2 Bakgrunnen for forslagene

2.1 Gjeldende rettstilstand nasjonalt og internasjonalt

2.1.1 Nasjonal rett

Det er gitt regler om hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger både i finanslovgivningen og i straffeloven. Strafferettslige regler er fastsatt i lov 22. mai 1902 nr. 10 (straffeloven) § 317.

I lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansvl.) er det gitt regler som skal bidra til å forhindre at det finansielle system misbrukes til hvitvaskingsformål. Reglene pålegger finansinstitusjoner, enkelte andre institusjoner samt deres tjenestemenn plikter for å bidra til å forebygge at institusjonene blir misbrukt til hvitvaskingsformål. Institusjonene skal bl.a. kreve skriftlig legitimasjon av sine kunder og oppbevare dokumenter tilknyttet slik legitimasjon. Videre skal institusjonene foreta undersøkelser dersom det foreligger mistanke om at en transaksjon har tilknytning til straffbare handlinger med strafferamme over 6 måneder. Dersom mistanken ikke blir avkreftet gjennom undersøkelser, skal institusjonene av eget tiltak oversende opplysninger til ØKOKRIM. Nærmere regler om bl.a. legitimasjonsplikten, undersøkelses- og rapporteringsplikten og ØKOKRIMs behandling av opplysningene er fastsatt i forskrift 7. februar 1994 nr. 118 om legitimasjonskontroll og tiltak mot hvitvasking av penger (hvitvaskingsforskriften).

Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking av penger fører kontroll med ØKOKRIMs behandling av opplysningene de mottar etter finansvl. § 2-17, jf. forskrift 14. juni 1995 nr. 557 om kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking av penger.

Gjeldende rett vil bli omtalt nærmere nedenfor i forbindelse med de enkelte forslagene.

2.1.2 Hvitvaskingsdirektivet

Rådsdirektiv 91/308/EØF om tiltak for å hindre at det finansielle system brukes til hvitvasking (hvitvaskingsdirektivet) er inntatt som en del av EØS-avtalen, jf. EØS-avtalen vedlegg IX pkt. 23. Hvitvaskingsdirektivet ble gjennomført i norsk rett ved lov 4. desember 1992 nr. 123, jf. finansvl. § 2-17.

2.1.3 Endringsdirektivet

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/97/EF om endring av rådsdirektiv 91/308/EØF om tiltak for å hindre at det finansielle system brukes til hvitvasking av penger ble vedtatt 4. desember 2001 (endringsdirektivet). De viktigste endringene er at direktivets definisjon av straffbare handlinger utvides. Videre utvides kretsen av juridiske og fysiske personer som omfattes av direktivet vesentlig. Endringene er nærmere beskrevet i arbeidsgruppens rapport s. 12-14, samt nedenfor i tilknytning til de enkelte forslagene til gjennomføring av direktivet. Fristen for å gjennomføre direktivet i EU er 15. juni 2003. Direktivet er EØS-relevant, men er ennå ikke inntatt i EØS-avtalen (pr. 11. april 2003). Gjennomføringsfristen i norsk rett er derfor ikke fastsatt, jf. EØS-avtalen art. 103.

2.1.4 FATFs anbefalinger

Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) 1 ble opprettet av G-7 landene i 1989. FATF har 31 medlemmer; 29 land og to internasjonale organisasjoner. Norge sluttet seg til FATF i 1991. Alle OECD-landene er med i FATF. Videre er bl.a. Argentina, Brasil, Hong-Kong, Mexico, Singapore, EU-kommisjonen og Gulfstatenes samarbeidsråd medlemmer. I tillegg er bl.a. Sør-Afrika og Russland observatører.

FATF har utarbeidet 40 anbefalinger vedrørende tiltak mot hvitvasking av utbytte. Anbefalingene omhandler bl.a. identifisering av kunder, undersøkelse og rapportering av mistenkelige transaksjoner og internasjonalt samarbeid, og anses som internasjonale standarder for tiltak mot hvitvasking. Anbefalingene anses for å være gjennomført i norsk rett, jf. finansvl. § 2-17 med tilhørende forskrift. Anbefalingene er for tiden under revisjon.

På bakgrunn av terrorangrepene i USA 11. september har FATF utvidet sitt virkeområde til å omfatte terrorfinansiering. FATF har utarbeidet 8 tilleggsanbefalinger om tiltak mot finansiering av terrorisme. Formålet med tilleggsanbefalingene er bl.a. å forhindre at terrorister og deres støttespillere får adgang til det internasjonale finansielle system, samt å kunne avdekke hvem som står bak innsamling av midler til terrorformål.

2.1.5 Konvensjoner mv.

FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme (terrorfinansieringskonvensjonen) og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 er gjennomført i norsk rett ved endringslov 28. juni 2002 nr. 54. Det er bl.a. innført et nytt straffebud i straffeloven § 147 a, som uttrykkelig retter seg mot terrorhandlinger. Enkelte nærmere angitte straffbare handlinger skal nå anses som terrorhandlinger dersom de utføres med det forsett loven nevner. Videre er det gjort straffbart å inngå forbund (avtale) om å begå slike handlinger. Det er dessuten vedtatt et nytt straffebud i straffeloven § 147 b, som rammer finansiering av terrorisme. Bestemmelsen rammer det å skaffe til veie økonomiske midler eller stille finansielle tjenester til rådighet for terrorister eller terrornettverk. Videre er det vedtatt nye regler om båndlegging av verdier som har tilknytning til terrorvirksomhet. Reglene innebærer at påtalemyndigheten på nærmere vilkår kan frata siktede rådigheten over formuesgoder, først og fremst for å forhindre fremtidige straffbare handlinger.

Ved samme lovendring ble undersøkelses- og meldeplikten etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 utvidet. Meldepliktige har etter endringen plikt til å melde fra ved mistanke om straffbare handlinger som nevnt i straffeloven §§ 147 a og 147 b. Slike meldinger vil bl.a. kunne danne grunnlag for båndlegging etter straffeprosessloven. Endringene er nærmere omtalt i bl.a. Ot.prp. nr. 61 (2001-2002) Om lov om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (lovtiltak mot terrorisme - gjennomføring av FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 28. september 2001).

2.2 Arbeidsgruppe

Finansdepartementet nedsatte 12. juni 2002 en arbeidsgruppe med følgende medlemmer (angitt med stilling og arbeidssted på det tidspunkt arbeidsgruppen ble nedsatt):

• avdelingsdirektør Tore Mydske, Finansdepartementet (leder)

• førstestatsadvokat Anne Mette Dyrnes, ØKOKRIM

• rådgiver Marius Stub, Justisdepartementet

• rådgiver Svein Hagen, Kredittilsynet

• førstekonsulent Hege Dahl, Finansdepartementet

Fra 1. september 2002 ble Dyrnes assisterende spesialråd i Justisdepartementet.

I tillegg deltok førstekonsulent Hilde Sannes, Justisdepartementet, og seniorrådgiver Ellen Gjemdal, Finansdepartementet, i gruppens arbeid.

Arbeidsgruppen fikk i mandat å utarbeide utkast til regler som bl.a. skal gjennomføre endringsdirektivet (europaparlamentets og rådets direktiv 2001/97/EF), samt å vurdere forholdet mellom norsk rett og andre internasjonale regler og anbefalinger på området.

Arbeidsgruppen avga en rapport til Finansdepartementet 8. oktober 2002. I rapporten la arbeidsgruppen frem et forslag til lov om forebyggende tiltak mot hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorisme. Rapporten følger som utrykt vedlegg.

2.3 Høring

Finansdepartementet sendte arbeidsgruppens rapport på høring 8. oktober 2002 med høringsfrist 9. desember 2002. Høringsnotatet ble sendt til følgende institusjoner og organisasjoner:

• Akademikerne

• Aksjonærforeningen i Norge

• AktuarKonsulenters Forum

• Alle departementene

• Arbeidsgiverforeningen for Skip og Offshorefartøyer

• Banklovkommisjonen

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• De selvstendige kommunale pensjonskasser

• Den norske Advokatforening

• Den Norske Aktuarforening

• Den norske Revisorforening

• Det juridiske Fakultet, Universitetet i Bergen

• Det juridiske Fakultet, Universitetet i Oslo

• Det juridiske Fakultet, Universitetet i Tromsø

• Det Norske Travselskap

• Eiendomsmeglerforetakenes Forening

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes forening

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Folketrygdfondet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon

• Kommunenes Sentralforbund

• Konkurransetilsynet

• Kredittilsynet

• Landslaget for Regnskapskonsulenter

• Landsorganisasjonen i Norge

• Lotteritilsynet

• Nord Pool ASA

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges Bank

• Norges Bilbransjeforbund

• Norges Eiendomsmeglerforbund

• Norges Fondsmeglerforbund

• Norges Gullsmedforbund

• Norges Juristforbund

• Norges Kommunerevisorforening

• Norges Kooperative Landsforening

• Norges Kunst- og Antikvitetshandlers forening

• Norges Rederiforbund

• Norges Røde Kors

• Norges Skatterevisorers Landsforening

• Norsk Automatbransjeforening

• Norsk Bedriftsforbund

• Norsk Forening for pengespillproblematikk

• Norsk Investorforum

• Norsk Lotteridrift A/S

• Norsk Rikstoto

• Norsk Tillitsmann ASA

• Norsk Tipping A/S

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Norske Finansanalytikeres Forening

• Norske Finansmegleres Forening

• Norske Forsikringsmegleres Forening

• Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

• Norske Pensjonskassers Forening

• NOS Clearing ASA

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Oljeindustriens Landsforening

• Oslo Børs

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Riksrevisjonen

• Rikstrygdeverket

• Sjøassurandørenes Centralforening

• Skattebetalerforeningen

• Skattedirektoratet

• Skatterevisorenes Forening

• Sparebankforeningen i Norge

• Statistisk Sentralbyrå

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Tippekommisjonærenes landsforening

• Tilsynsrådet for advokatvirksomhet 2

• Verdipapirfondenes Forening

• Verdipapirsentralen

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• ØKOKRIM

Følgende høringsinstanser har avgitt uttalelse:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Coop NKL

• Datatilsynet

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Revisorforening

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes Forening

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Forsvarsdepartementet

• Justis- og politidepartementet

• Konkursrådet

• Kredittilsynet

• Landbruksdepartementet

• Landslaget for Regnskapskonsulenter

• Landsorganisasjonen i Norge

• Lotteritilsynet

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges Bank

• Norges Eiendomsmeglerforbund

• Norges Fondsmeglerforbund

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norges Rederiforbund

• Norges Røde Kors

• Norsk Tipping

• Norske Pensjonskassers Forening

• NOS Clearing

• Nærings- og handelsdepartementet

• Norsk Rikstoto

• Riksadvokaten

• Rikstrygdeverket

• Samferdselsdepartementet

• Skattedirektoratet

• Sosialdepartementet

• Sparebank foreningen

• Statistisk Sentralbyrå

• Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

• Utenriksdepartementet

• Verdipapirfondenes Forening

• Verdipapirsentralen

• ØKOKRIM

I tillegg har følgende institusjoner og organisasjoner gitt uttalelse:

• Abelia

• Obos

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Telenor

• ZebSign

Følgende høringsinstanser har meddelt at de ikke har merknader til forslaget:

• Barne- og familiedepartementet

• Bedriftsforbundet

• Brønnøysundregistrene

• Eiendomsmeglerforetakenes forening

• Fiskeridepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Konkurransetilsynet

• Olje- og energidepartementet

• Utdannings- og forskningsdepartementet

• Universitetet i Oslo

Høringsuttalelsene følger som utrykt vedlegg til proposisjonen.

Generelt sett er de fleste av høringsinstansene i hovedsak positive til arbeidsgruppens forslag.

To av høringsinstansene har gitt uttrykk for at det bør vurderes å ikke fremme et lovforslag på bakgrunn av den foreliggende rapporten. Datatilsynet etterlyser bl.a. beskrivelser og vurderinger knyttet til trusselbildet, kontrollbehov og personvernspørsmål. Norges Fondsmeglerforbund mener det på grunn av usikkerheten omkring endringsdirektivets forhold til EØS-avtalen kan være grunn til å avvente utkast til norsk lov til man ser hvilke anbefalinger FATF faller ned på.

2.4 Gjennomføring av regelverket i Danmark og Sverige

I Danmark er reglene om tiltak mot hvitvasking av penger samlet i lov nr. 348 av 9. juni 1993 om «forebyggende foranstaltninger mod hvidvaskning af penge og finansiering av terrorisme» Loven ble endret 6. juni 2002 nr. 422 og trådte i kraft 1. august 2002. Endringene var en del av den danske regjerings anti-terrorlovpakke og skal bl.a. gjennomføre FNs terrorfinansieringskonvensjon, endringsdirektivet, FATFs anbefalinger om tiltak mot ikke samarbeidsvillige land i forbindelse med hvitvasking av penger, og FATFs terroranbefalinger.

Loven gjelder for fysiske personer eller kredit- og finansieringsinstitutter som har hovedvirksomhet som fremgår av vedlegg til loven, livsforsikringsselskaper og pensjonskasser omfattet av lov om forsikringsvirksomhet, utenlandske kredit- og finansieringsinstitutter som utøver slik gjennom en filial i Danmark, og Danmarks Nationalbank, i det omfang den utøver tilsvarende virksomhet som kreditt- og finansinstitusjoner som nevnt innledningsvis. Videre gjelder loven for advokater når de (a) deltager med bistand eller utførelse av transaksjoner for deres klienter i forbindelse med kjøp og salg av fast eiendom eller virksomheder, forvaltning av klienters penge, verdipapirer eller andre aktiver, åpning eller forvaltning av bank-, oppsparings- eller verdipapirkonti, tilveiebringelse av nødvendig kapital til opprettelse, drift eller ledelse av selskaper, opprettelse, drift eller ledelse av investeringsforeninger, selskaper eller lignende strukturer, anden forretningsmessig rådgivning eller når de (b) på deres klients vegne og for dennes regning foretar en finansiell transaksjon eller en transaksjon vedrørende fast eiendom. Dessuten omfattes revisorer og skatterådgivere, eiendomsmeglere, forsikringsmeglere, forhandlere av gjenstander samt auksjonsholdere, hvis beløpet som omsettes, er på 15.000 euro eller mer og det betales med kontanter, og personer eller virksomheder som mot betaling yter tilsvarende tjenester som advokater, revisorer, skatterådgivere, eiendomsmeglere eller forsikringsmeglere. Enkelte av lovens bestemmelser, herunder bl.a. legitimasjonskontroll, undersøkelses- og rapporteringsplikt, gjelder for virksomheder som er omfattet av lov om postvirksomhet, ervervsmessig driver med overførsel av penger og andre verdier, ervervsmessig driver pengetransportvirksomhet og vekslingskontorer.

Undersøkelses- og rapporteringsplikten er for det første knyttet til mistanke om at en transaksjon har tilknytning til hvitvasking av penger. Med hvitvasking av penger forstås i loven konvertering, overførsel, ervervelse, besittelse eller anvendelse av formuesgoder eller fortielse eller tilsløring av deres art, opprinnelse, lokalisering, bevegelser og eierforhold samt forsøk herpå eller medvirkning hertil med viden eller formodning om, at formuesgodene stammer fra overtredelse av straffeloven. Undersøkelses- og rapporteringsplikten er derfor knyttet til mistanke om at formuesgodene stammer fra overtredelse av straffeloven. Undersøkelses- og rapporteringsplikten gjelder også ved mistanke om at en transaksjon har eller har hatt tilknytning til finansiering av terrorisme.

Det er fastsatt enkelte særregler for advokater. Bl.a. er advokater unntatt fra rapporteringsplikt når de representerer en klient før, under og etter en rettssak. Medlemmer av «Advokatsamfundet» kan rapportere til «sekretariatet for Advokatsamfundet», som skal videresende meldingen etter en konkret vurdering.

For å gjennomføre FATFs anbefalinger om tiltak mot ikke samarbeidsvillige land i forbindelse med hvitvasking av penger, kan Finanstilsynet fastsætte nærmere regler om systematiske rapporteringsplikt om finansielle transaksjoner med ikke-samarbeidsvillige land. Det kan fastsettes at rapporteringsplikten skal skje systematisk og uten at det foreligger mistanke.

I Sverige er reglene om tiltak mot hvitvasking av penger samlet i «Lag om åtgärder mot penningtvätt» av 10. juni 1993. Loven omfatter banker og andre kredittinstitusjoner, livsforsikringsselskaper, verdipapirhandelvirksomhet og andre virksomheter som står under Finansinspektionens tilsyn og som hovedsakelig utfører virksomhet som omtalt i lov (1992:1610) om «finansieringsverksamhet» §§ 2-13, virksomheter som skal meldes til Finansinspektionen etter lov (1996:1006) om «valutaväxling och betaliningsöverföring» og virksomheter for utstedelse av elektroniske penger etter lov (2002:149) om «utgivning av elektroniska pengar».

Identitetskontrollen er som hovedregel knyttet til «den som vill inleda en affärsforbidnelse med företaget», jf. § 4. Det er bl.a. fastsatt unntak fra identitetskontrollen «om transaktionen görs til en konto som tillhör någon vars identitet tidigare har kontrollerats enligt denna lag».

Tidligere var undersøkelses- og rapporteringsplikten knyttet til midler som kunne antas å stamme fra lovbrudd som kunne medføre mer enn 6 måneders fengsel. Bestemmelsen ble endret ved lov 1999:162. Etter endringen skal foretakene granske og rapportere alle transaksjoner som mistenkes for å utgjøre hvitvasking («skäligen kan antas utgöra penningtvätt»), jf. § 9. Endringene er omtalt i Regeringens proposition 1998/99: 19.

FNs terrorfinansieringskonvensjon er gjennomført i Sverige (jf. lov 2002:444 om «straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m.»). Det er bl.a. innført undersøkelses- og rapporteringsplikt for «transaktioner som skäligen kan antas avse tilgångar som är föremål för brott enligt med denna lag».

I Sverige pågår arbeidet med å gjennomføre endringsdirektivet. Det må derfor påregnes vesentlige endringer i ovennevnte regelverk.