saken er åpnet,

• ikke kan utveksles med hvitvaskingsenheter i andre land,

• ikke kan benyttes til å fullbyrde allerede idømte krav om inndragning mv.

I likhet med arbeidsgruppen kan ikke departementet se at det er behov for å videreføre disse særskilte begrensningene på bruk av opplysninger i hvitvaskingsmeldinger. Etter departementets syn innebærer neppe bestemmelsene en hensiktsmessig avveining mellom hensynet til effektivitet og hensynet til personvern mv. Bestemmelsene innebærer som nevnt at informasjon som finnes i hvitvaskingsmeldinger ikke kan benyttes av politiet før det er åpnet etterforskning i saken. Dette vanskeliggjør bl.a. politiets arbeid med å avgjøre om en skal gå videre med saken, uten at denne type begrensninger kan sies å ivareta personvernhensyn i vesentlig grad. Etter departementets vurdering ivaretas personvernhensyn mv. i tilstrekkelig grad av de alminnelige reglene i straffeprosessloven. Det følger av straffeprosessloven § 61 c nr. 2 at taushetsbelagte opplysninger kan «brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for, bl.a. kan de brukes i forbindelse med etterforskning, saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, oppfølging og kontroll». Bestemmelsen innebærer bl.a. at opplysningene kan brukes til å avkrefte mistanke mv. på et tidlig stadium, før det er åpnet etterforskning i en sak. Dette må anses som en fordel, både for politiet og den meldingen gjelder. Opplysningene vil også kunne benyttes i etterretningsarbeid forut for at etterforskning formelt sett er åpnet. Videre åpner bestemmelsen for at opplysningene kan utveksles med utenlandske politimyndigheter, noe som i dagens situasjon er en viktig forutsetning for effektiv undersøkelse og etterforskning av hvitvasking og terrorfinansiering. Opplysningene vil også kunne benyttes til fullbyrding av allerede idømte krav om inndragning mv., jf også straffeprosessloven § 456. Etter departementets syn bør opplysninger i hvitvaskingsmeldinger kunne brukes for å fullbyrde slike pådømte krav, på lik linje med andre taushetsbelagte opplysninger politi og påtalemyndighet måtte inneha.

Det er også antatt at nevnte unntak i straffeprosessloven åpner for at taushetsbelagt informasjon kan benyttes til å utveksle opplysninger med andre offentlige myndigheter i den grad dette er nødvendig for å undersøke eller etterforske straffbare forhold. Ved etterforskning av for eksempel straffbart trygdemisbruk, kan det etter omstendighetene være nødvendig å gi visse opplysninger fra hvitvaskingsmeldingen videre til trygdemyndighetene for å kunne innhente relevante opplysninger i saken. Etter departementets syn er dette også en hensiktsmessig løsning. Trygdemisbruk er straffbart, og mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av trygdemisbruk vil være rapporteringspliktig. Det synes derfor naturlig at hvitvaskingsmeldinger som er innsendt på dette grunnlag kan benyttes til å innhente opplysninger som er nødvendige for å avklare om det er grunn til å gå videre med saken. Et annet spørsmål er imidlertid om slike andre offentlige myndigheter skal få tilgang til opplysninger i hvitvaskingsmeldingene i større utstrekning enn det som er nødvendig for å gi politiet relevant informasjon. Bestemmelsene i straffeprosessloven § 61 c nr. 2 gir neppe politiet hjemmel til å utlevere taushetsbelagte opplysninger som skal brukes til å forfølge andre etaters oppgaver, herunder trygdeetatens interesse i å stanse feilaktige trygdeutbetalinger (i andre tilfeller enn i straffesaker). Dersom en skulle ønske å gi en slik utleveringsadgang, ville det i så fall innebære en videre adgang til å utlevere opplysninger i hvitvaskingsmeldinger, enn det som gjelder annen taushetsbelagt informasjon politi og påtalemyndighet innehar. Etter departementets syn vil imidlertid dette være å gå for langt. En bankfunksjonær vil for eksempel ikke ha plikt til å melde fra ved mistanke om at en kunde har mottatt for mye i trygd (med mindre det gjelder straffbart misbruk). Hvitvaskingsmeldingene bør derfor heller ikke kunne benyttes til å motvirke dette. Det nevnes imidlertid at vedkommende myndigheter vil kunne ha særskilt lovhjemmel til å innhente taushetsbelagte opplysninger fra politiet, jf. for eksempel ligningsloven § 6-13. Departementet ser for øvrig ikke grunn til å lovregulere trygdeansattes adgang til å benytte den (begrensede) informasjonen de får av politi og påtalemyndigheter. Dette bør eventuelt reguleres i annen lovgivning enn i hvitvaskingsloven.

Det følger av det ovennevnte at departementet ikke ser behov for særskilte regler om taushetsplikt om opplysninger i hvitvaskingsmeldinger. Etter departementets vurdering bør de alminnelige reglene i straffeprosessloven, politiloven og forvaltningsloven få anvendelse. På et punkt foreslås imidlertid en særregel. En viktig del av lovforslaget vil være bekjempelse av terrorisme, både nasjonalt og internasjonalt. Det synes derfor naturlig at politi og påtalemyndighet skal kunne utlevere opplysninger i hvitvaskingsmeldinger til andre offentlige myndigheter som har oppgaver knyttet bl.a. til bekjempelse av internasjonal terrorisme, uavhengig av om opplysningene har sammenheng med et straffbart forhold eller ikke. Det vises til Forsvarsdepartementets høringsuttalelse om dette. Det må kunne antas at en slik utleveringsadgang i mange tilfeller vil følge direkte av straffeprosessloven, men for ordens skyld foreslås en egen lovbestemmelse om dette, se forslaget § 11 tredje ledd.

11.4 ØKOKRIMs informasjonsplikt

11.4.1 Gjeldende rett

Etter finansvl. § 2-17 sjette ledd første og annet punktum plikter ØKOKRIM på begjæring å informere vedkommende som har vært mistenkt. Informasjonsplikten inntrer ett år etter at etterforskningen er avsluttet, se nærmere omtale i arbeidsgruppens rapport punkt 11.4.1.

11.4.2 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår at den gjeldende informasjonsplikten oppheves slik at de alminnelige straffeprosessreglene kommer til anvendelse. Gruppen uttaler bl.a.:

«Lovens ordlyd og forarbeidene gir liten veiledning om hvordan bestemmelsen om informasjonsplikt skal forstås. Det er uklart hva som menes med «etterforskning» i denne bestemmelsen; om det er Hvitvaskingsenhetens undersøkelser eller politiets etterforskning etter at det er åpnet straffesak på grunnlag av meldingen. Ved straffeprosessuell etterforskning gjelder straffeprosesslovens regler om dokumentinnsyn, jf. straffeprosessloven § 242. Bestemmelsen må derfor forstås slik at det er Hvitvaskingsenhetens undersøkelser det er aktuelt å få informasjon om. Her kan det imidlertid oppstå problemer i forhold til plikten til å slette opplysningene, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 sjette ledd annet til fjerde punktum. Hvis meldingen blir slettet er det ikke noe å informere om. I praksis er regelen om informasjonsplikt tolket snevert av hensyn til slettingsregelen som anses viktigere i personvernsammenheng.

Det er også uklart når plikten til å informere inntrer; om ettårsfristen løper fra det tidspunkt Hvitvaskingsenheten har avsluttet sine undersøkelser eller fra tidspunktet for påtalevedtak i straffesaken.

I tjenesteinstruks for personell som arbeider ved ØKOKRIMs hvitvaskingsenhet § 5-1 er det fastsatt følgende:

«På begjæring fra den som har vært mistenkt, skal ØKOKRIMs hvitvaskingsenhet ett år etter at etterforskningen i straffesaken er avsluttet gi ham eller henne en bekreftelse på at han/hun har vært meldt til ØKOKRIM i medhold av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17, opplysning om hvilken finansinstitusjon som var melder og hvilken transaksjon meldingen gjaldt.

For opplysninger i straffesaksdokumentene, gjelder straffeprosesslovens regler om dokumentinnsyn.»

Det vises også til at ØKOKRIM årlig mottar svært få begjæringer om informasjon. Videre vises det til at det etter EØS-forpliktelsene ikke stilles særlige krav til informasjonsplikt. Departementet henviser for øvrig i Ot.prp. nr. 85 (1991-92) bl.a. til reglene om varsel om telefonavlytting i narkotikasaker. Disse reglene er endret.

Arbeidsgruppen foreslår etter dette at bestemmelsen ikke videreføres. Etter arbeidsgruppens vurdering er det mest hensiktsmessig at informasjonsplikten reguleres av de alminnelige reglene i straffeprosessloven. Disse reglene gir mistenkte og siktede klare rettigheter i en straffesak, og arbeidsgruppen kan ikke se at det er behov for særskilte regler i hvitvaskingssaker.»

11.4.3 Høringsinstansenes merknader

Sparebankforeningen, Finansforbundet, ØKOKRIM og Riksadvokaten støtter forslaget om å oppheve denne regelen. ØKOKRIM uttaler at bestemmelsen ikke har hatt praktisk betydning. Sparebankforeningen viser bl.a. til at bestemmelsen framstår som særnorsk, at den ikke har bakgrunn i noe påbud eller anbefaling i EUs direktiver eller FATF's anbefalinger, samt at bestemmelsen benyttes i liten utstrekning. Finansforbundet uttaler følgende:

«Vi ser ingen grunn til at de alminnelige reglene i straffeprosessloven ikke også skal kunne gjelde for hvitvaskingssakene. Vi er også av den oppfatning at dette bidrar til å øke sikkerheten rundt de ansatte hos melder.»

11.4.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurderinger og forslag om å oppheve ØKOKRIMs plikt til på begjæring å informere vedkommende som har vært «mistenkt» etter finansvl. § 2-17. Etter departementets oppfatning er det mest hensiktsmessig at informasjonsplikten reguleres etter de alminnelige reglene i straffeprosessloven.