7 Vern av rikets selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser

7.1 Oversikt

Kapitlet inneholder forslag til straffebestemmelser som avløser straffeloven 1902 kapittel 8 om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet og kapittel 9 om forbrytelser mot Norges statsforfatning og statsoverhode. Som en følge av de forslag som fremmes, foreslås kapittel 8 i militær straffelov (lov 22. mai 1902 nr. 13) om krigsforræderi og blottstillelse av krigsmakten i det alt vesentlige opphevet. Også lov om forsvarshemmeligheter 18. august 1914 nr. 3 foreslås opphevet.

Hvilken atferd som skal være straffbar på dette området, må vurderes ut fra hvilket trusselbilde som skal legges til grunn, hvordan ønsket om beskyttelse og kontroll skal avstemmes mot ytrings- og informasjonsfriheten og den alminnelige handlefrihet, samt hvilket presisjonskrav som må stilles til straffebestemmelsene. Disse spørsmålene drøftes i punkt 7.3.

De ulike grupper av lovbrudd behandles i punkt 7.4 til 7.11. I den grad de ikke allerede er gjort rede for der, behandles i punkt 7.12 bestemmelser i straffeloven 1902 kapittel 8 og 9 som etter forslaget ikke blir videreført i straffeloven 2005.

7.2 Bakgrunn

7.2.1 Utredninger, tidligere proposisjoner mv.

Straffelovkommisjonen foreslo i delutredning VII at de bestemmelser i straffeloven 1902 kapittel 8 – 10 som det er aktuelt å videreføre, skulle samles i den nye lov kapittel 17 om vern av statens selvstendighet og sikkerhet og kapittel 18 om vern av statsforfatningen og det politiske system. Det var imidlertid bare i tilknytning til kapittel 18 at kommisjonen utarbeidet en kapittelskisse. Kommisjonen foreslo i brev til departementet 10. oktober 2000 at bestemmelsene i et kapittel om statens selvstendighet og sikkerhet (straffeloven 1902 kapittel 8) burde utredes av et eget utvalg. Utvalget ble oppnevnt 21. desember 2001 og ledet av høyesterettsdommer Ketil Lund. Det avga 30. juni 2003 NOU 2003: 18 Rikets sikkerhet (delutredning VIII).

Departementet begrunnet oppnevningen slik, jf. utredningen side 13:

«Trusselbildet mot Norge har endret seg vesentlig siden de aktuelle reglene ble revidert i 1950. Blant annet har den teknologiske utviklingen ført til økt sårbarhet ved at angrep mot samfunnsviktige offentlige eller private funksjoner og installasjoner kan få svært alvorlige konsekvenser. Teknologiske kunnskaper kan dessuten tas i bruk av dem som ønsker å skade Norges interesser, som våpenteknologi eller datateknologi. Norge deltar i dag i forpliktende internasjonalt samarbeid som gjør at angrep mot samarbeidspartnere eller felles interesser også kan utgjøre en trussel mot Norge. De gjeldende regler er heller ikke tilpasset den utvikling at trusler mot vitale nasjonale interesser kan komme fra fundamentalistiske eller ekstremistiske grupperinger, i stedet for nasjonalstater. Straffeloven kapittel 8 og deler av kapittel 9 mv. bør på denne bakgrunn endres.»

Mandatet ble fastsatt slik, se utredningen side 12:

«Utvalget skal gjennomgå reglene i straffeloven kapittel 8, reglene om forbrytelser mot Norges statsforfatning i straffeloven kapittel 9, militær straffelov tredje del (krigsartikler) samt lov 18. august 1914 nr. 3 om forsvarshemmeligheter og utarbeide et forslag til ny, tidsmessig lovgivning. Under arbeidet skal utvalget vurdere om det er hensiktsmessig å samle de ulike bestemmelser i straffeloven eller om straffebudene fortsatt bør stå i ulike lover.

Utvalget skal videre vurdere om det er behov for å endre reglene om etterforskningsmetoder for de aktuelle typer av forbrytelser og/eller for saker om terrorisme.

Utvalget må i tillegg til hensynet til samfunnsbeskyttelsen vurdere rettssikkerhetsmessige aspekter og hensynet til ytringsfrihet, herunder forholdet til internasjonale forpliktelser.»

Forslagene i delutredning VIII faller i to hoveddeler: En strafferettslig som følges opp nå, og en straffeprosessuell som ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 60 (2004 – 2005) om lov om endringer i straffeprosessloven og politiloven (romavlytting og bruk av tvangsmidler for å forhindre alvorlig kriminalitet). Den strafferettslige delen avløser straffeloven 1902 kapittel 8 og 9, samt kapittel 8 om krigsforræderi og blottstillelse av krigsmakten i militær straffelov og lov om forsvarshemmeligheter 18. august 1914 nr. 3.

Ønsket om å verne nasjonens indre og ytre sikkerhet må avstemmes mot ytrings- og informasjonsfriheten. Lund-utvalget viser blant annet til Ytringsfrihetskommisjonens utredning i NOU 1999: 27 «Ytringsfrihed bør finde Sted», særlig side 142 – 148. Etter at Lund-utvalget hadde avsluttet sin utredning, tok den daværende regjeringen standpunkt til flere av Ytringsfrihetskommisjonens forslag i St. meld. nr. 26 (2003 – 2004). Bestemmelsene om rikets ytre og indre sikkerhet er vurdert i meldingen side 93 – 100, og vurderingene fikk i det alt vesentlige tilslutning i Stortinget, jf. Innst. S. nr. 270 (2003 – 2004) side 34. Kontroll og konstitusjonskomiteen avsluttet sine merknader slik:

«Komiteen er enig med de vurderinger departementet har i forhold til de omtalte enkeltbestemmelser, og avventer den nærmere redegjørelse for endringer i de enkelte straffebud i forbindelse med fremleggelse av ny straffelov.»

Om de strafferettslige bestemmelsene er det i delutredning VIII bare dissens på ett punkt, nemlig om en bestemmelse tilsvarende straffeloven 1902 § 104 a annet ledd bør videreføres.

7.2.2 Høringen

NOU 2003: 18 Rikets sikkerhet ble sendt på høring 13. oktober 2003 med høringsfrist 15. januar 2004 til følgende instanser:

• Departementene

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Oslo tingrett

• Stavanger tingrett

• Trondheim tingrett

• Nord-Troms tingrett

• Domstoladministrasjonen

• Riksadvokaten

• Statsadvokatembetene

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Generaladvokaten

• Datatilsynet

• Stortingets Kontrollutvalg (EOS-utvalget)

• Sametinget

• Det juridiske fakultet i Bergen

• Det samfunnsvitenskapelige fakultet i Bergen

• Det juridiske fakultet i Oslo

• Det samfunnsvitenskapelige fakultet i Oslo

• Det juridiske fakultet i Tromsø

• Det samfunnsvitenskapelige fakultet i Tromsø

• Norsk Senter for Menneskerettigheter

• Amnesty International Norge

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Forsvarergruppen av 1977

• NGO-forum for menneskerettighetene

• Norges forskningsråd

• Norges Juristforbund

• Norges Offisersforbund

• Norsk forening for kriminalreform, KROM

• Norsk Journalistlag

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Norsk Rikskringkasting AS

• Norsk Utenrikspolitisk Institutt

• Norske Avisers Landsforbund

• Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon

• Organisasjonen mot politisk overvåking (OPO)

• Politiembetsmennenes Landsforbund

• Politiets Fellesforbund

• Rettspolitisk forening

• Statsadvokatenes forening

Følgende instanser uttalte seg:

• Forsvarsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Utenriksdepartementet,

• Oslo tingrett

• Oslo statsadvokatembeter

• Generaladvokaten

• Politidirektoratet

• Kripos

• Politiets sikkerhetstjeneste

• ØKOKRIM

• Politidistriktene Agder, Oslo og Troms

• Sametinget

• Datatilsynet

• Riksarkivaren

• Dommerforeningen

• Norges Røde Kors

• Norsk forening for kriminalreform (KROM)

• Norsk presseforbund

• Organisasjonen mot politisk overvåking (OPO).

Departementet kommer tilbake til innholdet i høringsuttalelsene i tilknytning til spørsmålene som behandles i proposisjonen. De fleste høringsuttalelsene knytter seg imidlertid til forslaget om endringer i reglene om bruk av tvangsmidler, som ikke behandles i proposisjonen her, men i Ot.prp. nr. 60 (2004 – 2005).

Følgende høringsinstanser uttalte seg ikke om utredningen:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Fiskeridepartementet

• Finansdepartementet

• Helsedepartementet

• Miljøverndepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Sosialdepartementet

• Utdannings- og forskningsdepartementet

• Politihøgskolen

Riksadvokaten var representert i Lund-utvalget, og har derfor ikke uttalt seg i høringen.

7.3 Enkelte grunnleggende problemstillinger

I dette punkt behandles temaer som er av generell betydning for utformingen av de konkrete bestemmelser i kapitlet:

Kriminaliseringsklimaet, med hovedvekt på trusselsituasjonen og mothensynene knyttet til borgernes handlefrihet og ytrings- og informasjonsfrihet.

Avvik fra skadefølgeprinsippet, dvs. i hvilken grad det er behov for å straffe atferd som ikke har ført til skade på de beskyttede interessene, men som representerer en konkret fare for dette (faredelikter) eller disponerer for slik skade (kriminalisering av konkrete forberedelseshandlinger).

Behovet for forenkling og forutberegnelighet,dvs. ønsket om å gjøre reglene mindre kasuistiske og overlappende, samtidig som straffebudene i tilstrekkelig grad må gjøre det mulig å forutberegne rettsstillingen.

I delutredning VIII er spørsmålene hovedsakelig drøftet i kapittel 6 på side 56 – 70, og har i noen grad blitt omtalt av høringsinstansene.

7.3.1 Trusselsituasjonen

Når det skal gis regler om vern av landets selvstendighet, sikkerhet og demokratiske styreform, vil graden av kriminalisering særlig påvirkes av hvor truet de vernede interessene er (trusselsituasjonen), og hvilke mothensyn som gjør seg gjeldende, særlig knyttet til borgernes handlefrihet og ytrings- og informasjonsfriheten.

7.3.1.1 Delutredning VIII

Utvalget behandler trusselsituasjonen i utredningen side 56 – 61 med henvisning til vedlegg I (side 159 – 171) med «Kommentarer til trusselvurderinger samt utfyllende betraktninger» av John Kristen Skogan og Ståle Ulriksen ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt. Nedenfor gis det en oversikt over hovedpunktene.

Dagens utenrikspolitiske situasjon er preget av at den kalde krigen har opphørt og det bare finnes én virkelig militær stormakt. I lys av dette legger utvalget til grunn at den tradisjonelle militære trussel mot Norge er vesentlig redusert sammenliknet med perioden fra ca. 1950 til ca. 1990. Selv om man heller ikke nå helt kan utelukke militære operasjoner rettet mot norsk territorium, er konklusjonen at trusselen mot Norge i det alt vesentlige er knyttet til terrorisme og etterretningsvirksomhet.

Det er særlig den ideologiske og den ekstrem-religiøse terrorisme som representerer en risiko internasjonalt. Slik terrorisme begås ofte uten rasjonell overveielse eller tradisjonelle moralske skrupler knyttet til at uskyldige utsettes for død og lidelse. Særlig ondartet er slik terrorisme når den har støtte fra stater eller grupperinger med kjemiske, biologiske eller radiologiske våpen.

Utvalget slutter seg til St.meld nr. 17 (2001 – 2002) Samfunnssikkerhet, der konklusjonen er at trusselsituasjonen er uoversiktlig, men generelt sett antas å være lav. Andre lands installasjoner og personell i Norge, særlig USAs, Storbritannias og Israels ambassader og personell, utgjør imidlertid aktuelle terrormål. Det kan heller ikke ses bort fra at norsk deltakelse i FN- eller NATO-operasjoner kan representere en økt terrorrisiko. Med en reservasjon for forbindelsen mellom tradisjonell organisert kriminalitet og terrornettverk legger utvalget til grunn at det ikke er sterke holdepunkter for å anta at Norge fremstår som et land der det kan være nærliggende å planlegge eller støtte/finansiere terrorhandlinger andre steder i verden. Det pekes også på at måten kampen mot terrorisme gjennomføres på, påvirker risikoen for terrorangrep fra ekstreme islamistiske grupperinger mot vestlige interesser, herunder Norge.

Ifølge utvalget utgjør nasjonale politisk ekstreme bevegelser i dag ingen egentlig sikkerhetstrussel for grunnleggende nasjonale interesser, selv om nynazistiske og rasistiske bevegelser har utført meget graverende kriminelle handlinger.

På den annen side legger utvalget til grunn at Norges strategiske beliggenhet, allianseforhold, deltakelse i internasjonale operasjoner og bidrag til den teknologiske utvikling blant annet innen våpen, petroleumsvirksomhet og kommunikasjon, gjør oss utsatt for etterretningsvirksomhet i regi av andre stater og konkurrerende næringsvirksomheter. Det legges til grunn at etterretningsvirksomhet gjennomført av andre stater mot Norge har tatt seg opp igjen på begynnelsen av 1990-tallet. Informasjonstilfang via internett og økt globalisering av næringslivet gjør at risikoen for å bli utsatt for etterretningsvirksomhet er større enn før. Tilstrømningen av flyktninger og asylsøkere representerer dessuten en økt risiko for flyktningspionasje.

7.3.1.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene har uttalt seg om utvalgets vurdering av trusselsituasjonen.

Oslo statsadvokatembeterhar ikke innvendinger til utvalgets beskrivelse, men savner en konklusjon om hvilken betydning trusselvurderingen bør ha for utforming av reglene. Både Politidirektoratet og Generaladvokatenfremholder at kravet om at det må være dokumentert et behov før man endrer lovgivningen, kan innebære at man blir for forsiktig i en situasjon hvor trusselbildet er sammensatt og usikkert.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST)har tre innvendinger til utvalgets trusselvurdering. For det første mener PST at utvalget trekker for bastante slutninger om trusselnivået i fremtiden på bakgrunn av utvalgets oppfatning om nå-situasjonen. At norske interesser er nevnt som et aktuelt terrormål, kan ha virkninger i lenger tid enn bare de nærmeste måneder etter at trusselen er fremsatt. For det annet er PST skeptisk til at utvalget sammenlikner trusselsituasjonen i forskjellige epoker og rangerer dem i forhold til hverandre. At de etterretningsmessige trusler som var fremherskende under den kalde krigen har falt bort, innebærer ikke nødvendigvis at det samlede trusselbildet er mindre alvorlig. Utvalget burde ifølge PST i større grad ha drøftet om ikke etterretningsvirksomhet som er rettet mot andre interesser enn det militære, i dag utgjør en like stor trussel. Det tredje forholdet PST trekker fram, er at utvalget har lagt for liten vekt på integrasjonsprosessen som bringer statene i Europa sammen i et sikkerhetsfellesskap. Risikoen for terroraksjoner i Europa har lenge vært vurdert som høy. Voldelige miljøer i organiserte nettverk kan bevege seg fritt innenfor Schengen-området. De svakheter som er påpekt, mener PST har ledet til at utvalget i for liten grad har vurdert i hvilken grad det er nødvendig med nye bestemmelser.

Norsk forening for kriminalreform (KROM) støtter utvalgets vurdering, og peker på at terrortrusselen ikke berører nasjonens sikkerhet på samme fundamentale måte som den militære okkupasjons- og etterretningstrusselen gjorde det fram til slutten av 1980-tallet.

Organisasjonen mot politisk overvåking (OPO) fremholder at terroraksjonen 11. september 2001 ikke må benyttes som grunnlag for økt overvåking av innvandrere.

7.3.1.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til hovedpunktene i Lund-utvalgets vurdering av trusselbildet, men har også lagt vekt på høringsuttalelsen fra Politiets sikkerhetstjeneste. Utvalgets analyse er nøktern, og gir et grunnlag for å avveie truslene mot rikets sikkerhet mot andre hensyn som tilsier en mindre inngripende regulering, som for eksempel ytrings- og organisasjonsfriheten. Departementet kan ikke se at den trusselvurderingen som en i dag må basere seg på, gir grunnlag for omfattende av- eller nykriminaliseringer for å vareta rikets indre og ytre sikkerhet.

Etter departementets syn varetar utvalgets forslag i det vesentlige de synspunkter Politiets sikkerhetstjeneste har kommet med under høringen. Departementet viser særlig til forslaget om å gjøre flere straffebud til faredelikter, slik at det å skape en fare for at rikets sikkerhet trues er tilstrekkelig for å fullbyrde lovbruddet. Departementet vil også fremheve at flere av forslagene verner et bredere utvalg av grunnleggende nasjonale interesser enn de interessene som tradisjonelt omfattes av begrepet «rikets sikkerhet». For eksempel foreslår utvalget å verne andre interesser av grunnleggende nasjonal betydning, blant annet den sentrale infrastrukturen.

På ett punkt mener departementet at utvalget ikke legger tilstrekkelig vekt på de hensyn Politiets sikkerhetstjeneste fremhever, og departementet foreslår i motsetning til utvalget å videreføre en bestemmelse som bygger på straffeloven § 104 a annet ledd, se punkt 7.11.4.2 og forslaget til § 129 om straff for deltakelse mv. i en voldelig sammenslutning med politiske mål.

Det er en grunnleggende forskjell på trusselsituasjonen i dag og i 1950 da reglene om rikets sikkerhet sist ble revidert. Truslene kommer ikke først og fremst fra andre stater og er heller ikke av territoriell eller militær art, men skriver seg i større grad fra terrororganisasjoner og kan ha andre mål av grunnleggende nasjonal interesse. Denne utvidelsen av trusselbildet er det allerede tatt hensyn til i den gjeldende lovgivningen. Straffeloven 1902 § 90 ble endret i 1999 slik at etterretningsvirksomhet ikke nødvendigvis må skje til fordel for en annen stat, og i 2002 ble det tilføyd bestemmelser om terrorhandlinger i §§ 147 a og 147 b. Tilsvarende bestemmelser må videreføres og videreutvikles i straffeloven 2005, sammen med en tidsmessig utgave av de mer tradisjonelle bestemmelsene om rikets sikkerhet.

7.3.2 Ytrings- og informasjonsfriheten

7.3.2.1 Delutredning VIII

I likhet med Ytringsfrihetskommisjonen (NOU 1999: 27) legger Lund-utvalget til grunn at ytrings- og informasjonsfriheten er et konstituerende element i en demokratisk rettsstat, jf. side 68 flg. Samtidig er det på det rene at en ubegrenset ytrings- og informasjonsrett kan skade sikkerhetsinteresser som også er en forutsetning for en demokratisk rettsstat. Konflikten viser seg først og fremst på området for den indre sikkerhet, og er særlig knyttet til i hvilken grad det skal være adgang til å innhente og formidle hemmelig informasjon.

Utvalget fremhever at pressens mulighet til å samle inn hemmelig informasjon har stor betydning for dens mulighet til å vareta sin kontrolloppgave. Dette hensynet er tillagt stor vekt av Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD). Utvalget konkluderer med at pressens kontrolloppgave først og fremst tilsier et utvidet vern mot strafforfølgning for innsamling av hemmelig informasjon. Utvalget gjennomgår Liste-saken, Gledich/Wilkes-saken og Ikkevold-saken fra 1970- og 1980-årene, og konkluderer med at iallfall den «puslespilldoktrinen» (sammenstilling av informasjon fra åpne kilder) som ble utviklet i Gledich/Wilkes-saken, i dag ville ha trukket for snevre rammer rundt ytrings- og informasjonsfriheten, ikke minst i lys av EMK art. 10. Når det derimot gjelder avsløring av hemmelig informasjon (som er rettmessig innhentet), er det utvalgets oppfatning at massemedia fremdeles må ha et straffsanksjonert ansvar. Men også for slik avsløring må det foretas en vurdering av de ulike hensyn. Pressens kontrolloppgave og det den avdekker, kan veie så tungt at avsløringen likevel ikke er rettsstridig.

7.3.2.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg generelt om forholdet mellom ytrings- og informasjonsfriheten og beskyttelse av rikets sikkerhet. Det er likevel kommet synspunkter på avveiningen i tilknytning til bestemmelsen om ulovlig etterretningsvirksomhet, se punkt 7.9.3.

7.3.2.3 St.meld. nr. 26 (2003 – 2004)

Lund-utvalget viser i stor grad til Ytringsfrihetskommisjonens drøftelse av forholdet mellom ytringsfrihet og informasjon som må beskyttes av hensyn til rikets indre og ytre sikkerhet, jf. NOU 1999: 27 side 142 – 148, og disse synspunktene ble også lagt til grunn i St.meld. nr. 26 (2003 – 2004) om endringer i Grunnloven § 100 side 93 – 100, som det vises til nedenfor. Det forekommer situasjoner hvor det må gjøres inngrep i ytringsfriheten av hensyn til rikets indre og ytre sikkerhet. I meldingen uttales det imidlertid at det er mindre hensiktsmessig å trekke et skille mellom ytre og indre sikkerhet sett i lys av dagens trusselsituasjon og fordi flere straffebestemmelser verner begge interesser (jf. for eksempel straffeloven 1902 § 90 og § 97 b).

Som Ytringsfrihetskommisjonen viser departementet til at det må foretas en avveining i det konkrete tilfellet mellom hensynene bak begrensningen og hvor alvorlig den griper inn i og forstyrrer de tre prosesser ytringsfriheten verner, dvs. «Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse». Departementet er enig i at inngrep i ytringsfriheten begrunnet i rikets sikkerhet bare bør foretas når en aktuell, ikke imaginær, fare foreligger. Først og fremst kan det være aktuelt å begrense friheten til å ytre seg om faktiske opplysninger. Det skal særlig mye til før det gripes inn overfor meningsytringer. Departementet sluttet seg til kommisjonens syn på at flertallet i befolkningen må tåle mye fra revolusjonære grupperinger, separatister og motstandere av norsk sikkerhetspolitikk, jf. NOU 1999: 27 side 143. Departementet er videre enig i at det er forenlig med ytringsfriheten å forby spionasje og etterretningsvirksomhet av hensyn til rikets sikkerhet.

Meldingen går nærmere inn på enkelte av bestemmelsene i straffeloven 1902 kapittel 8 og 9.

Den alminnelige landsforræderibestemmelsen i straffeloven § 86 nr. 4 setter straff for den som i krigstid eller med krigstid for øye «opphisser eller forleder til troløshet, driver propagandavirksomhet for fienden eller utbrer uriktige eller villedende opplysninger som er egnet til å svekke folkets motstandsvilje.» Ytringsfrihetskommisjonen fant bestemmelsen akseptabel i sin nåværende form, og i delutredning VIII foreslår utvalget å videreføre den i en mer kortfattet form. Departementet sluttet seg i meldingen til dette, og ga uttrykk for at man ville komme tilbake til utformingen under oppfølgingen av NOU 2003: 18.

Straffeloven § 90 retter seg mot åpenbaring av forhold som av hensyn til rikets sikkerhet bør holdes hemmelig, mens § 91 rammer forberedelse til overtredelse av § 90. Stortingsmeldingen slutter seg til at det er problematisk i forhold til grunnlovsforslaget om informasjonsfrihet å begrense adgangen til å sammenstille, behandle og gjøre kjent informasjon fra flere åpne kilder. Særlig gjelder dette adgangen til å samle inn opplysninger. Departementet finner det likevel vanskelig helt å avvise slike begrensninger. Avsløring eller åpenbaring av hemmeligheter som er fremkommet gjennom sammenstilling og bearbeiding av opplysninger fra åpne kilder, bør lettere kunne medføre ansvar enn innsamlingen og sammenstillingen.

Straffeloven § 94 annet ledd, jf. også § 140, gjør det straffbart å oppfordre offentlig til å sette i verk visse forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet (blant annet forbrytelser som nevnt i straffeloven §§ 86 og 90). I NOU 2002: 4 side 305 foreslår Straffelovkommisjonen en bestemmelse som i hovedsak vil svare til straffeloven § 140 første ledd, men slik at den bare rammer ytringer som innebærer en særlig nærliggende fare for at andre kan komme til å begå straffbare handlinger. Alternativet om offentlig «forherligelse» av straffbare handlinger foreslås opphevet, noe som vil gi frihet til å forfekte offentlig at visse typer straffbare handlinger er av det gode. Grensen for det straffbare vil først være overtrådt når noen offentlig oppfordrer til å utføre straffbare handlinger. Lund-utvalget sluttet seg til forslaget, jf. NOU 2003: 18 side 108. Departementet sier seg i stortingsmeldingen enig i at alternativet «forherligelse» av hensyn til ytringsfriheten ikke bør videreføres i den nye straffeloven.

Straffeloven § 95 første ledd forbyr offentlig å forhåne en fremmed stats flagg eller riksvåpen, enten det skjer i ord eller handling. Ytringsfrihetskommisjonen har anbefalt at bestemmelsen oppheves (NOU 1999: 27 side 146). Straffelovkommisjonen fremmet et slikt forslag i delutredning VII side 393 og fikk tilslutning fra Lund-utvalget i delutredning VIII side 109. Departementet tok ikke standpunkt til om straffeloven § 95 første ledd burde oppheves. Bestemmelsen ble ikke ansett å være uforenlig med det nye forslag til Grunnloven § 100, og departementet uttalte at det ville komme tilbake til spørsmålet under arbeidet med revisjon av straffebestemmelsene til vern av rikets sikkerhet.

Straffeloven § 97 a setter forbud mot for politiske formål å ta imot økonomisk støtte fra totalitære regimer eller deres støttespillere. Departementet sluttet seg til Ytringsfrihetskommisjonens standpunkt om at en av hensyn til ytringsfriheten ikke bør ha noe forbud mot åpen støtte som nevnt i straffeloven § 97 a, men tok ikke stilling til forslaget fra Lund-utvalget om å oppheve § 97 a i sin helhet, dvs. også forbudet mot skjult støtte.

Straffeloven § 97 b forbyr å utbre offentlig eller meddele til fremmed makt falske rykter eller uriktige opplysninger som, om de vinner tiltro, er egnet til å sette rikets indre eller ytre sikkerhet eller forholdet til fremmede makter i fare. Ytringsfrihetskommisjonen foreslo at man burde vurdere å oppheve § 97 b, jf. NOU 1999: 27 side 147 og 251. Lund-utvalget mener at bestemmelsen er «åpenbart problematisk av hensyn til ytringsfriheten» og at den bør oppheves, jf. delutredning VIII side 29 og 118 – 119. I stortingsmeldingen ble det lagt til grunn at § 97 b rekker videre enn det som lar seg forsvare ut fra ytringsfrihetens begrunnelser, og at bestemmelsen iallfall bør innskrenkes til å gjelde kommunisering av uriktige opplysninger som innebærer en reell fare for at Norge blir påført krig eller fiendtligheter.

I stortingsmeldingen foreslås det å opprettholde straffeloven § 98, som rammer angrep på rikets statsforfatning (høyforræderi). Departementet er også enig i Ytringsfrihetskommisjonens vurderinger og Straffelovkommisjonens forslag om å ikke videreføre bestemmelsen i straffeloven 1902 § 101 annet ledd om ærekrenkelse mot Kongen og regenten, men ville komme tilbake til spørsmålet om å oppheve straffeloven 1902 § 102 som blant annet har en særbestemmelse om straffskjerping for en ærekrenkelse begått mot «noget medlem af det kongelige Hus».

Departementet sa seg i meldingen enig i at straffeloven § 96, som gir fremmede statsoverhoder og sendebud en særlig beskyttelse mot ærekrenkelser, ikke bør videreføres.

Straffeloven § 104 a annet ledd retter seg mot den som danner, deltar i eller støtter forening eller sammenslutning som har til formål ved ulovlige midler å forstyrre samfunnsordenen eller oppnå innflytelse i offentlige anliggender. Departementet uttalte i meldingen at etter lovendringen 3. desember 1999 nr. 82 reiser ikke bestemmelsen problemer i forhold til grunnlovforslaget. Om bestemmelsen skal videreføres i en ny straffelov, ville departementet komme tilbake til ved oppfølgingen av Lund-utvalgets utredning.

7.3.2.4 Innst. S. nr. 270 (2003 – 2004)

Ved behandlingen i Stortinget hadde kontroll- og konstitusjonskomiteen følgende merknader (side 34) om forholdet mellom ytringsfriheten og hensynet til rikets sikkerhet:

«Komiteen har merket seg at departementet og Ytringsfrihetskommisjonen er enige om at det er situasjoner hvor det må kunne gjøres inngrep i ytringsfriheten av hensyn til rikets sikkerhet. Det som er avgjørende er at adgangen til begrensninger ikke blir så vid at den kan misbrukes til andre formål enn å verne rikets sikkerhet. Flertallet må og kan tåle mye fra politiske mindretall. Retten til å delta i samfunnsdebatten bidrar til at potensielle konflikter kan finne sitt utfall gjennom meningsutveksling i det offentlige rom.

Komiteen deler departementets vurdering av at det er av mindre betydning å skille mellom rikets indre og ytre sikkerhet. Rikets sannsynlige sikkerhetsutfordringer er i dag springende, dels nasjonale, dels ikke-nasjonale og globaliserte. Et klart skille mellom indre og ytre sikkerhet er vanskelig å definere. Begrensninger i ytringsfriheten begrunnet i rikets sikkerhet er uavhengig av grensen mellom indre og ytre sikkerhet og bare akseptable når en aktuell, ikke imaginær, fare truer. I det konkrete tilfellet må det foretas en avveining mellom hensynene bak begrensningene og i hvilken grad de griper inn i de tre prosessene ytringsfriheten verner.

…

Komiteen er enig med de vurderinger departementet har i forhold til de omtalte enkeltbestemmelser, og avventer den nærmere redegjørelse for endringer i de enkelte straffebud i forbindelse med fremleggelse av ny straffelov.»

7.3.2.5 Departementets vurdering

Det har ikke funnet sted noen utvikling som gjør at departementet generelt ser annerledes på forholdet mellom hensynet til ytrings- og informasjonsfriheten og hensynet til beskyttelsen av rikets sikkerhet, enn det ble gitt uttrykk for i St. meld. nr. 26 (2003 – 2004), og som fikk tilslutning ved behandlingen i Stortinget. Departementet nøyer seg derfor med å vise til dette, jf. punkt 7.3.2.3, og kommer tilbake til de konkrete problemstillinger i tilknytning til de enkelte straffebestemmelsene, jf. punkt 7.4 flg.

7.3.3 Kriminaliseringsprinsippene

7.3.3.1 Delutredning VIII

Straffelovkommisjonen legger i delutredning VII side 79 flg. til grunn at en handling bare bør være straffbar når den kan medføre fare for eller skade på interesser som fortjener beskyttelse (skadefølgeprinsippet), og det dessuten ikke er mulig å oppnå slik beskyttelse med andre sanksjoner (subsidaritetsprinsippet) og anvendelse av straff totalt sett anses som hensiktsmessig. Lund-utvalget viser i delutredning VIII side 64 til dette, og fremholder at det på området for rikets sikkerhet bare kan være aktuelt å kriminalisere handlinger når det er nødvendig å anvende straff på forholdet. Ved vurderingen av hvilken fare som tilsier at handlingen skal være straffbar, legger utvalget vekt på hvor stor skaden vil bli hvis faren realiseres. Utvalget presiserer at det ikke kan være aktuelt å la straffebestemmelsene for sikkerhets skyld favne videre enn behovet, slik det ble gjort ved revisjonen i 1950, jf. Ot.prp. nr. 79 (1950) side 5. Utvalget foreslår å oppheve straffebestemmelser som aldri har vært i bruk. Det fremholdes imidlertid at reguleringen ikke alene kan utformes med den dagsaktuelle situasjonen for øyet, men må ta hensyn til at bestemmelsene skal virke i lang tid. Utvalget mener dessuten at man ikke bør straffbelegge handlinger først og fremst med det formål å gi grunnlag for å anvende tvangsmidler (som for eksempel kommunikasjonskontroll).

Utvalget drøfter om det bør settes straff for forberedelse til handlinger som kan medføre skade, jf. delutredning VIII på side 78 – 81, og slutter seg til Straffelovkommisjonens synspunkt. Heller ikke på dette området er det grunn til generelt å straffbelegge forberedelseshandlinger. Handlinger som truer rikets sikkerhet er likevel av en slik art at de i en viss utstrekning må være straffbare før de kommer til iverksettingsfasen (forsøk). Utvalget går inn for at straff for forberedelseshandlinger bør fastsettes konkret, både i relasjon til hvilke interesser det er nødvendig å gi en fremskutt beskyttelse, og hvilke typer forberedelseshandlinger (for eksempel inngåelse av forbund) som skal kunne straffes. Utvalget foreslår derfor å oppheve den generelle strafftrusselen i § 6 i lov om forsvarshemmeligheter.

For å effektivisere det strafferettslige vernet om rikets sikkerhet, foreslår utvalget at de straffbare handlinger i større utstrekning enn i gjeldende lov skal anses som fullbyrdet allerede når det er voldt fare for at et skadelig resultat skal inntre. Lovbruddet er da fullbyrdet selv om det skadelige resultatet ikke har inntrådt, og det er heller ikke nødvendig å føre bevis for at det lå innenfor gjerningspersonens forsett at slik skade skulle inntre.

7.3.3.2 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene har følgende uttalt seg om prinsippene for kriminalisering: Forsvarsdepartementet, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste, Generaladvokaten, Datatilsynet, Den norske Dommerforening, Norsk forening for kriminalreform (KROM) og Organisasjonen mot politisk overvåking (OPO).

Utvalgets syn på de prinsipper for kriminalisering som bør prege bestemmelsene om rikets sikkerhet og andre grunnleggende interesser, har i det alt vesentlige fått tilslutning fra høringsinstansene. Enkelte mener likevel at utvalget er for tilbakeholdent med å foreslå straff for handlinger som har betydning for rikets sikkerhet. Politidirektoratetuttaler blant annet at utvalgets flertall

«ikke i tilstrekkelig grad har tatt hensyn til de vanskeligheter Norge synes å ha med hensyn til å starte etterforsking og å gjennomføre en effektiv etterforsking, for eksempel knyttet til mistanke om terror. Det er viktig å søke å motvirke at Norge blir oppfattet som et tilfluktsted («safe haven») for eksempel av utlendinger som har begått alvorlige straffbare handlinger i utlandet.

Vi må videre ha en lovgivning som gjør at både tersklene for iverksettelse og gjennomføring av etterforsking, og iretteføring oppfattes som tilstrekkelig effektive. Utvalget har flere steder i innstillingen lagt vekt på stor tilbakeholdenhet, jf. innstillingen side 16. Etter direktoratets oppfatning er det nå viktig at Norge i nærmeste fremtid ikke fremstår som så tilbakeholden at landet står for svakt rustet til å gi tilstrekkelig vern, eksempelvis mot terrorgrupper.»

Direktoratet støtter på den annen side «forslaget om til en viss grad å utvide området for det straffbare ved i noen av straffebudene å rette straffetrusselen allerede mot det å volde fare for rikets sikkerhet», og fremholder at dette også vil utvide grunnlaget for bruk av etterforskingsmetoder.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) mener behovet for å ha straffebestemmelser som kan virke avskrekkende mot handlinger med stor skadeevne, kan tilsi at slike handlinger bør gjøres straffbare, selv om sannsynligheten for at de utføres er liten. Det lovforslag som utredningen munner ut i, har ifølge PST i for liten grad lagt vekt på dette. PST mener at det av samme grunn ikke kan legges avgjørende vekt på at eksisterende straffebestemmelser ikke har vært benyttet.

7.3.3.3 Departementets vurdering

Lund-utvalget bygger på de prinsipper for kriminalisering som Straffelovkommisjonen legger til grunn i delutredning VII side 79 flg., og som departementet i det alt vesentlige sluttet seg til i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 82 flg. og side 101 flg. Det er likevel grunnlag for noen supplerende vurderinger knyttet til dette spesielle kriminalitetsområdet.

Straffbare handlinger som retter seg mot rikets sikkerhet eller andre lignende grunnleggende interesser er av en slik karakter at det er maktpåliggende å avverge dem før de kommer til utførelsesstadiet, dvs. før det foreligger noe straffbart forsøk. Hvis lovreguleringen er innrettet slik at det bare er mulig å strafforfølge og gripe inn mot atferden når det foreligger et forsøk på å forvolde den aktuelle skaden, vil en kriminalisering i mange tilfeller ikke oppfylle sitt formål. Tiden mellom passeringen av forsøkets nedre grense og fullbyrdet overtredelse vil være forholdsvis kort, og sannsynligheten for at man klarer å stanse den kriminelle handlingen på dette stadiet er liten. I motsetning til andre typer kriminell atferd vil en fullbyrdet handling på dette området ofte ikke gi grunnlag for noen etterfølgende strafforfølgning. Dels fordi en fullbyrdet handling kan ha resultert i en okkupasjon eller et statskupp som har satt de lovlige rettshåndhevende myndigheter ut av spill. For mer terrorpregede handlinger tilsier de mulige store og uopprettelige konsekvensene for menneskers liv og frihet at handlingen må kriminaliseres og søkes avverget på et tidligere stadium. Men i tillegg vil en ved slike handlinger ikke sjelden oppleve at gjerningspersonene utfører handlingen på en slik måte at de selv omkommer, slik at strafforfølgning av den grunn er uaktuelt.

På denne bakgrunnen er det forenlig med skadefølgeprinsippet å bruke straff mot handlinger som forbereder den eller de direkte skadevoldende handlingene. Men også på dette punkt gjelder subsidiaritetsprinsippet. Straff bør bare velges hvis den nødvendige samfunnsbeskyttelse ikke kan nås på annen måte. I forhold til rettstilstanden da delutredning VII og VIII ble avgitt, er det grunn til å trekke frem to endringer:

Ved lov 4. juli 2003 nr. 78 ble straffeloven 1902 § 162 c tilføyd en generell bestemmelse som setter straff for den som:

«inngår forbund med noen om å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 3 år, og som skal begås som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, straffes med fengsel inntil 3 år, med mindre forholdet går inn under en strengere straffebestemmelse.»

Annet ledd avgjør hva som skal forstås med «organisert kriminell gruppe»:

«en organisert gruppe på tre eller flere personer som har som et hovedformål å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 3 år, eller hvor en vesentlig del av virksomheten består i å begå slike handlinger.»

Professor Erling Johannes Husabø fremholder i et problemnotat til Lund-utvalget, jf. delutredning VIII side 179, at dobbeltkriminalisering bør unngås. Utvalget var kjent med forslaget til § 162 c i straffeloven 1902, men kom til at bestemmelsen ikke kunne erstatte forbundsbestemmelsene i straffeloven 1902 kapittel 8 og 9. Dels fordi strafferammen i § 162 c er vesentlig lavere (3 år), og dels fordi et forbund mellom to personer ikke rammes etter § 162 c. Paragraf 162 c videreføres i forslaget til straffeloven 2005 § 198 om straff for å inngå forbund om alvorlig organisert kriminalitet.

Departementet er enig med utvalget i at det er nødvendig med en egen forbundsbestemmelse i kapitlet om rikets sikkerhet mv. Alvorligheten og farepotensialet forbundet med slik bistand til fienden eller et statskupp krever, både av preventive grunner og av hensyn til å kunne ilegge en forholdsmessig straff, en vesentlig høyere strafferamme enn det er naturlig å fastsette i en generell forbundsbestemmelse. Videreføringen av § 162 c i straffeloven 2005 § 198 har imidlertid den konsekvens at departementet – med unntak for forbudet mot terrorforbund i § 133 og forbundsbestemmelsen i kapittel 16 § 108 – ikke foreslår andre forbunds- eller forberedelsesbestemmelser til vern om rikets sikkerhet enn dem som er foreslått i delutredning VIII. Forbund om å begå andre straffbare handlinger mot rikets sikkerhet enn dem som er omfattet av forslaget til § 127 vil i meget stor utstrekning være kriminalisert gjennom forslaget til en generell forbundsbestemmelse i § 198. For forbund om andre typer lovbrudd enn dem som er omfattet av den spesielle forbundsbestemmelsen i utkastet til § 127, vil også en strafferamme på tre år være mer passende.

Det andre utviklingstrekket som demper behovet for å sette straff for forberedelseshandlinger på området for rikets sikkerhet, er lovendringen som gir adgang til å bruke metoder også i forebyggende øyemed. I Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) om straffelovens alminnelige del (se side 105) uttalte departementet:

«Som kommisjonen har pekt på, er det en nær sammenheng mellom kriminalisering av forberedelseshandlinger og bruk av politimessige og straffeprosessuelle midler mot et tidlig stadium i den kriminelle virksomheten. ... Departementet oppnevnte ved kongelig resolusjon 6. juli 2001 et eget utvalg for å gjennomgå de gjeldende reglene om hvilke metoder politiet kan benytte i sin forebyggende virksomhet og å vurdere om det er behov for en nærmere lovregulering. Utvalget avga sin utredning 29. mars 2004 som NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern, og utredningen er sendt på høring med frist 1. oktober 2004. Det videre arbeidet med den spesielle delen i en ny straffelov vil bli sett i sammenheng med de lovendringer som måtte bli vedtatt på bakgrunn av Politimetodeutvalgets utredning.»

Utvalgets forslag ble delvis fulgt opp i Ot.prp. nr. 60 (2004 – 2005). Med de endringene som på denne bakgrunnen ble vedtatt i politiloven og straffeprosessloven ved lov 17. juni 2005 nr. 87, og som har gitt PST en ikke ubetydelig adgang til å bruke tvangsmidler skjult i forebyggende og avvergende øyemed, er det mindre grunn til å straffe forberedelseshandlinger helt eller delvis for å åpne for det samme. Spørsmålet om bruk av straff kan av den grunn i større grad avgjøres ut fra de alminnelige prinsippene for kriminalisering som Stortinget sluttet seg til under behandlingen av den alminnelige delen i straffeloven 2005.

Det sentrale i skadefølgeprinsippet er at handlinger som ikke medfører skade eller fare for skade på beskyttelsesverdige interesser, heller ikke bør være straffbare. Hvorvidt en atferd skal kunne straffes allerede når det er frembrakt fare for det uønskede resultat, eller om det først skal skje når det skadelige resultat er forsøkt frembrakt (dvs. at gjerningspersonen har skredet til verket med skadeforsett), må bestemmes ut fra hvor klanderverdig det er å frembringe en slik fare og hvor effektiv det er behov for å gjøre straffbestemmelsen. Som det er pekt på ovenfor, vil lovbrudd rettet mot rikets sikkerhet og andre grunnleggende interesser være av en slik karakter at det er riktig å gjøre dem straffbare allerede når det er fare for skade. Departementet slutter seg derfor til Lund-utvalgets vurdering og forslag, jf. delutredning VIII side 79.

7.3.4 Forenkling og forutberegnelighet

7.3.4.1 Delutredning VIII

I kapittel 3 i delutredning VIII gis en oversikt over gjeldende rett på området for rikets sikkerhet i tradisjonell forstand (dvs. utenom terrorisme). Bestemmelsene er først og fremst inntatt i straffeloven 1902 kapittel 8 og 9, militær straffelov kapittel 8 og i lov 18. august 1914 nr. 3 om forsvarshemmeligheter, til sammen over 40 paragrafer. Flere av paragrafene innholder flere straffesanksjonerte normer, og noen av bestemmelsene, særlig straffeloven § 86 og militær straffelov § 80, er kasuistisk bygget opp. Antallet straffesanksjonerte normer er av den grunn langt høyere enn 40. Flere av dem dekker langt på vei den samme atferden uten at en med det får fremhevet eller ivaretatt vesentlige andre sider ved handlingen.

I mandatet til Lund-utvalget het det bl.a. at «under arbeidet skal utvalget vurdere om det er hensiktsmessig å samle de ulike bestemmelser i straffeloven eller om straffebudene fortsatt bør stå i ulike lover». Utvalget foreslår at lov om forsvarshemmeligheter og vesentlige deler av kapittel 8 i militær straffelov oppheves. Det foreslår også at flere av bestemmelsene i straffeloven 1902 kapittel 8 og 9 ikke videreføres.

Ved utformingen og saneringen av bestemmelser har utvalget lagt til grunn (jf. delutredning VIII side 66) at legalitetsprinsippet (Grunnloven § 96) rekker «lenger som ideal for lovgiveren enn som begrensning av lovgivers kompetanse. Prinsippet stiller krav til størst mulig presisjon i utforming av strafferegler og regler om bruk av inngripende etterforskingsmetoder». Det samme krav følger av EMK art. 7. Det stilles ikke noe krav om at lovgivningen skal være detaljert eller kasuistisk. Bestemmelsene kan utformes med begreper som fordrer en tolking av domstolen for å fastlegge det eksakte innholdet. Av EMK art. 7 følger imidlertid at tolkingen må bevare en tilknytning til essensen i straffebudet. Utvalget fremhever dessuten at kravet om en presis utforming av lovreglene må avveies mot behovet for å oppstille straff. I noen tilfeller vil en måtte lempe på kravet til presisjon for i det hele tatt å kunne ramme uønsket atferd, eller for å unngå at bestemmelsene blir for omfangsrike og uoversiktlige.

7.3.4.2 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene er det bare Organisasjonen mot politisk overvåking (OPO) som har uttalt seg om utformingen av bestemmelsene. Organisasjonen trekker frem betenkelighetene ved å gjøre forberedelseshandlinger straffbare, og peker på at slike straffebestemmelser gjerne er innholdsmessig uklare og gir grunnlag for en usikker praksis fordi det sentrale blir gjerningspersonens subjektive tanker og planer. OPO fremholder at dette «står i skarp kontrast til det grunnleggende kravet om at straffebestemmelser skal være klare og forutsigbare». Organisasjonen går også imot nye bestemmelser som gjør det straffbart å fremkalle en fare for den vernede interesse, og mener at begrepet «fare» er så skjønnmessig at det vil kunne medføre rettssikkerhetsproblemer å anvende det, særlig når de vernede interessene er så abstrakte som på dette området.

7.3.4.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til forslaget om å forenkle og redusere antallet straffebud om rikets sikkerhet. Om enkelthetene i tilknytning til utformingen av de konkrete bestemmelsene vises til punkt 7.4 flg. To forhold av mer generell karakter behandles likevel her.

Lovverket skal gi et tilstrekkelig klart inntrykk av hvilken atferd som er kriminalisert. Om dette målet nås, avgjøres ikke bare av hvor presist formulert den enkelte bestemmelse er, men også av hvor spredt bestemmelsene står, og om ulike straffebestemmelser helt eller delvis overlapper hverandre. Det siste skaper usikkerhet om hva som er kriminalisert, fordi det har presumsjonen mot seg at to straffebestemmelser i det vesentlige rammer den samme kriminelle atferden. Tilgjengeligheten påvirkes også av om likeartede bestemmelser er plassert i forskjellige regelverk, slik som i dag. Etter departementets syn bidrar det til å klargjøre rettstilstanden at reglene samles i ett kapittel i straffeloven 2005, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 54 – 55.

Både EMK art. 7 og legalitetsprinsippet i Grunnloven § 96 krever at straffebestemmelser må være utformet så presist at det i rimelig grad er mulig å forutse hvilken atferd som er straffbar. Etter forslaget i delutredning VIII vil det i flere bestemmelser være straffbart å volde fare «ved bruk av makt, trusler eller på annen måte» (kursivert her) for nærmere bestemte interesser, jf. utkastet §§ 17 – 1, 17 – 3, 17 – 5, og med en viss modifisering også § 17 – 7. Både ordlyden og eksemplene i delutredning VIII viser at man ikke bare tar sikte på atferd som ligner på maktbruk og trusler. Med en slik forståelse ville det vært naturlig å nytte ordlyden «på annen lignende måte». Utvalget nevner bl.a. politisk og økonomisk press fra utlandet og bestikkelser som eksempler på hva som kan omfattes av «på annen måte». Siden den straffbare handlingen er fullbyrdet allerede når det er voldt fare for de aktuelle interessene, vil heller ikke det uønskede resultatet nødvendigvis være med på å skille den straffrie atferd fra den straffbare. Departementet har på denne bakgrunnen vurdert om formuleringen «på annen måte volde fare» bør gjøres mer presis eller kasuistisk.

Forslagene fra utvalget der formuleringen brukes, er i mange henseender mer presise enn de tilsvarende bestemmelsene i straffeloven 1902. Særlig gjelder dette i forholdet mellom § 17 – 1 og straffeloven 1902 § 83, som i dag knytter straffansvaret til det at noen «retsstridig søger at bevirke eller medvirke til» at Norge kommer under fremmed herredømme mv. Forslaget til lovtekst fremhever at overtredelse må skje med inngripende midler, som for eksempel makt og trusler. Overtredelse kan også skje på andre måter, men disse har ikke fellestrekk som kan nedfelles i loven. Hvis ikke lovteksten skal gjøres vesentlig mer kasuistisk, med de ulemper som følger med dette, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 214, er det derfor vanskelig å gjøre lovteksten vesentlig mer presis.

En sammenlikning med de øvrige nordiske land viser reguleringer som både er mer presise (kasuistiske) og mer generelle enn det som foreslås av Lund-utvalget. Utkastet til § 17 – 1 tilsvarer den danske straffelov §§ 98 og 99. Paragraf 98 rammer det å bringe Danmark under fremmed herredømme eller at deler av riket løsrives «ved udenlandsk bistand, ved maktanvendelse eller ved trussel derom», samt «omfattende sabotage, produktions- eller trafikstandsning». Når det derimot gjelder det å påføre Danmark krig og besettelse (§ 99), rammes en hvilken som helst handling med dette formålet. I den svenske Brottsbalken 19. kapittel 1 og 2 §§, er det å legge Sverige under fremmed makt eller å løsrive deler av landet straffbart når det skjer ved «våldsamma eller eljest lagstridiga medel eller med utländskt bistånd», mens det å påføre landet krig er straffbart med «voldsamma medel eller utländsk bistånd». Den finske straffelov 12. kapittel 1 og 2 §§ angir mer presist hvilken type handlinger som rammes både hva gjelder krenkelse av selvstendighet og påføring av krig, men straffebudene har en omstendelig form.

Departementet har kommet til at utvalgets formulering er den beste. Straffebudene vil ikke virke i noe rettstomt rom, men erstatter til dels mer kasuistiske bestemmelser som har virket i lang tid, og der det gjennom praksis og teori til en viss grad er klargjort hvilken atferd som er kriminalisert. Forarbeidene gir veiledning om i hvilken grad de nye regler viderefører den etablerte rettstilstanden.

Interessene som det er straffbart å volde fare for, er rikets selvstendighet, statsforfatningen, statsorganene og sentrale samfunnsinstitusjoner. I overskuelig fremtid må disse interessene antas å være forholdsvis robuste. Når det foreslås som vilkår for straff at handlingen må være egnet til å skape en nærliggende fare for disse interessene, bidrar det til å begrense hva slags atferd som er straffbar gjennom formuleringen «på annen måte volde fare».

Formuleringen må dessuten forstås med et krav om rettsstrid. En professor i statsrett som bistår et ytterliggående, men lovlig politisk parti i dets streben etter å få gjennomført sterkt omstridte endringer i Grunnloven, bør ikke kunne straffes for at han «på annen måte volder fare for at Norges statsforfatning forandres». At straffeloven ikke skal ramme lovlige måter å endre Norges statsforfatning på, kommer frem i departementets forslag til § 113 gjennom ordet «rettsstridig». Utvalget støttet seg her på den generelle rettsstridsreservasjonen som Straffelovkommisjonen gikk inn for å lovfeste, men som departementet valgte å la forbli ulovfestet, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 214 – 215.

Samlet sett mener departementet at forslaget i tilstrekkelig grad gjør det klart hvilken atferd som er straffbar. Det er vanskelig å tenke seg tilfeller hvor gjerningspersonen ikke i alle fall må forstå at han befinner seg i randsonen av for eksempel landsforræderi. Selv om det ikke fremgår av loven i detalj hvilken atferd som er kriminalisert, kan det heller ikke på dette rettsområdet være grunn til å beskytte den som velger å skøyte på tynn is.

7.3.5 Inndelingen av bestemmelsene

Lund-utvalget grupperer bestemmelsene i straffeloven 1902 kapittel 8 og 9 i syv grupper, se utredningen side 37 flg.

I den første gruppen faller bestemmelser som verner Norges territorium, selvbestemmelsesrett og statsforfatning. Dette omfatter straffeloven 1902 §§ 83, 84 og 98.

Den andre gruppen omfatter bestemmelser som verner statsmaktene og deres handlefrihet, samt folkestyret, se straffeloven 1902 §§ 99, 99 a og 104 a.

I den tredje gruppen finnes bestemmelser om landsforræderi, se særlig straffeloven 1902 §§ 86 og 86 a, men også §§ 87 og 88 og militær straffelov §§ 80 – 86 er av interesse.

Den fjerde gruppen utgjøres av bestemmelser om spionasje, ulovlig etterretningsvirksomhet mv. som er inntatt i straffeloven 1902 §§ 90, 91, 91 a, 92 og 97 b, samt i lov om forsvarshemmeligheter.

I den femte gruppen finner man bestemmelser som verner Kongen og medlemmer av Kongehuset, se straffeloven 1902 §§ 100 – 103.

I den sjette gruppen finnes bestemmelser som verner utenlandske interesser, se særlig straffeloven 1902 §§ 95 og 96. I tillegg er utenlandske interesser vernet ved siden av norske i §§ 84, 86, 87 og 88.

De øvrige straffebestemmelsene, det vil straffeloven 1902 §§ 85, 89, 93 og 97 a, faller ikke inn i noen av gruppene.

Utvalget foreslår at straffeloven 1902 kapittel 8 og 9 forenkles, og at det ryddes opp i bestemmelser som overlapper hverandre, se utredningen side 71 flg. Overlappingen gjør seg særlig gjeldende i forholdet mellom straffelovens bestemmelser og militær straffelov §§ 80 – 86. Noen omfattende av- eller nykriminalisering foreslås likevel ikke. Som følge av utviklingen i trusselbildet og fordi straffeloven 1902 § 90 nå er endret slik at etterretningsvirksomhet til fordel for bl.a. terrororganisasjoner er straffbart, opprettholder ikke utvalget skillet mellom rikets ytre og indre sikkerhet. Bestemmelsene i dagens kapittel 8 og 9 foreslås derfor samlet i ett kapittel, som også tar opp i seg militær straffelov §§ 80 – 86 og 90 – 94.

Utvalget foreslår å oppstille straff for ni ulike krenkelser:

• Krenkelse av Norges selvstendighet og fred

• Krenkelse av Norges statsforfatning

• Angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet

• Inngrep overfor andre samfunnsinstitusjoner

• Landssvik

• Ulovlig etterretningsvirksomhet

• Avsløring av statshemmelighet

• Avtale om krenkelse av Norges selvstendighet og forfatning, freden og andre grunnleggende nasjonale interesser

• Privat militær virksomhet.

Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger til denne inndelingen av bestemmelsene, som støttes uttrykkelig av Forsvarsdepartementet, Politiets sikkerhetstjenesteog Dommerforeningen.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag til inndeling av bestemmelsene. Det er lite hensiktsmessig å opprettholde et formelt skille mellom straffebud som primært ivaretar den ytre og indre sikkerhet. Den videre behandlingen i proposisjonen følger utvalgets inndeling.

7.3.6 Spørsmål som er avklart i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004)

Flere spørsmål som det ellers ville ha vært naturlig å drøfte, er det allerede tatt standpunkt til i den alminnelige delen i straffeloven 2005. Medvirkning til og forsøk på overtredelse av bestemmelsene om Norges selvstendighet og fred er regulert i lovens alminnelig del §§ 15 og 16, se Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 94 – 100 og 196 – 202. Departementet kan ikke se noen grunn til å gi særregler om medvirknings- eller forsøksansvaret. At skyldkravet ved overtredelse av bestemmelsen er forsett, følger av § 21 i den alminnelige del, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 111 – 114 og 226 – 228. Verken i gjeldende rett, i Lund-utvalgets utredning eller i høringsrunden er det fremkommet noe som taler for mer generelt å fravike den alminnelige skyldformen. Departementet foreslår imidlertid straff for uaktsom avsløring av statshemmeligheter, se forslaget til § 125.

7.3.7 Minstestraff

Bruk av minstestraffer er drøftet i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 136 – 140. Departementet uttrykker generell skepsis mot bruk av minstestraffer, men utelukker det ikke i straffebud som verner rikets sikkerhet. Straffeloven 1902 kapittel 8 og 9 inneholder en rekke minstestraffer, se §§ 83, 84, 86, 89, 90, 93, 94, 98, 99 a, 101 og 104.

Utvalget foreslår ikke minstestraffer, jf utredningen side 86, fordi det er et stort spenn i straffverdigheten og fordi bestemmelsene er lite anvendt i praksis, noe som gir et begrenset grunnlag for å fastsette minstestraffen. Ingen av høringsinstansene etterlyser minstestraffer.

Straffeloven kapittel 8 og 9 omfatter noen av straffelovgivningens mest alvorlige lovbrudd. Dette kan tale for å videreføre i hvert fall enkelte av minstestraffene i det nye kapitlet i straffeloven 2005. Departementet finner imidlertid utvalgets argumentasjon overbevisende og har valgt ikke å videreføre noen av minstestraffene i straffeloven 1902 kapittel 8 og 9. I forslagene som nå legges frem, er flere av bestemmelsene endret fra å være skadedelikter til å være faredelikter. I tillegg utvides det strafferettslige vernet fra å gjelde rikets sikkerhet i tradisjonell forstand til å omfatte flere grunnleggende nasjonale interesser, som for eksempel sentral infrastruktur. Dette gjør at straffverdigheten vil kunne variere meget innenfor det spekter av handlinger som rammes av ett og samme straffebud. Som på andre områder vil det være uheldig om aktørene i straffesaksapparatet tvinges til å måtte velge mellom en avgjørelse som fremstår som urimelig og en som faglig sett er løst fundert. Minstestraffen bør reserveres for straffebud der det er spesielt viktig å opprettholde eller heve straffnivået som har etablert seg i praksis.

7.3.8 Maksimumsstraff

De mest alvorlige handlingene som i dag rammes av straffeloven 1902 kapittel 8 og 9 kan straffes med fengsel inntil 21 år. Lund-utvalget antar at dette er tilstrekkelig, jf. utredningen side 83. Utvalget var kjent med departementets forslag om å innføre en øvre strafferamme på fengsel inntil 30 år for noen få utvalgte forbrytelser, men kan ikke slutte seg til det fordi det ville være «et brudd med norsk rettstradisjon», jf. utredningen side 86. Ingen av høringsinstansene har kommentert spørsmålet.

Etter departementets syn må fastsettelsen av maksimalstraffen for grove krenkelser av Norges selvstendighet og fred mv. ses i sammenheng med forslaget om å sette maksimalstraffen for noen få andre utvalgte forbrytelser, som grove terrorhandlinger og krigsforbrytelser mv., til fengsel inntil 30 år. Fengsel inntil 21 år skal fortsatt være lovens strengeste ordinære straff.

Angrep mot Norges selvstendighet og fred rammer selve eksistensgrunnlaget for vårt styresett og vår samfunnsorden. Det dreier seg om handlinger som, om de blir gjennomført, kan volde ubotelig skade og gjøre straffetrusselen uaktuell. Hensynet til konsekvens i fastsettingen av strafferammer og ønsket om at strafferammene skal gjenspeile straffverdigheten ved lovbruddet, gjør at departementet i lys av forslagene om straff for krigsforbrytelser mv. og grove terrorhandlinger har vurdert å heve maksimalstraffen for noen grove forbrytelser mot rikets sikkerhet til fengsel inntil 30 år. Å fastsette en slik maksimumsstraff her ville for øvrig i mindre grad enn på andre områder bryte med den etablerte strafferammen på fengsel inntil 21 år. Livstidsstraffen i straffeloven 1902 ble avskaffet i 1981, men helt frem til 1994 kunne livstidsstraff tas i bruk ved overtredelser av den militære straffelov § 81 a om krigsforræderi. Da bestemmelsen ble opphevet i 1994 fordi den var overflødig ved siden av straffeloven §§ 83, 98 og 99, ble det ikke drøftet om den øvre strafferammen på fengsel inntil 21 år var tilstrekkelig. Den militære straffeloven fastsetter fortsatt livstidsstraff i flere av bestemmelsene, se for eksempel §§ 91 og 92.

Departementet ønsker likevel ikke å foreslå at grove krenkelser av Norges selvstendighet og fred mv. skal kunne straffes med fengsel inntil 30 år. Straffens allmennpreventive virkning gir avtagende virkning, og det er etter departementets mening lite å hente ved å skjerpe maksimalstraffen fra fengsel inntil 21 år til fengsel inntil 30 år. Departementet har ikke lagt avgjørende vekt på at rene konsekvensbetraktninger kan tale for ikke å fastsette en lavere maksimumsstraff for grove forbrytelser mot rikets sikkerhet enn for grove terrorhandlinger og krigsforbrytelser mv. En maksimumsstraff på 30 år bør forbeholdes straffebestemmelser der helt spesielle hensyn, som for eksempel folkerettslige forpliktelser (jf. forslaget til straffeloven 2005 kapittel 16 og 18), gjør seg gjeldende. Departementets tilnærming er heller å kreve gode begrunnelser for å åpne for en spesielt streng straff i enkelte straffebud, enn å kreve en begrunnelse for hvorfor en så streng strafferamme ikke brukes i enda flere bestemmelser. Det ville bryte med utviklingen av en human strafferettspleie i Norge om arbeidet med straffeloven 2005 skulle initiere en utvikling i retning av å oppstille en fengselsstraff på inntil 30 år for stadig flere svært grove straffbare forhold.

7.4 Krenkelse av Norges selvstendighet og fred

7.4.1 Gjeldende rett

De aktuelle bestemmelsene i straffeloven 1902 er først og frem §§ 83 og 84, men også § 94 og militær straffelov § 81 verner Norges selvstendighet og fred.

Paragraf 83 beskytter de interesser som følger av Grunnloven § 1 første punktum, og har tre handlingsalternativer. Det første er å bringe riket eller deler av det under herredømme av en annen stat. Det praktiske er okkupasjon. Det andre alternativet er «indlemmes i anden Stat» og tar primært sikte på tilfeller hvor riket eller deler av det legges under en annen stats høyhetsrett og styres som en del av dette. Alternativet omfatter også det å føre Norge inn i et forbund hvor den formelle og faktiske selvstendighet tapes. Det tredje alternativet omfatter å løsrive deler av landet, men det kreves mer enn å proklamere seg uavhengig. Det må også øves motstand mot utøvelse av norsk høyhetsrett, men handlingen er fullbyrdet selv om løsrivelsen ikke lykkes. Medvirkning er straffbart, og handlingene er straffbare i Norge også om de er forøvet i utlandet, enten gjerningspersonene er hjemmehørende i Norge eller ikke.

Paragraf 84 rammer den som påfører Norge eller allierte krig eller fiendtlighet. Enhver voldshandling mot riket eller suverenitetskrenkelse antas å falle inn under «fiendtlighet». Mens overtredelse av § 83 er fullbyrdet selv om virkningene ikke inntrer, krever fullbyrdelse etter § 84 at krig eller fiendtligheter rent faktisk har inntrådt. I motsatt fall kan handlingen bare straffes for forsøk, jf. § 49. Medvirkning er straffbart, og handlinger som foretas i utlandet av en i Norge hjemmehørende person omfattes av norsk jurisdiksjon.

Begge bestemmelser krever forsett, og har en maksimal strafferamme på fengsel i 21 år. Ved overtredelse av § 83 er det minimumsstraff på fengsel i 8 år og etter § 84 fengsel i minst 5 år.

7.4.2 Delutredning VIII

Lund-utvalget foreslår å videreføre reglene i straffeloven 1902 §§ 83 og 84, jf. delutredning VIII side 89 – 90. Utvalget går inn for at alminnelige overtredelser skal kunne straffes med fengsel inntil 10 år, jf. forslaget til § 17 – 1, mens grove overtredelser skal kunne straffes med fengsel inntil 21 år, jf. forslaget til § 17 – 2. Utvalget går dessuten inn for at overtredelsene splittes i henholdsvis vanlig og grov overtredelse. Denne inndelingen følger opp Straffelovkommisjonens forslag i delutredning VII side 147 flg, jf. delutredning VIII side 51 – 52 og Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 58 – 59.

Når utvalget foreslår at strafferammen for en vanlig overtredelse settes til fengsel inntil 10 år og for grov overtredelse inntil 21 år, er begrunnelsen dels et ønske om å bidra «til å gi realitet til subsumsjonen av en overtredelse som vanlig eller grov», og at «en overtredelse vanskelig kan tenkes å kvalifisere til 15 års fengsel uten at den må subsumeres som grov».

Sammenlignet med straffeloven 1902 innebærer utvalgets utkast til § 17 – 1 nr. 4 en nykriminalisering. Bestemmelsen tar sikte på situasjoner der selvbestemmelsesretten vesentlig innskrenkes i forhold til en fremmed stat eller terrororganisasjon. Det må dreie seg om alvorlige begrensninger, det er ikke nok at enkelte handlingsalternativer blir mer byrdefulle.

7.4.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har innvendinger til omfanget av bruken av straff. Oslo statsadvokatembeter går imidlertid imot at bestemmelsene inndeles i vanlig og grov overtredelse:

«Etter vårt skjønn er det åpenbart at de forhold som reguleres i § 17-1 i seg selv må være så alvorlige at strafferammen bør være 21 års fengsel. Det er ikke helt enkelt å forstå at den som for eksempel med maktbruk volder fare for innlemmelse av Norge i annen stat eller fare at Norge blir påført i krig, ikke skal kunne straffes med fengsel i 21 år. En er selvsagt enig i at de momenter som er regnet opp i § 17-2 er straffeskjerpende, men etter vårt syn er det støtende å begrense strafferammene på den måte som er foreslått av utvalget. Særlig blir dette tydelig dersom man sammenholder utvalgets forslag med de strafferammer som for øvrig finnes i straffeloven. Som eksempel kan nevnes straffeloven § 162 eller bestemmelsene i kapittel 19 og 22. En vil derfor foreslå at bestemmelsene i § 17-2 utgår og at strafferammen i § 17-1 settes til 21 års fengsel.»

7.4.4 Departementets vurdering

7.4.4.1 Innledning

Departementet kan uten videre slutte seg til hovedtrekkene i utvalgets forslag. I lys av høringen er det særlig to spørsmål som krever nærmere overveielser. For det første er det grunn til å vurdere om det er behov for å gjøre det straffbart å påføre Norge vesentlige begrensninger i selvbestemmelsesretten. For det andre må det avklares om bestemmelsene om vern av Norges selvstendighet og fred egner seg for en inndeling i vanlig og grov overtredelse, og hva som i så fall skal være strafferammene.

7.4.4.2 Straff for å påføre Norge vesentlige begrensninger i selvbestemmelsesretten

Departementet slutter seg til utvalgets forslag til nykriminalisering, som ingen av høringsinstansene har reist innvendinger mot. Med det trusselbildet en i dag legger til grunn, jf. punkt 7.3.1, er det overtredelser i form av at Norge «påføres vesentlige begrensninger i sin selvbestemmelsesrett» som utgjør den mest realistiske trusselen. Krig, løsrivelse, innlemming og besettelse av den norske stat vil kreve militære ressurser som bare andre stater råder over. I den aktuelle utenrikspolitiske situasjonen er det vanskelig å se hva som skulle utløse slike handlinger, jf. vedlegget til delutredning VIII side 160.

Når det gjelder det å påføre landet vesentlige begrensninger i selvbestemmelsesretten, kan det være tilstrekkelig å true med alvorlige aksjoner mot norske interesser, eventuelt i kombinasjon med enkelte voldelige, men begrensede aksjoner for å understreke at det menes alvor. Er siktemålet å sørge for at norsk utenrikspolitikk i sentrale spørsmål tar en annen retning enn de styrende organer ønsker, for eksempel i spørsmål om hvem Norge skal alliere seg med, hvilke internasjonale organisasjoner vi skal slutte oss til eller hvilke andre stater vi skal ha samkvem med, overtrer gjerningspersonene utvalgets forslag til § 17 – 1 nr. 4 (§ 111 bokstav d i departementets forslag). Tilsvarende bestemmelser finnes både i den danske og den finske straffeloven. Departementet mener det er påkrevd å innføre en tilsvarende bestemmelse i straffeloven 2005 for at loven skal være tilpasset den nye trusselsituasjonen.

7.4.4.3 Inndelingen i vanlig og grov overtredelse

I Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 59 uttaler departementet generelt om gradering av lovbruddene:

«Når det er naturlig og hensiktsmessig å gradere straffebudene etter alvorlighet, gir derfor departementet sin tilslutning til at den sentrale gradering skal fremgå av inndelingen liten, vanlig eller grov overtredelse. En slutter seg også til at det i bestemmelsene om henholdsvis liten og grov overtredelser angis de sentrale momenter av både objektiv og subjektiv karakter som er avgjørende for at handlingen graderes ned eller opp. Slik hovedregelen også er i dag, bør imidlertid momentene i oppregningen verken være nødvendig eller tilstrekkelige. I dette ligger først og fremst at også andre momenter enn dem som er nevnt i oppregningen, kan påvirke graderingen. Men det innebærer også at handlingen ikke nødvendigvis graderes ned eller opp i forhold til vanlig overtredelse selv om en eller flere av de omstendigheter som er nevnt forekommer. Som hovedregel blir derfor de omstendigheter som nevnes, bare sentrale veiledende momenter i en helhetsvurdering.»

Som det fremgår er det ikke gitt at inndelingen av straffebudene i vanlig og grov overtredelse alltid passer. Om det er naturlig å operere med en slik inndeling vil særlig avhenge av to omstendigheter: Er det et slikt spenn i straffverdigheten at det er hensiktsmessig med to forskjellige strafferammer, og er det mulig å peke på konkrete omstendigheter som regelmessig vil bidra til å gjøre overtredelsene grove?

Departementet er enig med Oslo statsadvokatembeter i at overtredelse av straffebudene om Norges sikkerhet og fred alltid vil være alvorlige. Det illustreres ved at den øvre strafferammen både for vanlig og grov overtredelse ligger høyt eller på høyeste nivå. Det er imidlertid ikke gitt at man av den grunn bør operere bare med én straffebestemmelse med strafferamme på fengsel fra 14 dager til 21 år. Bestemmelsene om Norges selvstendighet og fred anvendes naturlig nok meget sjelden. I samsvar med departementets generelle syn på minstestraffer foreslås minstestraffene i straffeloven 1902 §§ 83 og 84 ikke videreført, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 136 flg. og punkt 7.3.7. Men det vil kunne finnes en slik spredning i straffverdigheten at det er hensiktsmessig å operere med vanlig og grov overtredelse. Også i strafferammene bør det markeres at det er forskjell på straffverdigheten av å avsløre fortrolig økonomisk informasjon som gjerningspersonen mener vil sette en terrororganisasjon i stand til vesentlig å begrense Norges selvbestemmelsesrett gjennom økonomisk press, og gjennom trusler og maktanvendelse å ha bidratt til at en fremmed makt besetter og tar kontrollen over vesentlige deler av Norge. Departementet har også tillagt det vekt at den kriminalisering som nå foreslås, utvider området for det straffbare i ikke uvesentlig grad. Dagens bestemmelser er bare anvendelige når gjerningspersonen kommer til utførelsesstadiet i den handlingen som gir det skadelige resultatet, mens de foreslåtte bestemmelsene også gjør det straffbart å frembringe fare. Slik departementet ser det, vil utvidelsen innebære at det ikke alltid vil være grunn til å åpne for lovens strengeste ordinære straff.

Vurderingen av om det er hensiktsmessig å dele overtredelsene i vanlige og grove, henger også sammen med om det finnes momenter som regelmessig vil bidra til å gjøre handlingen grov. Departementet slutter seg til de omstendighetene som Lund-utvalget har tatt inn i sitt utkast til § 17 – 2 (som svarer til departementets forslag til § 112), og som dels er knyttet til handlingens følger (særlig alvorlige virkninger for Norge, eller tap eller fare for tap av menneskeliv), midlene som er brukt (våpenmakt eller trusler) og gjerningspersonens fremtredende posisjon. Oppregningen er ikke avgjørende eller uttømmende, men når slike omstendigheter er knyttet til handlinger som i seg selv er meget alvorlige, er det vanskelig å tenke seg at det ikke skulle være mulig å anvende den strengeste fengselsstraffen.

At departementet går inn for å dele overtredelsene i vanlige og grove, avgjør imidlertid ikke hva strafferammen for en vanlig overtredelse bør være. Straffelovkommisjonen har i delutredning VII ikke foreslått bestemmelser om Norges selvstendighet og fred, jf. NOU 2002: 4 side 281 – 282, men for grovt høyforræderi har kommisjonen foreslått at rammene skal være 15 år og 21 år, jf. side 287. Lund-utvalget har redusert rammen til 10 år fordi «en overtredelse vanskelig kan tenkes å kvalifisere til 15 års fengsel uten at den må subsumeres som grov».

Hvor man skal trekke grensen mellom hva som er vanlig og hva som er grovt, beror på skjønn. Hvilke prinsipper som skal anvendes ved fastsettingen av strafferammer er omhandlet i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) i kapittel 11, se særlig side 130 – 131. De sentrale momentene er hvilken interesse som er angrepet, resultatet eller virkningen av handlingen, og den utviste skyld.

Om det første momentet – den angrepne interesse – heter det på side 130:

«Strafferammen bør gjenspeile om det dreier seg om angrep på de mest beskyttelsesverdige interesser, som samfunnsordenen eller enkeltpersoners liv, om angrepet gjelder det felles livsgrunnlag (miljøet) eller enkeltpersoners fysiske integritet, eller om det gjelder den psykiske integritet eller økonomiske interesser.»

Som det fremgår likestilles angrep på «samfunnsordenen» med angrep på enkeltpersoners liv (dvs. drap). Bestemmelsene om Norges selvstendighet og fred faller i denne gruppen. Straffelovkommisjonen foreslår at drapshandlingene deles i vanlig og grovt drap, og at strafferammene for disse settes til henholdsvis 15 og 21 år. Departementet er enig i dette, og har som utgangspunkt at de samme rammene bør gjelde for angrep på de mest beskyttelseverdige offentlige interessene. Strafferammen for vanlig overtredelse av bestemmelsen om Norges selvstendighet og fred bør derfor settes til fengsel i 15 år og ikke 10 år, og maksimumsstraffen for grove overtredelser bør være fengsel inntil 21 år, se punkt 7.3.8 og departementets forslag til §§ 111 og 112.

7.5 Krenkelse av Norges statsforfatning

I straffeloven 1902 er angrep på statsforfatningen (høyforræderi) regulert i § 98. Med «rikets statsforfatning» menes både den grunnlovsbestemte statsordningen og annen lovgivning om de konstitusjonelle organenes oppbygging og virkemåte. Handlingen er straffbar uavhengig av om den begås under fredelige forhold, krisesituasjoner eller krig, og anses fullbyrdet på forsøksstadiet.

For at straffbart forsøk skal foreligge, er kravet at statsforfatningen vil bli krenket forholdsvis umiddelbart. Bestemmelsen rammer den som ved ulovlige midler søker å forandre rikets statsforfatning. «Ulovlige midler» omfatter alle andre måter å forandre statsforfatningen på enn dem som er foreskrevet, først og fremst i Grunnloven selv. Den ordinære strafferammen er fengsel fra 5 til 15 år, jf. straffeloven 1902 § 17 bokstav a. Hvis handlingen begås ved bruk av våpenmakt eller i en situasjon hvor det er grunn til å frykte inngrep fra en fremmed makt, kan straffen økes til fengsel inntil 21 år.

Utvalgets forslag til §§ 17 – 3 og 17 – 4 viderefører i det vesentlige gjeldende rett, se utredningen side 90 – 91. I tråd med sin alminnelige oppfatning foreslår imidlertid utvalget at bestemmelsen bør endres fra å være et skadedelikt som er fullbyrdet på forsøksstadiet, til å være et faredelikt. De vanligste formene for ulovlige forfatningsendringer – maktbruk og trusler – er nevnt i forslaget til lovtekst. Utvalget går inn for å oppheve minimumsstraffen på 5 år og sette maksimalstraffen ned fra 15 til 10 år. Utvalget foreslår også at flere omstendigheter skal kunne lede til at handlingen anses som grov, og dermed gi grunnlag for 21 år fengsel. Både resultatet av angrepet (alvorlige følger for Norge og tap av menneskeliv) og gjerningspersonens stilling er nye omstendigheter i forhold til gjeldende rett.

Straffelovkommisjonen foreslår i delutredning VII side 283 – 284 at bestemmelsene skal betegnes «høyforræderi». Lund-utvalget følger ikke opp dette. Utvalget finner ikke betegnelsen tilstrekkelig opplysende, blant annet fordi begrepsbruken ikke klart nok markerer forskjellene fra landsforræderi.

Under høringen gjør Oslo statsadvokatembeter også i forhold til krenkelse av statsforfatningen gjeldende de synspunkter på strafferammene og oppdelingen av lovbruddene i vanlig og grov som er nevnt i punkt 7.4.3. Ut over dette har ikke høringsinstansene merknader til forslaget.

Departementet slutter seg i det alt vesentlige til forslagene i delutredning VIII. Lovbruddene bør ikke betegnes som «høyforræderi», men mer presist «krenkelse av statsforfatningen».

Ved utformingen av bestemmelsen har departementet valgt å sette inn «rettsstridig» i forslaget til § 113. For spørsmålet om å endre bestemmelsen fra å være et skadedelikt til et faredelikt, vises til drøftelsen i punkt 7.4.4.

På ett punkt følger departementet ikke Lund-utvalgets forslag. Med samme begrunnelse som for bestemmelsen om krenkelse av Norges selvstendighet og fred, jf. punkt 7.4.4.3, har departementet kommet til at strafferammen for en vanlig overtredelse bør settes til fengsel inntil 15 år, og ikke 10 år som utvalget foreslår. Maksimumsstraffen for grove overtredelser bør settes til fengsel inntil 21 år, jf. forslaget til § 114.

7.6 Angrep på de høyeste statsorganer

Den sentrale bestemmelsen i straffeloven 1902 er § 99, som fikk sin nåværende form ved lov 28. juli 2000 nr. 73, jf. Ot.prp. nr. 40 (1999 – 2000). Bestemmelsen rammer den som med ulovlige midler forsøker å hindre de konstitusjonelle organer i å utføre sin virksomhet, men uten at det tilsiktes noen forfatningsendring. Med konstitusjonelle organer menes etter bestemmelsen Stortinget i plenum samt Lagtinget og Odelstinget, men ikke komiteene eller Stortingets administrasjon. Etter lovendringen i 2000 er det klart at Kongen og regjeringens virksomhet vernes ikke bare i statsråd, men også i forberedende statsråd og regjeringskonferanser, jf. Ot.prp. nr. 40 (1999 – 2000) side 105. Av domstolene er det bare Høyesteretts virksomhet som omfattes. Virksomhet omfatter både myndighetsutøvelse og mer forretningspregede gjøremål. En nyskaping ved lovendringen i 2000 var at vernet ble utvidet til å omfatte enkeltmedlemmer av regjeringen, Stortinget og Høyesterett når vedkommende opptrer som representant for organet. Handlingen er fullbyrdet selv om vedkommende person eller organ ikke gir etter for presset. Strafferammen er fengsel i 14 dager til 15 år, men den heves til 21 år hvis det er brukt våpenmakt eller gjerningspersonen har utnyttet frykt for inngrep fra en fremmed makt.

Fordi straffeloven 1902 § 99 nylig er endret, foreslår Lund-utvalget (delutredning VIII side 92) i det alt vesentlige å videreføre bestemmelsen med det innhold den fikk i 2000. Men også her foreslås det å gjøre bestemmelsen om fra et skadedelikt som er fullbyrdet på forsøksstadiet, til et faredelikt. Også forsøk på å fremkalle fare vil være straffbart etter forslaget til § 17 – 5.

Utvalget foreslår å dele bestemmelsen opp i vanlig og grov overtredelse. Vanlig overtredelse skal kunne straffes med fengsel i 14 dager til 10 år. Grov overtredelse skal etter forslaget kunne straffes med fengsel inntil 21 år, og skilles ut til en egen bestemmelse, se forslaget til § 17 – 6. I vurderingen av om den skal få anvendelse, skal det særlig legges vekt på om handlingen har hatt særlig alvorlige virkninger for Norge, om den er begått ved bruk av våpenmakt, under utnyttelse av frykt for inngrep fra fremmed stat eller under trussel om dette, om gjerningspersonen tilhører de organene som vernes eller tilhører landets øverste militære ledelse, eller om handlingen har medført tap eller fare for tap av menneskeliv. Sammenlignet med gjeldende rett utvider dette hvilke forhold som især kan lede til en forhøyet strafferamme.

I høringen gjør Oslo statsadvokatembeterogså her gjeldende synspunktene på strafferammene og oppdelingen av lovbruddene i vanlig og grov som nevnt foran i punkt 7.4.3. Ut over dette har ingen av høringsinstansene merknader til bestemmelsene om angrep på de høyeste statsorganer.

Departementet slutter seg til forslaget fra Lund-utvalget om å videreføre hovedinnholdet i straffeloven 1902 § 99 slik bestemmelsen lyder etter lovendringen i 2000, men at den bør endres fra å være et skadedelikt til å bli et faredelikt som fullbyrdes på forsøksstadiet. Departementet går dessuten inn for å likestille å «hindre» med å «påvirke». Når siktemålet er å beskytte alt arbeid i regjeringen, er det dessuten naturlig å erstatte «Statsrådet» med «regjeringen».

Ved Stortingets vedtak 20. februar 2007 om endringer i blant annet Grunnloven § 49 er inndelingen i Odelsting og Lagting som avdelinger av Stortinget opphevet med virkning fra 1. oktober 2009. Fra dette tidspunktet vil det ikke lenger være aktuelt å nevne Stortingets avdelinger særskilt i straffebestemmelsen. Departementet går imidlertid inn for å justere lovteksten på dette punktet allerede nå, selv om det ikke utelukkes at straffeloven 2005 settes i kraft tidligere enn 1. oktober 2009. Ettersom Odelstinget og Lagtinget har sine funksjoner som en del av Stortinget, legger departementet til grunn at de vil falle inn under det strafferettslige vern for Stortinget etter denne bestemmelsen så lenge inndelingen består, selv om alternativet «Stortingets avdelinger» ikke blir nevnt særskilt.

Det bør fortsatt være slik at en krenkelse av enkeltmedlemmer av Stortinget og regjeringen med det formål å hindre deres virksomhet som sådan, er å anse som krenkelse av de konstitusjonelle myndigheter. Å verne slike medlemmer bidrar til å beskytte demokratiet. At det er et tilstrekkelig vilkår for straff at det oppstår fare for at de hindres eller påvirkes i sin virksomhet, betyr at det er straffbart for eksempel å utøve vold eller sette frem trusler som er egnet til psykisk eller fysisk å hindre eller påvirke dem i deres virksomhet.

Når det gjelder medlemmene av Høyesterett, er det på grunn av andre lovendringer ikke like opplagt at det særskilte vernet av enkeltmedlemmer bør opprettholdes. Vold, trusler og annen rettsstridig atferd som er rettet mot dommere og andre aktører i rettsvesenet, og som er egnet til å påvirke dommeren til å foreta eller unnlate en handling i tilknytning til en straffesak eller sivil sak, rammes også av bestemmelsen om motarbeiding av rettsvesenet i straffeloven 1902 § 132 a som departementet vil foreslå videreført i straffeloven 2005, jf. forslagene til §§ 157 – 159. Spørsmålet om bestemmelsene kan anvendes samtidig (i konkurrens) har vært overlatt til praksis. Departementet har vurdert om konkurrensspørsmålet nå bør løses i loven, og i så fall om det er grunnlag for å benytte bestemmelsene i konkurrens, eller om konkurrens bør utelukkes.

Tyngdepunktet i straffeloven 1902 § 99 og forslaget til §§ 115 og 116 er vernet av virksomheten til de konstitusjonelle organer. Den som truer med å sprenge Høyesteretts bygning i luften, hindrer Høyesteretts virke, og vil rammes av forslaget til § 115. Bestemmelsen om motarbeiding av rettsvesenet har på sin side aktørene i fokus, og selve institusjonen «domstolen» er ikke vernet. En trussel om å sprenge rettsbygningen til en tingrett eller lagmannsrett kan skjære klar av bestemmelsen om motarbeiding av rettsvesenet, dersom trusselen ikke retter seg mot en aktør. Men ofte vil trusselen være motivert i domstolens behandling av en konkret sak, enten for å påvirke dommeren eller som hevn for en avgjørelse, og da vil forholdet rammes av straffeloven 1902 § 132 a. Vernet som følger av de to regelsettene vil med andre ord ofte være overlappende. Det er vanskelig å se tilfeller der en dommer i Høyesterett bare er vernet av straffeloven 1902 § 99 og ikke også av straffeloven § 132 a, mens det kan tenkes tilfeller der forholdet rammes av § 132 a, men ikke av § 99 – for eksempel fordi trusselen er en hevn, og ikke egnet til å påvirke. Spørsmålet er om det i tilfeller av trusler mot en enkelt dommer i Høyesterett kan identifiseres interesser som ikke blir ivaretatt om en bare anvender § 132 a.

Det kan hevdes at trusler mv. rettet mot den enkelte dommer i Høyesterett gjerne vil være knyttet til avgjørelsen av en enkelt sak, og at preget av angrep på konstitusjonen derfor jevnt over vil være svakt. Høyesteretts avgjørelser i enkeltsaker er imidlertid endelige og retningsgivende på en måte som avgjørelsene til andre domstoler ikke er. Dette tilsier etter departementets mening at høyesterettsdommere fortsatt bør kunne nyte et dobbelt vern i tilfeller der de hindres i sin virksomhet og trusselen mv. har et minimum av tilknytning til den spesielle funksjonen høyesterettsdommere har. Et eksempel på dette kan være at en høyesterettsdommer blir truet fordi hun ifølge gjerningspersonen konsekvent dømmer for mildt i straffesaker, eller er for statsvennlig i skattesaker, og på den måten bidrar til å forme rettsutviklingen i en retning den som fremsetter truslene er misfornøyd med. Etter departementets syn bør vernet av den enkelte høyesterettsdommer i straffeloven § 99 videreføres i forslaget til § 115, og bestemmelsen bør etter omstendighetene kunne anvendes sammen med bestemmelsen i straffeloven 2005 som viderefører § 132 a om motarbeiding av rettsvesenet. Samtidig kan tilknytningen mellom trusselen og stillingen som høyesterettsdommer – og ikke bare dommer – variere så meget at det er lite hensiktsmessig å lovregulere konkurrensspørsmålet. Dette bør derfor fortsatt overlates til domstolene i den enkelte sak.

Riksrettens sammensetning er vesentlig endret ved Stortingets vedtak 20. februar 2007 om endringer i blant annet Grunnloven § 86. Departementet finner imidlertid ikke at dette foranlediger noen endring i det strafferettslige vern for Riksretten.

Lund-utvalget har foreslått at strafferammen for vanlig overtredelse bør settes til fengsel inntil 10 år, det samme som for lovbrudd mot rikets selvstendighet og mot statsforfatningen. Departementet går der inn for at strafferammen bør være fengsel inntil 15 år. Selv om også det å hindre virksomheten til de konstitusjonelle organer er en alvorlig straffbar handling, krenker den ikke like vitale og grunnleggende interesser som angrep på rikets selvstendighet og rikets statsforfatning. I overført betydning er det ikke rikets «liv» som står på spill, men dets «helbred». En hensiktsmessig gradering av de vernede interessene innebærer at departementet slutter seg til Lund-utvalgets forslag om en øvre strafferamme på 10 år.

Utvalget foreslår at et angrep på de høyeste statsorganers virksomhet er grovt når de samme omstendigheter som nevnt i forslaget til § 112 foreligger. Departementet slutter seg til dette, og til at strafferammen i slike tilfeller bør være fengsel i 21 år.

7.7 Inngrep overfor andre samfunnsinstitusjoner

Straffeloven 1902§ 99 a retter seg mot den som med bruk av våpenmakt eller under utnyttelse av frykt for inngrep av en fremmed makt hindrer offentlige myndigheter i deres virksomhet, eller begår alvorlige inngrep mot offentlige tjenestemenn, pressen, foreninger eller institusjoner eller for øvrig setter betydelige samfunnsinteresser i fare, eller som medvirker hertil. Brudd på bestemmelsen straffes med fengsel fra 5 til 21 år. Den er etter det departementet kjenner til ikke anvendt i praksis. Bestemmelsen ble tilføyd straffeloven i 1950 og må forstås på bakgrunn av den betydelige engstelse for innblanding av fremmede makter som hersket på den tid, og som ble forsterket av interne politiske motsetninger i Norge, jf. Ot.prp. nr. 79 (1950) side 48.

Med offentlig myndighet menes myndigheter på lavere nivå enn de konstitusjonelle, for eksempel forvaltningen, politiet og domstolene unntatt Høyesterett. Det straffbare er å hindre virksomheten. Det stilles ikke noe krav til hvor hindret den blir. Ved inngrep mot offentlige tjenestemenn, pressen, institusjoner eller foreninger er det imidlertid krav om at det kan karakteriseres som alvorlig. I dette ligger at de utsettes for inngrep som leder til at de ikke eller bare med betydelige vanskeligheter kan oppfylle sin oppgave. Når bestemmelsen avsluttes med «eller for øvrig setter betydelig samfunnsinteresser i fare» kan det tyde på at inngrepene for å være straffbare generelt må være av en slik art at betydelige samfunnsinteresser forstyrres. Forarbeidene gir imidlertid ikke støtte for en slik forståelse, og spørsmålet er ikke avklart i praksis.

Overgrep som nevnt ovenfor er straffbare etter § 99 a først og fremst når de begås med bruk av våpenmakt, som skal forstås som organisert bruk av skytevåpen. Dessuten vil inngrepene være straffbare uansett hvilke midler som brukes (makt, trusler mv.) hvis de skjer ved å utnytte en frykt for innblanding fra en fremmed stat.

Lund-utvalget foreslår en bestemmelse som dels innskrenker og dels utvider virkeområdet i forhold til straffeloven 1902 § 99 a, jf. utredningen side 92 – 94 med forslag til § 17 – 7. Utvidelsen består i at det ikke lenger skal stilles krav til hvilke midler som tas i bruk. Det eneste vilkåret er at inngrepet begås med en organisert bruk av makt, dvs. at lovbruddet begås av flere og etter en plan. Innskrenkingen er knyttet til at inngrepet må rette seg mot «viktige samfunnsinstitusjoner», og at det særlige vern som følger av bestemmelsen bare inntrer når viktige samfunnsinteresser settes i fare. I tillegg foreslås strafferammen justert ned til fengsel inntil 6 år for en vanlig overtredelse og inntil 15 år for grov overtredelse, jf. forslaget til § 17 – 8.

Under høringen går Oslo statsadvokatembeterogså her imot å dele opp lovbruddene i vanlig og grovt brudd, og foreslår at straffeloven 1902 § 99 a videreføres i straffeloven 2005.

Norges Røde Korsfremholder at FN-personell og personer i humanitære organisasjoner stadig oftere utsettes for angrep i krig og internasjonale konflikter. Norge har ratifisert FN-konvensjonen 9. desember 1994 om beskyttelse av FN-personell, og FNs sikkerhetsråd har i resolusjon nr. 1502/2003 understreket at medlemslandene er forpliktet til å beskytte FN-personell og humanitære organisasjoner. Norges Røde Kors mener derfor at FN-personell og personell i humanitære organisasjoner bør gis et særskilt vern i straffeloven. Siden angrep på disse gruppene er nevnt i Roma-vedtektene art. 8 bokstav b iii) og bokstav e iii) mener organisasjonen det er mest naturlig å ta beskyttelsen inn i et kapittel i straffeloven 2005 om krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten. Alternativt kan FN-personell og humanitære hjelpearbeidere nevnes i bestemmelsen om inngrep mot viktige samfunnsinstitusjoner.

Departementet slutter seg i hovedsak til forslaget fra Lund-utvalget. Vernet av samfunnsinstitusjoner mot inngrep bør være avhengig av at institusjonen er viktig, og at inngrepet er av en slik karakter at det setter betydelige samfunnsinteresser i fare.

Lund-utvalget oppstiller i tillegg som et generelt vilkår for straff at inngrepet har et organisert preg, dvs. at det er forøvet av flere personer etter en plan. Departementet er enig i at enkeltstående inngrep som blir begått av enkeltpersoner sjelden vil sette betydelige samfunnsinteresser i fare. Dette kan likevel ikke helt utelukkes, og hvis det først inntrer, bør handlingen kunne straffes etter forslaget til § 117 dersom virkemidlet er alvorlig nok. Departementet foreslår derfor at den som ved bruk av vold, makt eller trusler rammer en viktig samfunnsinstitusjon slik at det setter betydelige samfunnsinteresser i fare, skal kunne straffes etter forslaget til § 117 selv om inngrepet ikke er organisert. Dersom inngrepet er organisert, og vilkårene for straff for øvrig er oppfylt, bør det kunne straffes uansett hva slags rettsstridig middel som er benyttet.

Departementet er enig med Norges Røde Kors i at et eventuelt særskilt vern av FN-personell og personell i hjelpeorganisasjoner bør inntas i kapitlet om krigsforbrytelser mv. Som nevnt i høringsuttalelsen har Roma-vedtektene allerede bestemmelser om dette. Også et annet forhold taler for å plassere bestemmelsene i kapitlet om krigsforbrytelser. Det vil gi norske rettshåndhevende myndigheter universell jurisdiksjon, jf. straffeloven 2005 § 5 tredje ledd jf. første ledd nr. 2. I overskuelig fremtid må en regne med at angrep på FN-personell og hjelpearbeidere først og fremst vil skje i utlandet.

Handlingene i utkastet til §§ 117 og 118 er alvorlige, men rammer ikke like grunnleggende offentlige interesser som angrep rettet mot Norges selvstendighet og fred, statsforfatning og de konstitusjonelle organer. Departementet er enig med Lund-utvalget i at dette bør reflekteres i strafferammen, og slutter seg til at en vanlig overtredelse bør kunne straffes med fengsel inntil 6 år og en grov med fengsel inntil 15 år.

Forslaget til §§ 117 og 118 må ses i sammenheng med og suppleres av forslaget til § 192 om straff for anslag mot infrastrukturen.

7.8 Landssvik

7.8.1 Gjeldende rett

Hovedbestemmelsen om landssvik i straffeloven 1902 er § 86, som fikk sin kasuistiske utforming ved lovrevisjonen i 1950, jf. Ot.prp. nr. 79 (1950) side 42. I tillegg er §§ 86 a og 86 b av betydning. Paragraf 86 a strafflegger grov uaktsom overtredelse av § 86, og § 86 b likestiller landssvik under okkupasjon med landssvik i krig. Også §§ 87 og 88 inneholder spesialbestemmelser om handlinger som i krigstid vil svekke landets motstandsevne. Ved siden av bestemmelsene i straffeloven 1902 inneholder den militær straffelov 22. mai 1902 nr. 13 i kapittel 8 flere bestemmelser som rammer landssvikhandlinger forøvet av krigsmenn.

Det sentrale i § 86 er at visse handlinger regnes som særlig straffverdige når de begås i krig eller i situasjoner som lovverket likestiller med krig, som for eksempel når det er besluttet mobilisering, det er innledet kamphandlinger mot Norge, besettelse eller okkupasjon (uten kamp), eller når handlingen er begått med krig for øye.

Ved lovendringen i 1950 fikk § 86 en kasuistisk utforming, men fellestrekket ved handlingene som er regnet opp i første ledd nr. 1 – 9 fremgår av nr. 10, som rammer den som på annen måte rettsstridig yter fienden bistand mot Norge eller svekker Norges motstandskraft. Alternativene i nr. 1 – 9 er de mest sentrale måter å yte fienden bistand på, slik man så det etter erfaringene fra krigen 1940 – 45 og den spente etterkrigstiden.

Nr. 1 omfatter militær bistand til fienden i form av våpenbruk eller deltakelse i militære operasjoner, enten i Norge eller utlandet.

Nr. 2 gjelder spionasje og etterretningsvirksomhet i krigstid mv. Det straffbare er å skaffe fienden opplysninger som er av betydning ved militære operasjoner.

Nr. 3 gjelder sabotasjehandlinger som svekker Norges motstandsevne.

Nr. 4 rammer det å opphisse (sterkt ensidig og overdrevet argumentasjon) eller forlede (uriktig eller sterkt ensidig redigert informasjon) andre til troløshet, dvs. å slutte seg til eller tjene en fiende. Det andre alternativet er propagandavirksomhet for fienden, og det tredje er å utbre uriktige eller villedende opplysninger som er egnet til å svekke folkets motstandsvilje.

Nr. 5 gjelder medlemskap eller støtte til parti eller organisasjon som virker til fordel for fienden. Det som rammes er å stifte, gå inn i, delta aktivt i eller yte økonomisk støtte av betydning for partiet eller organisasjonen.

Nr. 6 gjelder angiveri som medvirker til at noen blir frihetsberøvet eller lider overlast, for eksempel trakassering eller skadeverk, på grunn av handlinger fra fienden eller organisasjon som virker til fordel for fienden.

Nr. 7 gjør det klart at en oppfordring til, beslutning om eller deltakelse i ulovlig arbeidskonflikt eller boikott i krigstid mv., som er av et slikt slag eller omfang at det svekker Norges motstandsevne, anses som bistand til fienden.

Nr. 8 rammer den som på utilbørlig måte deltar i administrasjonen av okkupert norsk område. Det utilbørlige vil gjerne bestå i å tre inn i nye eller modifiserte stillinger som primært skal tjene okkupasjonsmaktens interesser, eller utføre arbeidet i ordinære stillinger på en slik måte at det i vesentlig grad fremmer fiendens interesser.

Nr. 9 retter seg mot økonomisk landssvik. Hva som rammes vil påvirkes av hvilken innstilling de lovlige myndighetene inntar til ervervsvirksomheten, og på gjerningspersonens innstiling, dvs. om vedkommende bevisst har gått inn for å tjene penger på fienden til fortrengsel for norske interesser.

Nr. 10 retter seg mot annen rettsstridig bistand til fienden enn dem som er regnet opp i nr. 1 – 9. Bestemmelsen gjør det også klart at handlinger av det slag som er nevnt i nr. 1 – 10 straffes som landssvik også når de er rettet mot et land som Norge har en formell forsvarsallianse med eller et land som deltar i krigen mot den samme fiende.

Skyldkravet er forsett, men etter § 86 a er også grovt uaktsomme overtredelser straffbare. Strafferammen er fra 3 til 21 års fengsel, med mindre forholdet er av underordnet betydning, jf. første ledd annet punktum. Ved grov uaktsom overtredelse er straffen fengsel inntil 5 år.

7.8.2 Delutredning VIII

Lund-utvalget har i delutredning VIII side 94 – 100 foreslått å forkorte og forenkle reglene om landssvik, jf. forslaget til § 17 – 9. Utvalget foreslår at bestemmelsen skal komme til anvendelse i krig, under en væpnet konflikt eller ved okkupasjon. For krig vises det til det folkerettslige begrep «krig» som etter hvert har fått et funksjonelt innhold. Forståelsen påvirkes av om det er naturlig, ut fra de interesser det aktuelle regelverket skal beskytte, å anse at en krigstilstand foreligger. Men ettersom det foreslås at reglene om landssvik også skal gjelde ved «væpnet konflikt», er det etter utvalgets oppfatning ikke like nødvendig å avgrense krigsbegrepet helt eksakt. En «væpnet konflikt» foreligger når kamphandlingene er så begrenset at det ikke er krig i folkerettslig forstand, eller fordi partene i konflikten ikke aksepterer at det foreligger en krigstilstand, eller hvor kamphandlingene ikke er av en internasjonal karakter, for eksempel frigjøringskamp. Tilfeller hvor det internasjonale samfunn benytter militær makt i fredsbevarende øyemed, betegnes gjerne som «væpnet konflikt», og Genève-konvensjonene avgrenser sitt virkeområde ved bruk av begrepet.

Lund-utvalget foreslår ikke å videreføre begrepene «krigstid» og «krigstid for øye». I stedet foreslår utvalget at bestemmelsen skal kunne anvendes når det foreligger «overhengende fare» for krig, væpnet konflikt eller okkupasjon.

Utvalget foreslår å forlate den kasuistiske oppregningen i § 86. Det straffbare skal bestå i å yte bistand til fienden eller okkupasjonsmakten, eller svekke Norges forsvarsevne, eventuelt forsvarsevnen til land Norge er alliert eller i kampfellesskap med. Forslaget svarer langt på vei til straffeloven 1902 § 86 første ledd nr. 10. Bistand eller svekkelse av forsvarsevnen er selvstendige alternativer, og bistand til fienden vil være straffbart landssvik selv om handlingen ikke svekker forsvarsevnen. Grensen for hva som er straffbart bør avgjøres ut fra en konkret vurdering av om det er naturlig å betegne virksomheten som bistand til fienden eller okkupasjonsmakten. Ved alternativet svekket forsvarsevne er handlingen først fullbyrdet når svekkelsen har inntrådt, og bestemmelsen er her et skadedelikt.

Utvalget foreslår at strafferammen settes til fengsel i 15 år for vanlig overtredelser. Når vilkårene for å anse overtredelsen for grov er oppfylt, foreslår utvalget at det skal kunne idømmes fengsel inntil 21 år.

Utvalget foreslår at bestemmelsen bare skal være straffbar i forsettlig form, og følgelig at straffeloven 1902 § 86 a ikke videreføres. Paragraf 86 b er inkorporert i utvalgets lovforslag. De spesielle bestemmelsene i §§ 87 og 88 foreslås opphevet, og det samme gjelder landssvikbestemmelsene i den militære straffelov, jf. punkt 7.12.

7.8.3 Høringsinstansenes syn

Utenriksdepartementet, Generaladvokaten, Oslo statsadvokatembeter, Norges Røde Korsog KROMhar uttalt seg om landssvikbestemmelsene.

Flere av høringsinstansene har uttalt seg om når bestemmelsen om landssvik bør komme til anvendelse. Utenriksdepartementetstøtter utvalgets forslag, men understreker at det folkerettslige krigsbegrepet ikke alltid er anvendelig i nasjonale strafferettslige bestemmelser, hvor begrepet må gis et internrettslig innhold.

Ut fra de verdier bestemmelsen om landssvik skal beskytte, spør Generaladvokaten om de fredsbevarende eller fredsopprettende utenlandsaksjoner som Norge har vært involvert i de senere år, er av en slik karakter at for eksempel svekkelse av evnen til å gjennomføre en slik aksjon bør gi grunnlag for landssvikstiltale.

Norges Røde Kors peker på at «væpnet konflikt» etter ordlyden åpner for bruk av landssvikbestemmelser også ved interne konflikter i Norge, og foreslår at begrepet endres til «internasjonal væpnet konflikt».

KROM ønsker ikke at landssvikbestemmelsen fortsatt skal ramme handlinger som skader forsvarsevnen til en alliert eller et land Norge er i kampfellesskap med, fordi nye alliansestrukturer og forsvars- og angrepsstrukturer gjør en stadig mer globalisert verden mer kompleks enn under den 2. verdenskrig og den «kalde krigen». Det fremholdes videre at enkelte kriger som Norge blir deltaker i, kan gjøre det urimelig å vurdere motstand mot en supermakts krigføring som «landssvik» selv om Norge er alliert med supermakten.

Oslo statsadvokatembeter er også for landssvik uenig i at overtredelsene bør graderes i vanlig og grov. Man er også skeptisk til at bestemmelsen gjøres mindre presis ved at den kasuistiske formen forlates. Oslo statsadvokatembeter mener dessuten at selve betegnelsen «landssvik» er uheldig, i det flere av bestemmelsene om «rikets sikkerhet» kan omfattes av dette begrepet. Det foreslås i stedet følgende overskrift til bestemmelsen: «Bistand til fienden under krig eller ved stor fare for krig».

7.8.4 Departementets vurdering

7.8.4.1 Begrepsbruk mv.

Lovreguleringen av landssvik reiser to hovedspørsmål. For det første må det i lys av høringen spørres om når – dvs. under hvilke forhold – bestemmelsene om landssvik skal være anvendelige? (se 7.8.4.2). Dernest må det tas stilling til om de bør utformes med generelle kriterier eller som i dag inneholde en kasuistisk oppregning av de mest sentrale formene for landssvik (se 7.8.4.3). Det er en viss sammenheng mellom spørsmålene fordi det er lettere å tilpasse virkeområdet til en kasuistisk utformet bestemmelse.

Departementet er ikke uenig i at flere av forholdene som rammes av bestemmelsene i kapitlet her rent filologisk kan karakteriseres som et svik mot landet, og således som landssvik, slik Oslo statsadvokatembeter peker på. Det er likevel ingen tvil om at både i alminnelig språkbruk og mer spesifikke juridiske sammenhenger er bistand eller støtte til en fiende under krig gjerne betegnet som landssvik. Etter departementets oppfatning er det også blant befolkningen en slik alminnelig forståelse av hva som ligger i begrepet «landssvik» at bruk av det i overskriften formidler et tilstrekkelig klart budskap om hva straffebudet regulerer.

Hvilken betegnelse som skal brukes på bistandshandlinger til fordel for fienden, henger sammen med hvilke konfliktsituasjoner bestemmelsen kommer til anvendelse på. Skal bestemmelsen også brukes på bistandshandlinger til fienden når norske styrker deltar i fredsbevarende eller fredsopprettende internasjonale oppdrag, passer betegnelsen «landssvik» dårlig, jf. punkt 7.8.4.2. Med den begrensningen i bestemmelsens anvendelsesområde som nå foreslås, har departementet beholdt den innarbeidede betegnelsen «landssvik» framfor det mer nøytrale «bistand til fienden».

Departementet følger også opp utvalgets forslag om å dele landssvikbestemmelsene i vanlige og grove overtredelser. Skulle landet komme i en situasjon hvor det blir aktuelt å strafforfølge et ikke ubetydelig antall borgere for landssvik, vil en trolig gjøre samme erfaring som under rettsoppgjøret i perioden 1945 – 50, nemlig at de straffbare handlingene varierer betydelig i straffverdighet. En strafferamme på 14 dager til 10 år for vanlig landssvik vil stort sett være egnet til å favne dette spennet. Men etter departementets oppfatning er det kanskje nettopp i forhold til landssvikhandlinger det er behov for en egen bestemmelse om grov overtredelse. Ikke minst angivervirksomhet som resulterer i henrettelser eller omfattende tortur, eller viljen til med våpenmakt å løpe fiendens ærend, er handlinger som angriper de kjerneverdier en nasjon er avhengig av i slike skjebnetimer. For slike handlinger bør derfor lovens ordinære maksimalstraff kunne anvendes, jf. forslaget til § 120, mens den ordinære landssvikbestemmelsen har en strafferamme på fengsel inntil 10 år, se forslaget til § 119.

7.8.4.2 I hvilke konflikter skal bestemmelsene anvendes?

Et sentralt trekk ved landssvikbestemmelsene er at handlinger som ellers er straffrie eller bedømmes som ulovlig etterretningsvirksomhet, skadeverk, tvang eller trusler, i krigs- eller konfliktsituasjoner undergis en strengere strafferettslig vurdering. Dette skiller landssvikbestemmelsene fra de øvrige lovbruddene i kapitlet, hvor straffbarheten ikke påvirkes av om handlingene er begått i fredstid eller når landet er i krig mv. Som påpekt av Generaladvokaten under høringen innebærer dette at bestemmelsen bare bør komme til anvendelse i situasjoner hvor de vernede interessene reelt er truet. Det har imidlertid vist seg vanskelig å utforme kriterier for en slik avgrensning. Hvilke handlinger som bør bedømmes som landssvik, varierer med de ulike konfliktsituasjonene.

Slik departementet ser det, bør det ikke være den samme atferd som rammes av landssvikbestemmelsen når Norge sammen med andre land deltar i en fredsopprettende militære operasjon i land fjernt fra norsk territorium, som når Norge under en krig er besatt av en fremmed makt. Selv om man også i den første situasjon står overfor en fiende, er det neppe naturlig at den som i Norge med glød agiterer for denne fiendens sak skal straffes for landssvik, mens man neppe vil være i tvil om rettmessigheten av en slik strafforfølgning hvis det samme skjer når fienden har besatt Norge. På den annen side vil direkte sabotasje mot norsk militært materiell eller formidling av militære hemmeligheter som setter norske styrkers liv i fare, av mange bli ansett som handlinger som bør straffes som landssvik selv om de finner sted under en væpnet konflikt i fjerne himmelstrøk.

Én presisering av bestemmelsen om bistand til fienden lar seg enkelt utforme. Bestemmelsen skal bare komme til anvendelse når landet er i krig eller involvert i en væpnet konflikt med en ytre fiende. Hvis den væpnede konflikt pågår mellom regulære norske styrker og en opprørshær, vil handlinger til støtte for opprørerne rammes av andre bestemmelser, for eksempel som medvirkning til at noen del av Norge løsrives med makt, jf. forslaget til § 111. Som foreslått i høringsuttalelsen fra Norges Røde Kors bør det av landssvikbestemmelsen fremgå at den bare kommer til anvendelse når Norge er involvert i en internasjonal væpnet konflikt. Begrepet «internasjonal» er her brukt i motsetning til en intern væpnet konflikt i Norge. Det vil også omfatte de tilfeller hvor norske styrker i FN eller NATO-regi deltar i fredsopprettende oppdrag, enten den konflikt som styrken settes inn i pågår mellom grupperinger i samme stat, eller mellom ulike stater.

Ut over dette er det ikke gitt hvor vidt virkeområde bestemmelsen bør ha. En mulig løsning er å la den favne om alle tilfeller der Norge deltar i krig eller en internasjonal væpnet konflikt, men overlate til domstolene å avgjøre hvilken atferd som skal regnes som rettsstridig og dermed straffbar bistand til fienden når konflikten er fjernt fra riket og ikke dreier seg om norske interesser. Alternativet er å begrense det saklige virkeområdet til tilfeller hvor Norge er i formell krig eller hvor en internasjonal væpnet konflikt foregår på norsk territorium, eller hvor det er overhengende fare for en slik krig eller konflikt.

I valget mellom de to løsningene er det viktig å understreke at en begrensning av anvendelsesområdet for landssvikbestemmelsen til for eksempel å gjelde de tilfeller hvor Norge er i krig, er okkupert eller hvor internasjonale væpnede konflikter direkte berører norsk territorium ikke vil innebære at den atferd som i dag rammes av bestemmelsen om landssvik, vil bli avkriminalisert. Flere handlinger som i § 86 er spesifisert som landssvikshandlinger, er utenfor krigstid straffbare etter andre bestemmelser. Endel andre handlinger som kritiske ytringer om regjeringens opptreden og disposisjoner, og eller tilsvarende positive om fienden, er derimot straffbare først når de er forøvet i en situasjon hvor landssvikbestemmelsen kan anvendes. Allerede da landssvikbestemmelsen i straffeloven 1902 § 86 ble revidert i 1950 og fikk sin kasuistiske form, var det klart at en og samme ytring kunne bli bedømt som en rettmessig frimodig ytring eller som straffbart landssvik avhengig av hvor sterkt konflikten berørte Norge, jf. Ot.prp. nr. 79 (1950) side 11:

«Og det er klart at målestokken må bli strengere på besatte områder, hvor landets lovlige myndigheter er forhindret fra å komme til orde, enn på ubesatt område, hvor en også i krigstid må forsøke å opprettholde så høy grad av ytringsfrihet som lar seg forene med krigsanstrengelsene.»

Som ledd i vurderingen av hvor omfattende det saklige virkeområdet til bestemmelsen bør være, har departementet vurdert i hvilken grad de enkelte former for landssvik som er listet opp i § 86 også rammes av andre bestemmelser:

Nr. 1: For disse handlingene – å gå i fiendens krigstjeneste mot Norge – finnes det ingen alternative bestemmelser. Er situasjonen først anerkjent som krig eller væpnet konflikt, vil handlinger utført som ledd i krigføringen heller ikke kunne straffes som legemskrenkelser. Å rekruttere mannskaper til fremmed krigstjeneste er imidlertid straffbart etter straffeloven 1902 § 133, som foreslås videreført i § 128.

Nr. 2 om å skaffe fienden opplysninger vil derimot utenfor landssviktilfellene være straffbar etterretningsvirksomhet. At slik virksomhet drives til fordel for en formell fiende under en væpnet konflikt kan tillegges vesentlig vekt i straffutmålingen.

Nr. 3 vil utenfor landssviksituasjonene normalt rammes av bestemmelsene om skadeverk eller anslag mot infrastruktur mv.

Nr. 4: De handlinger som er omhandlet her vil bare i begrenset utstrekning være kriminalisert utenfor de situasjoner hvor landssvikbestemmelsene er anvendelige. Det samme for nr. 5 om stiftelse, deltakelse eller støtte til parti eller organisasjon som virker til fordel for fienden.

Nr. 6 gjelder angiveri som leder til frihetsberøvelse. Utenfor virkeområdet for § 86 kan slik atferd straffes som medvirkning til frihetsberøvelse, jf. straffeloven 1902 § 223 slik den lyder etter lovendringen 4. juli 2003 nr. 78.

Utenfor situasjoner hvor landssvikbestemmelsen anvendes, vil det å oppfordre til eller delta i ulovlig arbeidskamp ikke være straffbart. Straffeloven 1902 § 140 – oppvigleribestemmelsen – vil derfor ikke være noe straffalternativ til nr. 7.

Nr. 8 gjelder deltakelse i administrasjonen av okkupert norsk område, men må etter nr. 10 også gjelde utilbørlig deltakelse i administrasjonen av en allierts landområde som er blitt okkupert. Vi har ikke andre bestemmelser som gjør det straffbart å delta i administrasjonen av områder som er okkupert, for eksempel i en konflikt som Norge ikke er part i.

Utenfor krigssituasjonen er det ikke bestemmelser som hindrer nordmenn å delta i ervervsvirksomhet med fremmede stater, jf. nr. 9. Unntak gjelder for oppfølging av FN-vedtak som pålegger medlemslandene økonomiske sanksjoner, slik for eksempel tilfellet tidligere var med Sør-Afrika og «Rest-Jugoslavia», jf. nå lov 27. april 2001 nr. 14 om iverksetjing av internasjonale, ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomisk eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler. I den grad Norge er engasjert i fredsopprettende oppdrag i områder som er omfattet av slike sanksjoner, kan ervervsvirksomhet med «fienden» være straffbart.

Gjennomgåelsen viser at når en gjør unntak fra direkte krigstjeneste for fienden, vil de alvorligste landssvikshandlingene som spionasje, sabotasje og angivervirksomhet til fordel for fienden, være straffbare selv om en begrenser virkeområdet for landssvikbestemmelsen til å gjelde når Norge er i krig eller hvor en væpnet konflikt berører norsk territorium eller hvor det er en overhengende fare for slik krig eller konflikt.

En ny landssvikbestemmelse bør bare få anvendelse på handlinger som gjør at en slik karakteristikk av atferden er naturlig. Bestemmelsens atferdsstyrende virkning og et ønske om ikke å stigmatisere lovovertrederne unødvendig, tilsier at landssvikbegrepet ikke vannes ut. Det er først og fremst i de tilfeller hvor Norge er i krig (uansett hvor), er okkupert eller hvor Norge på eget territorium eller i umiddelbar nærhet av dette er involvert i en internasjonal væpnet konflikt, at det er naturlig å la landssvikbestemmelsen komme til anvendelse. Det er i slike situasjoner hvor grunnleggende norske interesser er i fare og hvor det også er sterkt behov for å slutte rekkene og kreve ubetinget lojalitet. Det samme behovet gjør seg ikke like sterkt gjeldende når Norge stiller militære styrker til rådighet for fredsopprettende eller -bevarende oppdrag andre steder i verden, selv om dette innebærer at Norge folkerettslig sett deltar i en internasjonal væpnet konflikt. I slike situasjoner bør handlinger som rammer norske interesser bedømmes som i «fredstid», dvs. som spionasje og sabotasje mv., men slik at det tillegges vekt i straffutmålingen at handlingen har rammet norske interesser i en særlig sårbar situasjon. For landssvik som er nevnt i § 86 nr. 4, 5 og 7 – 9 er det i samsvar med skadefølgeprinsippet, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 84 – 93, og hensett til de grunnleggende demokratiske rettigheter som ytringsfriheten, organisasjonsfriheten og retten til arbeidskamp, ikke naturlig å gjøre handlingene straffbare alene fordi norske styrker deltar i en væpnet konflikt utenfor Norge. I samsvar med dette foreslår departementet at bestemmelsen om landssvik, jf. forslaget til § 119, formuleres slik:

«… den som i krig, under okkupasjon eller en internasjonal væpnet konflikt på norsk territorium, eller ved overhengende fare for dette, yter …»

7.8.4.3 Generell eller kasuistisk utforming

Et av siktemålene med å gi en ny straffelov er å få en lov som har en klarere og mer fullstendig regulering enn i dag, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 35 og punkt 2.3 foran. Da § 86 i 1950 fikk sin kasuistiske form i stedet for den tidligere generelle, ble det begrunnet slik, jf. Ot.prp. nr. 79 (1950) side 5:

«På grunn av sin generelle formulering fanger bestemmelsen inn de forskjelligste arter og grader av forræderi, og det er denne paragraf som har vært hovedgrunnlaget for rettsoppgjøret etter okkupasjonen. Denne generelle straffetrussel er beholdt i utkastet, men for å gjøre bestemmelsen mer anskuelig er de viktigste forræderiformer spesifisert i paragrafen (§ 86 nr. 1 – 7). På visse punkter kan en derved også oppnå å klargjøre bestemmelsens rekkevidde. Oppregningen er ikke uttømmende; forræderihandlinger som ikke går inn under noen av de andre punkter i oppregningen, rammes av sekkebestemmelsen i nr. 8 [lovens nr. 10] som med visse endringer svarer til den nåværende § 86.»

Også revisjonen i 1950 hadde altså til formål å gjøre bestemmelsen om landssvik klar og tilgjengelig. Det ligger da nær å videreføre den kasuistiske formen i straffeloven 2005, slik Oslo statsadvokatembeter tar til orde for i sin høringsuttalelse. Når departementet likevel går inn for å gi landssvikbestemmelsen en mer generell form, har det lagt betydelig vekt på synspunktene til Lund-utvalget, jf. delutredning VIII side 97 – 98:

«Utvalget kan ikke se at sterke grunner taler for å beholde den kasuistiske oppregningen. Hensynet til forutberegnelighet tilsier en så høy presisjonsgrad som mulig ved utformingen av straffereglene. Imidlertid er de forræderihandlinger straffebudet her omfatter så mangfoldige og mangeartede at det under enhver omstendighet er vanskelig å oppnå noen vesentlig øket forutberegnelighet ved eksemplifisering. For en del inneholder oppregningen i § 86 handlinger som hvem som helst uten videre vil forstå omfattes av en generell forræderibestemmelse som § 17 – 9, jf. også straffeloven § 86 nr. 10. Det gjelder den direkte militære bistand som er nevnt i nr. 1, spionasje og etterretningsvirksomhet i nr. 2, sabotasjevirksomhet som nevnt i nr. 3 og angiveri mv. som nevnt i nr. 6. Det samme vil være tilfelle for en rekke av de forhold som fremgår av militær straffelov §§ 80 flg. I andre tilfelle avklares ikke tvilsspørsmål ut over det som allerede følger av rettsstridsreservasjonen, jf. nr. 8 og nr. 9 som strafflegger utilbørlig deltakelse i henholdsvis fiendtlig administrasjon av norsk område og ervervsvirksomhet for fienden. Også bestemmelsene i nr. 4, 5 og 7 viser at tvilsspørsmål som måtte oppstå, vanskelig lar seg løse gjennom en kasuistisk utforming. Hensynet til anskueliggjøring eller – om man vil – det pedagogiske hensynet som er trukket frem i forarbeidene, har også en viss vekt, men eksemplifiseringen kan gjøre bestemmelsen uoversiktlig og vil under enhver omstendighet få et noe tilfeldig preg i forhold til de mange forræderihandlinger som inngår i sekkebestemmelsen, jf. nr. 10. Hensynet kan etter utvalgets oppfatning ikke oppveie det motstående hensynet til opprydding og forenkling i dagens nokså tungt tilgjengelige forræderibestemmelser. På denne bakgrunn mener utvalget at en eksemplifisering på linje med straffeloven § 86 ikke bør videreføres i utkastet.»

Departementet legger også vekt på at § 86 ble utformet i 1950 med erfaringer fra krigen i 1940 – 45 og med frykten for en ny krig eller okkupasjon på norsk landområde for øye. Trusselbildet, og dermed de konfliktsituasjoner som en ny landssvikbestemmelse primært skal anvendes på, har endret seg betydelig siden den tid. Det er ikke gitt at oppregningen i nr. 1 – 9 i § 86 også i fremtiden vil være de sentrale former for landssvik. På den annen side kan det være at handlinger som utgjør landssvik ved en total og langvarig okkupasjon, ikke vil bli betraktet som rettsstridig bistand til fienden i en internasjonalt væpnet konflikt. En kasuistisk utforming står derfor i fare for å gi gale signaler i begge retninger: Dels slik at det som fremheves ikke viser seg å være de sentrale landssvikformene, og dels slik at det som fremheves etter omstendighetene likevel ikke vil bli regnet som landssvik. I en slik situasjon vil den kasuistiske formen gi liten forutberegnelighet. Departementet har derfor valgt å følge forslaget fra utvalget og knytte det straffbare til det å yte fienden eller okkupasjonsmakten bistand mot Norge eller å skade norsk forsvarsevne. Den nærmere avgrensingen overlates til domstolene. I den grad situasjonene er sammenlignbare, vil praksis og teori knyttet til § 86 fortsatt gi veiledning. Bortsett fra at forslaget til § 119 første ledd krever at fienden faktisk har fått bistand eller at forsvarsevnen er svekket (jf. motsetningsvis straffeloven 1902 § 86 første ledd nr. 4), foreslås det ikke endringer i hvilken atferd som kan regnes som landssvik.

Med de begrensningene som nå foreslås, går departementet inn for at også stater som Norge er alliert med eller er i kampfellesskap med, vernes gjennom den nye bestemmelsen, jf. forslaget til § 119 annet ledd.

7.9 Ulovlig etterretningsvirksomhet og avsløring av statshemmeligheter

7.9.1 Gjeldende rett

Den grunnleggende bestemmelsen i straffeloven 1902 er § 90 om avsløring av statshemmeligheter, selv om det ofte er slik at en avsløring forutgås av ulovlig etterretningsvirksomhet, jf. § 91. Andre aktuelle bestemmelser er straffeloven 1902 § 91 a, samt lov om forsvarshemmeligheter 18. august 1914 nr. 3 § 3.

Straffbar etterretningsvirksomhet består i «rettsstridig å sette seg eller andre i besittelse av noe som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet». Normalt vil dette være opplysninger som ikke er tilgjengelige for alle og enhver, men en formell sikkerhetsgradering (nå etter sikkerhetsloven 20. mars 1998 nr. 10) er ikke nødvendig eller avgjørende. Også opplysninger som er innhentet fra åpne kilder som offentlige dokumenter, observasjoner i terrenget og samtaler med lokalbefolkningen kan, sammenstilt og fortolket, utgjøre en hemmelighet som er beskyttet av § 91. Hemmeligheten må være av betydning for rikets sikkerhet. Det kan for eksempel dreie seg om militære forhold, informasjon av betydning for nasjonens selvstendighet, handlefrihet og indre stabilitet, samt systematisk innsamling av opplysninger om rikets etterretnings- og sikkerhetstjeneste. Det er ikke noe krav at hemmeligheten må berøre Norges sikkerhet i forhold til en annen stat, dvs. den ytre sikkerhet.

Strafferammen for ulovlig etterretningsvirksomhet etter § 91 påvirkes av hva som er gjerningspersonens siktemål med å sette seg i besittelse av opplysningen: Fengsel inntil ett år hvis gjerningspersonen ikke har til hensikt å gjøre opplysningen kjent for andre, men ellers i utgangspunktet to år, jf. § 91 første ledd første straffalternativ. Strafferammen økes til seks år hvis gjerningspersonens forsett er å gjøre den hemmelige opplysningen kjent for en annen stat, eller offentliggjøring vil innebære en betydelig skade.

Straffeloven § 90 rammer den som åpenbarer hemmeligheter av betydning for rikets sikkerhet. Hemmeligheten er åpenbart allerede når den er gjort kjent for én utenforstående person. Åpenbaring av hemmeligheter av betydning for rikets sikkerhet er straffbar både i forsettlig og uaktsom form.

Den ordinære strafferammen etter § 90 er fengsel inntil 3 år. Er hemmeligheten overlevert til en fremmed stat eller åpenbaringen har voldt betydelig fare, er strafferammen minst 1 års fengsel og maksimalt 10 år. Det kreves ikke at en fremmed stat er oppdragsgiver. Åpenbaringen til en fremmed stat må omfattes av forsettet, mens farealternativet er en følge som gjerningspersonen kunne innse. Hvis hemmeligheten som åpenbares er betrodd gjerningspersonen i stillingen, kan strafferammene i første ledd forhøyes med inntil det halve, dvs. henholdsvis 4 år og 6 måneder eller 15 år.

Uavhengig av hvem som er mottaker, opplysningens farepotensial eller gjerningspersonens stilling vil en uaktsom åpenbaring bare kunne straffes med bot.

Både § 90 og § 91 inneholder en rettsstridsreservasjon, som kommer til uttrykk ved ordene «retsstridig» og «uberettiget». Reservasjonene gir signal om at det kan være tilfeller som omfattes av ordlyden uten at de er straffbare. Men selv om opplysningene stammer fra åpne kilder, eller informasjonsinnhentingen har skjedd med et aktverdig formål, for eksempel kritisk journalistikk, innebærer ikke dette uten videre at det er rettmessig å sette seg i besittelse av opplysningene, jf. Rt. 1979 side 1492 og Rt. 1986 side 536.

Gjeldende rett har også straffebestemmelser som rammer andre former for etterretningsvirksomhet enn dem som er knyttet til hemmelig informasjon av betydning for rikets sikkerhet. For eksempel rammer lov om forsvarshemmeligheter § 3 nr. 1 til 3 en rekke handlinger som kan ses som forberedelseshandlinger til etterretningsvirksomhet. Straffeloven § 91 a gjelder formidling av opplysninger til en fremmed stat som kan skade andre interesser enn rikets sikkerhet. Det gjelder politiske forhold som for eksempel handelsinteresser. Men det kan også omfatte personlige forhold som kan volde fare for enkeltpersoners liv, helbred, frihet eller eiendom, et alternativ som primært tar sikte på flyktningspionasje. Strafferammen etter § 91 a er fengsel inntil 2 år. Straffeloven § 133 rammer den som her i riket verver personer til fremmed krigstjeneste, men det er ikke noe krav om at den som verves må ha militær tjenesteplikt i Norge, at Norge er krig eller at den som verves skal delta i krigshandlinger. Handlingen krever forsett, og straffen er bot.

7.9.2 Delutredning VIII

Utvalget foreslår i delutredning VIII side 100 flg. bestemmelser om ulovlig etterretningsvirksomhet (innsamling og sammenstilling av hemmelig informasjon) og ulovlig avsløring av statshemmeligheter.

Utvalgets forslag til straffebestemmelser om ulovlig etterretningsvirksomhet er bygget opp slik at de gir vern for en hemmelig opplysning dersom det vil skade grunnleggende nasjonale interesser av en art som oppregnes i bestemmelsen, om opplysningene blir avslørt, jf. forslaget til §§ 17 – 11 og 17 – 12 i utredningen side 100 – 105. Sammenlignet med straffeloven 1902 innebærer forslaget to prinsipielle endringer. For det første foreslås det straffbare utvidet til også å omfatte informasjon som ikke gjelder rikets sikkerhet, men som gjelder andre grunnleggende nasjonale interesser, slik som for eksempel opplysninger om infrastrukturen, energi-, mat- og vannforsyning, samferdsel og telekommunikasjon, helseberedskap, bank- og pengevesen og andre samfunnsøkonomiske forhold, jf. delutredning VIII side 72 flg. For det andre foreslår utvalget at innsamling og sammenstilling av hemmelige opplysninger ikke skal være straffbar når den skjer med aktverdig grunn (og ikke til fordel for en fremmed stat). Dette vil gi et større straffritt spillerom for særlig media og forskere. Avsløring av slike opplysninger vil normalt fremdeles være straffbart, jf. forslaget til §§ 17 – 13 til 17 – 15.

For at det skal foreligge ulovlig etterretningsvirksomhet må opplysningene som innsamles være «hemmelige». Utvalget foreslår ikke å endre rettstilstanden som ble etablert gjennom avgjørelser på 1970 og -80-tallet i forhold til § 91. Også innsamling fra og kombinasjon av flere åpne kilder kan representere en «hemmelighet». Utvalget påpeker likevel at betenkelighetene ved en slik forståelse avdempes av at innsamling av slik informasjon med et aktverdig formål vil være rettmessig og straffri.

Begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» blir utdypet gjennom en uttømmende oppregning av interessens art. Forslaget til § 17 – 11 første ledd nr. 1 gjelder forsvars- og beredskapsmessige forhold. I nr. 2 beskyttes etterretningsvirksomhet mot de øverste statsorganene, inkludert departementene, i den grad virksomheten er av grunnleggende nasjonal betydning, og i nr. 3 forholdet til andre stater. I nr. 4 beskyttes sikkerhetsopplegg for fremmede staters representasjon og ved større nasjonale eller internasjonale arrangementer, som særskilt ble fremhevet da § 90 ble endret i 1999. Nr. 5 verner informasjon om beredskap knyttet til den grunnleggende infrastrukturen.

De aktuelle interessene som er vernet av bestemmelsen, må være kvalifisert, jf. vilkåret om at opplysningene, om de blir avslørt, vil skade «grunnleggende» nasjonale interesser. Kvalifikasjonen vil ha større betydning for enkelte interesser enn for andre. Er den aktuelle interessen vernet, kreves det ikke at skaden ved avsløring vil være omfattende eller graverende. Men det må være sannsynlighetsovervekt for at den vernede interessen blir skadet hvis opplysningen blir avslørt.

Utvalgets forslag til annet ledd viderefører den del av straffeloven § 1902 § 91 a som gjelder forsettlig flyktningspionasje, lov om forsvarshemmeligheter § 4 om etterretningsvirksomhet rettet mot andre stater og straffeloven 1902 § 133 om verving.

Utvalget går inn for at det skal kreves forsett. Uaktsomhetsalternativet i § 91 a foreslås opphevet, og det samme gjelder uaktsomhetsansvar i forhold til følger av etterretningsvirksomheten, jf. § 90.

Utvalget foreslår at strafferammen for ulovlig etterretningsvirksomhet settes til 2 år for overtredelse av første ledd. Dette viderefører rammen i § 90 første ledd, men for ulovlig etterretningsvirksomhet uten avsløringshensikt, er det en skjerpelse, jf. § 90 annet ledd. For overtredelse av annet ledd foreslår utvalget en ramme på fengsel inntil 1 år. I forhold til § 91 a er dette en reduksjon, i dag er rammen 2 år. I forhold til lov om forsvarshemmeligheter § 4 videreføres strafferammen, og i forhold til vervingsbestemmelsen i straffeloven 1902 § 133 er en ramme på fengsel inntil 1 år en skjerping.

For etterretningsvirksomhet som nevnt i utvalgets forslag til § 17 – 11 første ledd, foreslår utvalget også en bestemmelse om grov overtredelse med en strafferamme på 6 år. Til avgjørelsen av om overtredelsen er grov fremhever utvalget tre omstendigheter: Om den er forøvet av medlemmer av statsmaktene eller den øverste sivile eller militære ledelse, om hensikten har vært å avsløre opplysningen for en fremmed stat, eller om en avsløring ville voldt betydelig skade. Utvalget fremholder at en terrororganisasjon etter omstendighetene kan likestilles med en fremmed stat.

Utvalgets forslag til bestemmelser om avsløring av statshemmeligheter viderefører straffeloven 1902 § 90. Overtredelsene foreslås også her delt i vanlig og grov, samt en særskilt bestemmelse om grov uaktsom overtredelse.

Utvalget foreslår at en avsløring (eller åpenbaring) av slike hemmeligheter i utgangspunktet skal være straffbar uavhengig av på hvilken måte eller med hvilket formål avsløringen skjer. Det utlukkes ikke at en avsløring av statshemmeligheter etter omstendighetene kan bli ansett som rettmessig ut fra en innskrenkende fortolking basert på en rettsstridsvurdering, for eksempel hvis avsløring er den eneste mulighet til å rette oppmerksomheten mot sterkt kritikkverdige forhold, jf. delutredning VIII side 106.

Som vilkår for å anse en avsløring av statshemmeligheter som grov, foreslår utvalget å videreføre de omstendighetene som i straffeloven 1902 § 90 skjerper strafferammen: At opplysningene er avslørt til en fremmed stat, har voldt betydelig skade, gjelder hemmeligheter som gjerningspersonene er betrodd i stillingen eller – som et nytt tillegg – at handlingen er begått av medlemmer i de høyeste statsorganene.

Siden det etter forslaget skal være rettmessig å samle inn hemmelig informasjon når det skjer med et aktverdig formål, finner utvalget det påkrevd å pålegge den som har hånd om slik informasjon en straffsanksjonert aktsomhetsplikt. Avsløring av statshemmeligheter foreslås derfor gjort straffbar også når det har skjedd ved grov uaktsomhet.

Bortsett fra bestemmelsen om grov uaktsom overtredelse, foreslår utvalget med visse mindre justeringer at strafferammene i 1902-loven videreføres. For vanlig overtredelse av bestemmelsen om avsløring av statshemmeligheter foreslås fengsel inntil 3 år, og for grov inntil 15 år. Minstestraffen på 1 år i 1902-loven § 90 videreføres ikke. For grov uaktsom overtredelse foreslås strafferammen satt til fengsel inntil 2 år. Straffen for uaktsom overtredelse av straffeloven 1902 § 90 annet ledd er bot. Utvalget mener dette er for mildt, dels fordi skyldkravet nå skjerpes til grov uaktsomhet, og dels fordi forslaget om å gjøre innsamling med aktverdig formål rettmessig krever et sterkere strafferettslig vern mot avsløring av annen informasjon.

7.9.3 Høringsinstansenes syn

Til sammen tolv høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets forslag til bestemmelser om ulovlig etterretningsvirksomhet og avsløring av statshemmeligheter: Forsvarsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Kirke- og kulturdepartementet, Utenriksdepartementet, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste, Troms politidistrikt, Dommerforeningen, Norsk presseforbund, Norsk forening for kriminalreform (KROM)og Organisasjonen mot politisk overvåking (OPO).

Høringsinstansenes uttalelser er særlig konsentrert om tre temaer: Avgrensningen av straffansvaret ved å knytte det til «aktverdig grunn», rekkevidden av vilkåret om «skade på grunnleggende nasjonale interesser», samt dekningsområdet og strafferammen for flyktningspionasje.

7.9.3.1 «… grunnleggende nasjonale interesser …»

Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet, Politidirektoratet, Oslo statsadvokatembeter, Dommerforeningenog Amnesty Internationalhar merknader til forslaget om å erstatte formuleringen «rikets sikkerhet» med «grunnleggende nasjonale interesser» som angivelse av hva som må bli skadet for at det skal foreligge ulovlig etterretningsvirksomhet. Ingen av høringsuttalelsene går imot endringen, men både Utenriksdepartementet og Oslo statsadvokatembeter spør, på ulikt grunnlag, om forslaget til straffebud om ulovlig etterretningsvirksomhet favner vidt nok.

Utenriksdepartementet nevner tre områder hvor man mener begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» kan bli for snevert. For det første kan begrepet kommet til å rekke for kort ved handlinger rettet mot fellesinteresser knyttet til moderne infrastrukturer, og hvor det internasjonale samfunn krever at statene enten utleverer eller selv strafforfølger. Hvis utlevering ikke kan skje, frykter Utenriksdepartementet at utvalgets forslag til straffebestemmelser kan inneholde hull som vil hindre strafforfølgning i Norge. For det andre peker Utenriksdepartementet på at vi innenfor skipsfarten, luftfarten og petroleumsinfrastruktuen er bundet av konvensjoner som innebærer en plikt til å kriminalisere terrorhandlinger, og som ikke nødvendigvis vil omfattes av «grunnleggende nasjonale interesser». For det tredje fremholder Utenriksdepartementet at moderniseringen av norsk forvaltning har ledet til at en rekke tidligere myndighetsfunksjoner har blitt delegert eller utkontrahert til private aktører, for eksempel driften av norske flyplasser. Dette leder til en økt sårbarhet for samfunnet knytet til private funksjoner og infrastruktur:

«Imidlertid synes utvalget å avvise vern av «interesser som primært er av privatøkonomisk karakter ... selv om de kan ha stor nasjonal interesse, eksempelvis fordi vedkommende bedrift er av vesentlig nasjonal betydning». En slik avgrensning synes imidlertid å være for snever, hensett til den antatte betydning av industrispionasje – og de bevismessige vanskeligheter som kan oppstå ved en slik avgrensning, og der det for øvrig i utgangspunktet kan være vanskelig å trekke opp strafferettslige distinksjoner mellom industrispionasje og lovlig informasjonsvirksomhet.»

Oslo statsadvokatembeter mener at kravet om at informasjonen «vil skade grunnleggende nasjonale interesser» bør tas ut av lovteksten fordi det vil skape betydelige bevisproblemer. Politiet og påtalemyndigheten kan regelmessig bevise irregulær kontakt med fremmede staters etterretningsorganisasjoner, og ofte også at det er overlevert hemmelig materiale. Det eksakte innholdet i materialet er det derimot vanskelig å bevise, og det er innholdet som må legges til grunn i avgjørelsen av om «grunnleggende nasjonale interesser» vil bli skadelidende. I tillegg til usikkerheten om innholdet av informasjonen, kommer usikkerheten om den fremtidige politiske og militære utvikling som vil ha avgjørende betydning for skadevurderingen. Oslo statsadvokatembeter foreslår derfor at også denne bestemmelsen utformes som et faredelikt:

«Dersom man velger å beholde begrepet «grunnleggende nasjonale interesser», bør dette angis som et «kan-vilkår» (kan skade etc.) eller alternativt «vil utgjøre en fare for grunnleggende nasjonale interesser.» Etter vårt syn vil dette være mer dekkende for den vurdering som må foretas av domstolene.»

7.9.3.2 «… uten aktverdig grunn …»

Utvalget foreslår at innsamling av hemmelige opplysninger bare skal være straffbart når den skjer uten aktverdig grunn. Høringsinstansenes uttalelser på dette punktet er knyttet til at begrepet er lite presist. Uttalelsenes vinkling er imidlertid forskjellig: Noen høringsuttalelser uttaler bekymring for at begrepet kan åpne for spionasjevirksomhet under dekke av å være aktverdig forskning eller journalistikk. Andre mener at en etterfølgende vurdering av om den aktuelle innsamlingen skjedde ut fra aktverdige grunner, gir et usikkert vern mot å bli strafforfulgt.

Politiets sikkerhetstjeneste uttaler at kriteriet «aktverdig grunn» er et vanskelig etterforskingstema og at oppmykingen som kriteriet innebærer, kan brukes til å kamuflere spionasje som journalistisk virksomhet eller forskning. Politiets sikkerhetstjeneste peker også på at «journalist» ikke er en beskyttet tittel. Det uttales videre at behovet for samfunnskontroll på området for rikets sikkerhet er ivaretatt av Stortingets kontrollutvalg for etterretnings- overvåkings- og sikkerhetstjenestene (EOS-utvalget), den høyere påtalemyndigheten, domstolene og Justisdepartementet. Forsvarsdepartementetmener at «aktverdig grunn» må tolkes på en slik måte at det gjør det mulig for politi og påtalemyndighet å kunne foreta tiltak i forebyggende øyemed eller iverksette etterforsking i situasjoner der det kan forligge mistanke om at en redaksjon eller institusjon driver ulovlig virksomhet.

Også Politidirektoratetog Troms politidistrikt er kritiske til oppmykingen. Politidirektoratetuttaler at

« … det kan være et vanskelig vurderingstema å avgjøre hva som skal anses som «aktverdig» grunn. I tillegg vil det kunne by på problemer å avgjøre både hva som skal karakteriseres som «journalistikk» og «forskning». Disse forholdene kan etter vår oppfatning føre til misbruk av bestemmelsen.»

Politidirektoratet viser i sin høringsuttalelse også til uttalelsen fra Troms politidistrikt hvor det blant annet heter:

«Det er god grunn til å stille spørsmål om hva hensikten med slik innhenting skal være dersom opplysningene ikke skal åpenbares i en eller annen form. Hensynet til presse og forskning er etter vår oppfatning tilstrekkelig ivaretatt gjennom allerede eksisterende ordninger i offentlig forvaltning.»

Norsk Presseforbund fremholder derimot på sin side at begrepet «aktverdig grunn» kan gi et for svakt vern mot strafforfølgning:

«Det at offentlige myndigheter overhodet skal vurdere aktverdighet i forbindelse med pressens innsamling av opplysninger, vil raskt støte an mot helt grunnleggende prinsipper for informasjonsfrihet og den frie presses rett til å drive undersøkelser i et demokratisk samfunn. Særlig gjør dette seg gjeldende når området for hva som skal vernes utvides så vidt betydelig som det lovforslaget legger opp til.

… i journalistikkens praktiske virkelighet vil det i mange tilfeller være vanskelig, særlig i en innledende fase, å si med stor grad av sikkerhet hvor sterkt det faktiske grunnlaget for innsamling og undersøkelser er. For etablerte nyhetsmedier vil det være vanskelig, for ikke å si umulig å forholde seg til et regelverk på dette området hvor det forutsettes at «aktverdig grunnvurderingen» skal skje på et veldig tidlig stadium i redaksjonens undersøkelser eller innsamling. Journalistikken handler ofte om sjekking av hypoteser, tips og biter av informasjon som kan være både usikre og noen ganger usannsynlige, men som ved nærmere undersøkelser viser seg å handle om forhold av stor samfunnsmessig betydning.»

Norsk forening for kriminalreform (KROM) uttaler bekymring for at kriteriet ikke er klart nok, men hilser ellers forslaget velkomment. Kultur- og kirkedepartementetslutter seg til forslaget fordi det er en forutsetning for at mediene kan føre en viss kontroll med de hemmelige tjenester. Også Oslo statsadvokatembeter, Dommerforeningenog Organisasjonen mot politisk overvåking (OPO) støtter utvalget på dette punktet.

7.9.3.3 Flyktningspionasje

Kommunal- og regionaldepartementet, Oslo statsadvokatembeterog Politiets sikkerhetstjenestehar uttalt seg om utvalgets utkast til § 17 – 11 annet ledd nr. 1 om flyktningspionasje.

Kommunal- og regionaldepartementeter for at bestemmelsen utvides til også å gjelde etterretningsvirksomhet til fordel både for en fremmed stat og terrororganisasjon, men spør om man går langt nok. Uønsket etterretningsvirksomhet kan utføres av organisasjoner som verken er en terrororganisasjon eller en fremmed stat, for eksempel maktstrukturer som over lang tid har hatt den faktiske myndighetsutøvelsen i et land eller deler av et land, uten en folkerettslig anerkjennelse som stat og uten å kunne karakteriseres som en terrororganisasjon.

Oslo statsadvokatembeterog Politiets sikkerhetstjenestetar avstand fra forslaget om at strafferammen for flyktningspionasje reduseres fra 2 til 1 års fengsel. En slik reduksjon er i dårlig harmoni med strafferammer for andre krenkelser, særlig tatt i betraktning det farepotensial slik etterretningsvirksomhet innebærer. Oslo statsadvokatembeter mener strafferammen bør heves til 6 år, mens Politiets sikkerhetstjeneste foreslår 3 år.

7.9.4 Departementets vurdering

I lys av høringen finner departementet grunn til å gå inn på fem hovedproblemstillinger: Hvilke nasjonale interesser som bør beskyttes, (7.9.4.1), innføringen av rettsstridsreservasjonen «aktverdig grunn», (7.9.4.2), hvilke skyldkrav som bør gjelde (7.9.4.3), hvilke strafferammer bestemmelsene bør ha (7.9.4.4) og avslutningsvis den nærmere utformingen av bestemmelsene (7.9.4.5).

7.9.4.1 Bruken av begrepet «grunnleggende nasjonale interesser»

Departementet er, som de fleste høringsinstansene, enig med utvalget i at vernet mot ulovlig etterretningsvirksomhet bør utvides fra å gjelde «rikets sikkerhet» til «grunnleggende nasjonale interesser», jf. delutredning VIII side 71 flg.

Utenriksdepartementet spør om begrepet favner vidt nok, blant annet fordi visse lovbrudd er så alvorlige og har en slik grenseoverskridende karakter at det internasjonale samfunn krever at lovbryterne forfølges der de pågripes, i alle fall hvis de ikke kan utleveres. Slik Justisdepartementet ser det, er det ikke nødvendig å endre eller utvide begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» for å fange opp slike tilfeller. Selv om slik virksomhet ikke drives fra Norge, vil jurisdiksjonsbestemmelsene i straffeloven 2005 §§ 5 og 6 innebære at gjerningspersoner som er ansvarlige for slike lovbrudd også kan forfølges her. De internasjonale forpliktelsene som Norge har påtatt seg når det gjelder terrorhandlinger rettet mot skipsfarten, luftfarten og petroleumsinfrastrukturene, vil i straffeloven 2005 bli tatt hånd om i det særskilte kapitlet om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger, jf. forslaget til kapittel 18.

Utenriksdepartementet peker også på at «grunnleggende nasjonale interesser» ikke fanger opp «interesser som primært er av privatøkonomisk karakter» selv om «vedkommende bedrift er av vesentlig nasjonal betydning. Det pekes på at en rekke myndighetsfunksjoner er utkontrahert til private aktører. Justisdepartementet understreker at bruken av «grunnleggende nasjonale interesser» ikke innbærer at den interesse som etterretningen er rettet mot eller som det er avslørt informasjon om, må forvaltes eller eies av det offentlige. Dette fremgår av lovteksten som peker på at samfunnets infrastruktur, herunder samferdsel, telekommunikasjon, bank- og pengevesen, og naturressurser, inngår i «grunnleggende nasjonale interesser». De eksempler på infrastruktur som er nevnt, er bare i begrenset grad eid eller kontrollert av det offentlige. Det som vil falle utenfor er for eksempel økonomisk eller konkurransemessig motivert industrispionasje rettet mot norsk næringsvirksomhet. At det økonomiske fundamentet for slik virksomhet beskyttes, er av nasjonal interesse på grunn av dens sentrale posisjon som drivkraft for verdiskapningen i Norge. Etter departementets syn blir dette likevel for avledet og indirekte til at det er naturlig å se det som et angrep på «grunnleggende nasjonale interesser». I delutredning VII side 318 – 326 foreslår Straffelovkommisjonen at etterretning mot slik virksomhet skal rammes av et straffebud om brudd på bedriftshemmeligheter i et kapittel om vern av informasjon og informasjonsutveksling. Departementet er enig i dette, og finner ikke grunn til på dette punktet å endre utvalgets forslag om hvilke interesser som skal beskyttes mot ulovlig etterretningsvirksomhet mv.

På to punkter går departementet imidlertid inn for å utvide hvilke hemmelige opplysninger som skal vernes i den grad etterretning mot dem kan skade grunnleggende nasjonale interesser. For det første foreslår departementet å føye til «sikkerhetsmessige forhold» i § 121 bokstav a. På denne måten vernes også arbeidet til sikkerhetsmyndigheter som Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Nasjonal sikkerhetsmyndighet. For det andre går departementet inn for å ta med hemmelige opplysninger om norske naturressurser, som for eksempel fisk, olje og gass, jf. forslaget til § 121 bokstav f. Dette omfatter opplysninger som finnes hos private aktører dersom vilkårene for straff for øvrig er oppfylt.

Lund-utvalgets forslag til lovbestemmelse om avsløring av informasjon av grunnleggende nasjonal interesse, er et skadedelikt. For å rammes av bestemmelsen må det bevises at avsløring av informasjon vil lede til slik skade. Oslo statsadvokatembeter har i sin høringsuttalelse påpekt at dette er et vanskelig bevistema som vil svekke effektiviteten av bestemmelsen. Årsaken er at det ofte vil by på store problemer å avklare i detalj hvilken informasjon som er overlevert og hva mottageren allerede kjente til. Skadevirkningen vil dessuten påvirkes av hvordan trusselsituasjonen utvikler seg. De to siste momentene gjør seg også gjeldende for ulovlig etterretningsvirksomhet uten avsløring, selv om det regelmessig vil være lettere å avdekke hva det er innsamlet informasjon om, enn hva som er overlevert, for eksempel til en fremmed stat.

Etter departementets oppfatning har denne innvendingen atskillig vekt; men det vil føre for langt å gjøre lovbruddene til rene handlingsdelikter. Da vil det straffbare bestå i å innsamle eller avsløre hemmelige opplysninger om emner av grunnleggende nasjonale interesser. Med en slik regulering vil det straffbare avhenge av hva myndighetene til en hver tid har valgt å holde hemmelig. Det vil være i dårlig harmoni med skadefølgeprinsippet, som legges til grunn for hvilke handlinger som skal kunne straffes, og det vil gi journalistisk og vitenskapelig virksomhet for trange kår. Prinsippet innebærer et krav om at handlinger som gjøres straffbare «kan medføre skade eller fare for skade på interesser som har et rettmessig krav på vern», jf. Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 89. Alternativet til å kreve skadevirkning slik Lund-utvalget har gjort, er derfor å gjøre bestemmelsene til faredelikter. Det som da må bevises, er at informasjonen er hemmelig, at den angår grunnleggende nasjonale interesser, og at det innsamlede eller avslørte har et omfang og en karakter som gjør skade til en nærliggende mulighet. For etterforskingen vil dette innebære at det ikke blir nødvendig i detalj å bevise hvilken informasjon som er overlevert, og heller ikke hvilken kunnskap mottakere eller potensielle mottakere allerede har.

Departementet er enig med Oslo statsadvokatembeter i at bestemmelsene bør gjøres om til faredelikter. Endringen vil ikke føre til noen nevneverdig nykriminalisering i forhold til utvalgets forslag. Det vil fremdeles være den samme atferden som er straffbar: Det må være innsamlet hemmelig informasjon om bestemte grunnleggende nasjonale interesser, og informasjonen må være slik at den representerer en fare for skade på den aktuelle interesse. Virkningen av endringen er først og fremst at fullbyrdelsestidspunktet inntrer noe før, og at etterforskings- og bevistemaene forenkles. Lovteknisk kan endringen gjennomføres ved at «vil skade grunnleggende nasjonale interesser» i etterretningsbestemmelsen endres til « kan skade grunnleggende …», og at bestemmelsen om avsløring av statshemmeligheter endres slik at «til skade for grunnleggende nasjonale interesser» erstattes med « som kan skade grunnleggende …».

7.9.4.2 Aktverdig grunn

Forholdet mellom sikkerhetshensyn og ytrings- og informasjonsfriheten er behandlet i punkt 7.3.2. Det er særlig ved utforming av bestemmelser om ulovlig etterretningsvirksomhet at den grunnlovsbestemte informasjonsfriheten (jf. Grunnloven § 100 annet ledd) må veies mot hensynet til effektiv beskyttelse av informasjon som er av betydning for grunnleggende nasjonale interesser. Forslaget om at innsamling av opplysninger om statshemmeligheter skal være rettmessig når det skjer ut fra aktverdige grunner, har under høringsbehandlingen blitt kritisert på ulike grunnlag. Rettshåndhevende myndigheter mener unntaket gir for dårlig vern av sikkerhetssensitiv informasjon, mens det fra pressehold anføres at formuleringen ikke beskytter informasjonsfriheten godt nok.

Kritisk journalistikk og forskning representerer både en kontroll av og et korrektiv til myndighetsutøvelsen. Beskyttelsen av grunnleggende nasjonale interesser krever at informasjonen i betydelig utstrekning må være hemmelig. Men desto videre og mer absolutt grensen trekkes under fredelige og stabile forhold, desto bedre grobunn gis for mistanken om at myndighetsutøvelsen, selv med vennligsinnede briller, ikke tåler dagens lys. Hvis så virkelig skulle være tilfellet, er det åpenbart viktig at myndighetsutøvelsen blir korrigert. Men selv om man intet ureglementert har å skjule, kan en unødig omfattende og vid grad av hemmelighold svekke tilliten og legitimiteten til de hemmelige tjenestene, og derved befolkningens vilje til samarbeid. Å legge forholdene til rette for en demokratisk kontroll har derfor ikke karakter av et nødvendig onde.

Departementet foreslår at etterretning mot og offentliggjøring av statshemmeligheter ikke skal være straffbart dersom det skjer ut fra en aktverdig grunn, jf. forslaget til §§ 121 – 124. Også de gjeldende bestemmelsene i straffeloven 1902 §§ 90 og 91 inneholder rettsstridsreservasjoner som bærer bud om at straffansvaret etter omstendighetene ikke rekker så langt som lovteksten ellers gir inntrykk av. Forslaget som nå legges frem legger til rette for en videreføring og utvikling av rettstilstanden i tråd med den nye utformingen av Grunnloven § 100 og den dynamiske fortolkingen av EMK art. 10 i Den europeiske menneskerettsdomstolen. Alternativet til å etablere en «aktverdig grunn»-standard ville være å trekke en snevrere grense for hva som kan regnes som en hemmelighet. Informasjon sammenstilt fra åpne kilder ville da imidlertid blitt helt uten beskyttelse, både mot innsamling og avsløring. Gjennom en rettsstridsreservasjon i form av en «aktverdig grunn»-standard, gir lovverket mulighet for både å ivareta hensynet til informasjonsfriheten og behovet for å beskytte sikkerhetssensitiv informasjon. Vurderingen av hva som er en aktverdig grunn er først og fremst en objektiv vurdering av om avsløringen kan forsvares med samfunnets interesse i at mulige kritikkverdige forhold avsløres, veid opp mot hvilke skadevirkninger avsløringen har. At gjerningspersonen selv mener at det var en aktverdig grunn som motiverte avsløringen, er i denne sammenhengen av mindre betydning. Det går uttrykkelig frem av loven at avsløring av en hemmelig opplysning til en fremmed stat eller terrororganisasjon aldri kan ha aktverdig grunn, se § 123 annet punktum.

Noen høringsinstanser gir uttrykk for at «aktverdig grunn»-standarden åpner for at ordinære etterretningsagenter kan gis mulighet for å drive ulovlig etterretningsvirksomhet, under dekke av å være journalister eller forskere. Men hvis det er rimelig grunn til å tro (jf. straffeprosessloven § 224) at noen under dekke av å være journalist eller forsker driver etterretningsvirksomhet til fordel for en fremmed stat eller terrororganisasjon, vil det være adgang til å iverksette etterforsking med sikte på å avverge eller avdekke et mulig straffbart forhold.

I høringen har det fra pressehold blitt uttrykt bekymring for at standarden «aktverdig grunn» gir for liten sikkerhet mot å bli strafforfulgt for undersøkende journalistikk som iverksettes på grunnlag av en lite håndfast hypotese. Fra politiets side er det reist spørsmål om hvordan massemedia kan behandle den innsamlede informasjonen, herunder hvem og hvor mange som kan gis tilgang til materialet før det anses som «avslørt».

Slik departementet ser det, har disse spørsmål en viss sammenheng. Departementet har forståelse for at massemedia og forskere må gis anledning til å innhente informasjon for å avklare om det finnes noe grunnlag for hypotesen, og uttrykket «aktverdig grunn» skal forstås slik at det gir rom for dette. En forutsetning er imidlertid at den sensitive informasjonen behandles og oppbevares forsvarlig. Verken mens undersøkelsene pågår eller etter at de er avsluttet, kan informasjonen være tilgjengelig for flere enn strengt nødvendig. Det er særlig grunn til å understreke dette i de tilfeller hvor hypotesen ikke bekreftes eller understøttes. I slike tilfeller bør materialet tilintetgjøres eller i alle fall oppbevares slik at bare de som allerede kjenner til informasjonen, kan få tilgang til den. En skjødesløs behandling av informasjon som er innhentet med aktverdig grunn, og som leder til at hemmelig informasjon blir avslørt, vil kunne karakteriseres som uaktsom og resultere i straffansvar etter forslaget til § 125.

7.9.4.3 Skyldkravene

Straffeloven 1902 § 90 annet ledd retter seg mot uaktsom avsløring av opplysninger som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet. Bestemmelsen er aldri benyttet. Siden forsett skal være hovedskyldformen i straffelovgivningen, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 113, kunne det tale for ikke å videreføre uaktsomhetsbestemmelsen. Departementet er imidlertid enig med Lund-utvalget i at dersom det blir adgang til å sette seg i besittelse av statshemmeligheter når det skjer ut fra en aktverdig grunn, er det påkrevd å pålegge den som setter seg i besittelse av slike opplysninger en aktsomhetsplikt. Plikten bør særlig knytte seg til hvordan informasjonen behandles og oppbevares.

Utvalget foreslår at avsløring av statshemmeligheter skal være straffbar i grovt uaktsom form, jf. lovutkastet § 17 – 15, og begrunner dette med at simpel uaktsomhet «på dette området ikke vil være særlig egnet til å motvirke avsløring», jf. delutredning VIII side 107. Som anført i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 115 står begrunnelsen for å ramme uaktsomme handlinger sterkest når det kan rettes en så sterk bebreidelse mot gjerningspersonen at karakteristikken «grovt uaktsom» passer. Samtidig understrekes det at betydningen av å oppstille et utgangspunkt om grov uaktsomhet ikke må overdrives:

«Fortsatt bør det være grunnlag for å straffe en rekke overtredelser som begås med alminnelig (simpel) uaktsomhet. Dette vil særlig være aktuelt for handlinger som kan ha alvorlige konsekvenser, hvor det er praktisk at normen overtres uforsettlig, og hvor det ikke finnes andre normer eller sanksjoner som bidrar til å forebygge overtredelser.»

Som Lund-utvalget påpeker (side 107), må den som etter rettsstridsreservasjonen «aktverdig grunn» setter seg i besittelse av statshemmeligheter, pålegges en aktsomhetsplikt for å sikre at opplysningene ikke avsløres. Etter departementets syn bør det være en forholdsvis streng plikt fordi konsekvensene av avsløringen kan bli store. Dette gjør seg ikke minst gjeldende i en trusselsituasjon hvor angrep rettet mot den indre sikkerheten fra en til dels ukjent og allestedsnærværende fiende, representerer den største faren. Departementet går derfor inn for at avsløring av statshemmeligheter skal være straffbart også ved vanlig (simpel) uaktsomhet, jf. forslaget til § 125.

Også straffeloven 1902 § 91 a om flyktningspionasje og lov om forsvarshemmeligheter § 4 er straffbare i uaktsom form for så vidt gjelder resultatet av virksomheten. I delutredning VIII er forsett foreslått som skyldform, jf. side 104. Det har ikke kommet merknader til forslaget under høringen, og departementet slutter seg til det, jf. forslaget til § 126. Det er neppe særlig sannsynlig at noen engasjerer seg i slik etterretningsvirksomhet uten å være klar over konsekvensene av den.

7.9.4.4 Strafferammer

I NOU 2003: 18 foreslår Lund-utvalget langt på vei å føre videre strafferammene i straffeloven 1902 §§ 90 – 91 for innsamling og avsløring av statshemmeligheter. Det har ikke kommet merknader til dette under høringen, men departementet går inn for en viss skjerping i forhold til utvalgets forslag. For etterretning mot statshemmeligheter foreslås som øvre strafferamme fengsel inntil 3 år for vanlige overtredelser, se forslaget til § 121, og 10 år hvis handlingen er grov, se forslaget til § 122. For avsløring av slike hemmeligheter vil den øvre strafferammen etter forslaget være henholdsvis 3 år og 15 år, jf. forslaget til §§ 123 og 124.

I delutredning VIII foreslår utvalget at bestemmelsene om flyktningspionasje, spionasje rettet mot andre stater, samt verving til fremmed krigstjeneste samles i annet ledd i bestemmelsen om ulovlig etterretning, og med en strafferamme på 1 år. Dette er en halvering av strafferammen i straffeloven 1902 § 91 a. Forslaget har møtt motstand fra Oslo statsadvokatembeter og Politiets sikkerhetstjeneste som påpeker at flyktningspionasje kan ha alvorlige konsekvenser. De foreslår derfor i stedet å heve strafferammen.

Departementet er enig i at etterretningsvirksomhet rettet mot personer som har søkt tilflukt og fått beskyttelse her i riket, er så alvorlig at den bør kunne straffes strengere enn med fengsel i 1 år. Slik etterretningsvirksomhet har et visst slektskap med avsløring av taushetsbelagt informasjon om personer som har fått fiktiv identitet, jf. politiloven kapittel II a. For slike lovbrudd ble en strafferamme på 2 år ansett passende, jf. Ot.prp. nr. 117 (2001 – 2002) side 17 og 20, og strafferammen bør minst være så høy i § 126 om annen ulovlig etterretning. Særlig med tanke på flyktningspionasjetilfellene går departementet inn for at den øvre strafferammen for etterretningsvirksomhet som ikke er rettet mot statshemmeligheter, settes til fengsel inntil 3 år.

Departementet er videre enig med Lund-utvalget, jf. utredningen side 87, i at strafferammen for uaktsom avsløring av statshemmeligheter må heves i forhold til straffeloven 1902 § 90 annet ledd som bare gir adgang til å anvende bot. Tatt i betraktning at uaktsomhetsbestemmelsen også skal ramme grovt uaktsom grov avsløring, dvs. tilfeller hvor det er grunn til å rette sterke bebreidelser mot gjerningspersonen for at meget sensitiv informasjon blir avslørt, er en strafferamme på bot eller fengsel inntil 2 år passende, se forslaget til § 125.

7.9.4.5 Den nærmere utformingen av bestemmelsene

Lund-utvalget foreslår fem bestemmelser om ulovlig etterretning og avsløring av hemmeligheter. Av disse omfatter § 17 – 11 første ledd og §§ 17 – 12 til 17 – 15 etterretning mot eller avsløring av statshemmeligheter. Det er bare § 17 – 11 annet ledd som omfatter etterretningsvirksomhet av en annen karakter, og departementet finner det hensiktsmessig å skille dette ut til en egen paragraf (§ 126) som plasseres etter bestemmelsene om statshemmeligheter.

I forslaget til § 121 har departementet tilføyd «terrororganisasjon» etter «en fremmed stat», slik Lund-utvalget har foreslått for etterretningsvirksomhet mot andre interesser enn statshemmeligheter. Noen realitetsendring i forhold til delutredning VIII er dette ikke, idet en slik etterretningsvirksomhet aldri er aktverdig. I lys av den aktuelle trusselsituasjonen bør det imidlertid sies uttrykkelig, og på lik linje med etterretningsvirksomhet til fordel for en fremmed stat. Med «terrororganisasjon» forstås en organisert gruppe som enten har som hovedformål å begå terrorhandlinger eller hvor en vesentlig del av gruppens virksomhet består i å begå slike handlinger, jf. delutredning VIII side 104.

7.10 Forbund om lovbrudd

Straffeloven 1902 § 94 første ledd og § 104 retter seg mot den som inngår forbund (avtale) om å utføre handlinger som krenker Norges selvstendighet og fred (§§ 83 og 84), statsforfatningen (§ 98), de høyeste statsorganer og sentrale samfunnsinstitusjoner (§ 99 og § 99 a), landssvik (§§ 86 flg.) eller avsløring av statshemmeligheter (§ 90). Forbundsbestemmelsene gjelder dessuten overtredelse av flere bestemmelser i den militære straffelov. Å inngå forbund om ulovlig etterretningsvirksomhet er ikke straffbart.

I tillegg til å oppstille straff for slike forbund, innbærer straffeloven 1902 § 94 annet ledd jf. § 104 at også visse handlinger forut for inngåelsen av forbundet er straffbare. Annet ledd nr. 1 gjør det straffbart offentlig å oppfordre til å iverksette slike forbrytelser. Nr. 2 gjør det straffbart å innlate seg med en fremmed makt, for eksempel i den hensikt å inngå en avtale. Nr. 3 retter seg mot å samle sammen eller holde rede krigsfolk eller våpen i den hensikt å begå en slik forbrytelse, eller urettmessig tilta seg en militær befaling i samme hensikt. Å ensidig tilby eller påta seg å utføre en slik forbrytelse, eller motta penger eller andre fordeler for å utføre en slik forbrytelse er kriminalisert i nr. 4. Nr. 5 rammer medvirkning til brudd på §§ 94 (både første og annet ledd) og 104. Også forsøk er straffbart.

Skyldformen er forsett, men for de forberedelseshandlinger som er nevnt i § 94 annet ledd nr. 2 og 3 kreves også en særlig hensikt.

Strafferammene er som hovedregel fengsel inntil 10 år. I noen tilfeller, bl.a. når det inngås avtale i den hensikt å berøve Kongen livet, er strafferammen fengsel i 1 til 12 år. Det kan likevel aldri idømmes strengere straff enn 2/3 av maksimumsstraffen for den forbrytelsen som planlegges.

Lund-utvalget foreslår i det alt vesentlige å videreføre straffeloven 1902 § 94 første ledd og § 104, jf. utredningen side 107 – 108. Dette innebærer at et forbund om hhv. krenkelse av Norges selvstendighet og fred og statsforfatningen, angrep på de høyeste statorganers virksomhet og andre samfunnsinstitusjoner, landssvik og forsettlig avsløring av statshemmeligheter fortsatt vil være straffbart. Ulovlig etterretningsvirksomhet og ulovlig militær virksomhet er etter sin art forberedelseshandlinger, og foreslås ikke kriminalisert i forbundsbestemmelsen.

Utvalget foreslår at straffeloven 1902 § 94 annet ledd oppheves, idet handlingene i bestemmelsen i betydelig grad også vil være overtredelse eller forsøk på overtredelse av andre straffebestemmelser, som for eksempel den alminnelige bestemmelse om oppfordring til å iverksette straffbare handlinger, eller bestemmelsen om ulovlig militær virksomhet, jf. departementets forslag til § 128.

Strafferammen bør etter utvalgets syn være fengsel inntil 6 år, og forsøk og medvirkning er straffbart etter de generelle reglene i straffeloven 2005 §§ 15 og 16.

Oslo statsadvokatembeter har sagt enig i utvalgets forslag. Ut over det har høringsinstansene ikke merknader.

Departementet slutter seg til forslaget om straff for å inngå forbund om å krenke Norges selvstendighet, fred og statsforfatning, angrep på de høyeste statorganers og andre samfunnsinstitusjoner virksomhet, landssvik og forsettlig avsløring av statshemmeligheter. Forslaget til § 127 samsvarer med Straffelovkommisjonens standpunkt, jf. delutredning VII side 285, og det har ikke gitt grunnlag for merknader fra høringsinstansene.

Departementet har vurdert om det er behov for å opprettholde den foreslåtte forbundsbestemmelsen i tillegg til den generelle bestemmelsen som retter seg mot å inngå forbund om å begå straffbare handlinger, jf. straffeloven 1902 § 162 c, som etter departementets forslag vil bli videreført i straffeloven 2005 som § 198. Som utvalget (se utredningen side 81) har departementet kommet til at det er behov for en egen forbundsbestemmelse om krenkelse av grunnleggende nasjonale interesser. Siktemålet med den generelle forbundsbestemmelsen er å ramme organisert kriminalitet, og den stiller derfor som vilkår for straff at forbundet er inngått mellom tre eller flere personer som har som mål å begå kriminell virksomhet av et visst alvor. Forslaget til § 127 vil også ramme tilfeller hvor en enkeltperson inngår en avtale med en fremmed makt eller terrororganisasjon om ved en enkelt anledning å overlevere statshemmeligheter som nevnt i forslaget til §§ 123 og 124.

Forslaget viderefører straffeloven 1902 § 94 første ledd og § 104. Straff for de særskilte forberedelseshandlingene som er kriminalisert i § 94 annet ledd videreføres ikke. Departementet er enig med utvalget i at disse handlingene i det alt vesentlige enten vil rammes av andre bestemmelser, som en oppfordring om å iverksette en straffbar handling eller ulovlig militær virksomhet etter forslaget til § 128, eller vil utgjøre et straffbart forsøk på å inngå et forbund.

Departementet slutter seg til forslaget fra Straffelovkommisjonen og Lund-utvalget om å sette den øvre strafferammen til fengsel inntil 6 år. Dette er en reduksjon i forhold til straffeloven 1902 hvor den øvre strafferammen er 10 til 12 år. Reduksjonen er en konsekvens av at strafferammene i kapitlet ellers er justert noe ned på en del punkter, og er også i samsvar med prinsippet om at det mulige resultatet eller virkningen av handlingen må gjenspeiles i strafferammen, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 130. Selv om strafferammen i forslaget til § 127 ikke er begrenset til 2/3 av rammen for det lovbruddet forbundet gjelder, slik som i § 94 første ledd i straffeloven 1902, ligger det i dagen at å inngå forbund om å avsløre statshemmeligheter for en terrororganisasjon som hovedregel bør straffes mindre strengt enn når en slik avsløring har funnet sted.

7.11 Privat militær virksomhet og voldelige sammenslutninger

7.11.1 Gjeldende rett

Straffeloven 1902 § 104 a første ledd gjør det straffbart å danne, delta i, rekruttere medlemmer til eller støtte en privat militær organisasjon. Annet ledd rammer å danne, delta i, rekruttere medlemmer til eller støtte en forening eller sammenslutning som har som formål og har tatt skritt for å forstyrre samfunnsordenen eller oppnå innflytelse i offentlige anliggender ved sabotasje, maktanvendelse eller andre ulovlige midler.

Det straffbare besto opprinnelig i å danne, delta i og støtte. «Støtte» krever mer enn at man sier seg tilfreds med at organisasjonen finnes, og den nedre grensen for hva som er kriminalisert antas å gå ved forherligelse, men «støtte» tar primært sikte på økonomisk og materiell støtte. Alternativet «rekruttere» kom inn i bestemmelsen i 2002 da Norge innarbeidet en protokoll til FNs barnekonvensjon, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001 – 2002).

Etter første ledd er det straffbart å danne, delta i osv. i en militær organisasjon, uavhengig av hva som er formålet eller siktemålet med organisasjonen. Slike organisasjoner anses uansett som en trussel mot samfunnsordenen. En militær organisasjon vil normalt være bevæpnet og drive våpenopplæring, men heller ikke dette er noe vilkår for straff, jf. første ledd annet punktum som høyner strafferammen for organisasjoner som råder over våpen.

Etter annet ledd er foreningens eller sammenslutningens formål avgjørende for hvor langt straffansvaret rekker. Ved lov 3. desember 1999 nr. 82 ble det gjort klart at den rene eksistensen av en forening med et slikt formål, ikke er straffbar. Foreningen eller personer som opptrer på vegne av den må i tillegg ha tatt skritt for å realisere planene. Det er ikke tilstrekkelig at enkeltpersoner med tilknytning til foreningen har tatt slike skritt hvis det ikke skjer i forståelse med ledelsen i foreningen.

Medvirkning er ikke straffbart, men alternativet «støtte» vil kunne omfatte handlinger som har et anstrøk av fysisk medvirkning. Psykisk medvirkning i form av oppfordringer til å slutte seg til organisasjonen eller foreningen, er derimot ikke straffbar.

Strafferammen er fengsel inntil 2 år, men har organisasjonen, foreningen eller sammenslutningen tilgang til våpen eller sprengstoff, eller den har personer under 18 år som medlemmer eller benytter dem under fiendtligheter, øker strafferammen til 6 år. Det samme gjelder hvis det for øvrig foreligger særdeles skjerpende omstendigheter.

Bestemmelsen kom inn i straffeloven i 1950, men ingen er tiltalt for overtredelse av den. Siktelse etter § 104 a har imidlertid vært benyttet som grunnlag for etterforskning rettet mot organisasjoner med væpnet kamp eller revolusjon som formål, jf. Dok. nr. 15 (1995 – 96).

7.11.2 Delutredning VIII

Både Straffelovkommisjonen (jf. NOU 2002: 4 side 286 og 394 – 395) og Lund-utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen i straffeloven § 104 a første ledd, men ikke annet ledd. I Lund-utvalget er det dissens, idet ett medlem går inn for å videreføre annet ledd i en noe revidert form, jf. NOU 2003: 18 side 108 flg.

Begrunnelsen for å videreføre § 104 a første ledd er som i 1950 at private militærorganisasjoner utgjør en fare for samfunnsfreden i urolige tider og kan, hvis de ikke er lojale mot de lovlige myndighetene, i en krigssituasjon lede til borgerkrig. Lund-utvalget foreslår at det bare skal være straffbart å gi materiell støtte til organisasjonen. Andre former for medvirkning, for eksempel å oppfordre til å delta i organisasjonen, skal fortsatt ikke være straffbart. Siden medvirkning i straffeloven 2005 generelt er gjort straffbart, foreslås det et uttrykkelig unntak fra medvirkningsansvaret. Strafferammen skal etter forslaget være fengsel i 3 år.

Når flertallet i Lund-utvalget i likhet med Straffelovkommisjonen foreslår å oppheve straffeloven 1902 § 104 a annet ledd, er det først og fremst fordi man ikke ser noe behov for bestemmelsen. Ingen er tiltalt eller dømt etter den siden vedtakelsen i 1950, og flertallet kan heller ikke se at den aktuelle trusselsituasjonen skaper noe behov for bestemmelsen. Det pekes på at hvis gruppens mål er å krenke rikets sikkerhet eller grunnleggende nasjonale interesser, vil medvirkning, forsøk eller forbund om lovbrudd (se forslaget til § 127) dekke det som det er behov for å ramme. Tar gruppen sikte på å skade andre interesser, vil forslaget til bestemmelser som viderefører straffeloven 1902 §§ 147 a og b og § 162 c gi grunnlag for å ramme forberedelsen. Flertallet er dessuten prinsipielt imot å videreføre bestemmelsen for å gi grunnlag for bruk av inngripende etterforskingsmetoder.

Utvalgets mindretall (Gammelgård) fremhever at det er grunn til å videreføre bestemmelsen i § 104 a annet ledd for å gjøre det straffbart å delta i to typer grupperinger eller bevegelser, jf. utredningen side 111. Det siktes til ekstremistiske og voldelige virksomheter som i dag representeres ved nynazistene, og til utenlandske statsborgere som er gitt opphold i Norge, men som under oppholdet her danner eller slutter seg til grupperinger som støtter eller planlegger voldsbruk i hjemlandet eller andre steder. For å gi mulighet for å strafforfølge slik virksomhet, foreslår mindretallet at bestemmelsen i § 104 a annet ledd videreføres slik:

«Den som i strid med grunnleggende demokratiske prinsipper eller i strid med forutsetningene for opphold i Norge deltar i eller støtter organisasjon eller bevegelse som benytter seg av vold eller tvang, eller trusler om sådanne, for å oppnå politiske mål, straffes med fengsel inntil 2 år.»

7.11.3 Høringsinstansenes syn

I avsnittet her gjengis både høringsuttalelsene som er avgitt til delutredning VII (NOU 2002: 4) og delutredning VIII (NOU 2003: 18).

Fire høringsinstanser, Forsvarets overkommando, Oslo statsadvokatembeter, ØKOKRIMog Advokatforeningenhar uttalt seg om å forslaget om å videreføre forbudet mot privat militær virksomhet i straffeloven 1902 § 104 a første ledd, jf. utvalgets lovutkast § 17 – 17. Forslaget får støtte hos dem alle, men både Forsvarets overkommando, ØKOKRIM og Advokatforeningenmener det bør avklares om bestemmelsen om privat militær virksomhet bare omfatter virksomhet her i riket, eventuelt om det er et straffbarhetsvilkår at virksomheten tar sikte på å ramme norske interesser her i riket eller i utlandet. Oslo statsadvokatembeterer ikke enig i Lund-utvalgets forslag om en strafferamme på 3 år, og mener slike organisasjoner kan utgjøre en så stor trussel mot vitale samfunnsfunksjoner at strafferammen bør være 6 år.

Til forslagene om å oppheve § 104 a annet ledd er det mottatt høringsuttalelse fra Kommunal- og regionaldepartementet, Utenriksdepartementet, Oslo tingrett, riksadvokaten, Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Oslo statsadvokatembeter, Troms politidistrikt, Agder politidistrikt, Dommerforeningen, Advokatforeningen, KROMog Organisasjonen mot politisk overvåking.

Følgende høringsuttalelser slutter seg forslaget om å oppheve § 104 a annet ledd: Kommunal- og regionaldepartementet, riksadvokaten, Oslo statsadvokatembeter, Agder politidistrikt, Dommerforeningen, Advokatforeningen, KROMog Organisasjonen mot politisk overvåking. Både Oslo statsadvokatembeterog Agder politidistriktunderstreker for øvrig at forslaget fra mindretallet i Lund-utvalget vil bli vanskelig å praktisere bl.a. fordi straffbarheten avhenger av skjønnsmessige kriterier som «grunnleggende demokratiske prinsipper». Oslo statsadvokatembeterpeker dessuten på at formuleringen «i strid med forutsetningene for opphold i Norge» vil innebære en umotivert ulik strafferettslig vurdering av norske statsborgere og utenlandske borgere, og at dette vil være i dårlig harmoni med EMK art. 14.

Utenriksdepartementet, Politidirektoratet, PSTog Troms politidistriktgår inn for å opprettholde 104 a annet ledd. De begrunner det med at voldelige grupperinger som ikke begår terrorhandlinger faller utenfor straffeloven §§ 147 a og 147 b, og at forbundsbestemmelsen i straffeloven 1902 § 162 c stiller strenge krav til bevis. Ved å oppheve § 104 a annet ledd mener høringsinstansene at man vil stå uten egnede strafferettslige tiltak bl.a. mot voldelige høyreekstreme grupperinger, og mot personer med midlertidig opphold i Norge som danner eller deltar i bevegelser som planlegger voldelige aksjoner i hjemlandet. Både Politidirektoratet og PSTpeker på at man ikke kan ta utgangspunkt i dagens trusselbilde, men må ta i betraktning at det i fremtiden kan oppstå voldelige grupperinger som ikke har karakter av å være terrororganisasjoner. PST mener at en bestemmelse som § 104 a annet ledd er nødvendig for å forebygge og bekjempe slike grupperinger:

«Dersom straffeloven § 104 a annet ledd forsvinner vil mulighetene for å drive etterforsking mot voldelige ekstreme grupper bortfalle. Det vil bli en umulig oppgave å drive en effektiv kriminalitetsbekjempelse av politisk voldelige grupperinger. Dette påpekes også av utvalgets mindretall som mener at det av kriminalbekjempende grunner er formålstjenlig å ha et strafferettslig vern mot blant annet ekstremistisk og voldelig virksomhet.

Vi vil hevde at det er helt nødvendig å ha en bestemmelse i straffeloven som kan oppfylle den etterforskingsplikt PST er pålagt gjennom politiloven § 17 b nr. 5. Dette vil etter vårt syn ikke finnes dersom § 104 a annet ledd blir fjernet uten at det gis noen erstatning.»

PST slutter seg ellers til mindretallet i Lund-utvalget, men tar til orde for at strafferammen må settes høyere enn 2 års fengsel, for eksempel 3 år som kan forhøyes til 6 eller evt. 10 år i særlige tilfeller.

7.11.4 Departementets vurdering

7.11.4.1 Privat militær virksomhet

Både Straffelovkommisjonen og Lund-utvalget har foreslått å videreføre § 104 a første ledd, men med den begrensning at når overtredelsen skjer i form av støtte til den private militære organisasjonen, er det bare økonomisk og materiell støtte som skal være straffbar. Det har ikke kommet innvendinger til forslaget under høringen, og departementet slutter seg til det. I lys av høringen og praktiseringen av bestemmelsen i de senere år er det imidlertid enkelte spørsmål som krever en nærmere avklaring. Det første knytter seg til bestemmelsens stedlige virkeområde.

Det har hersket usikkerhet om straffeloven § 104 a første ledd kan anvendes på enhver deltakelse eller støtte til private militære organisasjoner, eller om det er et krav at organisasjonen finnes her i riket eller iallfall truer norske interesser. I en uttalelse 26. februar 2003 la riksadvokaten til grunn at bestemmelsen bare kan anvendes på organisasjoner som kan true norske interesser. Riksadvokaten la for øvrig til at behovet for å anvende bestemmelsen i utlandet uansett var begrenset, fordi straffeloven 1902 §§ 147 a og 147 b gjerne vil komme i forgrunnen når slik virksomhet skal strafforfølges. Både Forsvarets overkommando og ØKOKRIM har under høringen tatt til orde for at det stedlige virkeområdet bør avklares dersom bestemmelsen videreføres i straffeloven 2005. Departementet er enig i det.

Selv om ordlyden i straffeloven 1902 § 104 a første ledd ikke inneholder noen begrensning, taler Ot.prp. nr. 79 (1950) side 14 og 49 for at bestemmelsen ble gitt med tanke på etableringen av slike organisasjoner i Norge. Reelle hensyn taler også for en slik begrensning. I motsatt fall vil for eksempel pengestøtte til en rekke frigjøringsorganisasjoner som i alle fall delvis er eller har vært private organisasjoner av militær karakter, være straffbare. Om frigjøringsorganisasjonen har politisk støtte fra norske myndigheter, vil være uten betydning for straffbarheten.

To situasjoner fordrer imidlertid en særskilt vurdering. For det første kan det bli etablert en privat militær organisasjon i utlandet med sikte på å ramme interesser i Norge. Dersom bestemmelsen i straffeloven 2005 begrenses til å gjelde en «privat organisasjon av militær karakter i riket» vil etableringen falle utenfor. Slik departementet ser det, vil imidlertid slik virksomhet fanges opp av andre straffebestemmelser. Det er nærliggende å vise til forslaget til § 127 hvor et forbund om angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet og andre viktige samfunnsinstitusjoner er kriminalisert. Dersom virksomheten til organisasjonen har karakter av terror, vil bestemmelsene om straff for ulike former for forberedelse til terrorhandlinger (straffeloven 2005 kapittel 18) være anvendelige, og i andre tilfeller vil forslaget til straffeloven 2005 § 198 om straff for deltakelse i organisert kriminalitet (som svarer til straffeloven 1902 § 162 c) kunne komme til anvendelse. Departementet går derfor inn for at bestemmelsen som viderefører § 104 a første ledd i straffeloven 2005 bare skal gjelde for private militære organisasjoner i her riket.

Den andre situasjonen som påkaller særlig oppmerksomhet, er der både den militære organisasjonen og de utsatte norske interessene er i utlandet, for eksempel slik at en militær organisasjon tar sikte på å ramme norsk næringsvirksomhet i politisk ustabile områder. Erfaringene etter offentliggjøringen av «Muhammed-tegningene» i en mindre norsk avis i 2006 viser at et slikt scenario ikke er helt uaktuelt. Strafforfølgning for slik virksomhet vil kunne være aktuelt overfor medlemmer i organisasjonen som i en tid oppholder seg i Norge eller som er pågrepet i utlandet og utleveres til Norge. Den vil også oppstå i forhold til personer som her i riket rekrutterer personer til organisasjonen i utlandet eller yter den økonomisk eller materiell støtte. Også i slike tilfeller vil bestemmelsene om forberedelse til terrorvirksomhet og deltakelse i en organisert kriminell gruppe, eventuelt medvirkning til slik forberedelse, kunne være anvendelige. Dette vil fange opp tilfeller hvor det er behov for å kunne ramme virksomheten på forberedelsesstadiet.

Det som kreves etter lovforslaget § 128, er at den private organisasjonen av militær karakter befinner seg i Norge. Dette innebærer at alternativene «danner» og «deltar» normalt vil bli overtrådt av personer som befinner seg i riket. Alternativene «yter økonomisk eller annen materiell støtte» vil imidlertid kunne ramme personer utenfor riket. Slike handlinger vil være straffbare i den grad de også er straffbare etter lovgivningen på gjerningsstedet, jf. straffeloven 2005 § 5 første ledd nr. 1 og tredje ledd. Det samme gjelder når den militære organisasjonen har et slikt formål at den kan anses for å være «rettet mot den norske stat eller norsk statsmyndighet», jf. straffeloven 2005 § 5 første ledd nr. 6. Det er ikke behov for ytterligere å utvide bestemmelsens stedlige virkeområde.

Også spørsmål knyttet til medvirkning krever en nærmere behandling. Medvirkning til overtredelse av straffeloven § 104 a første ledd er ikke straffbar, og Lund-utvalget foreslår, i motsetning til Straffelovkommisjonen, at det skal gjøres unntak fra den generelle medvirkningsbestemmelse i straffeloven 2005 § 15. Ingen av høringsinstansene har kommentert medvirkningsspørsmålet. Etter departementets syn er det ikke tilstrekkelig grunn til å gjøre unntak fra det generelle medvirkningsansvaret. Det er heller ikke gjort i tilsvarende bestemmelser i den danske straffeloven § 114 d eller i den svenske Brottsbalken 18 kapitlet 4 §. Når Lund-utvalget går inn for at medvirkning ikke skal være straffbart, synes det først og fremst å ha hatt medvirkning i form av tilskyndelse i tankene, jf. utredningen side 108:

«Medvirkning er i dag ikke straffbart. Utvalget ser dette som naturlig. Det er neppe noe synderlig behov for å straffe tilskyndelse mv. til deltakelse i eller støtte til en slik organisasjon.»

Departementet er langt på vei enig i at det neppe er noe stort behov for å ramme medvirkning i form av tilskyndelse. Men for effektivt å kunne følge opp artikkel 4 (2) i tilleggskonvensjonen til FNs barnekonvensjon om barn i væpnede konflikter, kan det være gunstig også å kunne ramme den som tilskynder personer under 18 år å slutte seg til private militære organisasjoner. Det er straffverdig hvis voksne forleder unge personer, med dårligere vurderingsevne og urealistiske forestillinger om hva den militære virksomhet vil bestå i, til å slutte seg til slike organisasjoner. Hvis den som tilskynder ikke opptrer i forståelse med organisasjonen, er det vanskelig å karakterisere virksomheten som «rekruttering», men det er psykisk medvirkning.

I forhold til alternativene «økonomisk eller annen materiell støtte» er det temmelig klart at et medvirkningsansvar er påkrevd. Den som for eksempel gir opplysninger om hvordan man med minst mulig oppdagelsesrisiko kan underslå eller stjele våpen fra det ordinære forsvaret og få dem overlevert til en ulovlig militær organisasjon, bør etter departementets oppfatning kunne dømmes for medvirkning til å gi materiell støtte. Departementet foreslår derfor ikke å gjøre unntak fra det alminnelige medvirkningsansvaret.

Departementet slutter seg til Lund-utvalgets forslag om en strafferamme på 3 år. Begrunnelsen for å straffe privat militær virksomhet er den skade slike organisasjoner kan forvolde. Men i forhold til slik skadeforvoldelse representerer bestemmelsen en utpreget forberedelseshandling. I samsvar med prinsippene i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 130 bør strafferammen for slike handlinger være lavere enn for skadevoldende handlinger. Ulovlig privat militær virksomhet kan for eksempel danne forberedelse til inngrep mot viktige samfunnsinstitusjoner, jf. forslaget til § 117, som har en øvre strafferamme på fengsel inntil 6 år. Det vil derfor være for strengt å sette den samme strafferammen for handlinger som bare disponerer for slikt angrep. Departementet er også enig med utvalget i at en ramme på 3 år er tilstrekkelig til å fange opp de skjerpende omstendighetene som etter straffeloven 1902 § 104 a første ledd utløser strafferammen på fengsel inntil 6 år. Selv om momentene ikke særskilt fremheves i forslaget til § 128, skal det fortsatt tillegges atskillig vekt ved straffutmålingen om organisasjonen gjør bruk av personer under 18 år eller disponerer over våpen eller eksplosiver, jf. forslaget til straffeloven 2005 § 77 om skjerpende omstendigheter.

7.11.4.2 Organisasjoner som gjør bruk av vold mv.

Forslaget fra Straffelovkommisjonen og Lund-utvalget om ikke å videreføre straffeloven 1902 § 104 a annet ledd har vakt oppmerksomhet under høringen. Bestemmelsen går langt i å oppstille straff for forberedelseshandlinger, og gir mulighet til å etterforske sammenslutninger eller bevegelser som tar i bruk ulovlige midler for å nå sine politiske mål. Som ledd i en etterforskning på dette grunnlaget kan det være mulig å ta i bruk straffeprosessuelle tvangsmidler selv om det ikke kan dokumenteres eller sannsynliggjøres at bestemte voldshandlinger allerede er begått. Strafferammen i § 104 a annet ledd oppfyller ikke det generelle strafferammekravet som er et vilkår for å kunne ta i bruk de mest inngripende (hemmelige) tvangsmidlene, men straffeprosessloven kapittel 16 a (kommunikasjonskontroll) og 17 b (bruk av tvangsmidler for å avverge alvorlig kriminalitet) m.fl. åpner gjennom særskilte henvisninger for bruk av slike tvangsmidler rettet mot de mest alvorlige overtredelsene av § 104 a annet ledd. Det er derimot ikke åpnet for bruk av tvangsmidler for å forebygge slik kriminalitet, jf. politiloven § 17 d.

Om bestemmelsen eller deler av den skal føres videre beror på hvilken trussel politisk motivert vold eller tvang utgjør i dag, og i hvilken grad denne trusselen vil kunne forebygges og etterforskes på grunnlag av andre bestemmelser i straffeloven 2005.

I Norge eksisterer det visse sekulære organisasjoner og miljøer som kan benytte seg av vold, tvang eller trusler for å fremme sine politiske syn. Dette bidrar til å skape frykt og utrygghet, og kan i ytterste konsekvens utgjøre en trussel mot den norske stats demokratiske verdier.

Også straffeloven 2005 vil inneholde straffebud som retter seg mot vold og tvang generelt, og ikke bare når slik atferd er politisk motivert, jf. politiloven § 17 b første ledd nr. 5. Forsøk på å begå slike lovbrudd vil være straffbart etter straffeloven 2005 § 16, og medvirkning vil rammes av § 15. Bruk av vold og trusler for å fremme et politisk standpunkt bør imidlertid kunne forebygges og etterforskes før det kommer til forsøk på konkrete, politisk motiverte voldshandlinger. Å delta i, rekruttere til eller støtte voldelige sammenslutninger med politiske mål skaper en fare for skade på demokratiske verdier, jf. prinsippene for kriminalisering i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 88 flg.

Departementet har også i den nye straffeloven lagt til grunn en restriktiv holdning til kriminalisering av forberedelseshandlinger, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 104 – 105. Forslagene i proposisjonen her om å utvide straffansvaret for forberedelseshandlinger retter seg mot tre utvalgte og avgrensede områder: Terrorhandlinger, virksomhet som kan skade rikets sikkerhet, og spesielle former for annen alvorlig kriminalitet. I forhold til terrorhandlinger foreslås det blant annet, som en følge av de krav som ligger i europarådskonvensjonen 16. mai 2005 om forebygging av terrorisme, å gjøre det straffbart å rekruttere personer til å begå terrorhandlinger eller å oppfordre eller opplære dem til å begå terrorhandlinger. Det vises til loven kapittel 18. I forhold til bestemmelsene om krenkelse av rikets sikkerhet og alvorlig kriminalitet er kriminaliseringen av forberedelseshandlinger stort sett begrenset til å rette seg mot inngåelsen av forbund (avtale) om å begå nærmere bestemte straffbare handlinger, jf. forslaget om å gjøre det straffbart å avtale maktanvendelse mot viktige samfunnsinstitusjoner, se § 127 jf. § 117, og avtale om mordbrann, sabotasje eller annen alvorlig kriminalitet. Innenfor sine avgrensede virkeområder vil disse bestemmelsene langt på vei dekke det samme som § 104 a annet ledd, og gi mulighet til å drive forebyggende arbeid og å etterforske for å avdekke om noen har begått en straffbar handling, jf. straffeprosessloven § 224 første ledd.

Fordi disse bestemmelsene har et så avgrenset saklig virkeområde, vil det imidlertid også etter straffeloven 2005 finnes felter som ikke vil bli dekket så godt som i dag om straffeloven § 104 a annet ledd ikke videreføres. Det vises særlig til merknadene fra mindretallet i Lund-utvalget, se utredningen side 112 om nynazistiske og andre voldelige bevegelser og utenlandske organisasjoner som etablerer seg i Norge for å støtte voldsbruk i hjemlandet. Det vil fortsatt være behov for en bestemmelse som favner noe videre enn straffansvaret som følger av de alminnelige reglene om medvirkning til brudd på straffebudene mot vold og tvang, et straffebud som også rammer den som deltar i foreningen eller sammenslutningen uten å ha en så nær tilknytning til utførelsen av bestemte, individualiserte straffbare handlinger at handlingene kan straffes som medvirkning. Vurderingen av om dette behovet veier tyngre enn innvendingene mot § 104 a annet ledd som Straffelovkommisjonen og Lund-utvalget med rette har pekt på, har voldt tvil, og beror blant annet på om det er mulig å gi bestemmelsen en mer presis utforming og heve terskelen for straffansvar.

Departementet går ikke videre med forslaget fra mindretallet i Lund-utvalget. Som flere høringsinstanser har pekt på, er det lite ønskelig å avgrense straffansvaret ved bruk av uttrykk som «i strid med grunnleggende demokratiske prinsipper», og det er heller ikke ønskelig å etablere et nytt strafferettslig skille mellom norske statsborgere og utenlandske borgere. Departementet har i stedet tatt utgangspunkt i § 104 a annet ledd slik bestemmelsen lyder i dag, og vurdert om det er mulig å snevre inn området for det straffbare.

En mulig innskrenkning er å stille strengere krav til hvilke virkemidler foreningen eller sammenslutningen må være villig til ta i bruk for å nå sitt formål. Paragraf 104 a annet ledd nevner uttrykkelig sabotasje og maktanvendelse, men omfatter ethvert ulovlig middel. Dette rekker svært langt, og oppfyller neppe de krav som etter departementets mening bør stilles for å ta i bruk straff, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 88 flg. I den grad forberedelseshandlinger skal gjøres straffbare, bør straffebudet rette seg mot befatning med foreninger eller sammenslutninger som er villige til begå alvorlige straffbare handlinger for å nå sine mål. Bare da er skadepotensialet tilstrekkelig til å kriminalisere deltakelse mv. i sammenslutningen.

Departementet foreslår at et nytt straffebud bare bør rette seg mot foreninger eller sammenslutninger som er villige til å ta i bruk grovt skadeverk, sabotasje, vold, tvang eller trusler om dette. Dessuten foreslår departementet at ikke enhver støtte skal omfattes – i tråd med forslaget til § 128 foreslår departementet at bare økonomisk eller materiell støtte skal rammes av straffebudet.

Uttrykkene «å forstyrre samfunnsordenen» og «å oppnå innflytelse i offentlige anliggender» er noe gammelmodige, men fortsatt dekkende. Departementet avviste i Ot.prp. nr. 62 (2002 – 2003) å innføre en mer generell bestemmelse som forbyr deltakelse i organisert kriminalitet, se proposisjonen side 15 flg., og det er heller ikke nå ønskelig å gå så bredt til verks. Begrepene gjør det klart at bare politisk motivert vold og tvang etc. rammes, og knytter med det forbindelseslinjen til ansvarsområdet til Politiets sikkerhetstjeneste, jf. politiloven § 17 b første ledd nr. 5. Departementet foreslår imidlertid å eksemplifisere innholdet i begrepene gjennom henvisninger til bestemmelsene om krenkelse av Norges selvstendighet, fred og statsforfatning.

Etter lovendringen 3. desember 1999 nr. 82 kreves det at foreningen eller sammenslutningen har tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler. Departementet ser det av hensyn til blant annet ytringsfriheten og organisasjonsfriheten som selvsagt at denne begrensningen opprettholdes i en ny bestemmelse. Departementet har vurdert om det er ønskelig også å kvalifisere hvilke skritt som må være tatt, for eksempel slik at det må være begått straffbare handlinger av en nærmere bestemt art eller med en viss strafferamme, men har kommet til at det ikke bør stilles slike krav om bestemmelsen skal gi en mulighet til tidlig å komme i inngrep med ekstremistiske miljøer.

På denne bakgrunnen og med de nevnte endringene foreslår departementet at straffeloven 1902 § 104 a annet ledd videreføres i straffeloven 2005 som § 129, se forslaget til lovtekst og merknadene til bestemmelsen. Medvirkning bør fortsatt ikke rammes, og på grunn av den generelle medvirkningsbestemmelsen i straffeloven 2005 § 15 er det behov for et uttrykkelig unntak.

7.12 Bestemmelser i straffeloven 1902 kapittel 8 og 9 som ikke videreføres

7.12.1 Innledning

Kapittel 8 og 9 i straffeloven 1902 innholder til sammen 30 bestemmelser. Departementets forslag til kapittel 16 inneholder 19 bestemmelser. Dette skyldes ikke bare at det nye kapitlet i straffeloven 2005 har fått en mindre kasuistisk utforming, men er også en følge av en reell avkriminalisering.

Enkelte av bestemmelsene som ikke videreføres, er omtalt tidligere. Dette gjelder straffeloven 1902 §§ 86 a, 86 b og 97 i punkt 7.8 om landssvik og merknadene til forslaget til § 119.

Enkelte bestemmelser som i dag er inntatt i kapittel 8 er tatt med i forslaget til andre kapitler i straffeloven 2005. Dette gjelder straffeloven 1902 § 95 om krenkelse av en fremmed stats flagg, representanter og bygninger. Annet ledd utvides og videreføres i straffeloven 2005, jf. forslaget til § 144 om angrep på en internasjonalt beskyttet person og § 184 om straff for ordenskrenkelse rettet mot en fremmed stat, mens første ledd foreslås opphevet.

Nedenfor gjennomgås de øvrige bestemmelsene i straffeloven 1902 kapittel 8 og 9 som Lund-utvalget, og delvis også Straffelovkommisjonen, mener bør oppheves. Felles for straffebudene er at de i liten eller ingen utstrekning har vært anvendt i praksis. Forslaget om å oppheve dem er enstemmig, og har ikke møtt innvendinger fra høringsinstansene.

7.12.2 De enkelte bestemmelsene

7.12.2.1 Brudd på forskrift om Norges nøytralitet – straffeloven 1902 § 85

Bestemmelsen gjør det straffbart å bryte forskrifter om Norges nøytralitet, og bestemmelsen antas også å gi hjemmel for å gi slike forskrifter. Straffen er fengsel inntil 4 år.

I delutredning VIIIlegges det vekt på at bestemmelsen ikke er anvendt i praksis, og at et eventuelt behov for å gi slike bestemmelser om nøytralitet bør hjemles i en egen lov med særskilte straffebestemmelser, jf. utredningen side 113.

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til forslaget om å oppheve § 85, og departementet slutter seg til det.

7.12.2.2 Farlige eller skadelige handlinger i krigstid – straffeloven 1902 §§ 87 og 88

I tillegg til straffeloven 1902 §§ 86 – 86 b innholder loven to bestemmelser i §§ 87 og 88 som rammer handlinger som etter sin art enten vil være bistand til fienden eller svekke den norske forsvarsevnen. Handlingene er likevel straffbare uavhengig av om (det kan bevises at) de er begått med et slikt formål. Bestemmelsene gjelder bare i krigstid, men omfatter også handlinger som rammer formelt allierte eller land Norge har krigsfellesskap med, jf. siste ledd.

Paragraf 87 nr. 1 etablerer i krigstid en straffsanksjonert opplysningsplikt på forespørsler om informasjon av betydning for militære tiltak. I nr. 2 omhandles det å skjule spioner for fienden. Nr. 3 gjør at medvirkning til visse militære forbrytelser kan straffes selv om medvirkeren faller utenfor den personelle virkekretsen som er fastsatt i militær straffelov § 9. Paragraf 88 gjør det straffbart å misligholde forsynings- og transportkontrakter mv. av betydning for det militære eller sivile forsvar.

Strafferammen i § 87 er fengsel inntil 4 år og handlingen er bare straffbar når det er utvist forsett. For forsettlig overtredelse av § 88 er den ordinære strafferammen fengsel inntil 10 år, men med en skjerpet strafferamme på fengsel inntil 21 år hvis handlingen har hatt alvorlige følger. Uaktsom overtredelse kan straffes med fengsel i 6 måneder.

Utvalgetfremhever at straffeloven 1902 § 87 nr. 1 og 2 også kan straffes som bistand til fienden hvis den nødvendige skyld foreligger. Utvalget antar at de subjektive vilkår vil være oppfylt i langt de fleste tilfeller, og hvis så ikke skulle være tilfelle, ser det ikke grunn til å oppstille straff for atferden. For nr. 3 vises det til at medvirkning i straffeloven 2005 generelt er gjort straffbart, jf. § 15, og at utvalget dessuten foreslår å oppheve de bestemmelsene i militær straffelov som straffeloven 1902 § 87 nr. 3 viser til. Også for straffeloven 1902 § 88 viser utvalget til at atferden objektivt sett vil være bistand til fienden, og straffbar av den grunn om det er utvist forsett. Er gjerningspersonen ikke klar over virkningen av handlingen, ser ikke utvalget grunn til å gjøre kontraktsbruddet straffbart.

Høringsinstansene har ikke hatt merknader til forslaget om å oppheve bestemmelsene, og departementetslutter seg til utvalgets forslag og begrunnelse for å oppheve dem.

7.12.2.3 Diplomatisk landssvik – straffeloven 1902 § 89

Bestemmelsen retter seg mot den som handler mot eller unnlater å ivareta Norges tarv under forhandlinger eller avslutning av overenskomster med andre stater. Ved forsettlige overtredelser er strafferammen 1 til 15 års fengsel, og ved uaktsomhet bot.

Utvalget mener det ikke er behov for en slik bestemmelse siden slik atferd uansett vil være straffbar som brudd på tjenesteplikter/misbruk av offentlig myndighet eller utroskap (gjennom en videreføring av straffeloven 1902 § 324, § 325 nr. 1 og § 275).

Høringsinstansene har ikke merknader til forslaget om å oppheve bestemmelsen.

Så langt departementet har kunnet konstatere, er det ikke eksempler i tilgjengelig rettspraksis på at bestemmelsen er anvendt. Når atferden likevel vil være straffbar etter andre bestemmelser, ser departementet ikke noe behov for å videreføre en slik særskilt bestemmelse om myndighetsmisbruk.

7.12.2.4 Brudd på militær sensur – straffeloven 1902 § 92

Bestemmelsen gir adgang til å gi bestemmelser om sensur. Det som kan forbys er offentlige meddelelser om norsk krigsmakt eller krigsforetagender, som for eksempel om krigens gang. Et slikt forbud har bare selvstendig betydning når offentliggjøringen verken har betydning for rikets sikkerhet eller avslører statshemmeligheter. Strafferammen er bot eller fengsel inntil 2 år.

Utvalgetforeslår i delutredning VIII at bestemmelsen oppheves fordi den har mistet sin aktualitet, jf. side 116. Ingen høringsinstanserhar merknader.

Departementetslutter seg til forslaget om å oppheve bestemmelsen, som ikke bare har mistet sin aktualitet, men som også må anses for å være i dårlig harmoni med Grunnloven § 100 fjerde ledd:

«Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler kunne ikke benyttes, medmindre det er nødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes i Værk uden i Anstalter.»

7.12.2.5 Fjerning, forfalskning eller ødeleggelse av gjenstander – straffeloven 1902 § 93

Med fengsel fra 2 til 8 år, og hvis det finnes skjerpende omstendigheter 12 år, rammer straffeloven 1902 § 93 å skade, forfalske eller fjerne en gjenstand eller et dokument som er av betydning for rikets sikkerhet eller landets velferd. Bestemmelsen synes ikke å ha vært i bruk siden den ble vedtatt i 1902.

I delutredning VIII foreslår utvalget at bestemmelsen oppheves, fordi slik atferd i krigstid regelmessig vil rammes som bistand til fienden, eller av de ordinære bestemmelsene om forfalskning, skadeverk eller besittelseskrenkelse, jf. utredningen side 116 – 117. Forslaget er ikke kommentert av høringsinstansene, og departementet slutter seg til det.

7.12.2.6 Økonomisk støtte fra andre stater for å påvirke allmennheten – straffeloven 1902 § 97 a

Bestemmelsen rammer det at en norsk borger, eller en person hjemmehørende her i riket, mottar økonomisk støtte fra en fremmed makt eller noen som opptrer på dens vegne for å påvirke allmennhetens mening om styreform eller utenrikspolitikk eller for å drive partivirksomhet. Det ble ifølge forarbeidene til bestemmelsen ansett som et brudd på de demokratiske spillereglene å motta slik støtte, og i en krigs- eller krisesituasjon kunne det være fare for at støtten ville skape et avhengighetsforhold til den utenlandske makten, særlig til autoritære ettpartistater, jf. Ot.prp. nr. 79 (1950) side 13. Det er ikke noe straffbarhetsvilkår at den økonomiske støtten skjer skjult. Strafferammen er bot eller fengsel inntil 2 år. Ingen er straffet for å ha overtrådt bestemmelsen, men siktelser etter bestemmelsen har i en viss utstrekning dannet grunnlag for bruk av tvangsmidler (kommunikasjonskontroll).

I delutredning VIII er bestemmelsen ikke videreført, jf. side 117 – 118. Utvalget mener at hensynet til demokratiet ikke lenger kan begrunne et straffansvar for å motta pengestøtte fra andre stater.

Av høringsinstansene gir KROMstøtte til at bestemmelsen i straffeloven 1902 § 97 a ikke videreføres. For øvrig har ingen uttalt seg om forslaget.

Departementet slutter seg til forslaget om ikke å videreføre en bestemmelse som svarer til straffeloven 1902 § 97 a. Det viktigste for demokratiet er åpenhet om hvor de politiske partier får sine økonomiske bidrag. For partier som vil være i stand til å øve innflytelse på norsk samfunnsutvikling, er dette ivaretatt ved lov 17. juni 2005 nr. 102. Denne lovgivningen omfatter ikke støtte som gis til personer eller organisasjoner utenfor de politiske partier. Men den omstendighet at straffeloven 1902 § 97 a har vært gjeldende rett i over 50 år, hvorav ca. 40 år var preget av den «kalde krigen», uten at noen er blitt tiltalt og straffet etter bestemmelsen, viser at det ikke er grunn til å videreføre den.

7.12.2.7 Utbredelse av desinformasjon til fare for rikets sikkerhet – straffeloven 1902 § 97 b

Både etter straffeloven 1902 og forslaget til straffeloven 2005 krever straffebestemmelsene om avsløring av statshemmeligheter at informasjonen er riktig. Straffeloven 1902 § 97 b gjør det straffbart å utbre eller formidle uriktig informasjon eller falske rykter til en fremmed stat, som om de vinner tiltro kan skade den indre eller ytre sikkerheten. Straffen er fengsel inntil 2 år. Bestemmelsen har ikke vært anvendt i praksis.

I delutredning VIII foreslås det at bestemmelsen ikke videreføres. Det pekes særlig på at den er problematisk i forhold til ytringsfriheten, og at det dessuten kan by på betydelige problemer å avgjøre hva som er «falske rykter», jf. utredningen side 118. Ytringsfrihetskommisjonen har i NOU 1999: 27 side 147 pekt på det samme.

Ingen av høringsinstansene har merknader til forslaget om ikke å videreføre bestemmelsen.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag og begrunnelse, og foreslår ingen bestemmelse som svarer til straffeloven 1902 § 97 b i straffeloven 2005.

7.12.2.8 Særlige strafferammer for krenkelse av Kongen, kongehuset og fremmede statsoverhoder mv. – straffeloven 1902 §§ 96 og 100 – 103

Bestemmelsene i straffeloven 1902 §§ 100 – 102 inneholder egne strafferammer for frihets-, legems- og ærekrenkelser av Kongen og medlemmer av kongehuset. Det fastsettes minimumsstraffer, og den øvre strafferammen heves. Paragraf 103 er en påtalebestemmelse. I straffeloven 1902 § 96 første ledd gis §§ 100 – 103 tilsvarende anvendelse på fremmede statsoverhoder. I tillegg får straffeloven § 99 om angrep på de høyeste statsorganer tilsvarende anvendelse på fremmede statsoverhoder som oppholder seg her i riket med myndighetenes samtykke.

I delutredning VIIIforeslår utvalget ikke å videreføre §§ 100 – 103 i straffeloven 1902. De alminnelige strafferammene er tilstrekkelige til å fange opp det straffskjerpende i slike tilfeller, og ved freds- og integritetskrenkelser av Kongen eller medlemmer av kongehuset vil den fornærmedes status normalt gjøre lovbruddet grovt, jf. utredningen side 109.

Heller ikke bestemmelsen om at et angrep på et fremmed statsoverhode som med myndighetenes samtykke oppholder seg her, skal likestilles med angrep på de høyeste norske statsorganer, jf. straffeloven 1902 § 99 og forslaget til §§ 115 og 116, foreslås videreført, jf. utredningen side 117. Et slikt angrep bør behandles etter de alminnelige reglene om integritetskrenkelser, og handlingen for øvrig likestilles med angrep på fremmede staters sendebud mv., som i straffeloven 1902 er inntatt i § 95 annet ledd og som videreføres i straffeloven 2005.

Ingen høringsinstanserhar hatt merknader til forslagene. Departementet er enig i utvalgets forslag og begrunnelse, og foreslår ikke bestemmelser i straffeloven 2005 som svarer til straffeloven 1902 § 96 første ledd og §§ 100 – 103. Det foreslås imidlertid å videreføre vernet av fremmede statsoverhodet i forslaget til § 144 om angrep på internasjonalt beskyttede personer, jf. også forslaget til § 184 om ordenskrenkelse av en fremmed stat.

7.13 Militær straffelov og lov om forsvarshemmeligheter

7.13.1 Innledning

Lund-utvalget fikk i mandat, jf. delutredning VIII side 12, å gjennomgå reglene i «… militær straffelov tredje del (krigsartikler) samt lov 18. august 1914 nr. 3 om forsvarshemmeligheter …».

Den militære straffelov (lov 22. mai 1902 nr. 13) tredje del om krigsartikler består av tre kapitler. Kapittel 8 inneholder bestemmelser om krigsforræderi og blottstillelse av krigsmakten. Kapittel 9 hever strafferammene når forskjellige overtredelser av den begått i krigstid. Det 10. kapittel inneholder bestemmelser om plyndring og andre forbrytelser mot person og gods. I stor grad skjerpes straffen for visse formuesforbrytelser og -forseelser når de begås i krigstid, men i §§ 107 og 108 oppstilles straff for overtredelser av konvensjoner om forbudte våpen eller stridsmidler og av Genève-konvensjonene 12. august 1949. Med få unntak kommer bestemmelsene i krigsartiklene bare til anvendelse på militært personell, samt på sivile på en krigsskueplass.

Utvalget har oppfattet mandatet slik at oppgaven først og fremst har vært å vurdere kapittel 8 i den militære straffelov. Siden kapittel 9 forholder seg til lovens annen del om militære forbrytelser og forseelser, må dette kapittel vurderes og revideres sammen med denne delen av loven. Kapittel 10 skjerper straffen for visse lovbrudd i den alminnelige straffelov og bør vurderes som ledd i dette arbeidet.

Høringsinstansenehar ikke hatt merknader til utvalgets forståelse av mandatet. Departementeter enig med utvalget i avgrensningene. Bestemmelsene i kapittel 10 som skjerper straffen i krigstid for visse overtredelser av straffeloven 1902, bør vurderes når den militære straffelov skal tilpasses straffeloven 2005.

7.13.2 Militær straffelov kapittel 8 om krigsforræderi og blottstillelse av krigsmakten

Med unntak av §§ 87 – 89 foreslås det i delutredning VIII at bestemmelsene i militær straffelov kapittel 8 oppheves, jf. utredningen side 120. Militær straffelov §§ 87 – 89 retter seg mot befal eller krigsmenn som uberettiget overgir seg til fienden eller deserterer under krig. Dette er rene militære lovbrudd og utvalget foreslår at de vurderes sammen med bestemmelsene i militær straffelov annen del.

Militær straffelov § 80 retter seg mot handlinger som begås for å gagne fienden eller å skade Norges krigsmakt eller krigsmakten til en stat Norge er forbundet med. Straffen er fengsel fra 10 år til livstid. Utvalget fremhever at handlingene som omfattes av militær straffelov § 80 også er straffbare etter straffeloven 1902 § 86 og vil rammes av forslaget til bestemmelser om landssvik (§§ 119 og 120 i departementets lovforslag). Utvalget foreslår derfor at § 80 ikke videreføres i straffeloven 2005.

Militær straffelov § 81 hever strafferammen med det halve for flere av lovbruddene i straffeloven 1902 kapittel 8 når de i krig begås av personer som hører under den militære straffelov. I annet ledd bestemmes på den annen side at straffen for forbund etter straffeloven 1902 § 94 settes ned til det halve hvis alle gir opp handlingen før det aktuelle lovbruddet er kommet til forsøk og før den militære myndigheten har fått kunnskap om forbundet. Utvalget kan ikke se at det er behov for bestemmelsene. Strafferammene i forslaget til kapittel 17 fanger opp tilfeller hvor handlingene begås av militært personell i krig. Straffutmålingsreglene i straffeloven 2005 kapittel 14 gir tilstrekkelig fleksibilitet når et forbund ikke gjennomfører sin plan.

Militær straffelov § 82 setter straff på fengsel inntil 4 år for den som hjelper en krigsfange å rømme. Etter utvalgets vurdering er det ikke behov for denne bestemmelsen ved siden av bestemmelsene om bistand til fienden, jf. forslaget til §§ 119 og 120 om landssvik, som rammer forholdet hvis fangen slutter seg til fiendens stridende styrker. Gjenopptar ikke fangen tjenesten, vil den alminnelige bestemmelsen om hjelp til en fange som rømmer, være anvendelig og tilstrekkelig.

Paragrafene §§ 83 og 84 retter seg mot tilfeller hvor noen som omfattes av loven, forsettlig eller uaktsomt forsømmer sin tjeneste eller foretar handlinger som hindrer eller villeder samferdselen, og som enten gagner fienden eller er til skade for Norge. For forsettlige handlinger er straffen fengsel inntil 10 år, for uaktsomme fengsel inntil 5 år. Utvalgets standpunkt er at slike forsettlige handlinger vil være bistand til fienden og rammes av bestemmelsene i forslaget til §§ 119 og 120, og at handlingene i uaktsom form ikke bør være kriminalisert, jf. forslaget om ikke å videreføre straffeloven 1902 § 86 b.

Militær straffelov § 85 retter seg mot urettmessig kontakt eller korrespondanse med fienden, og er etter utvalgets oppfatning unødvendig ved siden av lov 15. desember 1950 nr. 3 om forbod mot samkvem med personar som har tilhald på fiendeområde o.a.

Paragraf 86 rammer det å spre informasjon – sann eller gal – som er egnet til å «nedstemme Krigsfolkets Mod» eller som uten tillatelse sprer informasjon om krigsmaktens stilling. Utvalget foreslår at bestemmelsen oppheves, med den samme begrunnelsen som ligger til grunn for forslaget om ikke å videreføre straffeloven 1902 §§ 92 og 97 b, dvs. hensynet til ytringsfriheten og behovet for informasjon også i krig.

Militær straffelov § 90 setter straff på fengsel inntil 10 år for en krigsfange som unnviker til tross for å ha gitt sitt æresord. Utvalget foreslår at bestemmelsen oppheves fordi den nå er uaktuell.

Militær straffelov §§ 91 og 92 setter livstidsstraff for visse spionhandlinger eller andre handlinger til fordel for fienden. Utvalget viser til at handlingene også rammes av bestemmelsene om bistand til fienden og avsløring av statshemmeligheter etter straffeloven 1902, og at de også vil rammes av tilsvarende bestemmelser i straffeloven 2005 (se departementets forslag til §§ 119 – 125 og forbundsbestemmelsen i § 127), og at det er tilstrekkelig.

I § 93 fastsettes straff på fengsel inntil 4 år for den som ikke melder fra om et krigsforræderi, spionasje eller rømning som vedkommende har fått kunnskap om. Forholdet rammes også av straffeloven 1902 § 139, som etter forslaget vil bli videreført i straffeloven 2005. Utvalget mener at det er tilstrekkelig.

Militær straffelov § 94 fastsetter straff for den som ikke etterkommer pålegg om militære rekvisisjoner. Utvalget mener at det ikke er behov for bestemmelsen ved siden av straffbestemmelsene i lov 29. juni 1951 nr. 19 om militære rekvisisjoner.

Av høringsinstansene er det bare Forsvarsdepartementet som har uttalt seg om forslagene knyttet til militær straffelov kapittel 8, og det støtter utvalgets forslag.

Departementetslutter seg til utvalgets forslag om og begrunnelse for ikke å videreføre kapittel 8 i militær straffelov med unntak av §§ 87 – 89. De representerer en dobbeltkriminalisering som man bør unngå for å gjøre straffelovgivningen enklere og mer tilgjengelig, jf. punkt 7.3.4.

7.13.3 Lov om forsvarshemmeligheter

Med unntak av §§ 1 og 4 foreslås det i delutredning VIIIside 122 flg. at lov om forsvarshemmeligheter 18. august 1914 nr. 3 oppheves. Utvalget foreslår at § 1 justeres noe og overføres til sikkerhetsloven 20. mars 1998 nr. 10, og at § 4 delvis videreføres i straffebudet mot annen ulovlig etterretningsvirksomhet. Forslagene begrunnes med at de gjeldende bestemmelsene går for langt i å kriminalisere forberedelseshandlinger, at de er vanskelig å forene med ytringsfriheten og at de til dels representerer en dobbeltkriminalisering.

Lov om forsvarshemmeligheter § 1 inneholder i første ledd en forskriftshjemmel til å forby uvedkommende adgang til nærmere angitte anlegg, områder eller hendelser. Etter annet ledd straffes overtredelse med bot eller fengsel inntil 1 år. Utvalgetfinner at det åpenbart fortsatt er behov for en bestemmelse som gir adgang til å utlukke uvedkommende fra bestemte områder og anlegg, og foreslår at bestemmelser med et tilsvarende innhold inntas i sikkerhetsloven 20. mars 1998 nr. 10. Utvalget foreslår at fullmaktsbestemmelsen tas inn i sikkerhetsloven § 17 nytt tredje ledd slik at Kongen kan bestemme hva som skal være forbudte områder og hvilke restriksjoner som skal gjelde der. I § 3 nytt nr. 18 foreslås en definisjon av hva som forstås med forbudte områder. Straffetrusselen følger av sikkerhetsloven § 31 (bot eller fengsel inntil 6 måneder).

Loven § 2 skjerper straffen for handlinger som nevnt i § 1 når noen har skaffet seg adgang til områdene ved bruk av falsk personalia eller annen svikaktig atferd. Straffen er da bot eller fengsel inntil 2 år. Utvalget kan ikke se noe behov for en slik straffskjerpelsesregel, og foreslår at den oppheves.

Paragraf § 3 gjør det straffbart å kopiere eller mangfoldiggjøre kart, skisser, fotografier mv. av festningsanlegg, havner, fjorder, innseilinger eller norsk sjøterritorium, samt alle kart mv. som kan antas å være av betydning for fienden i tilfelle krig med mindre det er grunn til å tro at handlingen er foretatt i berettiget øyemed. Utvalget finner det klart at bestemmelsen ikke bør videreføres. Den går meget langt i å strafflegge forberedelseshandlinger, kan være i dårlig harmoni med ytringsfriheten og har et foreldet preg. Utvalget fremholder at de behov § 3 ivaretar heller bør ivaretas gjennom adgangsforbud og restriksjonsbestemmelser etter forslaget til bestemmelse i sikkerhetsloven § 17 tredje ledd.

Loven § 4 er delvis videreført i forslaget til bestemmelse om straff for ulovlig etterretning mot statshemmeligheter (departementets forslag til § 121), se punkt 7.9.4.

Paragraf 5 retter seg mot den som påtreffes under omstendigheter som gir grunn til å tro at vedkommende har overtrådt denne loven, straffeloven 1902 §§ 90 og 91 (ulovlig etterretning) eller telekommunikasjonsloven § 10 – 4, og som nekter å oppgi personalia til en offentlig tjenestemann eller et militært befal. Utvalget peker på at dette også er straffbart etter straffeloven 1902 § 333, som er foreslått videreført i straffeloven 2005. Utvalget mener det er tilstrekkelig, og går ikke inn for å videreføre § 5.

Paragraf 6 gjør det straffbart å søke å inngå et forbund om ulovlig etterretningsvirksomhet eller overtredelse av §§ 1 – 4. Utvalget fremhever at dette kriminaliserer forberedelse til en forberedelseshandling, og at den går alt for langt i å kriminalisere dagligdagse handlinger. Utvalget mener at bestemmelsen ikke bør videreføres.

Paragraf 7 retter seg mot at noen gir eller medvirker til å gi offentlige meddelelser som han vet eller bør forstå at kan være til skade for etterforskningen av en forbrytelse mot loven eller mot straffeloven §§ 90 – 94. Straffen er bot eller fengsel inntil 6 måneder. Utvalget peker på at slik atferd kan rammes av straffbestemmelsene mot avsløring av statshemmeligheter eller i alle fall utgjøre et straffbart brudd på taushetsplikt, og finner dette tilstrekkelig. Det går derfor ikke inn for å videreføre bestemmelsen i straffeloven 2005.

Loven § 8 gir adgang til pågripelse og varetektsfengsling ved overtredelse av § 5 og den nå opphevede lov om telekommunikasjon 23. juni 1995 nr. 39 § 10 – 4. Utvalget ser ikke behov for en særskilt pågripelsesadgang, og foreslår at bestemmelsen oppheves.

Tre høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å oppheve lov om forsvarshemmeligheter: Forsvarsdepartementet, Politiets sikkerhetstjenesteog Dommerforeningen. De to sistnevnte slutter seg til forslagene i delutredning VIII. Dommerforeningentrekker særlig frem at loven går for langt i å kriminalisere forberedelseshandlinger, og Politiets sikkerhetstjeneste peker på at forslaget reflekterer endringene i den militære trusselsituasjonen. Forsvarsdepartementetslutter seg også til forslagene, men foreslår at det i definisjonen av «forbudte områder» i sikkerhetsloven § 3 nytt nr. 18 også tas inn en bestemmelse om luftrommet for å sikre at også det kan bli stengt eller regulert av hensyn til rikets sikkerhet.

Departementetslutter seg til utvalgets forslag om og begrunnelse for å oppheve lov 18. august 1914 nr. 3 om forsvarshemmeligheter i sin helhet. Departementet har i samråd med Forsvarsdepartementet vurdert utvalgets forslag om å ta inn i sikkerhetsloven § 17 nytt tredje ledd en bestemmelse som gir Kongen mulighet til å gi bestemmelser om fastsettelse av forbudte områder og de restriksjoner som der skal gjelde, samt å endre definisjonen i § 3 nr. 18. Departementet har kommet til at endringen lovteknisk bør følges opp på en annen måte enn det utvalget foreslår. En slik forskriftshjemmel passer ikke godt inn i sikkerhetsloven § 17 fordi «forbudte områder» favner videre enn behovet for å beskytte skjermingsverdige objekter. Legaldefinisjonen av «skjermingsverdige objekter» omfatter «eiendom» generelt, men er lite dekkende for sjøområder. Departementet går i stedet inn for å videreføre § 1 i lov om forsvarshemmeligheter i en ny bestemmelse i sikkerhetsloven § 18 a, slik at bestemmelsen på nærmere vilkår gir mulighet til å forby adgang til blant annet forsvarsbygg og -anlegg, bestemt angitte områder og å overvære militære øvelser eller forsøk. I tillegg er det behov for å justere overskriften til kapittel 5 og endre § 31 slik at den setter straff for overtredelse av forbud etter § 18 a.

Forslaget til § 18 a omfatter ikke luftområder. Dette skyldes at en slik hjemmel allerede er gitt i luftfartsloven 11. juni 1993 nr. 101 § 2 – 3. Bestemmelsen gir adgang til å begrense lufttrafikken over hele riket, og går lenger enn sikkerhetsloven som krever et «nøyaktig angitt … område». Departementet legger videre til grunn at «militære grunner» og «den offentlige sikkerhet» gir adgang til å begrense og regulere luftfarten i alle situasjoner hvor den foreslåtte bestemmelsen i sikkerhetsloven kommer til anvendelse.