8 Terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger
8.1 Oversikt
Kapitlet inneholder forslag til straffebestemmelser om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Også slik kriminalitet må bekjempes på rettsstatens grunn, med rettsstatens midler og innenfor de rammene som menneskerettighetene og grunnleggende rettssikkerhetsgarantier trekker opp.
Lovforslaget bygger videre på norske og felleseuropeiske rettsprinsipper. Sett under ett medfører det bare en beskjeden nykriminalisering: De fleste handlingene ville også blitt rammet av straffeloven 1902. Forslaget inneholder imidlertid mer spesialiserte og eksplisitte straffebestemmelser som gjør straffansvaret for terrorhandlinger og ikke minst terrorrelaterte handlinger mer synlig.
Å vie et eget kapittel i straffeloven 2005 til terrorhandlinger gjenspeiler at faren for slike handlinger har kommet i forgrunnen sammenlignet med de mer tradisjonelle truslene mot rikets indre og ytre sikkerhet i form av fare for krig og okkupasjon. De internasjonale forpliktelsene på dette området er dessuten så omfattende og komplekse at det er hensiktsmessig å gjennomføre dem i et eget kapittel. Det er derfor naturlig å supplere forslaget til kapittel 17 i loven om vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser med et kapittel med straffebud som retter seg mot terrorhandlinger. Også straffeloven 1902 inneholder bestemmelser som retter seg mot terrorhandlinger, se særlig §§ 147 a og 147 b, men departementet foreslår flere lovendringer for å gjennomføre nye internasjonale forpliktelser som påhviler Norge som ledd i det internasjonale samarbeidet for å bekjempe terrorisme.
Terrorhandlinger er en utpreget global kriminalitet, og en effektiv bekjempelse av den krever et godt utviklet og velfungerende internasjonalt samarbeid. Prisen for å delta i et slikt samarbeid er blant annet at spørsmålet om hva som skal være straffbart, ikke utelukkende kan avgjøres ut fra nasjonale kriminalpolitiske vurderinger, men i betydelig grad er bestemt i konvensjoner og andre folkerettslige instrumenter. I forhandlingene kan andre stater, som er mer utsatt for terrorhandlinger enn Norge, få gjennomslag for sitt syn og sine behov. Dette kan lede til at Norge kan bli forpliktet til å oppstille straff i større grad enn det en nasjonal trusselvurdering isolert sett tilsier, og til at straffebestemmelsene får en noe mer detaljert og kasuistisk utforming enn bestemmelser som i mindre grad springer ut av internasjonale forpliktelser. Departementet ser det imidlertid ikke som noe alternativ å avstå fra å delta i det internasjonale samarbeidet for å bekjempe terrorhandlinger. I stedet har departementet lagt vekt på å påvirke utformingen av de internasjonale forpliktelsene under forhandlingene i ulike fora, og på å gjennomføre forpliktelsene på en måte som best mulig lar seg forene med den norske lovgivningstradisjonen.
Det internasjonale samarbeidet for å bekjempe terrorisme tar mange former: politisk, økonomisk, militært, diplomatisk og juridisk. Det juridiske samarbeidet har resultert i en rekke folkerettslige instrumenter. Det er i FN-regi nå vedtatt til sammen 16 konvensjoner og protokoller om endringer av konvensjonene, som anses som relevante i det internasjonale samfunns felles bekjempelse av terrorhandlinger. 14 av disse inneholder forpliktelser til å kriminalisere terrorrelaterte handlinger og forberedelse til slike handlinger. Dette inkluderer instrumenter som også er rettet mot spredning av masseødeleggelsesvåpen mv. Dessuten er flere av FNs sikkerhetsråds resolusjoner av vesentlig betydning, særlig 1373 (2001). I Europarådet har det blitt fremforhandlet flere rettslig bindende instrumenter om bekjempelse av terrorisme. Særlig sentral er konvensjonen om forebygging av terrorisme (2005), som ligger til grunn for flere bestemmelser i forslaget som nå legges frem. I tillegg kommer andre former for forpliktelser, slik som FATFs (Financial Action Task Force) ni særskilte rekommandasjoner om bekjempelse av finansiering av terrorisme.
Departementet foreslår en annen lovstruktur enn i dag, ved at internasjonale instrumenter i større grad skal gjennomføres med egne straffebestemmelser, i stedet for den tradisjonelle passive transformasjonen ved henvisning til generelle straffebud. En slik tilnærming gjør det blant annet mulig å gjennomføre forpliktelsene på en klar og lojal måte, samtidig som det ikke oppstilles unødig generelle strafftrusler mot for eksempel forberedelseshandlinger som ellers i stor grad er og fortsatt bør være straffrie etter norsk rett.
Departementet går i hovedsak inn for å videreføre definisjonen av terrorhandlinger i straffeloven 1902 § 147 a. Departementet foreslår imidlertid å snevre inn definisjonen noe ved å erstatte dagens terrorforsett med terrorhensikt. Etter departementets forslag vil visse særlig alvorlige straffbare handlinger være å anse som terrorhandlinger dersom de er begått med en særlig form for hensikt, såkalt terrorhensikt. Terrorhensikten gjenspeiler at målet med terrorhandlinger er å skape kaos, frykt eller å påvirke avgjørelser. En terrorhandling skal fortsatt kunne straffes med fengsel inntil 21 år. Grove terrorhandlinger, dvs. terrorhandlinger som for eksempel har ført til tap av flere menneskeliv, skal kunne straffes med fengsel inntil 30 år.
Med terrorrelaterte handlinger siktes det til handlinger som har en tilknytning til selve terrorhandlingen, men som det ikke er naturlig å karakterisere som terrorhandlinger i seg selv. Eksempler på dette er finansiering av terrorhandlinger, trusler og forbund om terrorhandlinger og visse former for forberedelse av terrorhandlinger. Det siste omfatter ikke bare oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorhandlinger, men også ulovlig befatning med svært farlige stoffer som egner seg spesielt godt til å bli anvendt i terrorhandlinger, som for eksempel kjernefysisk og radioaktivt materiale. Slike terrorrelaterte handlinger står i en sammenheng med terrorhandlingene som gjør at det er hensiktsmessig å regulere dem i ett og samme kapittel. Dette gjenspeiler at de folkerettslige forpliktelsene som ligger bak de terrorrelaterte straffebudene gjør denne koblingen.
Lovendringene er i det vesentlige begrunnet med at de er nødvendige for å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser, trusselbildet tilsier ikke i seg selv noe større behov for å endre lovgivningen.
8.2 Høringen
Et høringsbrev med forslag til kapittel 18 i straffeloven 2005 om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger ble sendt 16. april 2007 til følgende høringsinstanser:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene i Oslo, Bergen og Trondheim
Domstoladministrasjonen
Riksadvokaten
Statsadvokatene
Regjeringsadvokaten
Politidirektoratet (POD)
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og
miljøkriminalitet (ØKOKRIM)
Generaladvokaten
Forsvarets overkommando
Stortingets Kontrollutvalg (EOS-utvalget)
Datatilsynet
Utlendingsdirektoratet
Amnesty International Norge
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den norske Helsingforskomité
Det juridiske fakultet i Oslo, Bergen og Tromsø
Finansnæringens Hovedorganisasjon
FN-sambandet
Forsvarergruppen av 1977
Forsvarets forskningsinstitutt (FFI)
Institutt for Fredsforskning (PRIO)
Kredittilsynet
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
NGO-forum for menneskerettigheter
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Norges Juristforbund
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk senter for menneskerettigheter
Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)
Politiets Fellesforbund
Politiembetsmennenes landsforening
Rettspolitisk forening
Røde Kors
Sparebankforeningen i Norge
Statsadvokatenes forening
Høringsfristen var 16. juli 2007. Følgende instanser har realitetsmerknader til høringsnotatet:
Forsvarsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Domstoladministrasjonen
Riksadvokaten
Generaladvokaten
Det nasjonale statsadvokatembetet
Nordland statsadvokatembeter
Oslo statsadvokatembeter
Politidirektoratet (POD)
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Datatilsynet
Jernbaneverket
Utlendingsdirektoratet
Amnesty International Norge
Den Norske Advokatforening
Den norske Helsingforskomité
Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen i Norge (felles høringsuttalelse)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Næringslivets sikkerhetsråd (anmodet av NHO)
Norsk Redaktørforening
Norsk senter for menneskerettigheter
Politiets Fellesforbund
Røde Kors
Politidirektoratet har forelagt høringen for politidistriktene, Kripos, ØKOKRIM og Politiets utlendingsenhet. De mottok svar fra ØKOKRIM, Sør-Trøndelag, Troms, Asker og Bærum, Gudbrandsdal og Søndre Buskerud politidistrikt og Politiets utlendingstjeneste (PU). ØKOKRIM har ikke merknader til høringsnotatet, og de øvrige tiltrer departementets forslag uten merknader.
Innholdet i høringsuttalelsene vil bli drøftet i tilknytning til de enkelte spørsmålene som behandles i proposisjonen.
Følgende høringsinstanser har ikke realitetsmerknader:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Barne- og likestillingsdepartementet
Finansdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Kultur- og kirkedepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Forsvarets forskningsinstitutt (FFI)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Luftfartstilsynet
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
USAs ambassadør i Norge har i brev 2. august 2007 på eget initiativ uttalt seg om lovforslaget.
8.3 Bakgrunn
8.3.1 Internasjonale tiltak mot terrorisme
I tiden etter terroranslagene i USA 11. september 2001 har internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen fremstått som de fremste truslene mot internasjonal sikkerhet. Terrorhandlinger har senere rammet uskyldige sivile blant annet i Moskva og Madrid, på Bali og i Bagdad, i London, Mumbai og Amman.
Terrorisme har utviklet seg til en global trussel som må bekjempes globalt. FN, Europarådet, EU og andre internasjonale organisasjoner har derfor gitt dette arbeidet høy prioritet. Det internasjonale samarbeidet for å bekjempe terrorisme tar mange former: politisk, økonomisk, diplomatisk og juridisk. Av størst betydning er likevel det praktiske og konkrete sakssamarbeidet mellom de rettshåndhevende myndighetene. Sikkerhetstjenestenes og politiets samarbeid over landegrensene og arbeidet i Europol og Eurojust blir stadig viktigere.
Det juridiske samarbeidet har resultert i en rekke folkerettslige instrumenter av ulik karakter: konvensjoner, bindende pålegg fra Sikkerhetsrådet, instrumenter av veiledende karakter («soft law») og instrumenter som Norge formelt sett er ubundet av, men reelt sett har tungtveiende grunner til å følge.
Det finnes ingen global generell terrorkonvensjon. Det forhandles i regi av FN om en ny konvensjon om bekjempelse av terrorisme, men forhandlingene har så langt ikke ført frem. Fraværet av en generell konvensjon betyr likevel ikke fravær av en global rettslig regulering. Det er i FN til nå vedtatt til sammen 16 konvensjoner og protokoller om endringer av konvensjonene, som anses som relevante i det internasjonale samfunnets felles bekjempelse av terrorisme. 14 av disse inneholder forpliktelser til å kriminalisere terrorrelaterte handlinger og forberedelse til slike handlinger. Videre er flere av FNs sikkerhetsråds resolusjoner av vesentlig betydning, særlig resolusjon 1373 (2001).
I Europarådet har det blitt fremforhandlet flere rettslig bindende instrumenter om bekjempelse av terrorisme. Blant disse kan nevnes konvensjonen om bekjempelse av terrorisme (1977 med protokoll fra 2003), konvensjonen om forebygging av terrorisme (2005) og konvensjonen om hvitvasking, ransaking, beslag og inndragning av utbytte fra straffbare handlinger og om finansiering av terrorisme (2005). Av Europarådets konvensjoner vil bare konvensjonen om forebygging av terrorisme bli behandlet i høringsnotatet her: Den førstnevnte konvensjonen inneholder ikke kriminaliseringsforpliktelser, og forpliktelsene i den sistnevnte konvensjonen følges opp i arbeidet med nye bestemmelser om hvitvasking, som vil bli lagt frem for Stortinget i en senere proposisjon. I tillegg til de rettslig bindende instrumentene kommer andre former for forpliktelser, slik som FATFs (Financial Action Task Force) ni særskilte rekommandasjoner om bekjempelse av finansiering av terrorisme. Også EUs rammebeslutning om bekjempelse av terrorisme er relevant, selv om Norge ikke er bundet av den.
Historisk sett har terrorhandlinger blitt ansett å berøre forholdet mellom maktapparatet i en stat eller et okkupert område og personer og grupper som søker å endre maktforholdene med voldelige midler, for eksempel gjennom attentater mot statsoverhoder eller andre beskyttede personer. Slike forbrytelser har vært regnet som anslag mot statens konstitusjon, sikkerhet og samfunnsorden. Sett under andre staters synsvinkel har slike handlinger tradisjonelt vært regnet som såkalt politiske forbrytelser. Virkningene av dette har vært at terrorister har kunnet skaffe seg fristed i andre stater fordi det ikke har vært grunnlag for strafforfølging av forbrytelsene der, og det heller ikke har vært mulig å utlevere lovbrytere på grunnlag av politiske forbrytelser. Illustrerende er lov om utlevering av lovbrytere av 13. juni 1975 nr. 39, som i § 5 oppstiller den hovedregel at utlevering fra Norge ikke kan skje for et politisk lovbrudd. Tanken om at «noens terrorist er andres frihetskjemper», var lenge utbredt.
De internasjonale konvensjonene pålegger statspartene å forby og straffe utførelsen av visse typer terrorhandlinger, uavhengig av motivasjonen bak handlingen og hvem som står bak. Siktemålet er at slike særlig skadelige handlinger ikke lenger skal kunne anses som politiske forbrytelser. Statspartene pålegges derfor enten å straffedømme de skyldige selv, eller utlevere dem til en annen stat for strafforfølgning der. Partene er forpliktet til å samarbeide om strafforfølgning av terrorister for nasjonale domstoler.
8.3.2 Hovedtrekk i gjeldende rett
Frem til nå har norske myndigheter i stor grad gjennomført internasjonale kriminaliseringsforpliktelser ved passiv transformasjon, dvs. at norsk rett har blitt ansett for å oppfylle konvensjonens krav fordi lovgivningen inneholder lovbestemmelser som er formulert så generelt at de oppfyller forpliktelsene (i tillegg til en rekke andre handlinger). Et eksempel på dette er gjennomføringen av den internasjonale konvensjon 15. desember 1997 om bekjempelse av terroristbombing (terroristbombekonvensjonen) artikkel 2, som i norsk rett ble ansett gjennomført ved at handlingene allerede var straffbare etter andre bestemmelser i straffeloven og andre lover jf. St.prp. nr. 85 (1998 – 99) punkt 3 side 6 – 7. Det ble særlig vist til straffeloven 1902 §§ 148, 152 a, 152 b, 153, 153 a, 161 og 330, men også til kapittel 22 (forbrytelser mot liv, legeme og helbred) og 28 (skadeverk), til straffebestemmelsene i lov 12. mai 1972 nr. 28 om atomenergi (atomenergiloven) og til lov 6. mai 1994 nr. 10 om gjennomføring av konvensjonen om forbod mot utvikling, produksjon, lagring og bruk av kjemiske våpen samt øydelegging av dei.
Det finnes imidlertid også eksempler på at det er vedtatt egne straffebud som følge av folkerettslige forpliktelser. Dette gjelder for eksempel innføringen av § 151 a i straffeloven ved lov 18. juni 1971 nr. 81. Bestemmelsen gjennomførte konvensjonen 16. desember 1970 om bekjempelse av ulovlig bemektigelse av luftfartøyer (Haagkonvensjonen). Selv om flykapringshandlinger allerede kunne straffes etter andre bestemmelser i straffeloven, jf. Ot.prp. nr. 52 (1970 – 71) punkt E side 24 flg., fant lovgiverne det hensiktsmessig å vedta en særskilt bestemmelse om dette.
Ved lov 28. juni 2002 nr. 54 ble det innført egne bestemmelser om terrorhandlinger i straffeloven 1902, jf. §§ 147 a og 147 b. Bestemmelsene ble tatt inn for å oppfylle Norges forpliktelser etter FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001). Etter § 147 a første ledd anses bestemte særlig grove straffbare handlinger som terrorhandlinger dersom de utføres med et særlig forsett. For eksempel regnes flykapring, bombeattentater og drap som terrorhandlinger dersom gjerningspersonen har forsett om å tvinge myndighetene til å handle mot sin vilje i viktige saker. Det samme gjelder der slike handlinger utføres med forsett om å skape alvorlig frykt i befolkningen, eller å sette funksjoner av grunnleggende betydning i samfunnet – som for eksempel den lovgivende myndighet – ut av spill. Terrorhandlinger kan straffes med fengsel inntil 21 år. Bestemmelsen inneholder dermed en straffskjerpelsesregel for enkelte av handlingene.
Paragraf 147 a annet ledd oppstiller straffansvar for den som truer med å begå handlinger som nevnt i første ledd dersom visse vilkår er oppfylt: Trusselen må være fremsatt under slike omstendigheter at den er egnet til å fremkalle alvorlig frykt, og det må foreligge forsett som nevnt i første ledd. Strafferammen for trusler er fengsel inntil 12 år. Får trusselen den følge at terrorforsettet realiseres, kan fengsel inntil 21 år idømmes.
Etter tredje ledd er det straffbart å forberede eller planlegge en terrorhandling ved å inngå forbund med noen om å begå en slik handling. Straffen er her fengsel inntil 12 år.
Terrorfinansiering reguleres av straffeloven 1902 § 147 b. Første ledd oppstiller straff for den som fremskaffer eller samler inn penger eller andre formuesgoder når vedkommende har forsett om at formuesgodene skal finansiere handlinger som nevnt i § 147 a. Bestemmelsen gjennomfører Norges folkerettslige forpliktelser etter terrorfinansieringskonvensjonen artikkel 2 og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001) operativ paragraf (heretter «OP») 1 bokstav b. Annet ledd oppstiller straff også for den som stiller formuesgoder eller finansielle tjenester til rådighet for terrorister eller terrorgrupper, for foretak som eies eller kontrolleres av terrorister eller terrorgrupper, eller for noen som handler på vegne av eller på instruks fra disse. Den som oppfyller vilkårene, vil kunne straffes for overtredelse av § 147 b annet ledd uavhengig av hva formuesgodene eller tjenestene faktisk blir brukt til. Annet ledd gjennomfører FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001) OP 1 bokstav d.
Dagens rettstilstand er drøftet mer inngående i tilknytning til de enkelte lovforslagene.
8.3.3 EUs rammebeslutning om bekjempelse av terrorisme
EUs rammebeslutning 13. juni 2002 om bekjempelse av terrorisme er ikke en del av Schengen-regelverket, og dermed ikke bindende for Norge. Det er likevel naturlig å legge vekt på den ved uformingen av norske straffebestemmelser som retter seg mot terrorhandlinger. I St.meld. nr. 23 (2005 – 2006) om gjennomføring av europapolitikken understrekes det (side 25) at
«Norge må aktivt og på et tidlig tidspunkt forholde seg til videreutviklingen av det justis- og innenrikspolitiske samarbeidet i Europa, med sikte på bred deltakelse i dette samarbeidet.»
Definisjonen av terrorhandlinger i rammebeslutningen svarer til definisjonen som fremgår av Rådets felles holdning nr. 931. Departementet uttalte i Ot.prp. nr. 61 (2001 – 2002) side 27 at «Norge (…) ikke [er] rettslig bundet av EUs initiativer, men det er naturlig å følge opp en politikk Norge har sluttet opp om, jf. den felles holdningen.» Dette skyldes dels at det er ønskelig å unngå at Norge har mindre strenge regler på området og av den grunn kan oppfattes som et fristed for den som har begått eller planlegger å begå en terrorhandling i Norge eller i et annet land. Videre skyldes det at EUs definisjon av terrorhandlinger spiller en sentral rolle innenfor hele EUs politi- og strafferettssamarbeid, og brukes aktivt blant annet i folkerettslige instrumenter om gjensidig bistand i straffesaker. Norge er og ønsker å være part i enkelte av disse instrumentene.
Rammebeslutningen er gjennomført i medlemslandene i EU, og gir derfor en oversikt over hovedtrekkene i disse statenes lovgivning. Rettstilstanden i Danmark, Finland og Sverige er ytterligere utdypet i punkt 8.3.4.
Ifølge rammebeslutningen artikkel 1 (1) skal visse handlinger anses som terrorhandlinger dersom de er begått forsettlig og ytterligere to vilkår er oppfylt: Handlingen må etter sin art eller sammenheng kunne skade en stat eller en mellomstatlig organisasjon alvorlig, og den må være begått med terrorhensikt. I kravet om terrorhensikt ligger det at handlingen må være begått
«med det formål alvorligt at intimidere en befolkning, eller uretmæssigt at tvinge offentlige myndigheder eller en international organisation til at foretage eller til at undlate at foretage en handling, eller alvorligt at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssige strukturer.»
Handlingene som anses som terrorhandlinger under de nevnte omstendigheter er:
legemsangreb, der kan have døden til følge
alvorlige overgreb mod en persons fysiske integritet
bortførelse eller gidseltaking
massive ødelæggelser af et regeringsanlæg eller et offentligt anlæg, et transportsystem, en infrastruktur, herunder et edb-system, en fast platform på kontinentalsoklen, et offentlig sted eller en privat ejendom, der kan bringe menneskeliv i fare eller forårsage betydelig økonomiske tab
kapring af luftfartøjer, skibe eller andre kollektive transportmidler eller godstransportmidler
fremstilling, besiddelse, erhvervelse, transport eller levering eller brug af skydevåben, sprængstoffer, kernevåben, biologiske og kemiske våben, forskning og udvikling
spredning af farlige stoffer, brandstiftelse, fremkaldelse af oversvømmelser eller eksplosioner med den følgevirkning, at menneskeliv bringes i fare
forstyrrelse eller afbrydelse af vand- eller elforsyninger eller forsyninger med andre grunnlæggende naturressourcer med den følgevirkning, at menneskeliv bringes i fare
fremsættelse af trusler om at ville begå en af de i litra a) til h) nævnte handlinger.»
Rammebeslutningen pålegger ikke bare statene å kriminalisere handlingene som listes opp i artikkel 1, men krever også at disse uttrykkelig må betegnes som terrorhandlinger i den nasjonale lovgivning.
Videre pålegger rammebeslutningen artikkel 2 (2) medlemsstatene å oppstille straff for å lede en terrorgruppe (bokstav a) og å delta i aktivitetene til en terrorgruppe med kunnskap om at det vil bidra til gruppens kriminelle handlinger (bokstav b). Begrepet «terrorgruppe» er definert i artikkel 2 (1).
Artikkel 3 i rammebeslutningen pålegger medlemsstatene å sikre at visse handlinger betraktes som forbrytelser «med forbindelse til terroraktivitet», jf. artikkel 3. Bestemmelsen gjelder særlig grove tyverier, utpressing og fremstilling av falske offentlige dokumenter, for så vidt disse forbrytelsene forøves med sikte på å begå terrorhandlinger.
Rammebeslutningen artikkel 4 inneholder bestemmelser om tilskyndelse, medvirkning og forsøk.
Etter artikkel 5 (1) skal medlemsstatene sørge for at handlingene straffes med effektive, proporsjonale og avskrekkende sanksjoner. Videre pålegger artikkel 5 (2) medlemsstatene å sørge for at handlingene nevnt i artikkel 1 (1) og artikkel 4 kan straffes med strengere straffer enn det som etter nasjonal rett er fastsatt for de samme handlingene når disse er begått uten terrorhensikt. For så vidt gjelder ledelse og deltakelse i terrorgrupper, går rammebeslutningen langt i retning av å harmonisere strafferammene: Medlemsstatene pålegges som et minimum å innføre øvre strafferammer på henholdsvis 15 og 8 års fengsel. Et unntak gjelder for den som leder en gruppe som utelukkende fremsetter terrortrusler. Her skal den øvre strafferammen være minimum 8 års fengsel.
8.3.4 Rettstilstanden i de andre nordiske landene
8.3.4.1 Svensk rett
I Sverige er EUs rammebeslutning gjennomført ved en egen lov, lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Loven trådte i kraft 1. juli 2003. Etter 2 §, jf. 3 § skal visse handlinger som er straffbelagt etter straffeloven eller annen lovgivning anses som terrorhandlinger dersom handlingen er begått med terrorhensikt og den har et særlig skadepotensial. Vilkårene om terrorhensikt og skade svarer til vilkårene etter EUs rammebeslutning. Handlingene som under disse omstendighetene kan anses som terrorhandlinger, faller i det vesentlige sammen med EUs rammebeslutning artikkel 1(1). Også forsøk på og forberedelse til terrorhandlinger samt inngåelse av forbund (stämpling) og unnlatelse av å avsløre slike handlinger er straffbart.
Det finnes i tillegg en egen lov om straff for finansiering av særlig alvorlige lovbrudd: lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m. Loven oppfyller forpliktelsene etter FNs terrorfinansieringskonvensjon, men er subsidiær i forhold til lagen (2003:148) om straff för terroristbrott og visse andre alvorlige straffebud i den alminnelige straffeloven, jf. 5 §. Den straffbare handling beskrives i 3 §, jf. 2 § som det å samle inn (tillhandahålla) eller ta imot penger eller andre midler (tillgångar) i den hensikt eller med kunnskap om at disse skal benyttes til å begå bestemte alvorlige forbrytelser. Listen over lovbrudd svarer langt på vei til listen i regelen om terrorlovbrudd. Også forsøk på terrorfinansiering er straffbart.
8.3.4.2 Dansk rett
De danske reglene om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger er blitt tatt inn i straffeloven i to omganger – henholdsvis i mai 2002 (jf. lov nr. 378 6. juni 2002) og juni 2006 (jf. lov nr. 542 8. juni 2006). Førstnevnte lov gjennomførte blant annet FNs terrorfinansieringskonvensjon, FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001) og EUs rammebeslutning om bekjempelse av terrorisme. Sistnevnte lov gjennomførte europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme og FNs konvensjon om kjernefysisk terrorisme.
Etter den danske straffeloven § 114 anses visse straffbare handlinger som terrorhandlinger dersom de er begått med et særlig terrorforsett og de er egnet til å tilføye en stat eller en mellomstatlig organisasjon alvorlig skade. Handlingene som under disse omstendigheter anses som terrorhandlinger svarer i det vesentlige til opplistingen i EUs rammebeslutning artikkel 1 (1). Kravet til terrorforsett avviker fra EUs rammebeslutning, idet alle forsettsgrader er omfattet (inkludert eventuelt forsett). Terrorforsettets innhold for øvrig er sammenfallende i dansk rett og i rammebeslutningen.
I tillegg til bestemmelsen om terrorhandlinger inneholder den danske straffeloven § 114 a en straffskjerpingsregel for handlinger som etter europarådskonvensjonen skal anses som terrorhandlinger, men som ikke er omfattet av § 114. Bestemmelsen skiller seg fra § 114 ved at den ikke rubriserer disse handlingene som terrorhandlinger.
Paragraf 114 b rammer den som finansierer terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger, jf. §§ 114 og 114 a. Dansk straffelov inneholder videre egne bestemmelser rettet mot den som verver en person til å begå terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger (jf. §§ 114 og 114 a) og den som lærer opp en person til å begå eller fremme slike handlinger, jf. henholdsvis §§ 114 c og d. Danmark går imidlertid videre enn det som er påkrevd etter europarådskonvensjonen, ved at det også settes straff for den som lar seg verve eller lære opp, jf. bestemmelsenes tredje ledd.
I tillegg til de nevnte bestemmelser rammer § 114 e den som fremmer virksomheten til en person, gruppe eller virksomhet som begår handlinger som nevnt i §§ 114 – 114 d. Det er her tale om en utvidet medvirkningsregel. Videre inneholder loven enkelte bestemmelser som ble inntatt før §§ 114 – 114 e, jf. blant annet § 114 g om deltakelse i en ulovlig militær organisasjon eller gruppe.
Også forsøk på og medvirkning til handlingene i §§ 114 flg. kan straffes.
8.3.4.3 Finsk rett
Den finske straffeloven ble endret i 2003 (jf. lov 17/2003), slik at terrorhandlinger ble regulert i et eget kapittel (kapittel 34 a) i loven. Etter 1 § skal strafferammen for visse forbrytelseskategorier forhøyes dersom handlingen har et særlig skadepotensial og er begått med terrorhensikt («brott som begåtts i terroristisk syfte»). Begrepet «terroristisk syfte» er definert i 6 §. Kravet til skade og terrorhensikt svarer i det vesentlige til EUs rammebeslutning. Videre svarer forbrytelseskategoriene som omfattes av straffskjerpelsesregelen, i det alt vesentlige til handlingene listet opp i EUs rammebeslutning.
Etter 2 § skal visse handlinger anses som «förberedelse til brott som begås i terroristisk syfte». Handlingene omfatter blant annet det å inngå forbund, å tilvirke eller transportere eksplosiver og å fremskaffe kjernefysiske, kjemiske eller biologiske våpen.
Også det å lede en terrorgruppe eller å fremme en terrorgruppes virksomhet er straffbart etter 3 og 4 §§. Begrepet «terroristgrupp» er definert i 6 § annet ledd. Kapitlets 3 og 4 §§ gjennomfører artikkel 2 i rammebeslutningen og skal forstås slik at gruppen må ha begått en handling som nevnt i 1 eller 2 §§. Etter kapitlets 3 § skal den som leder en terrorgruppe som nevnt, også dømmes for en terrorhandling som personen selv har begått eller som under personens ledelse har blitt begått av terrorgruppen. Etter 4 § må gjerningspersonen ha begått visse nærmere oppregnede bistandshandlinger for å kunne anses å ha fremmet gruppens virksomhet. Blant handlingene som listes opp er verving, fremskaffing av eksplosiver mv., fremskaffing av informasjon og hjelpemidler, juridisk og økonomisk rådgivning mv.
Finansiering av terrorisme er straffbart etter 5 §.
Det er straffbart å medvirke til å begå handlingene. Også forsøk på å begå dem er straffbart, med unntak av forsøk på handling som nevnt i 2 og 3 §§ og enkelte av handlingene i 4 §.
8.4 Forholdet til andre regler
8.4.1 Menneskerettighetene
Ved utformingen av materielle straffebestemmelser i terrorbekjempelsen må statene holde seg innenfor de grenser som trekkes opp av internasjonale menneskerettskonvensjoner. Forslaget i proposisjonen her er moderat, og bygger på norske og felleseuropeiske rettsprinsipper. Etter departementets syn ligger forslaget godt innenfor de rammene menneskerettskonvensjonene setter for utformingen av nasjonale lovtiltak mot terrorisme. Nedenfor gis det en oversikt over de mest sentrale forpliktelsene på området.
Flere menneskerettskonvensjoner har regler som kan være av betydning for utformingen av bestemmelsene om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. De mest sentrale konvensjonene er den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP), se menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30.
Menneskerettighetene er ikke bare en begrensning, men medfører også en viss plikt for statene til å beskytte borgerne mot terrorhandlinger. At statene har en slik plikt, følger av EMK artikkel 2 nr. 1 og SP artikkel 6 nr. 1 om retten til liv. Tiltak for å gjennomføre EMK artikkel 2 nr. 1 og SP artikkel 6 nr. 1 må imidlertid utformes innenfor de rammer som de øvrige rettighetene i menneskerettskonvensjonene setter.
Spørsmål om forholdet mellom lovtiltak mot terrorisme og menneskerettighetene er særlig aktuelle på det straffeprosessuelle området, se Ot.prp. nr. 60 (2004 – 2005) om lov om endringer i straffeprosessloven og politiloven, særlig side 22 flg. I det følgende drøftes hvilken betydning menneskerettighetene har for forslaget som nå fremmes.
Staten kan ikke oppstille straff for den som utøver de konvensjonsfestede menneskerettighetene. De fleste rettighetene er imidlertid ikke absolutte: Bestemmelsene åpner for begrensninger og innskrenkninger i særlige tilfeller. Spørsmålet om det foreligger en krenkelse av menneskerettighetene beror derfor på en toleddet vurdering: Først må en ta stilling til om en handlemåte er vernet; deretter eventuelt om unntaksbestemmelsen får anvendelse.
Lovskravet nedfelt i EMK artikkel 7 og SP artikkel 15 står særlig sterkt som skranke for statens myndighetsutøving på strafferettens område. Sentralt er kravet om at straffebestemmelser må være tilstrekkelig presist utformet. EMD har slått fast i saken Kokkinakis mot Hellas (dom 25. mai 1993) og i senere avgjørelser at det avgjørende er om borgeren ut fra ordlyden og om nødvendig med støtte i rettspraksis med tilstrekkelig sikkerhet kan vite hvilke handlinger som er straffbare.
Lovskravet kan reise særlige spørsmål ved kriminalisering av forberedelseshandlinger. Mange av handlingene som inngår i forberedelsen av terrorvirksomhet, har et dagligdags preg som i det ytre ikke skiller dem klart fra rettmessige handlinger. Oppmerksomheten må derfor i noen grad flyttes fra gjerningspersonens objektive handling til hans sinnelag. Departementet har tatt hensyn til dette både i vurderingen av hvilke forberedelseshandlinger som bør være straffbare og ved utformingen av forberedelsesdeliktene. Forslaget er etter departementets syn i overensstemmelse med EMK artikkel 7 og SP artikkel 15.
Bestemmelsene som gjennomfører europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme, kan reise særlige spørsmål i forhold til menneskerettighetene. Under forhandlingene arbeidet Norge aktivt for å få belyst rekkevidden av kriminaliseringsforpliktelsene og forholdet til menneskerettighetene. Konvensjonen pålegger statene å kriminalisere offentlig oppfordring til terrorhandlinger, rekruttering til terrorhandlinger og opplæring til terrorhandlinger. Artikkel 12 (1) pålegger samtidig statene å sikre at etableringen, gjennomføringen og anvendelsen av kriminaliseringsforpliktelsene i konvensjonen utføres på en måte som respekterer menneskerettighetene, særlig ytringsfriheten, foreningsfriheten og religionsfriheten.
Gjennomføringen av europarådskonvensjonen artikkel 5 og artikkel 7 om henholdsvis oppfordring til og opplæring til terrorisme krever en vurdering av forholdet til ytringsfriheten. Retten til ytringsfrihet fremgår blant annet av EMK artikkel 10 og SP artikkel 19, og omfatter frihet til å ha meninger og til å motta og meddele opplysninger og ideer uten inngrep fra offentlige myndigheter. Bestemmelsene har et vidt virkefelt, og departementet legger til grunn at straffebestemmelser mot oppfordring til og opplæring til terrorhandlinger i utgangspunktet griper inn i rettigheter som er beskyttet av artikkel EMK 10 (1) og SP artikkel 19 (2). En mulig begrensning av rettighetene kan imidlertid finnes i EMK artikkel 17 og SP artikkel 5 (1) som forbyr misbruk av konvensjonsrettighetene, men departementets forslag gjør det ikke nødvendig å vurdere dette nærmere.
Ytringsfriheten er ikke absolutt, jf. EMK artikkel 10 (2) og SP artikkel 19 (3). Bestemmelsene hjemler begrensninger i ytringsfriheten i den grad disse er bestemt ved lov, har et særlig formål og er nødvendige. Begrepet «lov» stiller her, som ellers i konvensjonene, krav til tilgjengelighet, presisjon og forutberegnelighet. Det er imidlertid behov for tolkning i ethvert rettssystem, og det er nødvendig å presisere uklare punkter og utvikle rettsreglene i lys av samfunnsutviklingen. Paragraf 136 i departementets lovforslag, som gjennomfører europarådskonvensjonen artikkel 5 og 7, er formulert forholdsvis syntetisk, men det nærmere innholdet i straffansvaret er utdypet i forarbeidene. Dette er i tråd med norsk lovgivningstradisjon, og gjennomføringsbestemmelsen må anses å oppfylle lovskravet i artikkel 10 (2).
Blant formålene som nevnes i EMK artikkel 10 (2), er forebygging av uorden eller kriminalitet. Dette fremgår ikke uttrykkelig av SP artikkel 19 (3), men uttrykket «public order» er vidt nok til å dekke også kriminalitetsforebygging. En effektiv terrorbekjempelse er et lovlig formål etter konvensjonenes unntaksbestemmelser. Statspartenes adgang til å vedta straffebestemmelser som griper inn i ytringsfriheten avhenger av om inngrepet er nødvendig.
Det finnes rikholdig praksis fra EMD om hva som er «nødvendig i et demokratisk samfunn». I Ceylan mot Tyrkia (dom 8. juli 1999) uttalte domstolen at det må foreligge et overhengende samfunnsmessig behov («a pressing social need»). I vurderingen av om det foreligger et slikt behov, har statspartene en viss skjønnsmargin, men EMD overvåker lovgivningen og lovanvendelsen gjennom sine avgjørelser i klagesaker. EMD presiserte videre hvilke momenter domstolen tar i betraktning ved utøvelsen av sin overvåkende funksjon: Inngrepet må ses i lys av saken som et hele, innbefattet uttalelsens innhold og konteksten den ble fremsatt i. Inngrepet må videre være proporsjonalt i forhold til det legitime formålet som skal oppfylles, og begrunnelsen som gis av de nasjonale myndighetene for å rettferdiggjøre inngrepet, må være «relevant og tilstrekkelig».
Offentlige oppfordringer om å iverksette terrorhandlinger har et stort skadepotensial. Utviklingen i Norge og andre land har gått i retning av en økende radikalisering, dvs. at personer i økende grad aksepterer bruk av vold for å nå politiske mål. Radikalisering finner blant annet sted gjennom offentlige kommunikasjonskanaler som for eksempel internett.
Domstolen uttalte i Ceylan mot Tyrkia avsnitt 34 at:
«[I]t certainly remains open to the competent State authorities to adopt, in their capacity as guarantors of public order, measures, even of a criminal-law nature, intended to react appropriately and without excess to such remarks (…). Finally, where such remarks incite to violence against an individual, a public official or a sector of the population, the State authorities enjoy a wider margin of appreciation when examining the need for an interference with freedom of expression.»
SP artikkel 20 nr. 1 pålegger statene å forby ved lov enhver krigspropaganda. Etter nr. 2 skal enhver form for fremme av nasjonalistisk hat, rasehat eller religiøst hat som innebærer tilskyndelse til diskriminering, fiendskap eller vold, forbys ved lov. FNs menneskerettskomité har avgitt en egen rekommandasjon om tolkingen av bestemmelsen (kommentar nr. 11, 29. juli 1983). Her uttaler komiteen at forpliktelsene etter artikkel 20 fullt ut er i overensstemmelse med ytringsfriheten, slik denne er nedfelt i SP artikkel 19. Komiteen uttaler at artikkel 20 nr. 1 omfatter alle former for propaganda som truer med eller resulterer i en aggresjonshandling eller brudd på freden, i strid med FN-pakten. Nr. 2 retter seg mot enhver støtte til nasjonalistisk, raserelatert eller religiøst hat som utgjør oppfordring til diskriminering, fiendtlighet eller vold. Komiteen uttaler videre at for at artikkel 20 skal bli effektiv, bør det være en lov som gjør det klart at slik propaganda og støtte er i strid med offentlig politikk og som tilbyr en passende sanksjon ved brudd. SP artikkel 20 har klare likhetstrekk med plikten til å oppstille straff for den som oppfordrer til terrorhandlinger. Komiteens synspunkter trekker derfor i retning av at en gjennomføringsbestemmelse holder seg innenfor de skranker som oppstilles i SP artikkel 19.
Forpliktelsene i europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme artikkel 5 og 7 gjennomføres med en egen bestemmelse i straffeloven 2005, jf. forslaget til § 136. Slik forslaget til gjennomføringsbestemmelsen er utformet, er det etter departementets syn ikke i strid med EMK artikkel 10 og SP artikkel 19. Bestemmelsen må imidlertid på vanlig måte tolkes og anvendes i lys av menneskerettighetene.
8.4.2 Forholdet mellom terrorbestemmelsene og andre internasjonale forbrytelser
8.4.2.1 Innledning
Roma-vedtektene for Den internasjonale straffedomstol (ICC) inneholder tre kategorier forbrytelser som faller inn under domstolens jurisdiksjon: folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser. Folkemord og forbrytelser mot menneskeheten anses særlig alvorlige fordi de inngår i et utbredt eller systematisk angrep mot en sivilbefolkning. Med krigsforbrytelser forstås en rekke grove straffbare handlinger som er begått som ledd i en væpnet konflikt. Krigsforbrytelsene i Roma-vedtektene har sitt grunnlag i den internasjonale humanitærretten (i første rekke de fire Genève-konvensjonene med tilleggsprotokoller om partenes opptreden i væpnet konflikt (krig, borgerkrig og okkupasjon)). Grove overtredelser av humanitærretten (krigsforbrytelser) medfører i likhet med folkemord og forbrytelser mot menneskeheten et individuelt straffansvar. Det vises til kapittel 5 i proposisjonen her.
Under forhandlingene om Roma-vedtektene i 1998 ble det ikke oppnådd enighet om en bestemmelse om terrorhandlinger. En terrorhandling kan derfor bare pådømmes av Den internasjonale straffedomstolen i den grad handlingen også må anses som folkemord, forbrytelse mot menneskeheten eller krigsforbrytelse. Typisk vil en terrorhandling som rammer sivile i en væpnet konflikt, omfattes av en eller flere av bestemmelsene om krigsforbrytelser i samsvar med Roma-vedtektene. Både straffebudet mot forsettlige angrep mot sivilbefolkningen som sådan eller mot sivilpersoner som ikke direkte tar del i fiendtlighetene, og forbudet mot vilkårlige angrep (dvs. forsettlig å iverksette et angrep som vil forårsake tilfeldig tap av sivilpersoners liv, skade på sivilpersoner, skade på sivile gjenstander eller omfattende, langvarige og alvorlige skader på naturmiljøet, som klart ville være for omfattende i forhold til den forventede konkrete og umiddelbare samlede militære fordel), vil kunne ramme handlinger som samtidig oppfyller gjerningsbeskrivelsen i en bestemmelse om terrorhandling (se Roma-vedtektene artikkel 8 nr. 2 (b) (i) og (iii) og (e) (i)).
Forholdet mellom terrorismekonvensjonene og Roma-vedtektene reiser flere spørsmål. For det første kan det spørres hvor langt terrorbestemmelsene gjelder for handlinger som er utøvd som ledd i en væpnet konflikt. For det andre, forutsatt at et straffbart forhold oppfyller vilkårene både for å kunne bedømmes som en terrorhandling og en krigsforbrytelse, må det tas stilling til i hvilken utstrekning straffebestemmelsene kan anvendes samtidig på samme straffbare forhold (i konkurrens).
8.4.2.2 Terrorkonvensjonenes rekkevidde i væpnet konflikt
I høringsnotatet ble det lagt til grunn at konvensjonsbestemmelsene ikke kommer til anvendelse på handlinger som er begått av militære styrker for en stat i utførelsen av offisielle plikter og på handlinger som er begått av væpnede styrker som ledd i en væpnet konflikt, slik disse begrepene er forstått i den internasjonale humanitærretten. Det ble påpekt at bare legitime væpnede styrker kan unntas fra konvensjonens virkeområde, og at opprørsbevegelser bare unntaksvis kan anses som lovlig stridende i humanitærrettens forstand.
Det ble ikke sagt noe i høringsnotatet om hvorvidt handlinger som oppfyller gjerningsbeskrivelsen i terrorkonvensjonene, uten videre skal anses som terrorhandlinger, eller om konvensjonene må tolkes innskrenkende slik at handlinger som er tillatt etter humanitærretten ikke rammes.
Fire høringsinstanser kommenterer forholdet mellom terrorkonvensjonene og reglene i væpnet konflikt: Forsvarsdepartementet, Generaladvokaten, Røde Korsog Utenriksdepartementet.
Generaladvokaten spør om opprørssoldater generelt skal anses som terrorister og være gjenstand for strafforfølgning, uavhengig av om de har begått en krigsforbrytelse eller ikke. Generaladvokaten peker på tre tolkningsalternativer for når en terrorhandling skal anses som urettmessig:
«Man kan for det første knytte det opp mot om gjerningsmannen kjemper for en rettmessig eller urettmessig sak. For det andre kan man knytte det opp mot om gjerningsmannen er såkalt lovlig stridende, slik at hans krigshandlinger i utgangspunktet er strafferettslig rettmessige. For det tredje kan man fokusere på handlingens art – foreligger det en såkalt lovlig krigshandling i en væpnet konflikt, eller er handlingen urettmessig strafferettslig sett fordi den etter sin art ikke tilfredsstiller dette kriteriet. Dette vil gjelde uavhengig av om gjerningsmannen er lovlig stridende eller ikke. (…) Generaladvokaten vil anbefale at en kombinasjon av den andre og tredje tolkningen legges til grunn, slik at terrorisme avgrenses mot (…) alle tjenestehandlinger begått av legitime væpnede styrker i væpnet konflikt og handlinger begått av andre aktører i væpnet konflikt når de etter sin art er lovlige.»
Også Røde Kors spør om straffebudene i terrorkapitlet skal ramme lovlige krigshandlinger:
«Hvis de foreslåtte straffebudene (…) også vil ramme lovlige krigshandlinger i væpnet konflikt, er Norges Røde Kors (…) kritisk til forslaget fra Justisdepartementet. Om alle krigshandlingene som er blitt utført av opprørsgrupper i en væpnet konflikt alltid skal anses som terrorisme, er Norges Røde Kors redd for at dett vil føre til en dårligere beskyttelse av de personer som ikke deltar direkte i fiendtlighetene i en væpnet konflikt. Norges Røde Kors er også redd for at dette vil gjøre det vanskelig å få til en forsoning i etterkant av en væpnet konflikt.»
Utenriksdepartementet tolker konvensjonene slik at de ikke får anvendelse på handlinger foretatt av regulære styrker for en stridende part som ledd i en internasjonal væpnet konflikt, men at de får anvendelse på ulovlige handlinger som begås av opprørsstyrker og motstandsbevegelser i en intern væpnet konflikt. Utenriksdepartementet anfører at terrorkonvensjonene bør tolkes og anvendes i samsvar med humanitærretten, slik at bare handlinger som også er i strid med humanitærretten – i praksis anslag rettet mot sivile mål – kan straffes som terrorhandlinger.
Røde Kors kommenterer hva som bør anses som opprørsgrupper:
«Justisdepartementet synes å mene at de nye straffebudene om terror ikke skal komme til anvendelse for opprørsgrupper slik dette er definert i II tilleggsprotokoll til Genevekonvensjonene (TP II) artikkel 1. Norges Røde Kors er ikke enig i dette da vi mener at opprørsgrupper slik dette forstås i fellesartikkel 3 til de fire Genevekonvensjonene (fellesartikkel 3) også må unntas fra de foreslåtte straffebudene om terrorhandlinger så lenge de utfører lovlige krigshandlinger.»
Forsvarsdepartementet er av samme oppfatning.
Departementet har tatt utgangspunkt i at rekkevidden av terrorbestemmelsene i en væpnet konflikt beror på en tolking av konvensjonene. Den konvensjonen som gir en klarest veiledning om virkeområdet er terroristbombekonvensjonen, jf. artikkel 19, og konvensjonen om kjernefysisk terrorisme artikkel 4. Bestemmelsene i de øvrige terrorkonvensjonene er mindre klare, bl.a. som resultat av kompromisser i forhandlingene. Teksten i dem må derfor suppleres med aktuell statspraksis og ses i lys av andre vedtak i internasjonale fora og nærstående lands holdninger.
Departementet forstår på denne bakgrunnen konvensjonene om bekjempelse av terrorhandlinger slik at de ikke får anvendelse på handlinger som er begått av regulære styrker for en stridende part som ledd i en internasjonal væpnet konflikt. Videre tolker departementet dem slik at de får anvendelse på handlinger som er begått av opprørsstyrker og motstandsbevegelser (men ikke militære styrker for en stat) som ledd i en intern væpnet konflikt, likevel slik at bare handlinger som er i strid med humanitærretten kan utgjøre terrorhandlinger.
Når det er erklært krig eller faktisk foregår en væpnet konflikt mellom to eller flere stater, foreligger det en internasjonal væpnet konflikt. Det samme gjelder dersom (deler av) en stats territorium er okkupert (se fellesartikkel 2 i Genèvekonvensjonene). I internasjonale væpnede konflikter er det bare medlemmer av en parts væpnede styrker som har adgang til å anvende voldelige maktmidler overfor fiendtlige militære mål som ledd i konflikten. Dersom andre aktører tyr til maktanvendelse i en væpnet konflikt, er dette ulovlig, og innebærer at disse begår terrorhandlinger så langt de objektive vilkårene for en terrorhandling er oppfylt. Unntaket for væpnede styrker i terrorismekonvensjonene innebærer likevel ikke straffrihet for noen parts ulovlige handlinger i en væpnet konflikt. Handlingene kan rammes av andre regler, for eksempel som krigsforbrytelser etter humanitærretten.
Selv om unntaket i utgangspunktet omfatter staters regulære væpnede styrker og andre militære enheter som er underlagt den samme kommandostrukturen, kan en frigjøringsbevegelse helt unntaksvis omfattes av unntaket. To vilkår må være oppfylt: Gruppen må ha en folkerettslig anerkjent rett til å delta i en væpnet konflikt, og den må oppfylle vilkårene i humanitærretten for å kunne være en legitim part i en væpnet konflikt (herunder respektere reglene for opptreden i væpnet konflikt). Hvis vilkårene er oppfylt, vil konflikten gå over fra å være en intern til å bli en internasjonal væpnet konflikt (jf. første tilleggsprotokoll til Genèvekonvensjonene artikkel 1 nr. 4). Regelen er utformet med tanke på et folks kamp for selvbestemmelse i samsvar med FN-pakten og FNs erklæring om folkerettslige prinsipper om mellomstatlige forhold (Generalforsamlingens resolusjon 2625 (XXV) 24. oktober 1970).
En intern (ikke-internasjonal) væpnet konflikt foreligger når det på en stats territorium finner sted en væpnet konfrontasjon som ikke utspiller seg med væpnede styrker fra andre stater. Annen tilleggsprotokoll til Genèvekonvensjonene artikkel 1 stiller følgende krav for at det skal foreligge en intern væpnet konflikt: Den væpnede konflikten må finne sted på territoriet til en kontraherende part mellom landets væpnede styrker og væpnede opprørsstyrker, opprørsstyrkene må være organisert og under ansvarlig kommando, og de må utøve en slik kontroll over en del av et territorium at det setter dem i stand til å utføre vedvarende og samordnende militære operasjoner. I interne væpnede konflikter får terrorkonvensjonene bare anvendelse på ikke-statlige aktørers opptreden i konflikten. Terrorkonvensjonene bør imidlertid, som påpekt av Generaladvokaten, Utenriksdepartementet og Røde Kors, tolkes og anvendes i samsvar med humanitærretten på dette punkt, slik at handlinger foretatt av opprørsgrupper bare kan straffes som terrorhandlinger hvis de samtidig er i strid med humanitærretten.
Røde Kors har tatt til orde for at ikke bare opprørsgrupper slik de er definert i annen tilleggsprotokoll artikkel 1, men også opprørsgrupper slik dette forstås i fellesartikkel 3 til de fire Genèvekonvensjonene må unntas fra terrorbestemmelsenes virkeområde så lenge de utfører lovlige krigshandlinger. Fellesartikkel 3 favner atskillig videre enn annen tilleggsprotokoll artikkel 1, ved at den gjelder «i tilfelle av væpnet konflikt uten internasjonal karakter som oppstår på en av de høye kontraherende parters eget territorium.» Artikkelen gjelder blant annet ved opptøyer samt isolerte og sporadiske voldshandlinger. I motsetning til annen tilleggsprotokoll, som kun kommer til anvendelse ved væpnet konflikt mellom en stats myndigheter og en opprørsbevegelse, gjelder fellesartikkel 3 også ved væpnet konflikt mellom ulike væpnede grupper på en stats territorium. Departementet mener det ikke er holdepunkter for å tolke terrorkonvensjonene innskrenkende, slik at lovlige krigshandlinger utført av opprørsgrupper som nevnt i fellesartikkel 3 faller utenfor bestemmelsenes virkeområde. Terskelen for å anvende fellesartikkel 3 er meget lav, og vil uthule terrorkonvensjonenes betydning. Departementets forståelse av konvensjonenes anvendelsesområde har bred oppslutning i internasjonale fora. Departementet legger etter dette til grunn at handlinger som er begått av opprørsgrupper som ikke faller inn under definisjonen i annen tilleggsprotokoll artikkel 1 kan straffes som terrorhandlinger såfremt de oppfyller gjerningsbeskrivelsen i det aktuelle straffebudet.
8.4.2.3 Terrorhandlinger i væpnet konflikt – konkurrens
En handling som oppfyller gjerningsinnholdet både i en bestemmelse om terrorhandlinger og i en bestemmelse om krigsforbrytelser, kan i visse tilfeller dømmes etter begge disse bestemmelsene (i konkurrens). Prinsippene for når straffebud kan anvendes i konkurrens, er hovedsakelig de samme etter norsk og internasjonal strafferett. Det er et vilkår at hver av bestemmelsene inneholder et element som ikke finnes i den eller de andre bestemmelsene. Dersom for eksempel en opprørsbevegelse utfører en terrorhandling (eksempelvis et bombeangrep) rettet mot sivile som ledd i en intern væpnet konflikt, vil en anvendelse av flere straffebestemmelser (terrorhandling og krigsforbrytelse) i konkurrens best ta hensyn til de ulike elementer som gjør forholdet særlig straffverdig. I dette eksemplet vil en anvendelse av terrorismebestemmelsen reflektere den særlige terrorhensikt som er utvist, mens anvendelsen av straffebud rettet mot krigsforbrytelser vil understreke det særlige strafferettslige vern som tilligger sivile i en væpnet konflikt. Når dette hensynet gjør seg gjeldende, bør de alminnelige bestemmelser om konkurrens i straffeloven 2005 § 79 anvendes på forholdet. Selv om begge straffebestemmelser i seg selv skulle kvalifisere til lovens strengeste straff, får sammenstøtet av lovbrudd likevel betydning i straffutmålingen ved at det utmåles en strengere straff.
8.4.3 Forholdet til den alminnelige delen i straffeloven 2005
8.4.3.1 Medvirkning og forsøk – straffeloven 2005 §§ 15 og 16
De internasjonale instrumentene om bekjempelse av terrorhandlinger krever i stor utstrekning at forsøk på hovedgjerningen skal være straffbart. I den grad konvensjonene inneholder slike forpliktelser uten nærmere retningslinjer, må det forutsettes at det er overlatt til nasjonal rett å trekke opp de nærmere grensene for hva som utgjør straffbart forsøk. Departementet går derfor inn for å gi straffeloven § 16 og den alminnelige forsøkslæren anvendelse på de lovbrudd som fremgår av terrorkapitlet. Det nærmere innholdet i § 16 går frem av Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004), særlig side 413 – 417.
De internasjonale instrumentene pålegger ikke statene å kriminalisere forsøk på alle former for hovedgjerninger. Departementet går likevel ut fra en straffverdighetsvurdering inn for at forsøk på overtredelse av alle de straffbare handlingene i loven kapittel 18 skal være straffbart. En mulig innvending mot å kriminalisere forsøk i større utstrekning enn konvensjonene krever, er at dette – på grunn av den valgte lovstrukturen – vil utvide straffansvaret etter enkelte av reglene om forberedelseshandlinger (finansiering, oppfordring, verving og opplæring) tilsvarende. Departementet finner likevel ikke dette argumentet avgjørende. Det må antas å høre med til sjeldenhetene at man oppfordrer til, verver noen til eller lærer opp noen til kun å begå en forsøkshandling. Det vil på samme måte være lite praktisk at noen samler inn eller fremskaffer økonomiske midler med forsett om at midlene utelukkende skal brukes til en forsøkshandling.
Alle de internasjonale instrumentene inneholder bestemmelser som pålegger statene å kriminalisere medvirkningshandlinger. I motsetning til medvirkningsbestemmelsene i Roma-vedtektene finnes det ingen rettspraksis som kaster lys over forståelsen av disse bestemmelsene. Slik instrumentene er bygget opp, er det imidlertid tydelig at reguleringen er preget av et aksessorisk medvirkningsansvar. Dette innebærer at hovedmannen må ha utført en straffbar handling – han må minst ha kommet til forsøksstadiet – for at medvirkeren skal kunne straffes. Konvensjonene kriminaliserer både medvirkning til hovedhandlingen og medvirkning til forsøk. Et unntak gjelder for FN konvensjonen om forbrytelser mot internasjonalt beskyttede personer, jf. artikkel 2 (1). Her må hovedgjerningen være fullført for at medvirkningsansvar skal være aktuelt.
De folkerettslige instrumentene er utformet noe ulikt, men tre formuleringer går igjen. For det første pålegger de fleste konvensjoner statspartene å straffe den som deltar som «an accomplice». Det gis ingen nærmere forklaring på rekkevidden av begrepet, men det må antas at begrepet favner videre enn bare personer som deltar i selve utførelsen av eller forsøk på hovedhandlingen. Kriminaliseringsforpliktelsen vil etter departementets syn uansett være oppfylt gjennom medvirkningsansvaret i straffeloven 2005 § 15.
For det andre inneholder enkelte av konvensjonene, herunder SUA-konvensjonen artikkel 3 quater(d) og plattformprotokollen artikkel 3 ter(d), bestemmelser som pålegger statene å innføre straff for den som «organizes or directs others to commit an offence» som nevnt i hovedbestemmelsen. Også dette dekkes utvilsomt av medvirkningsansvaret i straffeloven 2005 § 15.
Den siste formen for medvirkningsbestemmelse, som blant annet finnes i terroristbombekonvensjonen artikkel 2 (3) (c) og SUA-konvensjonen artikkel 3 quater(e) og plattformprotokollen artikkel 2 ter(e) er vanskeligere tilgjengelig. Den angir et objektivt hovedvilkår og to alternative subjektive tilleggsvilkår som minstekrav for når nasjonal rett må oppstille straffansvar. Hovedvilkåret er beskrevet slik:
«contributes to the commission of one or more offences … by a group of persons acting with a common purpose …»
På den subjektive siden kreves det at handlingen er begått «intentionally» enten «with the aim of furthering the criminal activity or criminal purpose of the group where such activity or purpose involves the commission of an offence set forth (…)» eller «in the knowledge of the intention of the group to commit an offence set forth (…)». I utgangspunktet vil enhver form for bidrag til utførelsen av hovedgjerningen, kunne oppfylle det objektive kriteriet. Dette balanseres i en viss utstrekning gjennom at straffansvaret etter denne bestemmelsen er aksessorisk, fordi bidraget må være gitt til en gruppes utførelse av hovedgjerningen og gjennom særskilte subjektive vilkår.
Etter departementets syn forutsetter bestemmelsen at en straffbar handling som omfattes av konvensjonen faktisk blir begått (ved fullbyrdet forbrytelse eller forsøk), jf. «contributes to the commission». Alternativet dekker en del former for medvirkningshandlinger som blir utført før selve hovedgjerningen utføres – eller som ikke utgjør deltakelse i selve utførelsen av hovedgjerningen. Det kan for eksempel være psykisk medvirkning i form av hjelp og bistand til planlegging mv., eller fysisk bistand i form av å fremskaffe våpen eller andre midler til bruk ved selve hovedgjerningen.
En del av gjerningsbeskrivelsen som kan synes å være noe fremmed i norsk rett, er kravet om straffansvar dersom handlingen begås av «a group of persons acting with a common purpose». Bestemmelsen har likhetstrekk med EUs rammebeslutning om bekjempelse av terrorisme artikkel 2, som rammer deltakelse i terrorgrupper. Hovedforskjellen er at konvensjonene knytter medvirkningen til konkrete forbrytelser, mens rammeavgjørelsen trolig rammer deltakelse i terrorgrupper generelt, forutsatt at gruppen har et terrorformål. Departementet legger til grunn at medvirkningsbestemmelsen må forstås på samme måte som Roma-vedtektene artikkel 25 nr. 3 bokstav d. Det norske medvirkningsansvaret dekker de situasjoner som omfattes av bestemmelsen.
En mer inngående redegjørelse for den generelle medvirkningsregelen i straffeloven 2005 § 15 er gitt i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) særlig side 410 – 413.
Etter norsk rett kan forsøksregelen (jf. straffeloven 2005 § 16) hjemle straff for medvirkeren også i de tilfellene hans handling ikke står i et medvirkende årsaksforhold til hovedgjerningen, eller når hovedmannen ikke kommer så langt som til å utføre forbrytelsen. I norsk rett gjelder det med andre ord et selvstendig medvirkeransvar: Medvirkeren kan straffes når han har overskredet grensen for straffbart forsøk, selv om hovedmannen ikke har utført noen straffbar handling. Dette står i motsetning til et aksessorisk medvirkningsansvar, som for eksempel i Finland og Tyskland, hvor straff for medvirkning forutsetter at hovedgjerningspersonen har utført en straffbar handling. Denne siste typen medvirkningsansvar har påvirket utformingen av terrorkonvensjonene. Etter FN-konvensjonen om forbrytelser mot internasjonalt beskyttede personer artikkel 2(1) må hovedgjerningen være fullført for at medvirkningsansvar skal være aktuelt. Departementet går imidlertid ikke inn for noen slik begrensning i de norske bestemmelsene. Å adoptere den aksessoriske medvirkningslæren i enkelte bestemmelser ville bidra til å komplisere lovbestemmelsene i terrorkapitlet unødig.
I tråd med læren om en aksessorisk medvirkningslære er ikke forsøk på medvirkning straffbart etter konvensjonene. Det innebærer at vi ikke er folkerettslig forpliktet til å la straffansvaret omfatte forsøk på medvirkning. Departementet ser imidlertid ikke noen avgjørende grunn til å innføre en slik begrensning av straffansvaret etter bestemmelsene i kapitlet her. Graden av nykriminalisering kan begrenses noe ved å snevre inn medvirkningsreglene på denne måten, men en slik gevinst oppveier ikke for en mer komplisert og vanskelig tilgjengelig lovgivning. Departementet går derfor inn for at straffansvaret for medvirkning til handlingene i loven kapittel 18 skal reguleres av straffeloven 2005 § 15.
8.4.3.2 Kravet til skyld – straffeloven 2005 § 22
Brorparten av kriminaliseringsforpliktelsene inneholder uttrykkelige skyldkrav. Disse kommer eksempelvis til uttrykk ved bruk av formuleringen «the intentional commission of» eller at handlingen er «intentional» eller «wilful». Det er her tale om det alminnelige skyldkravet som må dekke alle elementene i gjerningsbeskrivelsen. Videre inneholder enkelte konvensjoner krav om et subjektivt overskudd. Med dette menes krav til skyld som ikke bare skal omfatte forhold som inngår i den objektive gjerningsbeskrivelsen, men som stiller tilleggskrav til gjerningspersonens sinnelag, for eksempel slik at en handling må være begått med en særlig hensikt. I begge tilfeller kan det spørres om skyldkravene bør utformes på en måte som ligger tett opp til teksten i konvensjonene, eller om reglene om skyld i straffelovens alminnelige del skal komme til anvendelse så sant de oppfyller forpliktelsene.
Departementet går også her inn for den sistnevnte løsningen. En mer direkte gjennomføring av konvensjonenes subjektive krav ville skape uklarhet og komplisere lovgivningen unødig. Enda viktigere er at det ikke er gitt hvordan disse subjektive vilkårene skal tolkes, noe som henger sammen med at det ikke finnes en entydig alminnelig strafferettslære på det internasjonale plan. Statspartene har ulike rettstradisjoner, og ordlyden i de internasjonale kriminaliseringsforpliktelsene representerer en minste felles konsensus. I mangel av klare holdepunkter for en slik løsning har det neppe vært meningen å gi de subjektive vilkårene i de rettslige instrumentene et innhold som avviker nevneverdig fra reglene om subjektiv skyld i den enkelte medlemsstat. Departementet er derfor av den oppfatning at en ikke kan slutte for mye ut av ordbruken i konvensjonene, og at statene er gitt et visst spillerom ved gjennomføringen av forpliktelsene.
Departementet går på denne bakgrunn inn for generelt å la straffelovens alminnelige skyldkrav, jf. straffeloven 2005 §§ 21 og 22, gjelde for handlingene i kapitlet her. Der konvensjonene krever at handlingen er begått «intentionally» eller «wilfully», foreslår departementet å la straffelovens alminnelige forsettskrav komme til anvendelse.
I visse tilfeller stiller konvensjonene krav til en særlig form for skyld. Eksempelvis krever SUA-konvensjonen artikkel 3bis (1) (b) (ii) om skipstransport av biologiske eller kjemiske våpen eller atomvåpen at gjerningspersonen har kunnskap om at det er tale om slike våpen. I tillegg til det alminnelige skyldkravet som skal dekke gjerningsbeskrivelsen stiller flere av konvensjonene krav om et subjektivt overskudd (se ovenfor). Konvensjonene angir slike skyldkrav på ulike måter. Som eksempel krever FNs konvensjon mot gisseltaking artikkel 1 at handlingen er begått «in order to compel» en tredjepart til å gjøre eller unnlate å gjøre noe, mens FNs konvensjon om kjernefysisk terrorisme artikkel 1 krever at handlingen er begått «with the intent to» forårsake død eller betydelig skade på legeme, eiendom eller livsmiljøet. SUA-konvensjonen artikkel 3 (2) er formulert slik at handlingen må være «aimed at compelling» en fysisk eller juridisk person til å gjøre eller unnlate å gjøre noe. I andre konvensjonsbestemmelser er det subjektive overskuddet formulert som et kunnskapskrav. Eksempelvis krever SUA-konvensjonen artikkel 3 bis(1) (b) (i) og (ii) at transporten av særlig farlig materiale har funnet sted med kunnskap om at materialet skal brukes til et særlig formål.
I delutredning VII går Straffelovkommisjonen inn for en standardisering av skyldkravene i straffebudene i den spesielle delen, jf. utredningen side 168 flg. Forslaget, som departementet er enig i, går blant annet ut på å erstatte særlige skyldkrav om hensikt eller kunnskap med krav om forsett. Begrunnelsen er at dette vil gjøre lovredaksjonen og bevisbedømmelsen ved skyldspørsmålet enklere, samtidig som de aktuelle straffebudene i all hovedsak vil ramme de samme handlingene. Videre viser kommisjonen til at handlingene ofte vil være straffverdige også om de begås med for eksempel sannsynlighetsforsett. Kommisjonen understreker likevel at hvert straffebud må vurderes for seg.
Etter en gjennomgåelse av konvensjonsforpliktelsene har departementet kommet til at de ulike forsettsformene stort sett er like straffverdige. Departementet går stort sett inn for å sløyfe kvalifiserte skyldkrav, både dem som knytter seg til enkelte av elementene i gjerningsbeskrivelsen og dem som inngår i subjektive overskudd. Etter departementets syn bør det generelle forsettskravet som den store hovedregel gjelde også her, jf. §§ 21 og 22. I noen bestemmelser foreslås det imidlertid særskilt strenge skyldkrav for å begrense straffansvaret, se for eksempel forslaget til § 135 første ledd hvor det stilles krav om hensikt eller viten om at midler vil bli brukt til terrorfinansiering.
8.4.3.3 Jurisdiksjon – straffeloven 2005 §§ 4 – 6
Alle konvensjonene om bekjempelse av terrorisme stiller minstekrav til rekkevidden av nasjonal strafferettslig jurisdiksjon for handlingene som omfattes av forpliktelsene. Et fellestrekk ved konvensjonene er at de går langt i å kreve at medlemsstatene har jurisdiksjon for handlinger som er begått utenfor statspartens territorium. Et annet gjennomgående trekk er at konvensjonene forplikter statene til å ha jurisdiksjon der en siktet befinner seg på statens territorium og staten ikke utleverer vedkommende til en stat med strafferettslig jurisdiksjon over forholdet ( aut dedere aut judicare).
Jurisdiksjonsbestemmelsene i straffeloven 2005 §§ 4 – 6 favner vidt. Etter § 4 har Norge jurisdiksjon over straffbare handlinger som er begått i Norge og på områder underlagt norsk jurisdiksjon. Paragraf 5 første ledd oppstiller jurisdiksjon for handlinger som er begått av nordmenn (norske statsborgere, personer bosatt i Norge) i utlandet på visse nærmere vilkår: Terrorhandlingen må være straffbar også etter loven i landet der den er begått (nr. 1), den må være rettet mot den norske stat eller norsk statsmyndighet (nr. 6) eller den må være begått utenfor området for noens stats høyhetsrett og kunne straffes med fengsel (nr. 7). Første ledd gjelder også for handlinger som er begått av personer som er eller etter handlingen er blitt statsborgere eller bosatt i et annet nordisk land, når vedkommende oppholder seg i Norge. For det tilfelle at betingelsene i nr. 1 eller 6 er oppfylt og handlingen har en lengstestraff på fengsel i mer enn 1 år, gjelder jurisdiksjonsbestemmelsen også for handlinger foretatt av utlendinger når disse befinner seg i Norge, jf. tredje ledd. Tilleggskravet om minstestraff på fengsel i mer enn 1 år vil være oppfylt med de strammerammene departementet foreslår.
Straffeloven 2005 §§ 4 og 5 vil oppfylle de fleste kravene til jurisdiksjon etter de internasjonale konvensjonene om bekjempelse av terrorisme. For det tilfelle at jurisdiksjon ikke kan forankres i disse bestemmelsene, vil § 6 komme til anvendelse. Bestemmelsen fastsetter at «utenfor virkeområdet etter §§ 4 og 5 gjelder straffelovgivningen også for handlinger som Norge etter overenskomst med fremmede stater eller etter folkeretten for øvrig har rett eller plikt til å strafforfølge.»
8.5 Enkelte grunnleggende problemstillinger
8.5.1 Valg av lovstruktur
8.5.1.1 Innledning
Frem til nå har norske myndigheter i stor grad gjennomført internasjonale kriminaliseringsforpliktelser om bekjempelse av terrorhandlinger ved å vise til allerede eksisterende straffebestemmelser, jf. kapittel 3 om internasjonalisering av straffelovgivningen. Arbeidet med den nye straffeloven gjør det mulig å være mer konsekvent i valget av hvordan slike bestemmelser skal gjennomføres i norsk rett.
8.5.1.2 Høringsnotatet
Departementet gikk i høringsnotatet inn for en mer ensartet gjennomføring av internasjonale forpliktelser om å kriminalisere ulike former for terrorhandlinger, slik at de enkelte artiklene i de internasjonale konvensjonene på området i utgangspunktet skulle gjennomføres i egne bestemmelser i terrorkapitlet. Der flere artikler overlapper hverandre eller i det vesentlige har et felles virkeområde, gikk departementet likevel inn for å gjennomføre disse i en felles straffebestemmelse, for å unngå en unødig fragmentarisk lovgivning.
I høringsnotatet pekte departementet på at gjennomføringsbestemmelsene som utgangspunkt skulle svare til de folkerettslige kriminaliseringsforpliktelsene, men at det i noen grad kunne være nødvendig å fravike denne tilnærmingen ut fra en straffverdighetsvurdering. Der flere artikler gjennomføres i en felles straffebestemmelse, gikk departementet inn for å gjennomføre forpliktelsene i en noe forenklet form.
Departementet pekte videre på at det har vært tradisjon for å gjennomføre internasjonale kriminaliseringsforpliktelser i straffebestemmelser med en generell utforming, men at særlige hensyn tilsier at dette fravikes i kapitlet her. Hovedbegrunnelsen var ønsket om å forhindre en utstrakt kriminalisering ut over det Norge er folkerettslig forpliktet til.
8.5.1.3 Høringsinstansenes syn
Samtlige høringsinstanser som har kommentert lovstrukturen, støtter departementets tilnærming. Dette gjelder Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet, riksadvokaten, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Politidirektoratet, Det nasjonale statsadvokatembetet, Oslo statsadvokatembeter, Norsk senter for menneskerettigheterog Helsingforskomiteen.
PST uttaler at
«departementets valg av lovstruktur, herunder inkorporeringen av våre folkerettslige forpliktelser (…) er en klar styrke ved lovforslaget, sett hen til at det gir norske myndigheter en mulighet til å gjennomføre disse forpliktelsene i tråd med norsk lovgivningstradisjon, og at det også begrenser kriminalisering utover det som følger av de folkerettslige forpliktelsene. Videre synes denne tilnærmingen å gjøre strafflovgivningen innenfor terrorområdet mer systematisk og lettere tilgjengelig, sett i lys av det omfattende utvalg av internasjonale instrumenter på området.»
PST understreker hvor viktig det er å ha presise straffebestemmelser på dette området, og at de bør sammenfalle med den internasjonale strafferetten for å legge til rette for grenseoverskridende samarbeid.
Riksadvokatenpeker på ulempene ved den valgte tilnærmingen, men ser likevel behovet for å velge en slik løsning:
«Vurdert fra et norsk perspektiv kan det reises tunge innvendinger mot utformingen av forslagene til straffebestemmelser i høringsbrevet. Etter norsk tradisjon (…) ville en søke å beskrive det forhold som ønskes rammet med straff så presist som mulig samtidig som en formulerer én enkelt straffebestemmelse som omfatter hele den straffverdige virksomhet (syntetisk lovgivning). (…) Det må likevel erkjennes at vi langt fra står fritt på dette området. (…) Selv om den lovtekniske «prisen» er høy, kan det – som departementet fremholder – ikke være tvil om at den må betales.»
8.5.1.4 Departementets vurdering
Høringen har gitt klar støtte til forslaget om å ta i bruk en mer kasuistisk lovgivningsteknikk i terrorkapitlet enn det som tradisjonelt har vært brukt i norsk lovgivning. Dette henger sammen med at de ulike konvensjonsforpliktelsene er mange, komplekse og i liten grad harmonisert med hverandre.
De folkerettslige instrumentene krever at statspartene oppstiller straff for handlinger som kan stå i et noe fjernt og avledet forhold til den umiddelbart samfunnsskadelige terrorhandlingen. Det innebærer at Norge blir forpliktet til å kriminalisere handlinger som etter gjeldende rett ligger i grenseland mellom straffbar medvirkning og straffrie forberedelseshandlinger. Det har i lovarbeidet vært en prioritert oppgave å sørge for at våre folkerettslige forpliktelser blir gjennomført på en lojal og klar måte, samtidig som straffansvaret ikke gis et for vidt omfang. Bruk av mer spesialiserte straffebestemmelser bidrar til at straffansvaret ikke rekker videre enn det vi er forpliktet til etter de folkerettslige instrumentene på området. For eksempel kan et krav om å gå svært langt i å kriminalisere handlinger som forbereder andre straffbare handlinger, oppfylles i en særskilt straffebestemmelse som rammer forberedelse av en bestemt type lovbrudd, og ikke ved å innføre en generell bestemmelse som retter seg mot forberedelseshandlinger.
En annen grunn til at det vil være problematisk å benytte syntetisk lovgivning, er at de ulike konvensjonene er knyttet så tett opp mot hverandre. Som eksempel kan nevnes at terrorfinansieringskonvensjonen definerer terrorfinansiering som finansiering av enhver straffbar handling som omfattes av de 9 FN-konvensjonene listet opp i et eget vedlegg. Senere har også europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme tatt i bruk en tilsvarende henvisningsteknikk. Ved å anvende spesialiserte straffebud vil Norge lojalt oppfylle de krav konvensjonene stiller, men ikke gå lenger uten at det kan begrunnes i at samtlige av handlingene er straffverdige.
Ytterligere et argument som taler for en direkte gjennomføring av de folkerettslige kriminaliseringsforpliktelsene, er at dette vil bidra til å lette internasjonalt rettslig samarbeid i straffesaker i form av utlevering og annen gjensidig bistand til og fra Norge. Det skyldes at det blir enklere å vise hvordan Norge har gjennomført de enkelte konvensjonsbestemmelsene, og derfor lettere å vurdere om vilkårene for rettslig samarbeid – eksempelvis krav om dobbel straffbarhet – er oppfylt.
Avslutningsvis kan det nevnes at tilnærmingen kan gjøre straffelovgivningen på dette området mer systematisk og oversiktlig, mer pedagogisk og lettere tilgjengelig. Dette er av stor betydning, ettersom feltet er gjenstand for stor oppmerksomhet både rettslig og politisk, nasjonalt og internasjonalt.
8.5.2 Forholdet mellom nasjonale og internasjonale terrorhandlinger
Terrorhandlinger er i de internasjonale instrumentene beskrevet som internasjonale forbrytelser. I samsvar med FN-paktens prinsipp om ikke-innblanding i andre staters indre anliggender er statspartene derfor bare forpliktet til å samarbeide om strafforfølgning der forbrytelsen har tilknytning til mer enn én stat. Det vil regelmessig være tilfelle dersom forbrytelsen er foretatt i mer enn én stat, gjerningspersonene eller ofrene befinner seg i flere stater eller skadevirkningene av forbrytelsen inntrer i flere stater.
I høringsnotatet gikk departementet inn for at bestemmelsene i terrorkapitlet skulle gis anvendelse også på rent nasjonale terrorhandlinger.
De eneste høringsinstansene som uttaler seg om problemstillingen – Politidirektoratet og riksadvokaten – tiltrer departementets forslag.
Departementet mener som før at bestemmelsene i kapitlet her bør gjelde for både internasjonale og nasjonale lovbrudd. Selv om det etter folkeretten er adgang til å unnta nasjonale forhold fra bestemmelsenes virkeområde, mener departementet at en slik løsning vil være lite naturlig. Om terrorhandlingen har tilknytningspunkter til andre stater, har ingen avgjørende betydning for hvor straffverdig den er. Om det finnes noen slik tilknytning, vil ofte bero på tilfeldigheter. En slik avgrensning ville videre komplisere regelverket unødig.
8.5.3 Gjennomføringen av rettsstridsreservasjonene i de rettslige instrumentene
Alle terrorkonvensjonene inneholder uttrykkelige rettsstridsreservasjoner, typisk ved at handlingen må være ulovlig («unlawful»). Dette må normalt leses som en referanse til forhold som etter nasjonal rett gjør at handlingen likevel ikke er ulovlig, som eksempelvis straffrihetsgrunner. Departementet har i tråd med ønsket om å begrense bruken av uttrykkelige rettsstridsreservasjoner valgt ikke å foreslå slike i alle gjennomføringsbestemmelsene. Enhver straffebestemmelse må imidlertid tolkes med den ulovfestede rettsstridsreservasjonen for øye.
I enkelte tilfeller viser konvensjonens rettsstridsreservasjon til konkrete unntak fra straffansvaret. Eksempelvis krever SUA-konvensjonen artikkel 3 bis(1) (b) (iii) og (iv) at transport med tilknytning til atomvåpen- eller kjernekraftprogrammer mv. er begått «unlawfully». Innholdet i reservasjonen utdypes i artikkel 3 bis(2), hvor det fremgår at handlingene skal ikke rammes av de nevnte bestemmelsene dersom transporten skjer i samsvar med ikke-spredningsavtalen 1. juli 1968 (NPT). Departementet foreslår å gjennomføre denne rettsstridsreservasjonen ved å kreve at det er tale om «ulovlig» transport, jf. forslaget til § 142. Også i enkelte andre tilfeller henspeiler rettsstridsreservasjonen på konkrete unntak fra straffansvaret. Disse unntakene og gjennomføringen av dem vil bli drøftet i tilknytning til den enkelte konvensjon.
I tillegg til å gjennomføre konkrete folkerettslige rettsstridsreservasjoner foreslår departementet å innta en uttrykkelig rettstridsreservasjon i forslaget til § 135 om terrorfinansiering, jf. kravet om at finansieringen må være «rettsstridig». Bakgrunnen for dette er at ordlyden kan favne videre enn det lovgrunnen tilsier, og at det derfor i konkrete tilfeller kan være nærliggende å tolke straffebudet innskrenkende.
8.5.4 Strafferammene
8.5.4.1 Innledning
De internasjonale terrorkonvensjonene stiller ikke detaljerte krav til strafferammer. Statspartene pålegges imidlertid å innføre strenge straffer. For eksempel krever FNs terrorfinansieringskonvensjon artikkel 4 bokstav b at handlingene gjøres «punishable by appropriate penalties which take into account the grave nature of the offences.» Heller ikke EUs rammebeslutning harmoniserer strafferammene, men nøyer seg med å pålegge statene å fastsette strengere straffer enn for tilsvarende straffbare handlinger som blir begått uten terrorhensikt. Et unntak er bestemmelsen som påbyr kriminalisering av ledelse og deltakelse i terrorgrupper: Her stiller rammebeslutningen krav om maksimumsstraff på henholdsvis minst 15 og 8 års fengsel.
Norsk straffelovgivning har i dag vide strafferammer for terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger og for medvirkning til eller forsøk på slike handlinger. Reglene om konkurrens, jf. straffeloven 1902 § 62 som er videreført i straffeloven 2005 § 79, vil etter omstendighetene utvide strafferammene ytterligere.
8.5.4.2 Høringsnotatet
Når det gjelder strafferammene for handlingene i kapitlet her, trakk departementet i høringsnotatet opp et skille mellom terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger.
For terrorhandlinger ønsket departementet å videreføre strafferammen i straffeloven § 147 a på 21 års fengsel. I tillegg gikk departementet inn for en strafferamme på 30 år for grove overtredelser.
Når det gjelder de terrorrelaterte handlingene, påpekte departementet at strafferammen måtte avhenge av handlingens karakter, og at det ville være naturlig å se hen til strafferammene i beslektede bestemmelser i straffeloven 1902. Departementet uttalte at strafferammen for forberedelseshandlinger i utgangspunktet burde være lavere enn for hovedhandlinger.
Enkelte av forpliktelsene gjelder straffbare handlinger som etter sin art er svært forskjellige, og departementet pekte på at det medfører problemer ved fastsettelsen av strafferammene. Som eksempel ble det vist til at Wienkonvensjonen om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg artikkel 7 (1) pålegger statene å straffe ulike former for befatning med nukleært materiale. Noen av disse formene for befatning – som mottakelse og besittelse av nukleært materiale – kan best karakteriseres som forberedelseshandlinger.
I høringsnotatet foreslo departementet en øvre strafferamme på fengsel inntil 30 år for de alvorligste terrorhandlingene. I Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) foreslo departementet å heve maksimumsstraffen til 30 år for krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og folkemord, men holdt åpent om en slik strafferamme også burde settes for de mest graverende formene for terrorhandlinger, jf. proposisjonen side 147. Under behandlingen i Stortinget ba flertallet i justiskomiteen, alle unntatt representanten fra SV, regjeringen om å legge frem et forslag om at de groveste terrorhandlingene skal kunne straffes med fengsel inntil 30 år, jf. Innst. O. nr. 72 (2004 – 2005) side 34. Verken departementet eller Stortinget gikk nærmere inn på hvilke terrorhandlinger som burde anses som grove, slik at fengsel inntil 30 år skal kunne tas i bruk.
I høringsnotatet drøftet departementet hvordan en mest hensiktsmessig skulle avgjøre hva som skal utgjøre en grov terrorhandling. Istedenfor å ta i bruk absolutte vilkår, gikk departementet inn for å innta en ikke-uttømmende liste over momenter som skal tas i betraktning i vurderingen av om en terrorhandling skal anses som grov. Det ble foreslått at momentene først og fremst burde knytte seg til virkningene av terrorhandlingen – nærmere bestemt om handlingen alvorlig har skadet en stat eller en mellomstatlig organisasjon og om den har ledet til tap av flere menneskeliv. Videre foreslo departementet å legge vekt på hvilke midler som er brukt og om gjerningspersonen har utnyttet en betrodd stilling.
Departementet vurderte å utforme bestemmelsen om grove terrorhandlinger slik at bare de mest alvorlige lovbruddene som nevnt i hovedbestemmelsen om terrorhandlinger skulle kunne anses som grove terrorhandlinger. Når departementet likevel ikke gikk inn for en slik løsning, skyldes det at angivelsen av momentene som skal tas i betraktning i vurderingen av om en terrorhandling skal anses som grov, i tilstrekkelig grad vil snevre inn virkeområdet for fengselsstraff inntil 30 år.
Departementet vurderte å innføre en 30 års strafferamme også ved sammenstøt av flere terrorhandlinger, men gikk ikke inn for en slik løsning i høringsnotatet. Det ble vist til at prevensjonshensyn alene ikke talte for en regelendring, og at en eventuell heving av den øvre strafferammen ved sammenstøt av terrorlovbrudd eventuelt måtte forankres i rettferdighets- og rimelighetsbetraktninger. Departementet fant ikke disse hensynene tungtveiende nok til å begrunne en heving av strafferammen ved konkurrens. Videre påpekte departementet at de hensyn som kunne tale for en særskilt konkurrensregel, et stykke på vei er ivaretatt i forslaget til forhøyet straff for grove terrorhandlinger.
8.5.4.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene uttaler seg i første rekke om forslaget om 30 års strafferamme for grove terrorhandlinger. De fleste støtter forslaget om at strafferammen bør være fengsel inntil 30 år. Dette gjelder Utlendingsdirektoratet, PST, Det nasjonale statsadvokatembetet, Forsvarsdepartementet, Politidirektoratet, riksadvokatenog Advokatforeningen.
Det nasjonale statsadvokatembetet og Advokatforeningen slutter seg også til departementets forslag om hvilke momenter som skal inngå i vurderingen av om en terrorhandling skal anses som grov.
Forsvarsdepartementet mener at det ikke bør være avgjørende om handlingen rent faktisk har fremkalt særlig alvorlige følger, men om handlingen medfører «alvorlig fare» for slike følger.
PST uttaler at kriteriet «særlig alvorlige virkninger for en stat eller en mellomstatlig organisasjon» er vanskelig både rettslig og bevismessig, og at en terrorhandlings skadelige virkning først og fremst er et sikkerhetspolitisk spørsmål som ikke egner seg så godt for en rettslig prøving. Videre mener PST at skyldgraden bør kunne utgjøre et relevant moment i vurderingen av om en terrorhandling skal anses grov.
Riksadvokaten er ikke enig i departementets tilnærming, og uttaler at
«det [er] viktig at den utvidede strafferamme forbeholdes særlig alvorlige terrorhandlinger. Skal det i Norge være aktuelt å utmåle strengere straff enn 21 år, bør handlingene være av en slik karakter at de klart atskiller seg fra andre meget alvorlige forbrytelser (…) Med dette som utgangspunkt favner etter riksadvokatens skjønn utkastet til § 2 for vidt. I motsetning til hva som vanligvis bør gjelde for avgrensningen mellom simpel og grov forgåelse, bør det for straffskjerpelse utover 21 år ikke anvises momenter i en helhetsvurdering, men angis konkret i hvilke situasjoner det kan utmåles straff inntil 30 år. Etter riksadvokatens mening bør strengere straff enn 21 års fengsel bare være aktuelt dersom terrorhandlingen har ført til tap av flere menneskeliv eller medført en nærliggende fare for tap av flere liv.»
Norsk senter for menneskerettigheter etterlyser en grundigere dokumentasjon av de positive samfunnsmessige virkningene av en heving av strafferammen.
Datatilsynet går imot forslaget om 30 års strafferamme, idet man ikke ser behovet for en slik heving av strafferammen. Amnestyog Helsingforskomiteenuttrykker bekymring for at en heving av strafferammen vil kunne skape press i retning av å heve strafferammene også for andre typer lovbrudd.
Domstoladministrasjonen tar opp forholdet mellom strafferammene og adgangen til å sette i verk hemmelige etterforskningsskritt, som for eksempel kommunikasjonskontroll:
«For de fleste av de handlinger som omfattes av utkastet vil strafferammen være så høy at kommunikasjonsavlytting kan tillates etter straffeprosessloven § 216 a. Imidlertid vil overtredelse av utk. § 14 etter forslaget ha en strafferamme på 6 år, og derved falle utenfor § 216 a. (…) Dersom det generelt er ønskelig at kommunikasjonsavlytting skal kunne benyttes i slike saker, er det nødvendig med en uttrykkelig henvisning til straffeprosessloven § 216 a til straffebudet. Samme spørsmål oppstår når det gjelder overtredelse av utk. § 6.»
8.5.4.4 Departementets vurdering
Slik departementet ser det, kan ikke prevensjonshensyn alene tale for å heve strafferammen for de groveste terrorhandlingene til fengsel inntil 30 år. Den allmennpreventive virkningen av høye strafferammer må antas å være begrenset ved terrorhandlinger, ettersom den som begår slike handlinger ofte i begrenset grad styres av rasjonelle avveininger. Videre vil den som ikke påvirkes av en utsikt til 21 års fengsel, neppe gjøre det om straffen blir hevet til fengsel i 30 år. Når det gjelder individualprevensjon, vil behov for å kunne idømme en særlig streng straff et stykke på vei oppnås gjennom reglene om forvaring, jf. straffeloven 2005 § 40. Gjentakelsesfaren vil regelmessig være betydelig.
Rettferdighets- og rimelighetsbetraktninger trekker likevel i retning av en heving av strafferammen for de mest alvorlige terrorhandlingene. Både forholdet mellom handlingen og straffen (utvekslingsrettferdighet) og forholdet mellom grove og mindre grove terrorhandlinger (fordelingsrettferdighet) taler for en slik løsning. Det er dessuten ønskelig å markere at Norge ikke skal være noen frihavn for terrorister og deres støttespillere. For å unngå en slik situasjon må det norske straffenivået være tilstrekkelig høyt. Terrorhandlinger bør på denne bakgrunnen som utgangspunkt ha en strafferamme på 21 års fengsel, slik som i dag, jf. straffeloven 1902 § 147 a, og 30 år for de aller groveste terrorhandlingene.
Alvorlige terrorhandlinger står, på lik linje med folkemord, krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten, i en særstilling for så vidt gjelder straffverdighet. En heving av strafferammen for disse handlingene vil ikke ha noen innvirkning på straffenivået i Norge for øvrig eller initiere en utvikling i retning av en ny slik maksimumsstraff for stadig flere alvorlige lovbrudd. Departementet foreslår for eksempel ikke at grove forbrytelser mot Norges selvstendighet skal kunne straffes med fengsel inntil 30 år, selv om det dreier seg om grove og potensielt uopprettelige anslag mot grunnleggende verdier.
Departementet har på bakgrunn av riksadvokatens høringsuttalelse vurdert å utforme bestemmelsen om grove terrorhandlinger slik at det oppstilles vilkår som må være oppfylt for at terrorhandlingen skal anses som grov og kvalifisere til fengsel inntil 30 år. En slik tilnærming vil bryte med systematikken ellers i straffeloven 2005, ettersom det i de øvrige bestemmelsene om grove overtredelser er tatt inn en ikke-uttømmende liste over momenter som skal tas i betraktning i vurderingen av om en handling skal anses som grov. Et brudd med systematikken ellers i loven er imidlertid ikke nødvendigvis noe avgjørende argument mot den løsningen riksadvokaten foreslår, ettersom grove terrorhandlinger på grunn av strafferammen allerede i utgangspunktet står i en særstilling i forhold til andre grove overtredelser. Fordelen med departementets løsning er imidlertid at den tar hensyn til at det bare i begrenset grad er mulig å forutse hvilke terrorhandlinger som kan få så alvorlige konsekvenser for samfunnet at de bør kunne straffes med fengsel inntil 30 år. Departementet holder derfor fast ved sitt forslag, men momentene er i lys av riksadvokatens uttalelse utformet mer presist enn i høringsnotatet.
Departementet kan slutte seg til innvendingene fra Forsvarsdepartementet om at det ikke bør være avgjørende om handlingen rent faktisk har fremkalt særlig alvorlige følger, men om handlingen medfører fare for slike følger. Det kan bero på tilfeldigheter om gjerningspersonen faktisk lykkes med å fremkalle alvorlige følger, og handlingen vil være like straffverdig selv om handlingen ikke resulterer i slike følger. Etter departementets vurdering bør det derfor legges vekt på handlingens skadepotensial.
Departementet er enig med PST i at kriteriet «særlig alvorlige virkninger for en stat eller en mellomstatlig organisasjon» er vanskelig å vurdere rettslig og bevismessig, og først og fremst er et sikkerhetspolitisk spørsmål. Departementet går derfor ikke inn for å ta med dette i loven, men foreslår i stedet at det – foruten midlene som er brukt og gjerningspersonens eventuelle misbruk av en særlig tillit – skal legges vekt på om handlingen volder fare for tap av flere menneskeliv eller svært omfattende skade på eiendom eller miljøet.
Bestemmelsen om grove terrorhandlinger bør etter departementet syn utformes slik at alle lovbruddene som er nevnt i hovedbestemmelsen om terrorhandlinger skal kunne anses som grove terrorhandlinger. Angivelsen av momentene som skal tas i betraktning i vurderingen av om en terrorhandling skal anses som grov vil, sammen med merknadene til bestemmelsen, i tilstrekkelig grad snevre inn virkeområdet for fengselsstraff inntil 30 år.
Departementet foreslår ikke å heve strafferammen til 30 år for tilfeller der flere bestemmelser i loven kapittel 18 kan anvendes på samme straffbare forhold (i konkurrens). Straffeloven 2005 § 79 første ledd bokstav a forhøyer maksimumsstraffen ved konkurrens. Den maksimale strafferammen er fengsel i 21 år, og bestemmelsen får derfor ingen selvstendig betydning for strafferammen ved terrorhandlinger. Departementet ser at strafferammen ved sammenstøt av flere terrorhandlinger lett vil bli den samme som om gjerningspersonen bare hadde begått én terrorhandling. Problemstillingen er imidlertid ikke særegen for terrorhandlinger. Også ved sammenstøt av andre forbrytelser, som for eksempel flere drap, kan den øvre strafferammen ved konkurrens innebære at strafferammen ikke forhøyes ut over det som allerede følger av ett av straffebudene vedkommende skal dømmes etter. En generell heving av strafferammen til 30 års fengsel ved sammenstøt av særlig alvorlige lovbrudd ble vurdert av departementet i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 147 flg. Departementet gikk ikke inn for en slik regel, og viste til at verken prevensjonshensyn eller rettferdighets- og rimelighetsbetraktninger taler for en slik endring av strafferammen. Det kan riktignok hevdes at terrorhandlinger har en annen karakter enn de fleste andre lovbrudd, ettersom de utfordrer vårt demokratiske verdigrunnlag. Likevel finner departementet at de hensyn som kan tale for en særskilt konkurrensregel er tilstrekkelig ivaretatt i forslaget til forhøyet straff for grove terrorhandlinger.
Sammenhengen mellom strafferammer og adgangen til å ta i bruk hemmelige etterforskningsskritt går frem av Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 131, hvor departementet uttalte at:
«… strafferammene som et utgangspunkt ikke skal fastsettes med henblikk på å gi adgang til bruk av straffeprosessuelle tvangs- og etterforskingsmidler.»
Behovet for å kunne ta i bruk hemmelige tvangsmidler må derfor løses ved at det eventuelt inntas en uttrykkelig henvisning til de relevante straffebudene i terrorkapitlet i bestemmelsene om de enkelte tvangsmidler.
Strafferammene vil bli nærmere drøftet i motivene til de enkelte bestemmelsene.
8.5.5 Foreldelse
Etter straffeloven 2005 § 91 skal straffansvaret for terrorhandlinger, krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten ikke foreldes. Spørsmålet om også å unnta alvorlige terrorhandlinger fra reglene om foreldelse ble drøftet i Straffelovkommisjonens delutredning I og V. I delutredning V side 265 – 266 konkluderte kommisjonen slik:
«For å effektivisere anvendelsen av (…) straffebud i terrorsammenheng er det viktig at lovgivningen inneholder regler som sikrer at det kan reises straffesak mot dem som begår terrorhandlinger, selv lang tid etter at forbrytelsen er begått. Det må likevel erkjennes at terror er et internasjonalt fenomen som må bekjempes ved samarbeid over landegrensene. Dette gjelder også på det rettslige plan. Regler om at terrorhandlinger ikke skal kunne foreldes bør eventuelt vedtas som resultat av internasjonalt samarbeid. Så langt kommisjonen kjenner til finnes i dag ingen konvensjonsfestede regler om at grove terrorhandlinger ikke er gjenstand for foreldelse. (…) I mangel av internasjonale normer vil kommisjonen ikke foreslå bestemmelser som unntar terrorhandlinger fra foreldelse.»
Departementet sluttet seg den gang til kommisjonen, og viste til at behovet for en regel om ikke-foreldelse ikke er like stort for terrorhandlinger som for krigsforbrytelser mv., jf. Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 387 – 388:
«Som oftest vil terrorhandlinger enklere kunne forfølges i tiden rett etter at de er begått. For krigsforbrytelser mv. vil dette kunne stille seg annerledes fordi de straffbare handlingene gjerne vil være utført av personer med direkte tilknytning til det sittende regimet i et land. Strafforfølgning kan derfor være vanskelig så lenge regimet består, og historien har vist at regimer av denne art kan bestå i mange år. Også terrorister vil kunne få beskyttelse i land som sympatiserer med terrorhandlingen, men beskyttelsen vil sjeldnere være like omfattende og langvarig. Departementet vil likevel ikke utelukke at en særregel for terrorhandlinger må vurderes på nytt dersom det på et senere tidspunkt skulle bli internasjonal enighet om at en slik regel er ønskelig som et middel til bekjempelse av terrorisme. Om det fastsettes en strafferamme på 30 år for alvorlige terrorhandlinger har også betydning (…)»
Under behandlingen i Justiskomiteen (Innst. O. nr. 72 (2004 – 2005) side 102) gikk imidlertid komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, inn for at enkelte terrorhandlinger ikke skal foreldes:
«Alvorlige terrorhandlinger kan berøre en hel verden og ramme svært mange mennesker direkte. Det er derfor avgjørende at de ansvarlige stilles til ansvar for sine handlinger. Vi har eksempel fra norsk rettspraksis som viser at det kan gå lang tid før de skyldige etter terrorhandlinger finnes, stilles for retten og dømmes. Vi vet også at det i dag finnes nasjoner som gir beskyttelse til terrorister, og at det derfor kan gå meget lang tid før disse kan pågripes, selv om man vet hvem som står bak terrorhandlingen. Etter flertallets mening bør det derfor gjøres ett ytterligere unntak fra reglene om foreldelse når saken gjelder alvorlige terrorhandlinger.»
Straffeloven 2005 § 91 ble utformet i samsvar med dette, slik at «terrorhandlinger» ikke foreldes. I lys av Justiskomiteens begrunnelse er det nærliggende å forstå bestemmelsen slik at det siktes til grove («alvorlige») terrorhandlinger. Departementet går inn for å presisere lovteksten i § 91 slik at det gjøres unntak fra reglene om foreldelse for terrorhandlinger som har en strafferamme på 15 år eller mer. De vanlige foreldelsesreglene skal gjelde for de øvrige straffbare handlingene i loven kapittel 18. Departementet foreslår på samme måte at det presiseres i § 96 at idømt straff for terrorhandlinger ikke foreldes dersom handlingene har en strafferamme på 15 år eller mer, se også punkt 5.5.5 for en nærmere drøfting av bestemmelsen i tilknytning til bestemmelsene om krigsforbrytelser.
8.6 Hovedbestemmelsen om terrorhandlinger
8.6.1 Innledning
Det finnes ingen omforent legaldefinisjon av terrorisme eller terrorhandlinger. Som nevnt forhandles det i regi av FN om en ny konvensjon om bekjempelse av terrorisme, men forhandlingene har så langt ikke ført frem. I utkastet til artikkel 2 er det tatt inn en definisjon av terrorhandlinger, som innebærer at visse straffbare handlinger, for eksempel drap og grov legemsbeskadigelse, skal regnes som terrorhandlinger hvis de er begått i den hensikt å skape alvorlig frykt i en befolkning eller å tvinge en stat eller en internasjonal organisasjon til å gjøre eller unnlate å gjøre noe. Det er bred internasjonal enighet om at en handling som bærer disse kjennetegnene er en terrorhandling. Problemene knytter seg i første rekke til utformingen av unntak fra definisjonen slik at nærmere bestemte handlinger likevel ikke skal anses som terrorhandlinger. FNs erklæring om terrorisme, vedtatt første gang ved Generalforsamlingens resolusjon 49/60 i 1994, fastslår at enhver terrorhandling, uavhengig av hvor den er begått og hvem som står bak, er en kriminell handling som ikke kan forsvares ut fra handlingens formål. Under forhandlingene om terrorkonvensjonen i FN har det likevel vist seg å være uenighet om hvor langt konvensjonen bør rekke i en væpnet konflikt. Det skyldes dels at slike situasjoner er regulert av andre folkerettslige regler i den internasjonale humanitærretten, dels at enkelte stater mener at det internasjonale prinsipp om rett til selvbestemmelse må gå foran internasjonale strafferettslige regler om bekjempelse av terrorisme.
Begrepet terrorhandling er nesten fraværende i de internasjonale konvensjonene om bekjempelse av terrorisme. FNs terrorfinansieringskonvensjon bruker ikke begrepet «terrorist offence», men artikkel 2 inneholder i realiteten en definisjon ved at bestemmelsen viser til hvilke handlinger det skal være straffbart å finansiere. Konvensjonen opererer med en tosporet definisjon. For det første rammes finansiering av handlinger som er omfattet av de 10 konvensjonene og protokollene oppregnet i vedlegget til konvensjonen. For det andre rammes enhver annen handling som er begått i den hensikt å drepe sivile eller andre som ikke tar aktivt del i fiendtlighetene i en væpnet konflikt, eller å påføre dem alvorlig legemsskade, når handlingen ut fra sin karakter eller kontekst har som formål å skape frykt i en befolkning, eller å tvinge en regjering eller en internasjonal organisasjon til å utføre eller avstå fra å utføre en handling.
Europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme bruker begrepet «terrorist offence». Etter artikkel 1 brukes begrepet om de handlinger som er omfattet av de 10 konvensjoner og protokoller som er oppregnet i vedlegget til konvensjonen. Europarådskonvensjonen definerer med andre ord handlinger i andre konvensjoner som terrorhandlinger, selv om konvensjonene det vises til ikke bruker denne betegnelsen. Det samme kan sies om FNs terrorfinansieringskonvensjon.
Også EUs rammebeslutning definerer terrorhandlinger. Etter artikkel 1(1) skal visse straffbare handlinger anses som terrorhandlinger dersom de er begått forsettlig og ytterligere to vilkår er oppfylt: Handlingen må etter sin art eller sammenheng kunne skade alvorlig en stat eller en mellomstatlig organisasjon, og den må være begått med terrorhensikt. I kravet om terrorhensikt ligger det at handlingen må være begått
«med det formål alvorligt at intimidere en befolkning, eller uretmæssigt at tvinge offentlige myndigheder eller en international organisation til at foretage eller til at undlate at foretage en handling, eller alvorligt at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssige strukturer.»
Handlingene som anses som terrorhandlinger er blant annet kapring av luftfartøy, skip eller andre kollektive transportmidler eller godstransportmidler, bortføring og gisseltaking, og alvorlige overgrep mot en persons fysiske integritet.
Straffeloven 1902 § 147 a inneholder en norsk definisjon av terrorhandlinger. Bestemmelsen, som ble innført ved lov 28. juni 2002 nr. 54, ble tatt inn i straffeloven for å oppfylle Norges forpliktelser etter FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001). Etter § 147 a første ledd anses utvalgte grove straffbare handlinger som terrorhandlinger dersom de utføres med et særlig forsett.
8.6.2 Høringsnotatet
Et av spørsmålene som ble drøftet i høringsnotatet var om det burde inntas en legaldefinisjon av terrorhandlinger også i den nye straffeloven. Departementet gikk inn for det. I forslaget ble definisjonen av terrorhandlinger i straffeloven 1902 § 147 a snevret noe inn, ved at det ble stilt krav om en kvalifisert form for terrorforsett, nemlig terrorhensikt.
Med terrorforsett siktes det til de spesielle følgene gjerningspersonen hadde forsett om at ville bli fremkalt gjennom handlingen, for eksempel å tvinge en stat til å gjøre eller unnlate noe. Det kreves ikke at følgen faktisk har inntrådt. Etter straffeloven 1902 § 147 a er kravet til forsettet oppfylt ved at gjerningspersonen har til hensikt, er klar over eller holder det som mest sannsynlig at følgen vil inntre, jf. definisjonen av forsett i straffeloven 2005 § 22 første ledd. Men det foreligger også forsett dersom gjerningspersonen holdt følgen som mulig, og bestemte seg for å handle selv om den mest sannsynlig ville inntre (eventuelt forsett), se § 22 første ledd bokstav c. Departementet foreslo i høringsnotatet å stille krav om terrorhensikt, slik at de øvrige formene for forsett ikke skulle være tilstrekkelige.
For øvrig foreslo departementet å videreføre straffeloven 1902 § 147 a. Etter utkastet måtte derfor handlingen være begått i den hensikt å forstyrre alvorlig en funksjon av grunnleggende betydning i samfunnet, å skape alvorlig frykt i en befolkning, eller urettmessig å tvinge offentlige myndigheter eller en mellomstatlig organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe av vesentlig betydning for staten eller organisasjonen, eller for en annen stat eller en mellomstatlig organisasjon.
Etter forslaget skal som i dag det umiddelbare målet for handlingen, ikke det bakenforliggende formålet, være avgjørende. Selv om handlingene ofte vil være politisk, religiøst eller ideologisk motivert, er dette ingen betingelse for straffansvar.
Også når det gjelder hvilke straffbare handlinger som skal anses som terrorhandlinger dersom de oppfyller de nevnte vilkårene, foreslo departementet å videreføre straffeloven 1902 § 147 a. For å gjøre straffeloven 2005 mer tilgjengelig enn dagens straffelov, foreslo departementet videre å supplere henvisningen til de straffbare handlinger som skal kunne utgjøre en terrorhandling om de begås med terrorhensikt, med en kortfattet karakteristikk av paragrafen det vises til.
Departementet foreslo at hovedbestemmelsen om terrorhandlinger skulle omfatte to hovedgrupper: For det første ble det vist til enkelte av straffebestemmelsene i terrorkapitlet, for det andre ble det vist til bestemmelser i øvrige kapitler i straffeloven, der lovbruddet bør anses som en terrorhandling når det er begått med terrorhensikt. Opplistingen omfattet straffebudene som er nevnt i § 147 a første ledd og som videreføres i den nye straffeloven.
Departementet vurderte å innta terrortrusler og visse former for grovt skadeverk, men gikk ikke inn for en slik løsning i høringsnotatet.
Videre drøftet departementet om det burde tas inn et ytterligere objektivt vilkår i terrordefinisjonen, etter mønster av EUs rammebeslutning artikkel 1 (1). Her kreves det at handlingene «i kraft af deres karakter eller den sammenhæng, hvori de begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade». Noe tilsvarende vilkår finnes ikke i straffeloven 1902 § 147 a, og departementet gikk ikke inn for å endre på dette.
8.6.3 Høringsinstansenes syn
Alle høringsinstansene som uttaler seg, støtter forslaget om at det bør gis en legaldefinisjon av terrorhandlinger i terrorkapitlet. Det gjelder Domstoladministrasjonen, Politidirektoratet, riksadvokatenog Utenriksdepartementet.
Utenriksdepartementet uttaler at:
«Norge [er] folkerettslig forpliktet til å gjøre det straffbart å finansiere terrorisme, og fryse eller båndlegge midler som har tilknytning til terrorvirksomhet. Det er vanskelig å gi regler om dette uten samtidig å lovfeste hva terrorhandlinger er.»
Videre uttaler Utenriksdepartementet at
«det [er] nødvendig med en slik bestemmelse for å skape strafferettslig forutberegnelighet og forutsigbarhet og ivareta hensyn til rettssikkerhet og menneskerettigheter.»
Når det gjelder spørsmålet om skyldkravet bør være terrorforsett eller -hensikt, er høringsinstansene delt i sitt syn. Domstoladministrasjonen,Forsvarsdepartementet, Amnestyog Helsingforskomiteen går inn for et hensiktskrav, og viser til departementets begrunnelse i høringsnotatet.
Utlendingsdirektoratet etterlyser en nærmere begrunnelse av forslaget om terrorhensikt. Også Utenriksdepartementet spør om det er behov for å skjerpe skyldkravet.
Riksadvokaten, PST, Det nasjonale statsadvokatembetet,og Oslo statsadvokatembetergår inn for å videreføre terrorforsett.
PST anfører at de øvrige vilkårene er så strenge at et hensiktskrav kan undergrave bestemmelsens praktiske betydning. Det påpekes også at påtalemyndigheten vil kunne få en mer krevende oppgave med å bevise terrorhensikt, og at et forsettskrav neppe vil svekke den tiltaltes rettssikkerhet.
Riksadvokaten uttaler:
«Riktig nok vil det gjennomgående nettopp være formålet som karakteriserer en terrorhandling, og det taler for et hensiktskrav. Men det kan være nokså uklart hvilken mening (om noen) som ligger bak en handling som det er naturlig å karakterisere som terrorisme. Særlig gjelder det i de tidligere faser av etterforskningen. Riksadvokaten er engstelig for at det i alle fall umiddelbart etter et terroranslag – kanskje før noen mistenkte er identifisert – kan være vanskelig for de rettshåndhevende myndigheter å etablere sannsynlighetsovervekt for at det ble handlet med terrorhensikt, hvilket er nødvendig for å kunne anvende tvangsmidler etter straffeprosessloven.»
Det nasjonale statsadvokatembetetuttaler:
«Sannsynligheten for at påtalemyndigheten skulle ta ut tiltale for terrorhandling når motivet for eksempel er økonomisk er forholdsvis liten, slik at eksempelet i høringsnotatet s. 43 annet avsnitt vil i praksis ikke ende i terrortiltale.»
For så vidt gjelder innholdet i terrorforsettet, etterlyser Forsvarsdepartementet en avklaring av hva som ligger i «funksjon av grunnleggende betydning i samfunnet»:
«Selv om dette ikke er noen uttømmende liste og selv om det i det vesentlige er en videreføring av gjeldende rett, henleder henvisningen til «lovgivende, utøvende eller dømmende myndighet» umiddelbart til den forståelsen av disse begrepene slik man forstår de i grunnloven, m.a.o. storting, regjering og domstol, og således de overordnede samfunnsmessige organer. Det bør derfor avklares nærmere, i hvert fall i forarbeidene, om man med utøvende myndighet også sikter til andre statsfunksjoner og forvaltningsapparater, eksempelvis Forsvaret, direktorater, politi, brannvesen, NAV, fylkeskommune, kommune mv. For dømmende myndighets del kan det på tilsvarende vis stilles spørsmål ved om dette omfatter domstollignende organer og særdomstoler, eller om man setter en «grense» ved forliksrådet i henhold til domstolloven § 1.»
Jernbaneverket ber departementet vurdere om samferdsel/transport bør tas med i listen over «funksjon[er] av grunnleggende betydning i samfunnet».
Enkelte høringsinstanser har kommentert hvilke straffbare handlinger som bør inngå i terrorbestemmelsen. Det nasjonale statsadvokatembetet tar til orde for at voldtekt bør kunne anses som en terrorhandling hvis kravet om hensikt er oppfylt. Videre spør embetet om grovt skadeverk bør tas med:
«På den ene siden er det skadeverkssituasjoner begått med terrorforsett/hensikt hvor det ikke nødvendigvis er naturlig å bruke terrorbestemmelsen. Problemet er imidlertid opptøyer i stort omfang hvor det primære middelet er grovt skadeverk og hvor det foreligger terrorforsett/hensikt. Slike opptøyer vil for eksempel kunne resultere i at større byområder blir uten myndighetskontroll i lengre tid, kanskje over flere dager. Det alvorligste her er ikke nødvendigvis de materielle og økonomiske ødeleggelsene, men at en slik situasjon gir fritt spillerom til kriminelle elementer fordi politiet ikke kan komme, stopper nødvendige helse og branntjenester og skaper en meget farlig situasjon for de menneskene som tilfeldigvis bor eller befinner seg i disse områdene. En kan her tenke seg langt farligere scenarier enn WTO-opptøyene som det er vist til.»
Forsvarsdepartementet mener flere straffebud i terrorkapitlet bør inngå i definisjonen av terrorhandlinger:
«Etter vår oppfatning er det for eksempel ingen grunn til at forbrytelsen om å bruke en kjernefysisk anordning med forsett om å forvolde død eller betydelig skade (§ 7 første ledd bokstav b) ikke er med i oppregningen i § 1. Så lenge definisjonen av § 1 i tillegg forutsetter terrorhensikt, kan vi (…) ikke se avgjørende innvendinger mot at hele § 5 og hele § 7 bør medtas i oppregningen. For eksempel vil det etter vårt syn være naturlig å definere ulovlig transport av masseødeleggelsesvåpen med terrorhensikt som en terrorhandling.»
Bare Utenriksdepartementet uttalte seg om hvorvidt det bør inntas et ytterligere objektivt vilkår om handlingens skadepotensial i definisjonen av terrorhandlinger. Departementet sluttet seg til Justisdepartementets vurdering i høringsnotatet om at det ikke er behov for et slikt vilkår.
8.6.4 Departementets vurdering
8.6.4.1 Bør loven fortsatt gi en definisjon av terrorhandlinger?
Høringen har gitt støtte til departementets forslag om å videreføre en definisjon av terrorhandlinger i den nye straffeloven, jf. forslaget til § 131. Selv om Norge ikke er folkerettslig forpliktet til å definere terrorhandlinger i loven, er en slik definisjon blitt tatt inn i lovgivningen i de fleste statene som står oss nær. En ensartet lovgivning letter det mellomstatlige samarbeidet, fordi viktige internasjonale instrumenter om gjensidig bistand i straffesaker knytter rettsvirkninger til utvalgte kategorier straffbare handlinger. Et eksempel er EUs rammebeslutning om den europeiske arrestordren (2002/584/JIS), som gjør unntak fra de alminnelige vilkårene for overlevering av personer for strafforfølgning dersom forfølgningen retter seg mot blant annet terrorhandlinger. Norge har en samarbeidsavtale om arrestordren, og dersom vi ikke har en definisjon av slike handlinger, vil det bli mer komplisert og tidkrevende å dra nytte av effektiviseringspotensialet i arrestordreavtalen. Norge er dessuten, som påpekt av Utenriksdepartementet, folkerettslig forpliktet til å gjøre det straffbart å finansiere terrorisme, og fryse eller båndlegge midler som har tilknytning til terrorvirksomhet. Lovreguleringen som gjennomfører disse forpliktelsene blir mer oversiktlig dersom man samtidig lovfester hva terrorhandlinger er. Departementet opprettholder derfor forslaget om å videreføre en definisjon av terrorhandlinger.
8.6.4.2 Terrorforsett eller -hensikt?
Straffelovkommisjonen går inn for å erstatte straffelovens hensiktskrav med et krav om forsett, jf. delutredning VII side 170 flg. Hovedbegrunnelsen er at lovredaksjonen og bevisbedømmelsen ved skyldspørsmålet vil bli enklere, samt at straffebudene, uavhengig av skyldkravet, i all hovedsak vil ramme de samme handlingene. Kommisjonen påpeker imidlertid at det på visse områder kan være grunn til å operere med et hensiktskrav.
Argumentene for å velge et hensiktskrav i definisjonen av terrorhandlinger er for det første et ønske om ikke å la definisjonen av terrorhandlinger – og dermed reglene om straffskjerping og straffbar forberedelse mv. – favne unødig vidt. Siden både sannsynlighetsforsett og eventuelt forsett er tatt med i definisjonen av forsett i straffeloven 2005 § 22, rekker definisjonen av terrorhandlinger tilsvarende vidt og fjerner seg fra den tradisjonelle oppfatningen av terrorhandlinger som et utslag av en spesiell motivasjon eller beveggrunn. Det er særlig motivasjonen, ønsket om å oppnå et nærmere bestemt mål, som gjør at man kan skille terrorhandlinger fra andre handlinger som i sitt ytre er identiske. Et krav om terrorhensikt vil dessuten bringe oss mer på linje med rettstilstanden som følger av EUs rammebeslutning om bekjempelse av terrorisme. Departementet har, særlig i lys av at grove terrorhandlinger nå skal kunne straffes med fengsel inntil 30 år, lagt avgjørende vekt på disse argumentene. Det har også betydning at definisjonen av terrorhandlinger ikke trekker grensen mellom hva som skal være straffbart eller straffritt, men grensen mellom hva som skal anses som terrorhandlinger eller annen alvorlig kriminalitet.
Det fremste argumentet for å beholde et vilkår om terrorforsett er at det, særlig i et tidlig stadium i et hendelsesforløp som kan lede frem til en terrorhandling, kan være vanskelig å finne klare holdepunkter for hvilken innstilling og hvilke beveggrunner en mulig gjerningsperson har. Det vil være uheldig om et vilkår om terrorhensikt i for stor grad snevrer inn de muligheter loven gir til å ta i bruk skjulte metoder for å forebygge eller avverge terrorhandlinger, jf. politiloven § 17 d og straffeprosessloven § 222 d. I noen grad vil metodene kunne anvendes fordi gjerningspersonen uansett kan mistenkes for en annen straffbar handling, men de nevnte bestemmelsene gir videre muligheter til å bruke metoder for å forebygge og avverge terrorhandlinger enn de fleste andre straffbare handlinger. Det samme gjelder straffeprosessloven § 216 m (romavlytting). Departementet vil derfor vurdere å endre reglene om bruk av metoder for å forebygge og hindre terrorhandlinger, slik at vilkåret om terrorhensikt ikke svekker de mulighetene lovgivningen gir til å forhindre at terrorhandlinger finner sted.
Det er fortsatt det umiddelbare målet for handlingen, og ikke det bakenforliggende formålet, som er avgjørende for om det foreligger terrorhensikt. Å trekke inn for eksempel politiske, religiøse eller ideologiske motiver som vilkår for at en handling skal bedømmes som en terrorhandling, ville gi opphav til vanskelige spørsmål om forholdet til tros- og ytringsfrihet og reise vanskelige bevisspørsmål. I den grad de internasjonale konvensjonene om bekjempelse av terrorisme og EUs rammebeslutning krever terrorhensikt, lar de det umiddelbare målet med handlingen være avgjørende for straffbarheten. Selv om handlingene ofte vil være politisk, religiøst eller ideologisk motivert, er dette ikke noen betingelse etter disse instrumentene. Det samme vil etter forslaget fortsatt gjelde for den norske definisjonen.
8.6.4.3 Terrorhensiktens innhold
Når det gjelder terrorhensiktens innhold, går departementet inn for å videreføre straffeloven 1902 § 147 a: Handlingen må være begått med hensikt om å forstyrre alvorlig en funksjon av grunnleggende betydning i samfunnet – som for eksempel lovgivende, utøvende eller dømmende myndighet, energiforsyning, sikker forsyning av mat eller vann, bank- og pengevesen eller helseberedskap og smittevern, å skape alvorlig frykt i en befolkning, eller urettmessig å tvinge offentlige myndigheter eller en mellomstatlig organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe av vesentlig betydning for Norge, eller for en annen stat eller en annen mellomstatlig organisasjon.
Begrepet «funksjon av grunnleggende betydning i samfunnet» har ikke noe presist innhold. Listen over eksempler er ikke uttømmende, men gir en pekepinn om hva det siktes til. Også andre statsfunksjoner og forvaltningsapparater enn de nevnte, som for eksempel politi og brannvesen, omfattes av bestemmelsen. Som ytterligere eksempler kan nevnes tryggingen av nasjonal og internasjonal sikkerhet (blant annet gjennom NATO) eller sikringen av en stabil økonomi (blant annet gjennom Norges Bank). Videre kan telekommunikasjon eller IKT (informasjons- og kommunikasjonsteknologi) ivareta funksjoner av grunnleggende betydning i samfunnet, blant annet der slik teknologi er nødvendig i driften av sykehus eller nødtjenester, i forsvarsanlegg eller i avviklingen av lufttrafikken.
Jernbaneverket har tatt til orde for at samferdsel særskilt bør nevnes i oppregningen i § 131 annet ledd bokstav a. Departementet er enig i at enkelte samferdselsinstallasjoner er av grunnleggende betydning for samfunnet, men viser til at listen i § 131 annet ledd bokstav a bare er en eksemplifisering. Å bygge ut lovteksten med ytterligere eksempler vil gjøre den unødig omfattende.
8.6.4.4 Hvilke straffbare handlinger skal kunne være terrorhandlinger?
Også når det gjelder hvilke straffbare handlinger som skal anses som terrorhandlinger dersom de oppfyller de nevnte vilkårene, foreslår departementet å videreføre straffeloven 1902 § 147 a i forslaget til § 131. Strukturen i straffeloven 2005 innebærer at henvisningene i forslaget til § 131 første ledd ikke vil svare til straffebudene som er listet opp i § 147 a første ledd, men denne endringen er i det alt vesentlige av lovteknisk karakter.
Henvisningene i forslaget til § 131 første ledd er inndelt i to grupper. For det første vises det til enkelte av bestemmelsene i terrorkapitlet. For det andre vises det til bestemmelser i øvrige kapitler i straffeloven 2005 som bør anses som en terrorhandling når det er begått med terrorhensikt. Dette omfatter bestemmelsene som er nevnt i § 147 a første ledd og som videreføres i den nye straffeloven.
De bestemmelsene i terrorkapitlet som ikke inngår i oppregningen i § 131 første ledd er de som regulerer forberedelseshandlinger eller på annet vis terrorrelaterte handlinger, og som det ikke er naturlig å definere som en terrorhandling i seg selv. Justisdepartementet er enig med Forsvarsdepartementet i at bruk av en kjernefysisk anordning med forsett om å forvolde død eller betydelig skade bør anses som en terrorhandling hvis kravet til terrorhensikt er oppfylt. Det samme bør gjelde for bruk av radioaktivt materiale. Andre former for befatning med radioaktivt materiale og kjernefysiske anordninger bør anses som forberedelseshandlinger. Dette gjelder også for transport av masseødeleggelsesvåpen.
Departementet har vurdert om voldtekt bør inngå i § 131 slik Det nasjonale statsadvokatembetet har tatt til orde for. Voldtekt benyttes som våpen i væpnet konflikt, og kan også benyttes i terrorøyemed. Det foreligger imidlertid ikke opplysninger som tilsier at det er noe behov for å ta med voldtekt i definisjonen av terrorhandlinger nå. På denne bakgrunn går ikke departementet inn for en slik endring, men er åpen for å vurdere spørsmålet på nytt dersom situasjonen tilsier det.
De straffbare handlingene som omfattes av definisjonen i forslaget til § 131, svarer i det vesentlige til EUs rammebeslutning artikkel 1 (1). Det er likevel enkelte forskjeller: Etter rammebeslutningen artikkel 1 (1) første ledd bokstav d kan omfattende ødeleggelse av et offentlig sted eller privat eiendom utgjøre en terrorhandling dersom dette sannsynligvis vil sette menneskeliv i fare eller resultere i et betydelig økonomisk tap. Departementet har vurdert å ta inn visse former for grovt skadeverk i oppregningen i forslaget til § 131, slik Det nasjonale statsadvokatembetet har tatt til orde for, men går ikke inn for en slik løsning. Spørsmålet ble vurdert ved forberedelsen av straffeloven 1902 § 147 a, men departementet falt også der ned på at dette ikke burde inngå i definisjonen, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001 – 2002) side 37. Det nasjonale statsadvokatembetet viser til at grovt skadeverk kan medføre alvorlige situasjoner ved at kriminelle elementer gis fritt spillerom ved å begå så omfattende ødeleggelser at myndighetene ikke har mulighet til å forfølge alle lovbruddene. Departementet mener likevel det vil føre for langt å innta grovt skadeverk i bestemmelsen om terrorhandlinger. Ulike former for ordensforstyrrelse kan utvilsomt ha alvorlige konsekvenser, men vil bli fanget opp av andre bestemmelser. Enkelte former for grovt skadeverk vil imidlertid omfattes, som for eksempel grov brannstiftelse (jf. straffeloven 1902 § 148 og straffeloven 2005 § 345).
Ytterligere en forskjell fra EUs rammebeslutning er at denne inkluderer trusler om å begå en terrorhandling i definisjonen av terrorhandlinger. Også spørsmålet om trusler burde tas inn i § 147 a første ledd ble vurdert i Ot.prp. nr. 61 (2001 – 2002) side 37. Departementet konkluderte med at trusler ikke burde omfattes av definisjonen av terrorhandlinger, og viste til at trusler oftest er mindre alvorlige enn fullbyrdede terrorhandlinger. Departementet er av samme oppfatning i dag. Det bør fortsatt skilles mellom utførte terrorhandlinger og trusler om dette, for klart å markere hva som er hovedhandlingen. Departementet går inn for at trusler om terrorhandlinger reguleres i en egen bestemmelse, se forslaget til § 134.
Etter departementets syn vil ikke disse forskjellene mellom norsk straffelov og EUs rammebeslutning medføre problemer av betydning for det rettslige samarbeidet. EUs medlemsstater har gjennomført rammebeslutningen på ulike måter, og det er forskjeller mellom lovgivningen i de enkelte medlemsland på dette området. Dette har sammenheng med at kategoriene av straffbare handlinger i rammeavgjørelsen artikkel 1 (1) ikke har direkte paralleller i nasjonal lovgivning. Departementets forslag innebærer neppe større avvik fra rammebeslutningen enn det som gjelder ellers i EU-området.
Definisjonen av terrorhandlinger i straffeloven 1902 § 147 a setter ikke ytterligere objektive vilkår for at en av de utvalgte straffbare handlingene skal anses som en terrorhandling. Det er utelukkende terrorhensikten som skiller en terrorhandling fra en av de straffbare handlingene det vises til i bestemmelsen. Definisjonen av terrorhandlinger i EUs rammebeslutning om bekjempelse av terrorisme inneholder imidlertid et vilkår om at handlingene «i kraft af deres karakter eller den sammenhæng, hvori de begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade», jf. artikkel 1 (1). Definisjonen tolkes slik at det er tilstrekkelig med en abstrakt fare. Vilkåret er tatt inn i lovgivningen blant annet i Danmark og Sverige. Straffeloven 1902 § 147 a inneholder ikke noe krav om at handlingen må ha et slikt særlig skadepotensial.
Departementet går ikke inn for å ta dette objektive vilkåret inn i definisjonen av terrorhandlinger i straffeloven 2005. Kriteriet er vanskelig både rettslig og bevismessig fordi det først og fremst er av sikkerhetspolitisk art. Det er heller ikke noe stort behov for en slik begrensning i den norske definisjonen. Vilkåret i rammebeslutningen må ses i sammenheng med at EUs definisjon av terrorlovbrudd favner videre enn den norske definisjonen. Oppregningen i artikkel 1 (1) inkluderer omfattende ødeleggelse av et offentlig sted eller privat eiendom og terrortrusler. I fravær av et slikt kvalifikasjonskrav ville det etter rammebeslutningen kunne oppstå situasjoner der en gjerningsperson oppfylte hovedvilkårene i artikkel 1 (1) uten at handlingen reelt sett burde anses som en terrorhandling. Departementets forslag til definisjon av terrorhandlinger favner ikke like vidt som EUs rammebeslutning artikkel 1 (1): Grov ødeleggelse av eiendom og terrortrusler faller utenfor oppregningen av terrorhandlinger. De straffbare handlingene som omfattes av forslaget til § 131 er av en så alvorlig karakter at de bør anses som terrorhandlinger dersom de er utøvd med terrorhensikt. Det er derfor ikke behov for nok et objektivt vilkår for å begrense straffansvaret.
8.7 Spesialiserte straffebud mot terrorhandlinger
8.7.1 Innledning
Som nevnt har det hittil ikke lykkes å komme til enighet om en generell FN-konvensjon mot terrorisme. De folkerettslige forpliktelsene som påhviler Norge, er fragmentariske og overlappende. Noen instrumenter knytter straffansvaret til hvorhandlingen er begått (jf. SUA-konvensjonen og plattformprotokollen om handlinger begått på eller mot skip eller plattformer), andre instrumenter lar det være avgjørende hvem handlingen er rettet mot (jf. FN-konvensjonen om forbrytelser mot internasjonalt beskyttede personer), mens andre lar middelet som brukes i handlingen være avgjørende (jf. Wienkonvensjonen om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg). Atter andre instrumenter knytter straffansvaret til handlingens art (jf. FN-konvensjonen mot gisseltaking). Ettersom hver forpliktelse i utgangspunktet gjennomføres i egne bestemmelser i straffeloven, kan det oppstå situasjoner hvor en konkret handling rammes av flere bestemmelser. Konkurrensspørsmålet stiller seg på samme måte som i strafferetten for øvrig.
8.7.2 Terrorhandlinger mot, på eller fra skip og innretninger og anlegg på kontinentalsokkelen
8.7.2.1 Forpliktelsene
Konvensjonen 10. mars 1988 til bekjempelse av ulovlige handlinger mot sikkerheten ved skipsfart (Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation, heretter SUA-konvensjonen 1988), og protokollen 10. mars 1988 til bekjempelse av ulovlige handlinger mot sikkerheten ved faste plattformer plassert på kontinentalsokkelen, heretter plattformprotokollen 1988, ble ratifisert av Norge 18. april 1991. Begge trådte i kraft 1. mars 1992, og regnes blant FNs terrorkonvensjoner.
To revisjonsprotokoller – henholdsvis SUA-konvensjonen 2005 og plattformprotokollen 2005 – ble vedtatt 14. oktober 2005, og åpnet for undertegning fra 14. februar 2006.Norge har undertegnet protokollene, men de har ennå ikke trådt i kraft. Protokollene inneholder straffebestemmelser mot terrorrelaterte handlinger foretatt mot, på eller fra henholdsvis skip eller plattformer. Begrepet «plattform» forstås så vidt at det omfatter en «kunstig øy, installasjon eller struktur som er permanent knyttet til havbunnen for det formål å foreta utforsking eller utnyttelse av ressurser eller for andre økonomiske formål.» Protokollen til SUA-konvensjonen vil også ramme bruk av skip som middel til å utøve en terrorrelatert handling. Endringene styrker konvensjonen og protokollen som terrorinstrumenter. Henvisninger til konvensjonen eller protokollen gjelder i det følgende de reviderte og konsoliderte instrumentene.
Konvensjonen rammer seks typer handlinger. Artikkel 3 rammer kapring og ulike former for forstyrrelse av den sikre drift av skip og 3 bis(1) (a) retter seg mot bruk og utslipp av særlig farlig stoff, der skip er involvert samt fareforvoldelse ved bruk av skip. Artikkel 3 bis(1) (b), som det gjøres enkelte unntak fra i artikkel 3 bis(2), retter seg mot spredning av ulike former for masseødeleggelsesvåpen og relatert materiale, inkludert flerbruksvarer (såkalt «dual-use») ved transport på skip. Artikkel 3 ter retter seg mot den som ved transport på skip bistår en annen person med å unnslippe strafforfølgning, der den som bistår har viten om at den andre personen har begått en forbrytelse som rammes av en av FNs øvrige terrorkonvensjoner. Artikkel 21 (3) åpner for at statene kan erklære at artikkel 3 tervil bli anvendt i samsvar med interne strafferettslige regler om unntak for familiemedlemmer. Artikkel 3 quater rammer dessuten forsøk og ulike former for medvirkning.
Plattformprotokollen artikkel 2 retter seg mot kapring og ulike former for forstyrrelse av den sikre drift av plattformer, mens artikkel 2 bisrammer bruk og utslipp av særlig farlig stoff. Artikkel 2 ter rammer dessuten forsøk og ulike former for medvirkning.
Unntak fra konvensjonens virkeområde fremgår av artikkel 3 bis(2). Transport med tilknytning til atomvåpen- eller kjernekraftprogrammer mv. rammes ikke av SUA-konvensjonen artikkel 3 bis(1)(b)(iii) eller (iv) dersom transporten skjer i samsvar med ikke-spredningsavtalen 1. juli 1968 (NPT), jf. merknadene til § 142.
8.7.2.2 Gjennomføringen i norsk rett i dag
Kriminaliseringsforpliktelsene i SUA-konvensjonen 1988 og plattformprotokollen 1988, som svarer til SUA-konvensjonen 2005 artikkel 3 sammenholdt med 3 quater og plattformprotokollen 2005 artikkel 2 sammenholdt med 2 ter, ble i norsk rett ansett som gjennomført ved blant annet straffeloven 1902 §§ 148, 150, 151 a, 161 og 349 samt straffeloven 1902 kapittel 22 og 28, jf. St.prp. nr. 60 (1989 – 90) punkt 3 side 3, jf. punkt 4 side 5. Forpliktelsene i konvensjonen artikkel 3bisog 3 ter, jf. 3 quater og protokollen artikkel 2 bis sammenholdt med artikkel 2 terdekkes blant annet av straffeloven 1902 §§ 152 a, 152 b og 153 a.
8.7.2.3 Høringsnotatet
8.7.2.3.1 Kapring
Kapringsbestemmelsen i SUA-konvensjonen artikkel 3 (1) (a) og plattformprotokollen artikkel 2 (1) (a) svarer i det vesentlige til Haagkonvensjonen artikkel 1. Departementet gikk derfor i høringsnotatet inn for at disse forpliktelsene skulle gjennomføres i et felles straffebud om kapring.
Konvensjonene og protokollen krever at kapringen skjer «ved vold eller trusler». Departementet foreslo imidlertid at kapringsbestemmelsen burde dekke alle mulige pressmidler.
8.7.2.3.2 Forstyrrelse av den sikre drift
SUA-konvensjonen og plattformprotokollen rammer visse handlinger som svekker sikkerheten ved skip og faste plattformer, jf. henholdsvis artikkel 3 (1) bokstav b til f og artikkel 2 (1) bokstav b til d. Montrealkonvensjonen inneholder lignende bestemmelser for så vidt gjelder sikkerheten i luftfarten og ved flyplasser, jf. artikkel 1 (1) og 1 bis. Selv om bestemmelsene ikke er fullt ut identiske, gikk departementet – for å gjøre regelverket mest mulig oversiktlig – inn for å gjennomføre dem i et felles straffebud.
Norge har ingen folkerettslig plikt til å ha straffebud som rammer forstyrrelse av den sikre drift av jernbane og buss, men departementet gikk likevel inn for at straffebudet også skulle omfatte slike handlinger.
Gjerningsbeskrivelsen i de tre nevnte instrumentene varierer noe. Handlingsalternativene overlapper hverandre i stor grad, og det vesentlige er at handlingen har satt sikkerheten i fare. I høringsnotatet gikk departementet inn for å innta i straffebudet de handlingsalternativer som i det vesentlige er felles i de tre instrumentene, men foreslo at listen over alternative handlemåter ikke skulle være uttømmende, jf. formuleringen «eller på annen måte».
Departementet foreslo å gjennomføre kravet om at handlingen må være «likely to endanger» sikkerheten ved å kreve at handlingen har satt sikkerheten i fare. Videre gikk departementet inn for å konkretisere hva det innebærer at sikkerheten er satt i fare, ved å kreve at handlingen volder fare for tap av menneskeliv eller betydelig skade på legeme eller eiendom.
8.7.2.3.3 Utslipp og transport mv. av farlig stoff
Kriminaliseringsplikten i SUA-konvensjonen artikkel 3 bis rammer handlinger som etter sin art er noe ulike. Departementet gikk likevel i høringsnotatet inn for å gjennomføre artikkelen i en felles bestemmelse om utslipp, transport mv. av farlig materiale.
Etter artikkel 3 bis(1) (a) kreves det at bruken eller utslippet av det farlige materialet har funnet sted i den hensikt å skape frykt i en befolkning eller å tvinge en stat eller internasjonal organisasjon til å gjøre eller unnlate å gjøre noe. Departementet gikk i høringsnotatet inn for å kreve at handlingen måtte være begått med terrorhensikt som nevnt i § 1 annet ledd bokstav b eller c.
Artikkel 3 bis(1) (b) (i) og artikkel 3 bis(1) (b) (iii) om transport av henholdsvis eksplosiver, radioaktivt materiale eller ABC-våpen og spaltbart materiale, utstyr eller komponenter krever at gjerningspersonen har kunnskap om at materialet, utstyret mv. skal brukes til visse ulovlige formål. Departementet gikk inn for å erstatte kunnskapskravet med et alminnelig forsettskrav, og begrunnet det med at handlingene er straffverdige også når gjerningspersonen har utvist sannsynlighetsforsett eller eventuelt forsett om bruken av materialet eller utstyret.
Transport av materiale, utstyr eller komponenter til bruk i kjernefysisk virksomhet underlagt sikkerhetskontroll i medhold av en avtale med IAEA om omfattende sikkerhetskontroll er ikke omfattet av kriminaliseringsplikten etter SUA-konvensjonen artikkel 3 bis(1) (b) (iii). Departementet gikk i høringsnotatet inn for å kreve at gjerningspersonen har kunnskap om at materialet, utstyret eller komponentene skal brukes i «ulovlig kjernefysisk virksomhet».
Artikkel 3 bis(1) (b) (iv) om transport av særlig utstyr, materiale eller programvare krever at det er gjerningspersonens «intention» at materialet skal brukes til fremstilling av biologiske eller kjemiske våpen eller atomvåpen. Departementet holdt det i høringsnotatet åpent om det burde kreves hensikt eller alminnelig forsett med hensyn til bruken av varene.
I høringsnotatet gikk departementet inn for å innta en rettsstridsreservasjon for å tillate aktiviteter som er lovlige under NPT (ikke-spredningsavtalen 1. juli 1968).
8.7.2.3.4 Medvirkning til unndragelse av straff
Artikkel 3 terrammer den som bistår noen som har begått en terrorhandling eller en terrorrelatert handling med å unndra seg strafforfølgning ved å transportere vedkommende om bord i et skip.
Departementet foreslo å gjennomføre forpliktelsen i en generell bestemmelse om medvirkning til å unndra seg forfølgning eller straff for terrorhandlinger eller terrorrelaterte handlinger. Dette innebærer at bestemmelsen ikke bare ville ramme bistand som består i å transportere gjerningspersonen på skip, men også andre medvirkningshandlinger. Videre vil ikke bare medvirkning til å unndra seg strafforfølgning rammes, men også medvirkning til unndragelse av idømt straff.
8.7.2.4 Høringsinstansenes syn
8.7.2.4.1 Kapring
Samferdselsdepartementet ber departementet vurdere om kapringsbestemmelsen også bør omfatte jernbane og buss. Også Jernbaneverket spør hvorfor kapringsbestemmelsen ikke omfatter jernbane.
Riksadvokaten peker på at bestemmelsen favner vidt:
«Etter ordlyden vil det kunne straffes etter bestemmelsen (…) dersom noen for eksempel «ulovlig … utøver kontroll» over et skip. Det er ikke satt andre vilkår for hvordan kontrollen oppnås enn at det er skjedd ved «… vold, trusler eller på annen måte». Etter ordlyden rammes det vel derfor også om noen får kontroll over skipet for eksempel gjennom et bedrageri. Etter riksadvokatens skjønn bør det overveies å kvalifisere ordlyden slik at det klart fremgår at det (…) dreier seg om kapring, og dette må ha skjedd ved vold, trusler eller på annen lignende måte.»
8.7.2.4.2 Forstyrrelse av den sikre drift
PST uttrykker skepsis til at bestemmelsen om forstyrrelse av den sikre drift av transportmidler skal omfatte jernbane og buss:
«På enkelte steder synes ordlyden i forslaget å få et meget vidt nedslagsfelt. Etter PSTs oppfatning er det meget viktig å søke å unngå at ordlyden i bestemmelsene dekker forhold som ikke naturlig fortjener en tilknytning til «terror». Dette gjelder for eksempel driftforstyrrelse av «jernbane» og «buss» i § 4 som Norge ikke er folkerettslig forpliktet til å gi et særlig vern. Konsekvenshensyn kan, som anført av departementet, tilsi at også slike massetransportmidler gis en særlig beskyttelse. PST finner imidlertid at nettopp omfanget av, og den åpne tilgangen til, slike transportmidler som nevnt, gjør at disse vil kunne være gjenstand for aksjoner som vil kunne forstyrre den sikre driften, men uten at dette er å anse som en terrorhandling. Det vil være uheldig dersom man får terrorbestemmelser som også vil kunne omfatte ulovlige politisk eller personlig motiverte aksjoner, uten terrormotiv.»
PST etterlyser en klargjøring av hva som ligger i «forstyrrer», «sikre» og «drift». Videre peker PST på at vilkåret om at handlingen må medføre «fare for tap av menneskeliv» mv. kan medføre en uheldig innskrenkning av bestemmelsens virkeområde, ved at den som for eksempel fremsetter en bombetrussel vil gå klar av bestemmelsen dersom ingen bombe finnes og fare faktisk ikke oppstår.
Riksadvokaten uttaler at også denne bestemmelsen favner vidt:
«Etter ordlyden vil det for eksempel kunne anvendes straff etter bestemmelsen dersom en passasjer fiker til bussjåføren slik at han blir uoppmerksom og kommer over i feil kjørebane (…) Om mulig bør det tas inn kvalifiserende momenter både i beskrivelsen av forøvelsesmåten og konsekvensene av handlingen.»
Oslo statsadvokatembeter uttaler seg i samme retning.
8.7.2.4.3 Utslipp og transport mv. av farlig materiale
Etter riksadvokatens syn er det uheldig å ha én bestemmelse om rettsstridig transport av radioaktivt materiale og én bestemmelse om annen ulovlig befatning med slikt materiale.
8.7.2.5 Departementets vurdering
8.7.2.5.1 Kapring
Forpliktelsene til å kriminalisere kapring i SUA-konvensjonen, plattformprotokollen og Haagkonvensjonen er i det vesentlige likelydende. De bør derfor gjennomføres i et felles straffebud, jf. forslaget til § 139.
I Ot.prp. nr. 61 (2001 – 2002), som innførte straffeloven §§ 147 a og 147 b, ble det drøftet om § 147 a også burde omfatte kapring av andre transportmidler enn skip og luftfartøy. Departementet uttalte i proposisjonen (side 38) at «dette [er] vel så mye et spørsmål om rekkevidden av § 151 a som av utkastet til § 147 a. Problemstillingen vil derfor bli vurdert i forbindelse med arbeidet [med] en ny straffelov.»
Konsekvenshensyn kan tale for at også den som tar kontroll over buss og jernbane, bør kunne straffes etter den foreslåtte kapringsbestemmelsen. Slike handlinger kan etter omstendighetene ha et tilnærmet like stort farepotensial som kapring av luftfartøy eller skip. På den annen side bør ikke bestemmelsene i terrorkapitlet få videre nedslagsfelt enn nødvendig. De folkerettslige forpliktelsene krever nokså vidtrekkende straffebud mot kapring av luftfartøy, plattform og skip. Som flere instanser peker på under høringen fører det til at straffansvaret favner vidt om bestemmelsene utvides til også å gjelde buss og jernbane. Slike transportmidler vil dessuten vernes av andre bestemmelser i straffeloven 2005. På denne bakgrunn går departementet inn for at forslaget til § 139 skal begrenses til å gjelde kapring av skip, innretninger og anlegg på kontinentalsokkelen og luftfartøy. Andre offentlig tilgjengelige kommunikasjonsmidler vil bli vernet av andre bestemmelser i straffeloven 2005.
Som riksadvokaten påpeker, bør bestemmelsen ikke ramme den som tar kontroll over et skip mv. for eksempel gjennom et bedrageri. Det går imidlertid frem av lovteksten, som ved å sette som vilkår for straff at gjerningspersonen «tiltvinger» seg kontroll, understreker at det må dreie seg om handlinger som har et innslag av vold, tvang eller trusler.
Den øvre strafferammen for kapring er i dag fengsel inntil 21 år, jf. straffeloven 1902 § 151 a, og departementet går inn for å videreføre denne i forslaget til § 139.
8.7.2.5.2 Forstyrrelse av den sikre drift
Departementet er fremdeles av den oppfatning at forpliktelsene etter SUA-konvensjonen, plattformprotokollen og Montrealkonvensjonen til å kriminalisere visse handlinger som svekker sikkerheten ved skip, faste plattformer, luftfarten og ved flyplasser bør gjennomføres i en felles bestemmelse, jf. forslaget til § 140.
Selv om Norge ikke er folkerettslig forpliktet til å ha straffebud som rammer forstyrrelse av den sikre drift av jernbane og buss, kan konsekvenshensyn tale for at straffebudet også bør omfatte slike handlinger. For så vidt gjelder jernbane, viser departementet til at straffeloven 1902 § 150 første ledd bokstav e rammer sikkerheten ved jernbane, i tillegg til sikkerheten ved skip, luftfartøy og innretninger eller anlegg på kontinentalsokkelen. Straffelovkommisjonen foreslår å videreføre denne bestemmelsen, jf. delutredning VII side 301, noe departementet er enig i. På den annen side oppstiller de folkerettslige forpliktelsene føringer som gjør at straffansvaret blir vidtrekkende om forslaget til § 140 også skal gjelde for jernbane og buss, jf. uttalelsene fra riksadvokaten og Oslo statsadvokatembeter. Departementet ønsker å videreføre straffansvar for handlinger som i dag er straffbare etter § 150 første ledd bokstav e, men går inn for at straff for forstyrrelse av den sikre drift av jernbane og buss bør reguleres utenfor terrorkapitlet, se forslaget til § 194. Dette markerer at tilknytningen til terrorvirksomhet ikke er så sterk, og leder til at en slik driftsforstyrrelse ikke kan straffes med fengsel inntil 21 år, eventuelt 30 år dersom handlingen er grov, jf. forslaget til §§ 131 og 132.
Når det gjelder utformingen av § 140, går departementet inn for å lovfeste handlingsalternativer som i det vesentlige er felles i de tre instrumentene, uten at listen over alternative handlemåter skal være uttømmende. Instrumentene krever at handlingen må være «likely to endanger» sikkerheten. I tråd med tilnærmingen i straffeloven 1902 § 150 første ledd bokstav e går departementet inn for å sette som vilkår for straff at handlingen har forstyrret den sikre drift. Departementet går inn for å konkretisere hva det innebærer at den sikre drift forstyrres, ved å kreve at handlingen fremkaller fare for tap av menneskeliv eller betydelig skade på legeme, eiendom eller miljø.
Departementet er enig med PST i at kravet om fareforvoldelse vil innskrenke bestemmelsens anvendelsesområde, men er ikke enig i at dette er uheldig. For det tilfelle at noen setter frem en bombetrussel, og det ikke finnes noen bombe, vil gjerningspersonen kunne rammes av bestemmelsen om terrortrusler, jf. forslaget til § 134. Etter § 134 kreves det ikke at det oppstår noen fare.
Riksadvokaten har tatt til orde for at en bør innta kvalifiserende momenter i gjerningsbeskrivelsen for å hindre at bestemmelsen favner for vidt. Virkeområdet til bestemmelsen som nå foreslås, er mindre ettersom den ikke verner jernbane eller buss. Slik departementet ser det, vil enhver handling som forstyrrer den sikre drift av skip etc. på en måte som skaper en slik fare være av svært alvorlig karakter, og departementet antar at det da ikke er behov for ytterligere vilkår for straff.
Strafferammen er i dag 6 år, jf. straffeloven 1902 § 150 første ledd bokstav e. Departementet går inn for å videreføre denne strafferammen i forslaget til § 140.
8.7.2.5.3 Utslipp og transport mv. av farlig materiale
Handlingsalternativene i SUA-konvensjonen artikkel 3 bis skiller seg så klart fra hverandre at det ikke er hensiktsmessig å gjennomføre dem i en felles bestemmelse. Både den objektive gjerningsbeskrivelsen og de subjektive kravene varierer i stor grad. Videre er det etter noen av handlingsalternativene krav om skadeforvoldelse, mens andre krever at det er voldt en særlig fare. Andre alternativer er rene handlingsdelikter. Videre kan det, som påpekt av riksadvokaten, være uheldig å ha én bestemmelse om rettsstridig transport av radioaktivt materiale og én bestemmelse om annen ulovlig befatning med slikt materiale. Slik departementet ser det, vil det være mest ryddig å gjennomføre artikkel 3 bis(1) (b) om transport av farlig materiale sammen med forpliktelsene til å kriminalisere befatning med farlig materiale etter Wienkonvensjonen om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg og den internasjonale konvensjonen om kjernefysisk terrorisme. Det vises til forslaget til § 142 annet ledd, mens de øvrige forpliktelsene gjennomføres i forslaget til § 141.
Transport av materiale eller utstyr til bruk i kjernefysisk virksomhet som er underlagt sikkerhetskontroll i medhold av en avtale med IAEA om omfattende sikkerhetskontroll er ikke omfattet av SUA-konvensjonen artikkel 3 bis(1) (b) (iii). Transport med tilknytning til atomvåpen- eller kjernekraftprogrammer mv. rammes ikke av SUA-konvensjonen dersom transporten skjer i samsvar med ikke-spredningsavtalen 1. juli 1968 (NPT), jf. SUA-konvensjonen artikkel 3 bis(2). Departementet går derfor inn for å stille som vilkår for straff at materialet eller utstyret skal brukes eller transporteres «ulovlig» jf. forslaget til § 142 innledningsvis jf. annet og tredje ledd. For en nærmere omtale vises det til merknadene til § 142.
For så vidt gjelder 3 bis(1) (a) om bruk og utslipp av særlig farlig stoff og straffverdig bruk av skip, går departementet inn for å gjennomføre bestemmelsen samlet, jf. forslaget til § 141.
Konvensjonen setter som vilkår for straff at handlingen forårsaker («causes») død eller alvorlig personskade eller materiell skade, jf. artikkel 3 bis(1) (iii). Etter departementets syn bør det ikke være avgjørende om handlingen rent faktisk har fremkalt særlig alvorlige følger, men om handlingen medfører fare for slike følger. Det kan bero på tilfeldigheter om gjerningspersonen faktisk lykkes med å fremkalle følgene, og straffverdigheten vil være den samme selv om handlingen ikke resulterer i slike følger. Etter departementets syn bør det derfor legges vekt på handlingens skadepotensial. På denne bakgrunn foreslår departementet å gå noe lenger enn konvensjonsforpliktelsen tilsier, ved å kreve at bruken av skipet har voldt fare for tap av menneskeliv eller betydelig skade på legeme, eiendom eller miljøet, jf forslaget til § 141 innledningsvis.
Bruk av farlig materiale mot eller om bord på skip og plattformer samt utslipp av farlig materiale fra skip eller plattformer skal etter konvensjonen kunne straffes når handlingen sannsynligvis vil føre til («is likely to cause») død, alvorlig personskade eller materiell skade, jf. SUA-konvensjonen artikkel 3 bis(a) (i) og (ii) og plattformprotokollen artikkel 2 bis(a) og (b). Departementet går også her inn for å gjennomføre dette ved å kreve at handlingen volder fare for tap av menneskeliv eller betydelig skade på legeme, eiendom eller miljøet, jf. forslaget til § 141 innledningsvis jf. bokstav b og c.
Konvensjonen gjelder bare for handlinger som har til formål å skape frykt i en befolkning eller å tvinge en regjering eller en internasjonal organisasjon til å foreta eller å unnlate å foreta en handling. Dette samsvarer med terrorhensikten som nevnt i forslaget til § 131 annet ledd bokstav b og c. Den typen handlinger det er tale om, er imidlertid straffverdige selv om de ikke blir begått med en slik hensikt. Departementet foreslår derfor at kravet om en særlig hensikt ikke tas med i forslaget til § 141. Dersom det foreligger en slikt hensikt, vil imidlertid handlingen kunne straffes som en terrorhandling etter forslaget til § 131, og straffes med fengsel inntil 21 år i stedet for 15 år.
8.7.2.5.4 Medvirkning til unndragning fra straff for terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger
Departementet er fremdeles av den oppfatning at bestemmelsen ikke bare bør ramme bistand som består i å transportere den umiddelbare gjerningspersonen på skip, men også andre former for medvirkning til unndragelse av straff for terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger, jf. forslaget til § 137. Videre vil ikke bare medvirkning til å unndra seg strafforfølgning rammes, men også medvirkning til unndragelse av idømt straff. Etter departementets forslag kreves det ikke at vedkommende allerede er gjenstand for strafforfølgning eller er idømt straff; det er tilstrekkelig at den umiddelbare gjerningspersonen har begått en handling som rammes av terrorkapitlet og at dette er omfattet av medvirkerens forsett. Forslaget til § 137 går foran de generelle bestemmelsene om medvirkning til unndragelse fra strafforfølgning og idømt straff, jf. straffeloven 2005 §§ 160 og 161.
Strafferammen er fengsel inntil 6 år. Bakgrunnen for at overtredelse av § 137 straffes strengere enn overtredelse av §§ 160 og 160 (fengsel på inntil henholdsvis 2 og 3 år) er at det er tale om bistand til å unnslippe straff for spesielt alvorlige straffbare handlinger.
8.7.3 Terrorhandlinger mot luftfarten
8.7.3.1 Forpliktelsene
8.7.3.1.1 Haagkonvensjonen om bekjempelse av ulovlig bemektigelse av luftfartøyer
Konvensjonen 16. desember 1970 om bekjempelse av ulovlig bemektigelse av luftfartøyer (Haagkonvensjonen), som ble fremforhandlet i regi av Den internasjonale organisasjonen for sivil luftfart (ICAO), ble ratifisert av Norge 23. august 1971. Konvensjonen trådte i kraft 14. oktober samme år og er en av FNs terrorkonvensjoner. Norge og de andre statspartene er etter konvensjonen artikkel 2 forpliktet til å kunne straffe flykapring, dvs. å ta kontroll over et luftfartøy ved bruk av vold eller trusler mv. eller å medvirke til dette, jf. artikkel 1.
Haagkonvensjonen gjelder ikke for luftfartøy som brukes i militær-, toll- eller polititjeneste, jf. artikkel 3 (2).
8.7.3.1.2 Montrealkonvensjonen til bekjempelse av ulovlige handlinger mot sikkerheten i sivil luftfart og Montrealprotokollen til bekjempelse av ulovlige voldshandlinger ved flyplasser som betjener internasjonal sivil luftfart
Konvensjonen 23. september 1971 til bekjempelse av ulovlige handlinger mot sikkerheten i sivil luftfart (Montrealkonvensjonen) ble tiltrådt av Norge 1. august 1973, og trådte i kraft for Norge 1. september samme år. Protokollen 24. februar 1988 til bekjempelse av ulovlige voldshandlinger ved flyplasser som betjener internasjonal sivil luftfart (Montrealprotokollen) ble ratifisert av Norge 28. mai 1990 og trådte i kraft for Norge 28. juni samme år.
Konvensjonen og protokollen ble fremforhandlet i regi av Den internasjonale organisasjonen for sivil luftfart (ICAO) og hører til FNs terrorkonvensjoner. Protokollen supplerer konvensjonen. I det følgende brukes for enkelthets skyld «konvensjonen» om konvensjonen slik den er endret ved protokollen.
Norge og de andre statspartene er etter artikkel 3 jf. artikkel 1 forpliktet til å oppstille straff for visse former for forstyrrelse av sikkerheten ved luftfartøy og flyplasser, blant annet voldshandlinger mot personer som befinner seg i luftfartøyet eller på flyplassen og ødeleggelse eller beskadigelse av luftfartøy eller utstyr på flyplassen. Det er et vilkår at handlingene kan skape en særlig fare for sikkerheten om bord på flyet eller på flyplassen.
Konvensjonen gjelder ikke for luftfartøy som brukes i militær-, toll- eller polititjeneste, jf. artikkel 4 (1).
8.7.3.2 Gjennomføringen i norsk rett i dag
Forpliktelsen i Haagkonvensjonen artikkel 2 ble gjennomført i norsk rett ved lov 18. juni 1971 nr. 81 som innførte § 151 a i straffeloven 1902. Den øvre strafferammen var opprinnelig fengsel på livstid, men ble endret til fengsel inntil 21 år ved lov 12. juni 1981 nr. 62, som opphevet livstidsstraffen.
Montrealkonvensjonen artikkel 1 (1) ble forut for Norges tiltredelse i det vesentligste ansett gjennomført ved straffeloven 1902 § 150 første ledd bokstav e, jf. § 148, se Ot.prp. nr. 35 (1972 – 73) side 10 – 11. En støttet seg særlig på alternativet «forstyrre den sikre drift … av luftfartøy» i § 150 første ledd bokstav e. I tillegg ble det vist til § 292, jf. § 291, om grovt skadeverk og til § 49 om straff for forsøk. Gjennomføringen av forpliktelsene etter Montrealprotokollen ble ikke antatt å kreve lovendringer. Forpliktelsen dekkes i dag blant annet av straffeloven 1902 § 148, § 150 første ledd, § 292, jf. § 291 og § 49.
8.7.3.3 Høringsnotatet
8.7.3.3.1 Gjennomføringen av forpliktelsene i Haagkonvensjonen
Departementet foreslo i høringsnotatet at forpliktelsene etter Haagkonvensjonen artikkel 1 jf. artikkel 2 skulle gjennomføres ved en generell kapringsbestemmelse, som også oppfyller forpliktelsene etter SUA-konvensjonen og plattformprotokollen. For så vidt gjelder flykapring, svarer forslaget langt på vei til straffeloven 1902 § 151 a, men straffansvaret er snevret noe inn.
Departementet gikk inn for å la gjennomføringsbestemmelsen gjelde både sivile og statsluftfartøy, i motsetning til Haagkonvensjonen artikkel 1, som bare gjelder sivile luftfartøy. Videre foreslo departementet i høringsnotatet å videreføre begrensningen i § 151 a om at handlingen må være foretatt «om bord» i flyet. Dette medfører at pirathandlinger faller utenfor bestemmelsens virkeområde. Departementet gikk inn for å innta et krav om at handlingen må være foretatt «under flyvning», jf. kravet i konvensjonen artikkel 1 om at handlingen må være foretatt «in flight». Det stilles ikke noe tilsvarende krav etter straffeloven 1902 § 151 a. Vilkåret er i konvensjonen artikkel 3 (1) definert slik at det ikke kreves at fartøyet er i luften, bare at dørene er lukket etter ombordstigning.
8.7.3.3.2 Gjennomføringen av forpliktelsene i Montrealkonvensjonen
Som nevnt gikk departementet i høringsnotatet inn for en felles bestemmelse om forstyrrelse av den sikre drift av skip, luftfartøy, fast plattform, flyplass, jernbane eller buss. I tillegg til å gjennomføre forpliktelsene etter Montrealkonvensjonen, gjennomfører bestemmelsen også SUA-konvensjonen artikkel 3 (1) (b) til (f) og plattformprotokollen artikkel 2 (1) (b) til (d).
På lik linje med Haagkonvensjonen gjelder ikke Montrealkonvensjonen for luftfartøy som brukes i militær-, toll- eller polititjeneste, jf. artikkel 4 (1). Departementet gikk ikke inn for å begrense gjennomføringsbestemmelsen i tråd med dette, men foreslo at ethvert luftfartøy skulle omfattes av bestemmelsen.
Departementet foreslo å kreve at luftfartøyet måtte være i drift for å vernes av bestemmelsen, og at begrepet skulle forstås på samme måte som «in service», jf. konvensjonen artikkel 2 (b). Her er begrepet definert slik at luftfartøyet anses å være i drift fra klargjøringen av det for en bestemt flygning begynner og normalt til 24 timer etter at flyet har landet.
8.7.3.4 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansenes merknader til bestemmelsene om kapring og forstyrrelse av den sikre drift går frem av punkt 8.7.2.4.2.
8.7.3.5 Departementets vurdering
8.7.3.5.1 Gjennomføringen av bestemmelsene i Haagkonvensjonen
Gjerningsbeskrivelsen i forslaget til § 139 om kapring er behandlet i punkt 8.7.2.5.1. Nedenfor drøftes spørsmål som særskilt gjelder luftfartøy.
Departementet mener fremdeles at bestemmelsen som gjennomfører Haagkonvensjonen artikkel 2 jf. artikkel 1 ikke bør begrenses til å gjelde sivile luftfartøy. Kapring av statsfartøy er like straffverdig som kapring av sivile luftfartøy, og dette bør gjenspeiles i bestemmelsen. Departementet kan imidlertid slutte seg til det som ble sagt i forarbeidene til straffeloven 1902 § 151 a (Ot.prp.nr. 52 (1970 – 71) på side 38):
«I de tilfelle hvor det av folkerettslige grunner ikke bør reises straffesak her i landet mot den som har kapret et fremmed luftfartøy som brukes til offentligrettslige formål som nevnt, vil dette kunne ordnes ved at påtalemyndigheten nytter sin rett til å unnlate påtale.»
Etter Haagkonvensjonen artikkel 3 (1) er det et vilkår at handlingen er foretatt mens luftfartøyet er «in flight». Det stilles ikke krav om at flyet er i luften, bare at flydørene er lukket etter ombordstigning. Etter departementets syn innebærer dette en noe vilkårlig avgrensning av straffansvaret. Hvis gjerningspersonen tar kontroll over et luftfartøy før dørene på fartøyet er lukket, bør handlingen likevel være å anse som en kapring etter den norske straffebestemmelsen. Det blir likevel nødvendig å avgrense bestemmelsens virkeområde mot at noen tar kontroll over et luftfartøy som ikke er i drift. På denne bakgrunn går departementet inn for å innta som vilkår for straff at luftfartøyet må være «i drift». Det gjøres rede for begrepet i merknadene til § 139.
8.7.3.5.2 Gjennomføringen av bestemmelsene i Montrealkonvensjonen
Departementet går også her inn for at gjennomføringsbestemmelsen ikke begrenses til å gjelde sivile luftfartøy, og viser til det som er sagt om gjennomføringen av Haagkonvensjonen.
8.7.4 Terrorhandlinger med særlig farlig materiale
8.7.4.1 Forpliktelsene
8.7.4.1.1 Wienkonvensjonen om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg
Konvensjonen 3. mars 1980 om fysisk beskyttelse av nukleært materiale ble ratifisert av Norge 15. august 1985, og konvensjonen trådte i kraft 8. februar 1987. Den er en av FNs terrorkonvensjoner.
I medhold av konvensjonen artikkel 20 ble konvensjonen endret 8. juli 2005. Norge har ikke undertegnet endringen, og den har ikke trådt i kraft. Etter endringene vil konvensjonen skifte tittel til konvensjonen om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg. I det følgende vil det bli vist til «Wienkonvensjonen» som betegnelse på konvensjonen etter endringene.
Norge og de andre statspartene vil etter Wienkonvensjonen artikkel 7 (1) være forpliktet til å kriminalisere ulike former for befatning med nukleært materiale, herunder mottakelse, besittelse, overføring, og spredning, når handlingen begås uten lovlig tillatelse. Videre rammer bestemmelsen visse handlinger rettet mot nukleære anlegg.
8.7.4.1.2 Konvensjonen om kjernefysisk terrorisme
Den internasjonale konvensjon 13. april 2005 om kjernefysisk terrorisme ble undertegnet av Norge 16. september 2005. Norge har ikke ratifisert konvensjonen, og den har ikke trådt i kraft. Konvensjonen er en av FNs terrorkonvensjoner.
Etter konvensjonen artikkel 5 er statspartene forpliktet til å kriminalisere handlingene som beskrives i artikkel 2. Bestemmelsen rammer blant annet det å besitte en kjernefysisk eller radioaktiv anordning eller å bruke radioaktivt materiale eller en anordning. Videre rammes det å bruke eller skade et nukleært anlegg på en måte som skaper fare for utslipp av radioaktivt materiale. Konvensjonen stiller krav til subjektivt overskudd: Det kreves at handlingen er foretatt med «intention» om å fremkalle visse følger, eksempelvis tap av menneskeliv eller omfattende ødeleggelse på eiendom eller miljø. Bestemmelsen pålegger videre statene å oppstille straff for visse trusler og krav knyttet til slikt materiale.
8.7.4.1.3 Terroristbombekonvensjonen
Den internasjonale konvensjon 15. desember 1997 om bekjempelse av terroristbombing (terroristbombekonvensjonen) ble ratifisert av Norge 20. september 1999, og trådte i kraft 23. mai 2001. Den er en av FNs terrorkonvensjoner.
Norge og de andre statspartene er etter konvensjonen forpliktet til å kriminalisere handlingene som defineres i artikkel 2. Artikkel 2 (1) rammer den som leverer, plasserer, avfyrer eller detonerer et sprenglegeme eller en annen dødbringende anordninger på, i eller mot et offentlig sted, et statlig eller offentlig anlegg, et offentlig transportsystem eller et infrastrukturanlegg. Konvensjonen oppstiller krav om subjektivt overskudd. I tillegg til alminnelig forsett krever konvensjonen at handlingen er foretatt for (med «intent» om) å forvolde død eller betydelig skade på legeme, eller omfattende ødeleggelse som fører til eller lett kan føre til økonomisk tap, jf. artikkel 2 (1) (a) og (b).
8.7.4.2 Gjennomføringen i norsk rett i dag
Forpliktelsene etter den opprinnelige Wienkonvensjonenfra 1980 ble i norsk rett gjennomført med lov 7. juni 1985 nr. 54. Det ble i forarbeidene ansett nødvendig med lovendringer, og denne loven innførte en ny § 152 a i straffeloven 1902. For øvrig ble norsk straffelovgivning ansett for å tilfredsstille kravene etter den opprinnelige konvensjonen artikkel 7, jf. Ot.prp. nr. 58 (1984 – 85) side 1. Det ble særlig vist til straffeloven 1902 §§ 231 og 232 om grov legemsbeskadigelse, 233 om drap og 292 om grovt skadeverk, til tyveri- og ransbestemmelsene i §§ 257, 258, 267 og 268, underslags- og bedrageribestemmelsene i §§ 255, 256, 270 og 271 samt til §§ 222, 227 og 266 om tvang, trusler og utpresning.
Forpliktelsene etter Wienprotokollen er dekket i straffeloven 1902 gjennom blant annet § 148 og § 152 a sammenholdt med § 49.
Forpliktelsene etter konvensjonen om kjernefysisk terrorisme artikkel 5 jf. artikkel 2 er langt på vei, men ikke fullt ut, dekket i straffeloven 1902, jf. §§ 151 b, 152, 152 a, 153 og 161. Lovendringer er derfor påkrevd for å kunne ratifisere konvensjonen.
Norsk rett ble ansett for allerede å tilfredsstille kravene i terroristbombekonvensjonenforut for ratifiseringen, jf. St.prp. nr. 85 (1998 – 99) punkt 3. Det ble blant annet vist til straffeloven 1902 §§ 148, 161, 152 a, 152 b, 153 og 153 a.
8.7.4.3 Høringsnotatet
8.7.4.3.1 Wienkonvensjonen om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg og FNs konvensjon om kjernefysisk terrorisme
I tillegg til Wienkonvensjonen artikkel 7 har FNs konvensjon om kjernefysisk terrorisme bestemmelser som retter seg mot ulike former for befatning med nukleært og radioaktivt materiale og visse handlinger rettet mot nukleære anlegg, jf. artikkel 5 jf. artikkel 2. Departementet foreslo i høringsnotatet å gjennomføre forpliktelsene etter de to konvensjonene i en felles bestemmelse.
Wienkonvensjonen rammer en del former for ulovlig befatning med nukleært materiale såfremt det volder fare for tap av menneskeliv eller omfattende skade på person eller eiendom. Straffeloven 1902 § 152 a stiller også krav om skadeforvoldelse, men kravet er ikke kvalifisert slik som i konvensjonen. Paragraf 152 a er dermed mer vidtfavnende enn Wienkonvensjonen på dette punktet (jf. Ot.prp. nr. 58 (1984 – 85) side 4). Departementet gikk i høringsnotatet inn for at gjennomføringsbestemmelsen skulle dekke kravene i konvensjonen, men ikke gå lenger. I utkastet til lovtekst ble derfor kravet til skade kvalifisert på samme måte som i konvensjonen.
I Wienkonvensjonen artikkel 7 (1) (a) og (e) er betydelig skade på miljøet likestilt med betydelig skade på eiendom. Departementet foreslo en tilsvarende formulering i utkastet til gjennomføringsbestemmelse.
Konvensjonen artikkel 7 (1) (a) og (e) krever at handlingen forårsaker eller sannsynligvis vil forårsake død eller betydelig skade på legeme, eiendom eller miljøet. I høringsnotatet foreslo departementet å gjennomføre dette ved å kreve at handlingen volder «fare» for en slik følge. På dette punkt går forslaget derfor noe lenger enn det konvensjonen krever.
8.7.4.3.2 Terroristbombekonvensjonen
I høringsnotatet gikk departementet inn for at forpliktelsene etter terroristbombekonvensjonen artikkel 2 (1) skulle gjennomføres i en egen bestemmelse.
I tillegg til alminnelig forsett krever konvensjonen et subjektivt overskudd, jf. artikkel 2 (1) (a) og (b). Leveringen, plasseringen, avfyringen eller detoneringen av den dødbringende anordningen må ha blitt foretatt for (med «intent» om) å forvolde død eller betydelig skade på legeme eller omfattende ødeleggelse som fører til eller lett kan føre til økonomisk tap. Departementet gikk i høringsnotatet inn for å gjennomføre bestemmelsen ved å kreve alminnelig forsett, og viste til at de nevnte handlingene er straffverdige uavhengig av om det subjektive overskuddet består i hensikt eller andre former for forsett.
8.7.4.4 Høringsinstansenes syn
PSTønsker at nukleære, kjemiske og biologiske trusler omhandles under ett i en bestemmelse om særlig farlig materiale:
«Samfunnet har et behov for klart å markere at dets interesser og borgere nyter like sterkt strafferettslig vern uavhengig av om enten faren/skaden manifesterer seg ved nukleære/radiologiske, kjemiske eller biologiske midler. Kjemiske og biologiske stoffer bør kunne likestilles med radioaktivt materiale som særlig farlig materiale … , for eksempel gjennom en legaldefinisjon i bestemmelsen.»
Forsvarsdepartementet er av samme oppfatning:
«Bestemmelsen (…) bør utvides til også å gjelde ulovlig befatning som angitt i bestemmelsen med biologisk eller kjemisk våpen, selv om bestemmelsen da vil gå lenger enn kriminaliseringsforpliktelsene etter Wienkonvensjonen av 3. mars 1980. Ikke minst rettstekniske hensyn tilsier dette, samtidig som man sikrer at det ikke oppstår utilsiktede straffelakuner som følge av at utkastet går lenger enn någjeldende § 153 a. Lov 6. mai 1994 nr. 10 bør imidlertid videreføres».
Forsvarsdepartementet ber departementet vurdere om strafferammen for terroristbombing bør være 30 år:
«Den definisjonen av «terroristbombing» som gis … , er etter vårt syn samsvarende med at handlingen «er utført med særlig skadelige midler» og normalt medfører «tap av menneskeliv.» Slik vi forstår «terroristbombing» fremstår disse ofte å være vilkårlige, med svært stort skadepotensial overfor uskyldige, og er velegnet til å skape stor frykt i befolkningen. Vi reiser derfor spørsmål om strafferammen … bør settes til 30 år og ikke 21 år …»
8.7.4.5 Departementets vurdering
8.7.4.5.1 Wienkonvensjonen om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg og FNs konvensjon om kjernefysisk terrorisme
Departementet går i lys av høringen inn for at forpliktelsene etter Wienkonvensjonen og konvensjonen om kjernefysisk terrorisme gjennomføres i forslaget til § 142, ettersom konvensjonsforpliktelsene i tilstrekkelig grad har et felles virkeområde. Forpliktelsene etter SUA-konvensjonen artikkel 3 bis(1) (b) om transport av farlig materiale gjennomføres i samme bestemmelse.
En problemstilling som ble drøftet i høringsnotatet, er om det vil være hensiktsmessig at ulovlig befatning med biologisk og kjemisk materiale reguleres i terrorkapitlet. Visse former for befatning med bakteriologiske og kjemiske våpen er straffbart også i dag, jf. henholdsvis straffeloven 1902 § 153 a og lov 6. mai 1994 nr. 10 om gjennomføring av konvensjonen om forbod mot utvikling, produksjon, lagring og bruk av kjemiske våpen samt øydelegging av dei. Sistnevnte lov gjennomfører forpliktelsene i FNs kjemivåpenkonvensjon 13. januar 1993. Konvensjonen regnes ikke som en av FNs terrorkonvensjoner, og det er ikke vist til den i FNs terrorfinansieringskonvensjon og europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme.
SUA-konvensjonen artikkel 3 bis(1) (b) rammer transport av kjemiske, biologiske og radioaktive våpen. Selv om befatning med kjemiske og biologiske våpen for øvrig ikke reguleres av terrorinstrumentene, taler hensynet til et oversiktlig regelverk for at befatning med slike våpen reguleres i terrorkapitlet. Straffelovkommisjonen gikk i delutredning VII inn for at bestemmelsen om ulovlig befatning med kjemiske våpen, jf. lov om konvensjon om kjemiske våpen § 1 jf. § 5, skulle overføres til straffeloven, jf. utredningen side 336. Forslaget ble begrunnet med at handlingen er svært straffverdig, samt likheten med straffeloven 1902 § 153 a om ulovlig befatning med bakteriologiske våpen mv. Departementet er enig i dette.
Foruten befatning med radioaktive våpen rammer Wienkonvensjonen og konvensjonen om kjernefysisk terrorisme befatning med radioaktivt materiale. Departementet har vurdert om bestemmelsen også bør ramme befatning med biologisk og kjemisk materiale. I forhold til radioaktivt materiale er enkelte former for biologisk og kjemisk materiale lettere tilgjengelig, og kan brukes til flere legitime formål. Biologisk materiale som E-coli og samonella-bakterier kan vokse naturlig i bedervede matvarer, og brukes blant annet i forskning. En rekke kjemikalier er kommersielt tilgjengelig, og brukes blant annet i landbrukssektoren. Det kreves imidlertid omfattende teknisk ekspertise og ressurser til å produsere effektive våpen av biologiske eller kjemiske stoffer. Begrepene kjemiske og biologiske våpen er definert i SUA-konvensjonen artikkel 1 (1) (d) (i) og (ii). I korte trekk kan det sies at biologisk og kjemisk materiale omfattes av bestemmelsen hvis materialet ikke skal brukes til legitime formål. Slik departementet ser det er definisjonen dekkende for så vidt gjelder hvilke former for befatning som bør være straffbart. På denne bakgrunn går departementet inn for utelukkende å knytte straffansvaret til befatning med biologiske og kjemiske våpen, slik begrepet er å forstå i SUA-konvensjonen.
Et særlig spørsmål er om forslaget til § 142 bør erstatte lov om konvensjon om kjemiske våpen § 1 jf. § 5, eller om bestemmelsene bør gjelde side om side. Forslaget til § 142 vil ikke dekke forpliktelsene i konvensjonen fullt ut, så § 5 vil fremdeles ha et selvstendig anvendelsesområde. Departementet går derfor ikke inn for å oppheve den. For å klargjøre forholdet mellom bestemmelsene, foreslår departementet å føye til i § 5 at straffebestemmelsen bare kommer til anvendelse dersom handlingen ikke rammes av § 142 eller en annen strengere bestemmelse.
Når det gjelder befatning med radioaktivt materiale, avgrenser Wienkonvensjonen straffansvaret gjennom krav til handlingens skadepotensial, mens konvensjonen om kjernefysisk terrorisme stiller krav til gjerningspersonens hensikt. For så vidt gjelder bruk av eksplosivt, kjemisk, biologisk eller radioaktivt materiale, kjernefysiske eller radioaktive anordninger eller nukleære anlegg, går departementet inn for å stille som vilkår for straff at handlingen har et særlig stort skadepotensial. For så vidt gjelder befatning med eksplosivt eller radioaktivt materiale og produksjon eller besittelse av kjernefysiske eller radioaktive anordninger, masseødeleggelsesvåpen og flerbruksvarer, går departementet inn for å knytte straffansvaret til måten materialet brukes på.
Wienkonvensjonen artikkel 7 (1) (e) om handlinger rettet mot nukleære anlegg gjør unntak fra plikten til å oppstille straff dersom handlingen er foretatt i samsvar med nasjonal rett i den stat det nukleære anlegget er plassert i. I rapporten fra statspartkonferansen der endringene ble fremforhandlet, heter det at reservasjonen er ment å dekke handlinger utført av autorisert personell, som politi, brannvesen mv. under utførelsen av deres tjenesteplikter (se IAEAs dokument GOV/INF/2005/10-GC(49)/INF/6, Attachment, side 12 – tilgjengelig på www.iaea.org). Departementet foreslår å si uttrykkelig i lovteksten at bare ulovlig bruk rammes.
Forslaget til § 142 opererer med tre ulike strafferammer, gradert etter hvor alvorlig handlingen er. Etter første ledd kan ulovlig bruk av farlig materiale samt bruk og skade på et nukleært anlegg straffes med fengsel inntil 21 år. Etter annet ledd kan andre former for befatning med farlig materiale eller anordninger samt transport av masseødeleggelsesvåpen straffes med fengsel inntil 15 år. Forsøk på ulovlig tilegnelse av radioaktivt materiale, en kjernefysisk eller radioaktiv anordning, eller et nukleært anlegg, samt ulovlig anbringelse av radioaktivt materiale inn i eller ut av en stat kan straffes med fengsel inntil 10 år, jf. forslaget til tredje ledd.
8.7.4.5.2 Terroristbombekonvensjonen
Det har ikke kommet innvendinger under høringen mot departementets forslag om å gjennomføre forpliktelsene etter terroristbombekonvensjonen i en egen bestemmelse, jf. forslaget til § 138.
Når det gjelder kravet til subjektivt overskudd, går departementet inn for at ikke bare hensikt, men alle former for forsett bør rammes av bestemmelsen, jf. straffeloven 2005 § 22. Mens konvensjonen kun rammer forsett i form av tap av menneskeliv eller betydelig skade på legeme eller eiendom, går departementet inn for å inkludere også omfattende miljøskade.
Forsvarsdepartementet har reist spørsmålet om strafferammen for terroristbombing bør være fengsel inntil 30 år. Justisdepartementet er enig i at slike handlinger regelmessig vil ha et stort skadepotensial, men dersom gjerningspersonen har utvist terrorhensikt vil handlingen etter omstendighetene kunne anses som en grov terrorhandling og straffes med fengsel inntil 30 år etter § 132. Dersom handlingen ikke anses som en grov terrorhandling, vil en strafferamme på fengsel inntil 21 år være tilstrekkelig.
8.7.5 Særskilte terrorhandlinger mot personer
8.7.5.1 Forpliktelsene
8.7.5.1.1 FN-konvensjonen om forbrytelser mot internasjonalt beskyttede personer
Konvensjonen 14. desember 1973 om forebyggelse av og straff for forbrytelser mot internasjonalt beskyttede personer, herunder diplomatiske representanter ble ratifisert av Norge 28. april 1980, og konvensjonen trådte i kraft for Norge 28. mai 1980. Den er en av FNs terrorkonvensjoner.
Norge og de andre statspartene er etter konvensjonen artikkel 2 (1) forpliktet til å kriminalisere visse former for angrep, herunder drap og kidnapping, rettet mot internasjonalt beskyttede personer, deres offisielle tjenestested, private bolig eller transportmiddel – samt trusler om, forsøk på og medvirkning til slike angrep.
8.7.5.1.2 FN-konvensjonen mot gisseltaking
Den internasjonale konvensjonen 17. desember 1979 mot gisseltaking ble ratifisert av Norge 2. juli 1981, og trådte i kraft 3. juni 1983. Den er en av FNs terrorkonvensjoner. Norge og de andre statspartene er etter konvensjonen artikkel 2 jf. artikkel 1 forpliktet til å kunne straffe gisseltaking som skjer for å tvinge en tredjepart, for eksempel en stat, til å gjøre eller unnlate å gjøre noe.
8.7.5.2 Gjennomføringen i norsk rett i dag
Kriminaliseringsforpliktelsene etter FN-konvensjonen om forbrytelser mot internasjonalt beskyttede personerble ansett oppfylt i norsk rett forut for ratifikasjonen. Det ble særlig vist til straffeloven 1902 §§ 151 a, 223, 227, 228, 229, 233 og 291, jf. Ot.prp. nr. 4 (1978 – 79) side 4.
Det ble antatt at det ikke var påkrevd med lovendringer for å kunne ratifisere FN-konvensjonen mot gisseltaking, jf. St.prp. nr. 118 (1980 – 81) side 1. I proposisjonen ble det ikke vist til hvilke bestemmelser som skulle dekke konvensjonsforpliktelsene, men straffeloven 1902 § 223 om ulovlig frihetsberøvelse er særlig relevant.
8.7.5.3 Høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo departementet å gjennomføre forpliktelsen etter FN-konvensjonen om forbrytelser mot internasjonale beskyttede personer artikkel 2(1) i en egen bestemmelse. Første ledd rammer angrep på en internasjonalt beskyttet persons liv, legeme, helbred eller personlige frihet, mens annet ledd rammer angrep på personens tjenestested, privatbolig eller transportmiddel. Etter annet ledd stilles det krav om at angrepet «sannsynlig» vil sette personens liv, legeme, helbred eller personlige frihet i fare. Departementets forslag i høringsnotatet var en tilnærmet direkte gjennomføring av konvensjonsforpliktelsen.
Når det gjelder FN-konvensjonen mot gisseltaking, gikk departementet inn for å gjennomføre forpliktelsen etter konvensjonen i en egen bestemmelse.
I tillegg til alminnelig forsett, stiller denne konvensjonen krav om at handlingen er begått for å tvinge («in order to compel») en stat, en mellomstatlig organisasjon eller en fysisk eller juridisk person eller en gruppe personer til å gjøre eller avstå fra å gjøre noe som en uttrykkelig eller underforstått forutsetning for å frigi gisselet. Departementet gikk inn for å gjennomføre dette ved å la det være et vilkår for straff at gisseltakingen er begått med en særlig hensikt.
8.7.5.4 Høringsinstansenes syn
PST peker på at bestemmelsen om angrep på internasjonalt beskyttede personer til dels har samme nedslagsfelt som straffeloven 1902 §§ 95 annet ledd og 96, og at strafferammen derfor bør ses i sammenheng med §§ 99 – 102. Videre ønsker PST at det gjøres klart at alvorlige angrep mot ambassader, residenser og lignende omfattes av lovforslaget.
Oslo statsadvokatembetermener det bør fremgå klart av lovteksten at beskyttelsen bare gjelder når de internasjonalt beskyttede personene befinner seg utenfor sitt hjemland.
8.7.5.5 Departementets vurdering
8.7.5.5.1 FN-konvensjonen om forbrytelser mot internasjonalt beskyttede personer
Departementet opprettholder forslaget om å gjennomføre konvensjonen artikkel 2 (1) i en egen bestemmelse i straffeloven, jf. forslaget til § 144. Første ledd skal gjelde drap, annet ledd frihetsberøvelse og andre angrep på internasjonalt beskyttede personer.
Departementet går ikke inn for å gi en legaldefinisjon av «internasjonalt beskyttet person», men foreslår at statsoverhodet, regjeringssjefen og utenriksministeren uttrykkelig nevnes i lovteksten. Begrepet «internasjonalt beskyttet person» skal for øvrig forstås på samme måte som «internationally protected person» i konvensjonen artikkel 1 (1).
Beskyttelsen gjelder bare når personen befinner seg utenfor hjemlandet, og departementet er enig med Oslo statsadvokatembeter i at dette bør komme til uttrykk i lovteksten.
Departementet legger til grunn at konvensjonen ikke kan tolkes slik at den rammer ethvert angrep på en internasjonalt beskyttet person. Slik departementet ser det er det, foruten drap, bare legemskade og frihetsberøvelse som bør omfattes av særreguleringen i kapitlet her. Mindre alvorlige handlinger vil rammes av de alminnelige bestemmelsene til vern om liv og legeme.
I lys av PSTs uttalelse vil departementet peke på at forslaget til § 144 annet ledd annet alternativ rammer alvorlige angrep på ambassader og residenser, men det stilles krav om at handlingen volder en særlig fare for den internasjonalt beskyttede personen. Ellers må handlingen bedømmes som skadeverk.
Konvensjonen artikkel 2 (1) bokstav b krever at handlingen «sannsynligvis» vil sette personens liv, legeme, helbred eller personlige frihet i fare. I tråd med tilnærmingen ellers i kapitlet her, går departementet inn for å kreve at handlingen volder «fare» for død eller betydelig skade på legeme. En handling som nevnt i bestemmelsen vil sjelden volde fare for personens «personlige frihet». I slike tilfeller vil handlingen kunne rammes etter bestemmelsen om frihetsberøvelse, eventuelt som forsøk på frihetsberøvelse.
Forslaget til § 144 rammer handlinger av ulik karakter, og dette bør gjenspeiles i strafferammene. Departementet går inn for at drap på internasjonalt beskyttede personer kan straffes med fengsel inntil 21 år, mens frihetsberøvelse og legemsbeskadigelse kan straffes med fengsel inntil 15 år. Den sistnevnte strafferammen bør også gjelde for voldelige angrep på en slik persons tjenestested, privatbolig eller transportmiddel. Departementet vil vurdere om det er behov for å justere disse strafferammene når kapitlene om legemskrenkelser og skadeverk er ferdigstilt, og i tilfelle komme tilbake til spørsmålet i den proposisjonen.
8.7.5.5.2 FN-konvensjonen mot gisseltaking
Slik departementet ser det, bør kriminaliseringsforpliktelsen i konvensjonen artikkel 2 jf. artikkel 1 gjennomføres i en egen bestemmelse om gisseltaking i terrorøyemed, jf. forslaget til § 143.
Konvensjonen rammer bare gisseltaking som har til hensikt å tvinge en tredjeperson til å gjøre eller avstå fra å gjøre noe som en uttrykkelig eller underforstått forutsetning for å frigi gisselet, jf. artikkel 1 (1). Departementet går også her inn for å gjennomføre dette subjektive overskuddet ved å kreve forsett. Det praktiske i slike tilfeller vil nok likevel være at gjerningspersonen har en slik hensikt.
Konvensjonen definerer begrepet «tredjemann» slik at både stater, mellomstatlige organisasjoner, fysiske og juridiske personer og grupper av personer er omfattet. Det er derfor ikke tilstrekkelig å vise til hensiktskravet i forslaget til § 131 annet ledd bokstav c, ettersom den sistnevnte bestemmelsen bare omfatter tvang mot stater og mellomstatlige organisasjoner. Videre kreves det etter forslaget til § 131 annet ledd bokstav c at handlingen eller unnlatelsen skal være «av vesentlig betydning» for en stat eller en organisasjon. Et slikt vilkår kan etter departementets syn ikke innfortolkes i konvensjonen. På denne bakgrunn går departementet inn for å la bestemmelsen ramme det å tvinge «en annen» til å gjøre eller unnlate å gjøre noe.
8.8 Terrorrelaterte handlinger
8.8.1 Trusler
8.8.1.1 Innledning
Flere av konvensjonene som er behandlet ovenfor pålegger statene å kriminalisere, foruten hovedhandlingene, trusler om å begå slike handlinger.
Straffeloven 1902 § 227 oppstiller straff for den som truer med å begå en straffbar handling under slike omstendigheter at trusselen er egnet til å fremkalle alvorlig frykt. Bestemmelsen vil bli videreført i straffeloven 2005. Strafferammen for slike trusler er fengsel inntil 3 år, og inntil 6 år hvis det foreligger særlig skjerpende omstendigheter.
Etter straffeloven 1902 § 147 a annet ledd straffes den som truer med å begå en handling som nevnt i første ledd med fengsel inntil 12 år. Har trusselen fått den følge at terrorhensikten har blitt realisert, kan fengsel inntil 21 år idømmes.
8.8.1.2 Høringsnotatet
Departementet foreslo en egen bestemmelse om trusler i terrorkapitlet. Terrorkonvensjonene pålegger statene å innføre strenge straffer, som tar tilbørlig hensyn til handlingens alvorlige karakter. Departementet mente at strafferammen i den alminnelige trusselbestemmelsen var for lav med tanke på trusler om å begå terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger.
Etter forslaget skulle bestemmelsen bare ramme trusler om å begå terrorhandlinger og noen utvalgte terrorrelaterte handlinger. Trusler om å begå de øvrige terrorrelaterte handlingene, dvs. terrorfinansiering, terrorforbund og oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorhandlinger, skulle fremdeles bedømmes etter den alminnelige bestemmelsen om trusler, dvs. straffeloven 1902 § 227 og den tilsvarende bestemmelsen i straffeloven 2005.
Departementet foreslo å videreføre strafferammen på fengsel inntil tolv år i straffeloven § 147 a annet ledd. Også strafferammen på fengsel inntil 21 år for trusler som leder til en virkning som inngår i terrorhensikten (se § 131 annet ledd) ble foreslått videreført.
Et fellestrekk ved konvensjonene er at de ikke pålegger statspartene å straffe forsøk på trusler. Departementet vurderte om forsøk burde belegges med straff, men gikk i høringsnotatet ikke inn for en slik løsning. Det ble lagt vekt på at en slik handling ikke er straffverdig nok til at den bør reguleres i kapitlet om terrorhandlinger. Etter departementets forslag skulle forsøk på trusler i stedet bedømmes etter den alminnelige bestemmelsen om straff for trusler.
8.8.1.3 Høringsinstansenes syn
Det nasjonale statsadvokatembetet og PSTmener at forsøk på å sette frem en terrortrussel bør straffes etter kapitlet her, ikke etter den alminnelige trusselbestemmelsen. PST uttrykker seg slik:
«Det er vår oppfatning at forsøk på terrortrussel både subsumpsjons- og straffverdighetsmessig har lite til felles med forsøk på trussel, jf. strl. § 227, jf. § 49.»
Det nasjonale statsadvokatembetet anfører at det
«… i praksis [vil] være tilfeller hvor det er liten forskjell i straffverdigheten mellom forsøk og fullbyrdet handling på dette området. Trussel om terrorhandling vil typisk kunne komme som en veloverveid og planlagt handling fra en terrorgruppe eller nettverk, som går gjennom en viss prosess. Hvis politiet stopper dette på forsøksstadiet vil ikke straffverdigheten for gjerningsmennene være så mye mindre enn ved fullbyrdet. Om det er fullbyrdet eller forsøk kan bero på tilfeldigheter. Hvis det fra lovgiver blir så klart signalisert at forsøk skal straffes betydelig lavere, vil politiet kunne se seg tjent med å la trusselen bli fullbyrdet simpelthen for å sikre seg at gjerningsmennene ikke får en bagatellmessig straff …»
PST er enig med departementet i at trusler som resulterer i en realisering av terrorfølger som nevnt i høringsnotatet § 1 annet ledd er mer straffverdige enn andre terrortrusler, og mener at slike trusler bør anses som terrorhandlinger. Det ville innebære at en grov terrortrussel kunne straffes med fengsel inntil 30 år.
Utlendingsdirektoratet etterlyser en presisering av at bestemmelsen om terrortrusler rammer trusler rettet mot andre land, dersom den er satt frem i Norge.
8.8.1.4 Departementets vurdering
Det har ikke kommet innvendinger under høringen mot departementets forslag om å gi en egen bestemmelse om trusler i kapitlet her, og departementet opprettholder dette forslaget, jf. § 134. Hovedårsaken er at denne typen trusler er av en så alvorlig karakter at strafferammen i den alminnelige trusselbestemmelsen ikke vil fange det opp.
Ikke alle de internasjonale instrumentene om bekjempelse av terrorhandlinger pålegger statspartene å kriminalisere trusler om å begå hovedhandlingen. Det synes å være noe vilkårlig hvilke instrumenter som inneholder en slik forpliktelse, og departementet går inn for å gi trusselbestemmelsen et videre anvendelsesområde enn våre folkerettslige forpliktelser tilsier. Forslaget til § 134 rammer derfor trusler om å begå enhver handling som nevnt i kapitlet her, med unntak av terrorfinansiering, terrorforbund og oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorhandlinger. Bakgrunnen for at disse handlingene ikke tas med i oppregningen er at trusler om slike handlinger er perifere i forhold til selve terrorhandlingene. Slike trusler kan eventuelt rammes av straffelovens alminnelige trusselbestemmelse, men vilkåret om at trusselen må være egnet til å fremkalle alvorlig frykt vil neppe være oppfylt i mange tilfeller.
Departementet har i lys av uttalelsen til PST vurdert om en terrortrussel som fører til en realisering av terrorhensikten, dvs. at det inntreffer en virkning som nevnt i § 131 annet ledd bokstav a til c, bør anses som en terrorhandling og reguleres av § 131. Selv om også trusler om terrorhandlinger kan være klart skadelige, er de imidlertid som regel mindre alvorlige enn fullbyrdede terrorhandlinger. Dette bør gjenspeiles i strafferammen, og dette kan som i dag best gjennomføres ved at terrortrusler reguleres i en egen bestemmelse. Dersom trusselen realiserer terrorhensikten som nevnt i § 131 annet ledd, for eksempel ved at trusselen skaper alvorlig frykt i befolkningen, skal den som i dag kunne straffes med fengsel inntil 21 år.
Departementet har forståelse for innvendingene fra PST og Det nasjonale statsadvokatembetet mot forslaget om ikke å straffe forsøk på terrortrusler etter § 134, men i stedet som forsøk på en alminnelig straffbar trussel. Som høringsinstansene har påpekt kan det være liten forskjell i straffverdighet mellom forsøk på og fullbyrdet terrortrussel. Strafferammen i den alminnelige trusselbestemmelsen vil være markant lavere enn i § 134, og det kan være uheldig at straffnivået for forsøk og fullbyrdet handling spriker i så stor grad. På denne bakgrunn går departementet inn for å la forsøk være straffbart etter § 134 på vanlig måte, jf. § 16 første ledd.
Departementet foreslår at strafferammen bør være fengsel inntil ti år, men 21 år når terrorhensikten realiseres, dvs. at det inntrer en virkning som nevnt i § 131 annet ledd bokstav a – c.
8.8.2 Deltakelse i terrorgrupper
8.8.2.1 Innledning
Ingen konvensjon eller noen annen folkerettslig forpliktelse krever at Norge gjør det straffbart å delta i en terrorgruppe. EUs rammebeslutning artikkel 2 omhandler imidlertid «strafbare handlinger med forbindelse til en terroristgruppe» og artikkel 2(2) lyder som følger:
«Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at følgende forsætlige handlinger er strafbare:
a) ledelse af en terrorgruppe
b) deltagelse i en terroristgruppes aktiviteter, herunder ved tilvejebringelse af informationer eller materielle midler eller gennem enhver form for finansiering af dens aktiviteter, vel vidende, at denne deltagelse bidrager til terroristgruppens kriminelle aktiviteter.»
Norge er ikke folkerettslig bundet av rammebeslutningen. Det er likevel naturlig å se hen til hvilke løsninger EU har valgt, og hvordan rammebeslutningen er gjennomført i enkelte av EUs medlemsstater som står oss nærmest.
Etter dansk rett vil ledelse av en terrorgruppe kunne straffes etter den alminnelige terrorismeparagrafen (§ 114) for terrorhandlinger gruppen begår, eventuelt supplert med bestemmelsen om medvirkning. I forarbeidene til lov nr. 378 av 6. juni 2002 ble det presisert at Justisministeriet tolket plikten til å kriminalisere deltakelse i terrorgrupper slik at den bare gjelder forsettlig medvirkning til bestemte terrorhandlinger. Departementet gikk derfor ikke inn for en egen bestemmelse om deltagelse i slike grupper.
Heller ikke i svensk rett finnes det en egen straffebestemmelse som rammer det å lede eller delta i en terrorgruppe. I forarbeidene til gjennomføringen av rammebeslutningen (prp 2002/03:38) ble det antatt at forpliktelsen var dekket opp av reglene om medvirkning, forsøk, forberedelse og forbund (stämpling).
Den finske straffeloven har imidlertid en egen bestemmelse som rammer den som fremmer en terrorgruppes virksomhet, jf. 4 §. Bestemmelsen rammer nærmere bestemte bistandshandlinger, som for eksempel verving av medlemmer, fremskaffing av informasjon og hjelpemidler og juridisk og økonomisk rådgivning.
8.8.2.2 Høringsnotatet
Departementet vurderte i høringsnotatet å foreslå en egen bestemmelse som rammet deltakelse i en terrorgruppe. Spørsmålet ble blant annet vurdert i lys av foreningsfriheten, jf. EMK artikkel 11 og SP artikkel 22. Selv om departementet falt ned på at en bestemmelse som rammer deltakelse i terrorgrupper ikke vil stride mot retten til foreningsfrihet, ble det ikke foreslått å innføre et slikt straffebud. Departementet mente det var prinsipielle betenkeligheter og praktiske håndhevingsproblemer forbundet med et slikt straffansvar, og ga uttrykk for at straffansvaret utelukkende burde knytte seg til konkrete terrorhandlinger eller forbund om å begå terrorhandlinger.
8.8.2.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene er delt i synet på om deltakelse i en terrorgruppe bør være straffbart.
Etter riksadvokatenssyn er det ikke behov for en egen bestemmelse om medlemskap i terrorgrupper, idet bestemmelsen om terrorforbund er tilstrekkelig til å ramme de praktisk viktige tilfellene. Det uttales også at det knytter seg betydelige problemer til å straffbelegge deltakelse eller medlemskap i en organisasjon uavhengig av tilknytning til mulige straffbare handlinger.
Amnestyer enig og mener at
«enkeltpersoner i størst mulig grad bør skånes fra urettmessig mistenkeliggjøring i kjølvannet av ekstraordinære begivenheter. Videre er vi opptatt av at organisasjonsfriheten ikke blir krenket, og sikre at passive medlemmer i en terrorgruppe ikke kan bli straffet.»
Også PST mener at straffansvaret bør knytte seg til konkrete straffbare handlinger. Det påpekes at det vil være definisjonen av «terrorgruppe» som fremstår som det vanskeligste temaet, ikke hva som utgjør straffbar deltakelse. Videre har PST vanskelig for å se hvilke straffverdige egenskaper en slik sammenslutning kan ha som ikke allerede dekkes av departementets øvrige forslag til straffebud. I forlengelsen av dette etterlyser PST en avklaring av de strafferettslige konsekvensene av at en organisasjon står oppført på FN og EUs lister over sammenslutninger med terrorstatus:
«PST finner at det bør vurderes en ordning hvor listeføring klart inkorporeres i norsk rett og at støtte til listeførte, herunder gjennom finansiering, straffesanksjoneres. En slik lovgivning vil gi et klarere grunnlag for strafforfølgning av terrorfinansiering, samt at den langt på vei kan ramme de straffverdige elementene ved «deltakelse i terrorgrupper» som ikke dekkes av departementets forslag.»
Det nasjonale statsadvokatembetet og Utenriksdepartementet tar til orde for en kriminalisering av deltakelse i terrorgrupper. Det nasjonale statsadvokatembetet uttrykker seg slik:
«[D]et er behov for å kunne straffe personer som er med i gruppen, men har en vagere rolle for eksempel knyttet til generell «åndelig veiledning», bakmenn som skjuler sine spor osv. Disse vil kunne unngå å delta direkte i de straffbare handlingene, men de er viktige inspiratorer/deltakere og vil kunne utgjøre sentrale ledd i gruppen. Det er videre klart uheldig hvis Norge på dette punkt skal ha et «hull» i terrorlovgivningen i forhold til de øvrige europeiske land. Det vises her til kriminaliseringsplikten i EUs rammebeslutning. Det vil kunne føre til en bevisst etablering av terrorceller i Norge som et vesentlig land innenfor Schengen, men uten kriminalisering av terrorgrupper. (…) Norge vil dermed kunne oppfattes som en form for «safe haven» hvor en kan propagandere innen visse rammer.»
Også Utenriksdepartementet
«ser et klart behov for å kunne ramme deltakelse i terrorgrupper og annen medvirkning til terrorgruppers aktiviteter, utover de generelle medvirkningsreglene i straffeloven, forbundsbestemmelsen i utkast til § 13 og bestemmelsen om oppfordring, verving og rekruttering til terrorhandlinger m.v. i utkastet til § 14. For eksempel vil det kunne dreie seg om tilfeller hvor en person bevislig yter støtte til en terrorgruppe, men hvor det ikke samtidig foreligger bevis som knytter denne støtten til en konkret straffbar handling. Det vil i en slik situasjon kunne foreligge et behov for raskt å sikre at terrorgrupper ikke bruker norsk territorium som base for sine aktiviteter. (…) Det er vanskelig å se hvilke særlige håndhevingsproblemer et slikt forbud mot deltakelse i terrorgruppe vil innebære i lys av at det fastsettes forbud mot å bistå slike grupper med økonomiske midler. Annen deltakelse enn finansiering av gruppens virksomhet kan være like straffverdig. Det vil heller ikke by på større utfordringer å ta stilling til om en gruppe har begått eller planlagt å begå en terrorhandling i relasjon til finansieringsforbudet enn i forhold til annen deltakelse i gruppens aktiviteter. (…) Utenriksdepartementet er av den oppfatning at sammenhengen i regelverket nettopp tilsier at det gis en slik straffebestemmelse.»
8.8.2.4 Departementets vurdering
En egen bestemmelse som rammet deltakelse i terrorgrupper vil innebære at deltakere i gruppen kan straffes selv om de ikke kan knyttes til noen av de straffbare handlingene gruppen har begått eller har til formål å begå. Dermed vil man kunne straffe den som ikke selv har befatning med den kriminelle virksomheten, men som er en del av den kriminelle gruppen.
Spørsmålet om å kriminalisere deltakelse i organiserte kriminelle grupper generelt ble vurdert ved gjennomføringen av FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet, jf. Ot.prp. nr. 62 (2002 – 2003). Konvensjonen artikkel 5 nr. 1 kan oppfylles på to alternative måter: med en forbundsbestemmelse eller med et straffebud som rammer den som deltar i en organisert kriminell gruppe. Departementet gikk inn for forbundsalternativet fordi en slik regel ville være mindre skjønnsmessig, og fordi et slikt straffebud – i motsetning til straff for deltakelse i en gruppe – utelukkende ville knytte seg til en straffbar handling gjerningspersonen selv skal begå eller medvirke til. Argumentene har gyldighet også her, men terrorgruppenes særlige skadepotensial setter dem i en særstilling som krever en selvstendig vurdering.
Lovtiltakene mot terrorhandlinger medfører en utvikling i retning av å oppstille straffansvar rettet mot stadig tidligere stadier i hendelsesforløp som eventuelt kan lede frem til en fullbyrdet terrorhandling. Flere av forslagene til straff for terrorrelaterte handlinger er eksempler på det, jf. for eksempel forslaget til § 136 om straff for oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorhandlinger. Forslagene, som hovedsakelig er begrunnet i internasjonale forpliktelser, vil gi de rettshåndhevende myndigheter en bedre mulighet til å forebygge eller avverge terrorhandlinger. En slik utvidelse av området for hva som skal være straffbart er imidlertid ikke uten betenkeligheter. Jo lengre en går i å oppstille straff for atferd som står i et fjernt forhold til konkrete terrorhandlinger, jo større er sjansen for å utsette personer for strafforfølgning selv om de ikke har gjort noe straffverdig. Norsk strafferett bygger på en tradisjon der straffansvar knytter seg til konkrete handlinger, og ikke til deltakelse i en organisasjon. Skal det gjøres unntak fra dette, med de rettssikkerhetsmessige ulempene det medfører, krever det en god begrunnelse. Høringen har etter departementets mening ikke avdekket noen slik. Folkerettslige forpliktelser krever ikke at det innføres et straffansvar for deltakelse i en terrorgruppe, og i lys av høringsuttalelsene fra riksadvokaten og PST synes det heller ikke som om hensynet til en effektiv rettshåndhevelse tilsier at straffansvaret trekkes så vidt. I de tilfellene et medlem kan knyttes til konkrete terrorhandlinger, er det ikke noe stort behov for en regel om deltakelse i terrorgrupper. I de tilfellene medlemmene har avtalt å begå en terrorhandling, vil de kunne straffes etter bestemmelsen om forbund. Også rekruttering, opplæring og oppfordring om å begå en terrorhandling er straffbart etter forslaget her. Behovet for en særlig regel om deltakelse i terrorgrupper melder seg først når en person ikke kan knyttes til deltakelse i eller planlegging av terrorhandlinger. Det er imidlertid da det er størst prinsipielle betenkeligheter og praktiske håndhevingsproblemer forbundet med et straffansvar.
For å gjennomføre folkerettslige forpliktelser foreslår departementet straff for finansiering av grupper som begår terrorhandlinger. Som Utenriksdepartementet har påpekt under høringen, vil et slikt straffebud i noen grad medføre håndhevingsproblemer på lik linje med et straffebud som retter seg mot deltakelse i terrorgrupper. Finansieringsforbudet er imidlertid knapt noe argument for å foreslå ytterligere en bestemmelse som reiser slike utfordringer. Ønsket om at straffansvaret samlet sett ikke bør favne for vidt tilsier tvert imot at lovgiverne der de står fritt bør velge å være tilbakeholdne med bruk av straff mot atferd som står i et perifert forhold til konkrete terrorhandlinger. På denne bakgrunn går departementet inn for at straffansvaret utelukkende skal knytte seg til konkrete terrorhandlinger eller forbund om å begå en terrorhandling, og foreslår ikke noen egen straffebestemmelse som utelukkende retter seg mot deltakelse i terrorgrupper.
8.8.3 Terrorfinansiering
8.8.3.1 Forpliktelsene
Den internasjonale konvensjon 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme (terrorfinansieringskonvensjonen) ble ratifisert av Norge 15. juli 2002, og trådte i kraft for Norge 14. august 2002. Konvensjonen er en av FNs terrorkonvensjoner.
FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001) ble vedtatt i medhold av FN-pakten kapittel VII 28. september 2001, og retter seg mot finansiering og forberedelse av terrorhandlinger.
I FNs sikkerhetsråds resolusjon 1566 (2004) operative paragraf (OP) 7 bes CTC (FNs Counter-Terrorism Committee) om i samarbeid med internasjonale, regionale og sub-regionale organisasjoner og FN-organer å bistå statene med gjennomføringen av resolusjon 1373 (2001) om terrorfinansiering. Komiteen har besluttet at Financial Action Task Force (FATF) sine ni særskilte rekommandasjoner («Special Recommendations») om bekjempelse av finansiering av terrorisme utgjør retningslinjer for utforming av bestemmelser mot terrorfinansiering. FATF er en mellomstatlig organisasjon som har til formål å utarbeide tiltak mot hvitvasking og finansiering av terrorhandlinger, se hjemmesiden www.fatf-gafi.org. I FNs sikkerhetsråds resolusjon 1617 (2005) OP 7 oppfordres alle medlemsstatene til å gjennomføre standardene som er nedfelt i FATFs rekommandasjoner.
Etter terrorfinansieringskonvensjonenartikkel 4 bokstav a, jf. artikkel 2 er konvensjonspartene forpliktet til å oppstille straff for finansiering av handlinger som har tilknytning til terrorhandlinger. Konvensjonen selv bruker ikke dette begrepet, men definerer handlingene som finansieringsforbudet skal knytte seg til i artikkel 2. Den følger et tosporet system: I artikkel 2 (1) bokstav a vises det til handlinger som fremgår av konvensjonene nevnt i vedlegget, dvs. til FNs øvrige terrorkonvensjoner, mens bokstav b rammer enhver annen handling begått i den hensikt å drepe sivile eller andre som ikke tar aktivt del i fiendtlighetene i en væpnet konflikt, eller å påføre dem alvorlig legemsskade. Etter bokstav b stilles det videre krav om at handlingens formål er å skape frykt i en befolkning eller å tvinge en regjering eller en internasjonal organisasjon til å utføre eller å avstå fra å utføre en handling. Bestemmelsen retter seg mot en handlings virkninger og motivasjon uavhengig av hvilke midler som brukes for å begå den. Det fremheves i artikkel 2 (3) at det ikke er avgjørende for straffbarheten om midlene faktisk brukes til å utføre slike handlinger.
Handlingene som er nevnt i artikkel 2 faller ikke sammen med for eksempel EUs definisjon av terrorhandlinger eller den norske definisjonen av terrorhandlinger i straffeloven 1902 § 147 a. Dels favner handlingene i artikkel 2 videre, dels kortere. Dette reiser utfordringer når terrorfinansieringskonvensjonen skal gjennomføres i norsk rett.
Listen i vedlegget vil trolig bli revidert med henvisninger også til konvensjonen om kjernefysisk terrorisme, Wienkonvensjonen (etter revisjonen 2005), SUA-konvensjonen 2005 og plattformprotokollen 2005. Lovforslaget tar høyde for en slik oppdatering.
Konvensjonen artikkel 2 (1) retter seg mot det å yte eller skaffe til veie økonomiske midler. Første alternativ retter seg mot den enkelte bidragsyter som gir egne midler i økonomisk støtte til terrorhandlinger, mens annet alternativ typisk retter seg mot mellommenn og andre som samler inn eller på annen måte skaffer til veie økonomiske midler.
Et særlig spørsmål er om medlemsstatene etter konvensjonen artikkel 2 (1) (a) kun er forpliktet til å kriminalisere finansiering av handlingene nevnt i vedlegget når disse blir begått med et særlig terrorforsett. Noe slikt forbehold går ikke frem av bestemmelsens ordlyd, men straffeloven 1902 §§ 147 a og 147 b bygger på en slik forutsetning. Danmark har en bestemmelse som i det vesentlige svarer til de norske. Også der la man til grunn at en slik løsning oppfylte kravene i terrorfinansieringskonvensjonen. Etter finsk og svensk lovgivning er derimot finansieringsstraffebudet ikke begrenset til å gjelde handlinger som er begått med terrorforsett. I lys av at forpliktelsen i artikkel 2 (1) (a) er knyttet til finansiering av nærmere spesifiserte straffbare handlinger, kan det synes som om den svenske og den finske løsningen er den beste måten å gjennomføre bestemmelsen på. Konvensjonen artikkel 2 (1) (b) stiller imidlertid på sin side krav om at finansieringen knytter seg til handlinger som er begått med terrorforsett.
FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001) OP 1 (b) pålegger statene å oppstille straff for å samle inn eller stille midler til rådighet for terrorhandlinger, og svarer i det vesentlige til terrorfinansieringskonvensjonen artikkel 2 nr. 1 jf. artikkel 4 bokstav a.
I tillegg kommer OP 1 (d) som pålegger statene å forby å stille til rådighet verdier eller tjenester for den som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger. Det kan spørres om bestemmelsen egentlig inneholder en kriminaliseringsforpliktelse: OP 1(b) bruker betegnelsen «criminalize» (gjøre straffbart), mens OP 1(d) bruker begrepet «prohibit» (forby). Departementet går ikke nærmere inn på problemstillingen, ettersom et straffansvar etter norsk rett er den mest aktuelle sanksjonen.
Forpliktelsen etter artikkel OP 1(d) favner videre enn terrorfinansieringskonvensjonen. Bestemmelsen omfatter også det å stille særlige verdier eller tjenester til rådighet for juridiske personer som er direkte eller indirekte eid eller kontrollert av noen som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger eller til rådighet for fysiske eller juridiske personer som handler på vegne av eller på instruks fra noen som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger. Dette må leses i lys av FATFs annen spesialrekommandasjon, som pålegger statene å gjøre det straffbart å finansiere terrorhandlinger eller terrororganisasjoner.
I tillegg til det alminnelige skyldkravet i terrorfinansieringskonvensjonen artikkel 2 stiller konvensjonen krav om et subjektivt overskudd som vilkår for plikt til å oppstille straff – midlene må ha blitt samlet inn eller stilt til rådighet «with the intention» eller «in the knowledge» at midlene skal brukes til en handling som er listet opp i bokstav a eller b. FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001) OP 1(b) og FATFs andre spesialrekommandasjon inneholder lignende angivelser av subjektiv skyld.
8.8.3.2 Gjennomføringen i norsk rett i dag
Forpliktelsene i terrorfinansieringskonvensjonen og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001) ble gjennomført i norsk rett ved lov 28. juni 2002 nr. 54, som innførte straffeloven 1902 § 147 a om terrorhandlinger og § 147 b om terrorfinansiering.
Etter FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001) OP 1(d) skal statene også gjøre det straffbart å stille midler til rådighet for den som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger. Dette er ikke gjenspeilet i terrorfinansieringskonvensjonen. FATF evaluerte i juni 2005 Norges overholdelse av FATFs rekommandasjoner, jf. FATF evalueringsrapport fra 2005 – 2006, tilgjengelig på hjemmesiden til FATF (www.fatf-gafi.org). I rapporten ble det påpekt at i tillegg til å sette straff for handlingene som fremgår av terrorfinansieringskonvensjonen, er statene pålagt å kriminalisere innsamling av midler med kunnskap om at de skal brukes av en terrororganisasjon – til et hvilket som helst formål – eller av en enkelt terrorist. Norge ble i rapporten kritisert for ikke å ha oppfylt denne forpliktelsen. Straffeloven 1902 § 147 b annet ledd rammer imidlertid den som «stiller penger eller andre formuesgoder, eller banktjenester eller andre finansielle tjenester til rådighet for a) en person eller et foretak som begår eller forsøker å begå lovbrudd som nevnt i § 147 a, b) et foretak som noen som nevnt i bokstav a eier eller har kontroll over, eller c) et foretak eller en person som handler på vegne av eller på instruks fra noen som nevnt i bokstavene a eller b.» Det fremgår av Ot.prp. nr. 61 (2001 – 2002) side 96 at
«[d]en som ellers oppfyller vilkårene vil kunne straffes for overtredelse av § 147 b annet ledd uansett hva midlene eller tjenestene faktisk blir brukt til. I motsetning til første ledd er det ikke den tiltenkte bruken, men hvem mottakeren er som danner grunnlag for straff. Dersom mottakeren av midlene er noen som nevnt i bokstavene a til c, er forholdet straffbart selv om mottakeren ikke skal bruke midlene (eller tjenestene) til terrorhandlinger eller andre straffbare handlinger.»
Departementet mener derfor at FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 OP (1) (d) er adekvat gjennomført i gjeldende rett, men går inn for å endre lovteksten slik at det klarere går frem at FATFs annen spesialrekommandasjon er oppfylt.
8.8.3.3 Høringsnotatet
Departementet gikk i høringsnotatet inn for å gjennomføre forpliktelsene etter terrorfinansieringskonvensjonen og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 i en felles bestemmelse. Forslaget rammet det å stille midler og tjenester til rådighet for terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Videre ville det ramme å stille midler eller tjenester for den som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til slike handlinger.
Departementet uttalte i høringsnotatet at gjennomføringen av terrorfinansieringskonvensjonen og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001) i norsk rett må skje på en måte som ikke medfører et urimelig vidtfavnende straffansvar, og foreslo derfor en rettsstridsreservasjon i bestemmelsen om straff for terrorfinansiering. Videre gikk departementet inn for å gjennomføre kravet til subjektivt overskudd i konvensjonen og sikkerhetsrådsresolusjonen ved å kreve hensikt eller viten, heller enn alminnelig forsett.
8.8.3.4 Høringsinstansenes syn
Utenriksdepartementet, Næringslivets sikkerhetsrådog Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningenslutter seg til forslaget om at finansieringsforbudet skal gjelde enhver terror- eller terrorrelatert handling.
Finansnæringens hovedorganisasjon/Sparebankforeningen stiller seg imidlertid skeptiske til deler av begrepsbruken i utkastet til lovtekst. De peker særlig på at «banktjenester eller andre finansielle tjenester» i § 147 b annet ledd er byttet ut med «økonomiske tjenester» og at «formuesgoder» i § 147 b første ledd er byttet ut med «økonomiske midler». Instansene har ikke innvendinger mot at formuesgoder erstattes med økonomiske midler, men peker på at finansielle tjenester er et innarbeidet begrep med et noenlunde klart meningsinnhold. Finansnæringens hovedorganisasjon/Sparebankforeningen etterlyser en nærmere omtale av, og begrunnelse for, endringene i begrepsbruk.
Disse høringsinstansene slutter seg til departementets forslag om en rettsstridsreservasjon og å stille strenge krav til subjektiv skyld, ettersom bestemmelsen i utgangspunktet favner vidt. I forlengelsen av dette etterspør instansene en presisering av om rettsstridsreservasjonen og de strenge subjektive kravene også skal gjelde for den som stiller banktjenester mv. til rådighet for noen som finansierer terrorhandlinger. Også Næringslivets sikkerhetsråd ser positivt på at det er oppstilt strenge krav til subjektiv skyld.
PST ber departementet vurdere å foreslå en bestemmelse om uaktsom terrorfinansiering etter mønster av straffeloven 1902 § 317 om uaktsom hvitvasking.
8.8.3.5 Departementets vurdering
Departementet går fremdeles inn for å gjennomføre forpliktelsene etter FNs terrorfinansieringskonvensjon og sikkerhetsrådsresolusjon 1373 i en felles bestemmelse, jf. forslaget til § 135. Forpliktelsene i terrorfinansieringskonvensjonen knytter seg ikke til noen definisjon av terrorhandlinger, men til nærmere angitte handlinger i konvensjonen artikkel 2. Lovteknisk sett ville det vært enklest å knytte det norske finansieringsforbudet kun til handlinger som må anses som terrorhandlinger i henhold til forslaget til § 131. Men ettersom terrorfinansieringskonvensjonen og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001) ikke er bygd på denne definisjonen, vil en slik løsning føre til at forpliktelsene ikke blir oppfylt fullt ut.
Et minstekrav for å gjennomføre konvensjonen og resolusjonen på en tilfredsstillende måte er å la finansieringsforbudet gjelde for handlinger som er nedfelt i forslaget til §§ 137 – 144, samt for «enhver annen handling i den hensikt å drepe eller påføre sivile eller andre som ikke tar aktivt del i fiendtlighetene i en væpnet konflikt, alvorlig legemsskade, når handlingen ut fra sin karakter eller kontekst har til formål å skape frykt i en befolkning eller å tvinge en regjering eller mellomstatlig organisasjon til å gjøre eller unnlate å gjøre noe», jf. konvensjonen artikkel 2 (1) (b). Ulempene med å basere seg på en så direkte gjengivelse av konvensjonsteksten er for det første at den angir enda en måte å beskrive terrorliknende handlinger på, noe som bidrar til å komplisere lovteksten ytterligere. Men viktigere er at det kan virke kunstig å kriminalisere finansiering av enkelte handlinger som er terrorhandlinger i henhold til forslaget til § 131, men ikke andre. Departementet går på denne bakgrunnen inn for å knytte finansieringsforbudet til enhver terrorhandling, jf. forslaget til § 131, samt terrorrelaterte handlinger som nevnt i forslaget til § 134 og §§ 137 – 144.
Første ledd i forslaget til § 135 retter seg mot den som gir egne midler i økonomisk støtte og mellommenn og andre som samler inn eller på annen måte mottar, sender eller skaffer til veie økonomiske midler til terrorhandlinger og terrorgrupper og -foretak. Alternativene «mottar» og «sender» er nye i forhold til forslaget som ble sendt på høring, og retter seg mot dem som har en mer passiv rolle eller yter bistand til å overføre midlene til mottakeren som skal bruke dem til å begå terrorhandlinger.
FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 OP 1(d) rammer det å tilby «financial or other related services» til juridiske personer som blir eid eller kontrollert av fysiske eller juridiske personer som handler på vegne av eller på instruks fra noen som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger. I straffeloven 1902 § 147 b annet ledd er forpliktelsen gjennomført ved å forby det å stille «banktjenester eller andre finansielle tjenester» til rådighet for slike personer. I høringsnotatet foreslo departementet å endre begrepsbruken til «økonomiske tjenester». Som påpekt av Finansnæringens hovedorganisasjon/Sparebankforeningen er imidlertid begrepet finansielle tjenester godt innarbeidet. Ved å benytte begrepet økonomisk tjeneste ville bestemmelsen fått et langt videre anvendelsesområde enn det OP 1(d) legger opp til. I forslaget til § 135 annet ledd er begrepet finansiell tjeneste derfor opprettholdt.
Finansnæringens hovedorganisasjon/Sparebankforeningen etterlyser en nærmere begrunnelse for hvorfor begrepet «formuesgoder» i § 147 b første ledd erstattes med «økonomiske midler». Etter departementets forslag vil finansiering av terrorgrupper rammes av første ledd bokstav a og b, mens finansiering av foretak rammes av bokstav c og d. Endringen av begrepet «formuesgoder» til «økonomiske midler» er rent språklig, og det er ikke tilsiktet noen realitetsendring. I lys av høringen går departementet inn for fortsatt å bruke «formuesgoder» i lovteksten. I proposisjonen ellers brukes formuesgoder og økonomiske midler synonymt.
Et særlig spørsmål er hva som utgjør en terrorgruppe etter forslaget til § 135 første ledd bokstav b. Departementet går inn for å kreve at gruppen består av tre eller flere personer. Slik vil definisjonen svare til definisjonen av «organisert kriminell gruppe» i straffeloven 1902 § 60 a annet ledd, som er videreført i straffeloven 2005, jf. § 79 annet ledd. Det er ikke bare grupper som begår terrorhandlinger som omfattes av bestemmelsen, men også grupper som begår terrorrelaterte handlinger, jf. forslaget til §§ 137 – 144.
FNs sikkerhetsråd har vedtatt resolusjoner som pålegger medlemsstatene å båndlegge («fryse») verdier for å forhindre finansiering av terrorhandlinger. Det gjelder to ulike ordninger. I medhold av FNs sikkerhetsråds resolusjon 1267 (1999) har FNs sikkerhetsråds sanksjonskomité vedtatt en liste over dem som skal rammes av sanksjonene, nemlig Osama bin Laden, Taliban og Al Qaida og nærmere angitte personer, grupper, foretak og enheter som har tilknytning til disse. FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001) retter seg mot terrorister og terroristgrupper i alminnelighet, og FN har i dette tilfellet overlatt til medlemslandene selv å peke ut hvem sanksjonene skal rettes mot. I EU er de to sanksjonsregimene gjennomført først i felles holdninger, der listene utgjør et vedlegg. Deretter, så langt det dreier seg om felleskompetanse, følges vedtakene normalt opp i rådsforordninger. Til forordningene er det knyttet lister over dem sanksjonene skal rettes mot. 1267-regimets liste er en kopi av FNs konsoliderte liste, mens 1373-regimets liste inkluderer personer og organisasjoner som EU anser for å være terrorister og terrororganisasjoner. Den øvrige oppfølgningen av de felles holdningene er et nasjonalt ansvar.
PST etterlyser en avklaring av de strafferettslige konsekvensene av at en organisasjon er listeført. Departementet ser det slik at en ikke ubetinget kan legge til grunn at en gruppe er å anse som en terrorgruppe etter § 135 første ledd bokstav b utelukkende fordi den er oppført på en av de nevnte listene. Påtalemyndigheten må på vanlig måte bevise at en har å gjøre med en gruppe som begår terrorhandlinger eller terrorrelaterte handlinger. At gruppen er ført opp på en liste som nevnt vil imidlertid ha betydning som bevis. En listeføring vil også lede til at kravet til forsett er oppfylt, jf. neste avsnitt.
Departementet foreslår som vilkår for straff at gjerningspersonen må ha forsett om at midlene eller tjenestene skal brukes til handlinger som nevnt eller av personer eller foretak som nevnt. En person som for eksempel samler inn penger til en organisasjon eller gruppe i den tro at den bare utfører lovlig virksomhet, kan ikke straffes.
I høringsnotatet gikk departementet inn for å kreve hensikt eller kunnskap hva gjaldt bruken av midlene eller tjenestene, men departementet har i lys av liknende spørsmål ellers i lovarbeidet kommet til at enhver form for forsettlig terrorfinansiering belegges med straff. Departementet ønsker i minst mulig grad å kreve særskilte skyldformer som skiller seg fra den alminnelige forsettslæren, jf. straffeloven 2005 § 22. Selv om det er viktig å avgrense straffansvaret slik at det ikke favner for vidt, bør en ikke gjøre det ved å ty til særlige skyldkrav, men heller ved å ta i bruk en rettsstridsreservasjon, jf. nedenfor.
PST ber departementet vurdere å innføre en bestemmelse om uaktsom terrorfinansiering etter mønster av straffeloven 1902 § 317 om uaktsom hvitvasking. Slik departementet ser det, favner straffansvaret for terrorfinansiering allerede vidt. Ettersom de internasjonale kriminaliseringsforpliktelsene bare gjelder særlige former for forsettlig terrorfinansiering, går ikke departementet inn for å utvide straffansvaret ytterligere.
Til straff for finansiering av terrorhandlinger som nevnt i forslaget til § 131, kreves det at gjerningspersonen har forsett om hovedmannens terrorhensikt. For de terrorrelaterte handlingene som stiller krav om et særlig subjektivt overskudd, eksempelvis forslaget til § 141 om terrorhandlinger med skip mv., kreves det på samme måte at gjerningspersonens forsett omfatter hovedmannens særlige forsett.
Den folkerettslige plikten til å kriminalisere finansiering av terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger, særlig etter FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 OP 1 (d), favner vidt. Departementet går inn for å innta en utrykkelig rettsstridsreservasjon, men den skal brukes med varsomhet. Den nærmere anvendelsen av rettsstridsreservasjonen må skje som ledd i påtalemyndighetens og domstolenes behandling av konkrete straffesaker. I tillegg til rettsstridsreservasjonen kan det videre tenkes at regelen i straffeloven 2005 § 2 – som slår fast at straffelovgivningen gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten – kan tilsi en innskrenkende tolkning av bestemmelsen.
Også juridiske personer som er hjemmehørende i Norge, må kunne stilles til ansvar for finansiering av terrorisme, jf. terrorfinansieringskonvensjonen artikkel 5. Departementet antar at konvensjonens krav er oppfylt ved at domstolene har en fakultativ adgang til å ilegge foretaksstraff, jf. straffeloven 2005 §§ 27 – 28. Denne adgangen må påtalemyndigheten og domstolene bruke i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser.
8.8.4 Forbund
FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001)OP 2 (e) pålegger statene å sikre at personer som deltar i finansieringen, planleggingen, forberedelsen eller utførelsen av terrorhandlinger eller støtter terrorisme stilles til ansvar. Videre skal slike handlinger utgjøre alvorlige straffbare forhold etter nasjonal rett. Å inngå forbund om å begå terrorhandlinger er en særlig form for planlegging og forberedelse.
Straffeloven 1902 har egne bestemmelser som gjør det straffbart å inngå forbund om å begå visse alvorlige forbrytelser, jf. særlig § 147 a tredje ledd og § 159. Bestemmelsene om forbund i § 147 a tredje ledd er knyttet opp mot handlingene som er nevnt i § 147 a første ledd. Dette innebærer at det bare er straffbart å inngå forbund om å utføre visse handlinger med terrorforsett.
Under behandlingen av den alminnelige delen i straffeloven 2005 fremmet justiskomiteen et ønske om forbundsbestemmelser for utvalgte former for særlig alvorlig kriminalitet, jf. Innst. O. nr. 72 (2004 – 2005) side 19 – 20.
I høringsnotatet gikk departementet inn for å kunne straffe forbund om å begå terrorhandlinger og enkelte terrorrelaterte handlinger. Også forsøk på og medvirkning til å inngå forbund kunne straffes etter forslaget. Utkastet var knyttet opp mot handlingene i FNs terrorkonvensjoner. Ettersom det etter disse konvensjonene ikke uten videre kreves noe terrorforsett, hadde forbundsbestemmelsen i forslaget et noe videre virkefelt enn den gjeldende forbundsbestemmelsen i straffeloven 1902 § 147 a tredje ledd.
Ingen av høringsinstansene har kommentert forslaget til bestemmelse om terrorforbund.
Departementet opprettholder forslaget om å videreføre straff for forbund om å begå terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger, jf. forslaget til § 133. Å avtale å begå slike handlinger er en forberedelseshandling som har en særlig farlig karakter. En forbundsbestemmelse vil, sammen med medvirkningsreglene i kapitlet og de nye §§ 135 og 136, lojalt gjennomføre FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001) OP 2 (e).
Departementet har vurdert om også forsøk på og medvirkning til å inngå forbund bør være belagt med straff. Forsøk på å inngå forbund er straffbart etter straffeloven 1902 § 147 a tredje ledd. Det som kan tale mot et slikt straffansvar er at forbund er en særlig form for forberedelseshandling, og at straffansvaret dermed vil favne forholdsvis vidt. Når departementet likevel går inn for å kriminalisere forsøk og medvirkning, skyldes dette først og fremst to forhold: For det første er det vanskelig å trekke et klart skille mellom medvirkning til og forsøk på å inngå forbund og forslaget til forbud mot rekruttering og oppfordring, jf. § 136. For det andre er slike medvirknings- og forsøkshandlinger straffverdige.
8.8.5 Oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorhandlinger
8.8.5.1 Europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme
Europarådskonvensjonen 16. mai 2005 om forebygging av terrorisme trer i kraft 1. juni 2007. Det tas sikte på å undertegne konvensjonen med det aller første, og ratifisere den så snart straffeloven 2005 er satt i kraft.
Artikkel 5 – 7 pålegger statspartene å sette straff for henholdsvis offentlig oppfordring til å begå en terrorhandling og rekruttering og opplæring til terrorhandlinger. Det er tale om handlinger som kan føre til at det blir begått terrorhandlinger. Begrepet «terrorist offence» er definert i konvensjonen artikkel 1, jf. vedlegg til konvensjonen. Handlingene i artikkel 5 til 7 er ikke å anse som terrorhandlinger etter konvensjonens artikkel 1. En terrorhandling i konvensjonens forstand er enhver straffbar handling som fremgår av de ti sektorielle konvensjoner om bekjempelse av terrorisme. Konvensjonen tar sikte på å ramme handlinger som står i nær tilknytning til terrorhandlinger ved at de kan lede til utførelsen av handlinger som nevnt i de ti konvensjonene. Av konvensjonens forklarende rapport punkt 49 fremgår det at henvisningen i konvensjonens artikkel 1 «covers both principal and ancillary offences», dvs. også forsøk og medvirkning.
Konvensjonen krever at handlingene i artikkel 5 til 7 skal belegges med straff uavhengig av om det faktisk blir begått en terrorhandling, jf. artikkel 8. Artikkelen gjør det klart at det er tale om kriminalisering av forberedelseshandlinger. Videre krever konvensjonen at tilskyndelsen, rekrutteringen eller opplæringen gjøres straffbar uavhengig av hvor den aktuelle terrorhandlingen ville blitt begått.
Konvensjonen krever videre at handlingene begås «unlawfully», jf. kravet i artikkel 5 (2), 6 (2) og 7 (2). I den forklarende rapporten til konvensjonen heter det at betydningen av uttrykket avhenger av sammenhengen det brukes i, og at det kan vise til handlinger foretatt uten myndighet eller atferd som ikke dekkes av straffrihetsgrunner eller internrettslige prinsipper.
Listen i vedlegget til konvensjonen vil trolig bli revidert med henvisninger også til konvensjonen om kjernefysisk terrorisme, Wienkonvensjonen (etter revisjonen 2005), SUA-konvensjonen 2005 og plattformprotokollen 2005. Departementets lovforslag tar hensyn til dette.
Det kan spørres om konvensjonen bare påbyr kriminalisering av oppfordring, rekruttering og opplæring til handlingene nevnt i vedlegget når disse er begått med et særlig terrorforsett. Det fremgår imidlertid av den forklarende rapporten punkt 46 at det ikke gjelder noen slik begrensning.
Etter konvensjonen er finansiering av terrorisme å anse som en terrorhandling, jf. artikkel 1, jf. vedlegget punkt 10, hvor det vises til FNs terrorfinansieringskonvensjon. Denne konvensjonen står i en noe annen stilling enn de ni andre konvensjonene, fordi den omhandler forberedelseshandlinger.
Artikkel 5 om offentlig oppfordring til terrorisme er for en del basert på artikkel 3 i tilleggsprotokollen til Europarådets cybercrime-konvensjon (ETS nr. 189). Også FNs sikkerhetsråds resolusjon 1624 (2005) OP 1 anmoder statene om å forby oppfordring til terrorhandlinger.
Artikkel 5 pålegger statene å sette straff for offentlig å fremsette eller gjøre tilgjengelig for offentligheten et budskap til støtte for terrorhandlinger. Det fremgår av den forklarende rapporten punkt 102 at begrepet «distribution» henviser til aktiv spredning av et budskap som støtter terrorisme, mens begrepet «making available» henviser til det å gjøre et budskap lett tilgjengelig for allmennheten, for eksempel ved å legge det ut på internett eller ved å etablere hyperlenker for å fremme tilgangen.
Bestemmelsens virkeområde begrenses av to tilleggsbetingelser: Uttalelsen må være fremsatt i den hensikt å oppfordre til utøvelsen av en terrorhandling, og den må videre skape en fare for at en eller flere terrorhandlinger vil bli begått. I den forklarende rapporten heter det i punkt 100 at når man vurderer hvorvidt det er skapt en slik fare, må man ta i betraktning gjerningspersonens natur, hvem som er adressat for budskapet og hvilken kontekst budskapet er fremsatt i, slik det fremgår av EMDs praksis. Det fremgår videre at en bør ta i betraktning hvor nærliggende denne faren er.
Artikkel 6 pålegger medlemsstatene å oppstille straff for den som rekrutterer en person til å begå eller delta i en terrorhandling, uavhengig av om han eller hun direkte skal begå, eller bare medvirke til at en slik handling blir begått. For at handlingen skal være fullbyrdet kreves det ikke at adressaten faktisk deltar i en terrorhandling eller slutter seg til en gruppe med det for øye å begå en slik handling. Konvensjonen krever imidlertid at personen har latt seg overtale.
Forsøk på handlinger som nevnt i artikkel 6 skal etter konvensjonen artikkel 9 (2) gjøres straffbart. Selv om rekrutteringen ikke fullbyrdes fordi personen ikke lar seg overtale eller overtalelsen blir avbrutt, skal gjerningspersonen kunne straffes for forsøkshandlingen.
Artikkel 7 rammer det å lære bort teknikker eller metoder for å begå eller medvirke til en terrorhandling. Som eksempler nevnes særskilt å gi instruksjon om fremstilling eller bruk av sprengstoff, våpen eller skadelige eller farlige stoffer. Artikkel 7 inneholder ingen uttømmende oppregning av hvilke metoder det skal være straffbart å lære bort.
I tillegg til det alminnelige forsettskravet kreves det etter artikkel 7 at gjerningspersonen har kunnskap om at formålet med opplæringen er å begå eller medvirke til en terrorhandling.
Forsøk på handlinger som nevnt i artikkel 7 skal etter konvensjonen artikkel 9 (2) gjøres straffbart.
8.8.5.2 Høringsnotatet
Departementet gikk i høringsnotatet inn for å gjennomføre forpliktelsene etter europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme i en egen bestemmelse i straffeloven. Etter departementets forslag i høringsnotatet skal det være straffbart offentlig å oppfordre til iverksettelsen av en straffbar handling som omfattes av FNs konvensjoner om terrorisme. Departementet foreslo videre å gjøre det straffbart å rekruttere noen til å begå eller ta del i utførelsen av de straffbare handlingene som omfattes av FN-konvensjonene om terrorisme, samt å rekruttere noen til en sammenslutning eller gruppe for å bidra til at gruppen eller sammenslutningen utfører slike handlinger. Endelig foreslo departementet straff for å gi opplæring i særlig egnede metoder eller teknikker for å utføre eller bidra til utførelsen av handlinger som omfattes av FNs konvensjoner om terrorisme. For å rammes av utkastet kreves det at gjerningspersonen har forsett om at ferdighetene skal brukes til å utføre eller medvirke til slike handlinger.
Også forsøk på og medvirkning til de nevnte handlingene skulle rammes av bestemmelsen.
8.8.5.3 Høringsinstansenes syn
PST ser positivt på forslaget om å innføre en egen bestemmelse om oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorisme:
«I henhold til norsk strafferettstradisjon har man vært varsomme med å gjøre forberedelseshandlinger straffbare. Denne bestemmelsen innebærer således en utvidelse av gjeldende rett i tråd med de utfordringer som Norge er stilt overfor på dette område. Det er nødvendig å se dette i et internasjonalt perspektiv. Da øvrige europeiske nasjoner har kriminalisert denne type handlinger betyr det at også Norge i nødvendig utstrekning vil måtte følge de øvrige europeiske nasjonene, for ikke å risikere å kunne bli et fristed [for] denne type alvorlig kriminalitet. En mangel på initiativ på området vil også kunne gjøre vårt samarbeid med andre lands myndigheter vanskeligere.»
Norsk redaktørforening ønsker en klargjøring av om forslaget om straff for oppfordring til terrorhandlinger utvider straffansvaret i forhold til gjeldende rett:
«Vi har forståelse for at konkrete trusler om eller oppfordringer til straffbare handlinger i visse sammenhenger må kunne resultere i straffeforfølgning. Det vil imidlertid være meget uheldig dersom virkeområdet for straffebestemmelsene utvides, slik at det gis åpning for straffeforfølgelse av mer diffuse eller generelle formuleringer og ytringer som faller under en opphetet debatt. I forbindelse med revisjonen av Grunnloven § 100 ble det fra flere hold nettopp understreket at ytringsfriheten er til for vernet av de ytringer som er kontroversielle og ytterliggående, ja sågar avskyelige i sitt innhold.»
Både riksadvokatenog Det nasjonale statsadvokatembetet er enige med departementet i at en bør kriminalisere oppfordring til terrorhandlinger. Mens riksadvokaten støtter forslaget om at en bør kreve oppfordring til «iverksettelsen» av en terror- eller terrorrelatert handling, mener Det nasjonale statsadvokatembetet at vilkåret blir for strengt, når dette holdes opp mot uttalelser i forarbeidene om «en særlig nærliggende fare» mv.:
«Særlig nærliggende fare er et meget strengt kriterium og vil i realiteten gjøre bestemmelsen tilnærmet virkningsløs ovenfor indirekte oppfordringer. (…) Departementets forslag anses derfor å inneholde strengere kriterier for å rammes etter «oppfordringsbestemmelsen» enn Europarådskonvensjonen artikkel 5. Det er vist til ytringsfriheten. Til dette bemerkes at Europarådskonvensjonen forutsettes å ha tatt hensyn til EMK artikkel 10 og tilhørende praksis fra EMD. Når det gjelder Grl. § 100 og frimodige ytringer og de grenser det setter, vil en advare mot i for stor grad å basere resonnementene angående oppfordring til terror, på uttalelser fra Ytringsfrihetskommisjonen avgitt i god tid før 11. september 2001 og som igjen viser til straffelovsforarbeider som er 111 år gamle.»
Utenriksdepartementet knytter kommentarer til kravet om at gjerningspersonen må ha til hensikt å oppfordre til en terrorhandling:
«Dersom noen offentlig og direkte oppfordrer andre til å iverksette en terrorhandling, bør dette normalt være tilstrekkelig for å oppfylle skyldkravet og utløse straffbarhet. Det vil i ettertid kunne være krevende å føre bevis for en ytrings hensikt utover ytringens form og innhold og den sammenheng den ble fremsatt.»
Utenriksdepartementet viser til at Sikkerhetsrådet i resolusjon 1624 (2005) ber medlemsstatene ved lov forby oppfordring til terrorhandlinger, uten ytterligere krav til hensikten med oppfordringen. Også riksadvokaten mener det er unødvendig med en kvalifisering utover at det gjelder oppfordring til iverksettelse av en terror- eller terrorrelatert handling, men bemerker at:
«Om dette likevel er ønskelig må det være bedre å ta inn at oppfordringen medfører fare for at handlingen blir begått, jf. formuleringen i artikkel 5 nr. 1 i konvensjonen.»
PSTfremhever at det er behov for en praktikabel bestemmelse som rammer terrorpropaganda:
«I høringsnotatet viser departementet til at strl. § 140 skal være retningsgivende for hva som skal anses som straffbar terroroppfordring. Straffeloven § 140 er ikke anvendt i en terrorsammenheng og PST er derfor usikker på om bestemmelsen i tilstrekkelig grad ivaretar samfunnets behov for å kunne strafforfølge oppfordring til terror. PST vil særlig vise til at terroroppfordring ofte finner sted som propagandering på mer generell basis. Straffeloven § 140 ble formulert under andre samfunnsforhold for å bekjempe de trusler som da eksisterte. I 1902 var oppvigling til straffbar handling i praksis begrenset til aviser og fysisk tilstedeværelse.»
Utlendingsdirektoratetber departementet vurdere om begrepet «verver» i utkastet til straffansvar for rekruttering er for snevert, og om setningen bør omformuleres til «oppfordre eller rekruttere noen til på egen hånd eller sammen med andre å begå en straffbar handling.»
PST ser positivt på at forslaget til bestemmelse om straff for opplæring omfatter metoder og teknikker for terror, men uttaler at:
«ordlyden «metoder og teknikker» og «brukes til dette» trekker i retning av at radikalisering ikke omfattes. Terror er imidlertid, som påpekt av departementet, ikke bare en faktisk, men også en ideologisk handling. Graden av indoktrinering og motivasjon er vel så avgjørende for kapasiteten til å gjennomføre en terrorhandling som de operative kapabiliteter. Etter PSTs oppfatning bør derfor radikalisering av den enkelte f eks motivering til jihadangrep i utlandet, med henblikk på å styrke den motivasjonsmessige kapabiliteten, også rammes av bestemmelsen.
PST har positiv kunnskap om at personer i Norge radikaliserer ungdom i det skjulte. En er videre kjent med at internasjonale størrelser kommer til Norge og direkte eller indirekte oppfordrer til terror overfor små, utvalgte grupper av personer. Skjult radikalisering er vesentlig farligere enn offentlig terrorpropaganda, nettopp fordi radikaliseringsfasen er stadiet mellom introduksjon til voldelig ekstremisme … og utøvelse av terror. En finner at kriminalisering av ideologisk rettet opplæring til terrorisme neppe er beskyttet av grunnleggende menneskerettigheter, og i ethvert tilfelle vil slik kriminalisering være nødvendig i et demokratisk samfunn.»
Riksadvokaten mener at det neppe er behov for noen kvalifisering utover at gjerningspersonen har gitt opplæring i bruk av metoder eller teknikker særlig egnet til terrorhandlinger, og foreslår å sløyfe vilkåret om at gjerningspersonen har forsett om at ferdighetene skal brukes til terrorformål.
8.8.5.4 Departementets vurdering
Flere høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til straff for den som oppfordrer noen til å begå en terrorhandling. En slik oppfordring vil regelmessig kunne anses som straffbar psykisk medvirkning eller forsøk på slik medvirkning. Dessuten foreslår departementet en generell bestemmelse om oppfordring til straffbare handlinger, jf. forslaget til § 183. Etter departementets syn vil gjerningsbeskrivelsen i denne bestemmelsen oppfylle forpliktelsen i Europarådets konvensjon artikkel 5. Når departementet likevel foreslår en egen bestemmelse til gjennomføring av konvensjonsforpliktelsen, jf. forslaget til § 136, er dette begrunnet i et ønske om å samle de terrorrelaterte lovbruddene i dette kapitlet og fordi strafferammen bør være strengere.
Artikkel 5 reiser spørsmål om forholdet til ytringsfriheten, jf. EMK artikkel 10 (2) og Grunnloven § 100 annet ledd annet punktum. Bestemmelser om oppfordring til straffbare handlinger må tolkes i lys av ytringsfriheten.
Det nasjonale statsadvokatembetet advarer mot å legge for stor vekt på uttalelser fra Ytringsfrihetskommisjonen avgitt før 11. september 2001. Departementet vil ikke utelukke at endringer i trusselbildet kan få betydning for hvordan ytringsfriheten bør avveies mot andre hensyn. Det foreligger imidlertid ikke holdepunkter for at trusselbildet i Norge er endret på en måte som påvirker denne avveiningen, og kommisjonens uttalelser har gyldighet også i dag.
Etter artikkel 5 skal både direkte og indirekte oppfordring til terrorhandlinger rammes av straff. En indirekte oppfordring til å begå terrorhandlinger kan blant annet bestå i utbredelse av etnisk og religiøst hat, etterfølgende bifall av et terrorangrep og glorifisering av terrorister og terrororganisasjoner. Det går imidlertid frem av artikkel 12 at forpliktelsen må tolkes i lys av menneskerettigheter som for eksempel ytringsfrihet. Slik departementet ser det, er det ikke mulig å kriminalisere indirekte oppfordringer på generelt grunnlag uten at å trå ytringsfriheten for nær. På denne bakgrunn går departementet inn for å formulere bestemmelsen slik at den bare rammer oppfordring til iverksettelsen av terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. I hvilken grad også mer indirekte oppfordringer rammes av bestemmelsen, må avgjøres etter en konkret vurdering der ikke bare forpliktelsene etter artikkel 5, men også hensynet til ytringsfriheten trekkes inn.
Etter artikkel 5 er det et vilkår at ytringen skjer offentlig. Privat kommunikasjon faller utenfor. PST viser til at utenlandske personer kommer til Norge og oppfordrer til terror overfor små, utvalgte grupper av personer. PST anfører at skjult radikalisering er vesentlig farligere enn offentlig terrorpropaganda. Departementet støtter PST i at radikalisering og oppfordring til terrorhandlinger i private kretser kan være straffverdig. Til en viss grad vil dette være straffbart som medvirkning eller forsøk på medvirkning til terrorhandlinger. Departementet vil dessuten understreke at terskelen for når en ytring er offentlig ikke er høy, jf. straffeloven 2005 § 10 annet ledd:
«En handling er offentlig når den er foretatt i nærvær av et større antall personer, eller når den lett kunne iakttas og er iakttatt fra et offentlig sted. Består handlingen i fremsettelse av et budskap, er den også offentlig når budskapet er fremsatt på en måte som gjør det egnet til å nå et større antall personer.»
Budskapet kan gjøres tilgjengelig for offentligheten på ulike måter, eksempelvis gjennom trykt skrift og taler eller over internett. Å gå lenger enn dette i å sette straff for ytringer og påvirkning som finner sted i det private rom, vil etter departementets syn bryte for sterkt med ytringsfriheten. Reell ytringsfrihet forutsetter at den private sfære i stor grad er beskyttet mot reguleringer og inngrep fra det offentlige. Den offentlige samtale i et fritt samfunn springer ut fra og forutsetter en beskyttet privatsfære og den dannelsesprosessen en slik sfære åpner for. Prisen man betaler, er at private samtaler også kan lede til at personer i Norge påvirkes på en uheldig måte, slik PST påpeker, men dette er ikke grunn god nok til å utvide offentlige myndigheters inngrep og innsyn i den private sfære ut over det som allerede følger av straffeprosessuelle tvangsmidler som for eksempel kommunikasjonskontroll og romavlytting.
Etter artikkel 5 kreves det at gjerningspersonen har til hensikt å oppfordre til en terrorhandling. Departementet er enig med Utenriksdepartementet i at det vil kunne svekke straffebudets virkning dersom det skulle være påkrevd å føre bevis for en ytrings hensikt utover ytringens form, innhold og den sammenheng den ble fremsatt i. En forsettlig offentlig oppfordring til iverksettelsen av en terrorhandling bør være tilstrekkelig til å utløse straffbarhet, og departementet går derfor inn for å sløyfe kravet til hensikt. Dette samsvarer med forslaget til straffeloven 2005 § 183 og straffeloven 1902 § 140.
Forpliktelsen i Europarådets konvensjon artikkel 6 om å etablere straff for rekruttering til terrorhandlinger, vil delvis dekkes av straffeloven 2005 §§ 128 og 129, som viderefører straffeloven 1902 § 104 a i en noe endret form. Videre vil rekruttering til terrorisme kunne straffes etter medvirkningsansvaret, jf. straffeloven 2005 § 15. Forpliktelsene i artikkel 6 dekkes likevel ikke fullt ut av disse bestemmelsene, og departementet foreslår å gjennomføre forpliktelsen i en egen bestemmelse, jf. forslaget til § 136 bokstav b.
Artikkel 6 rammer både det å rekruttere noen til, alene eller sammen med andre, å begå terrorhandlinger og å rekruttere noen til å slutte seg til en gruppe for å bidra til at gruppen utfører slike handlinger. Det er ikke nødvendig å ta med begge straffalternativene i gjennomføringsbestemmelsen, ettersom første alternativ konsumerer det annet: Den som bidrar til at en gruppe utfører terrorhandlinger, vil kunne straffes etter medvirkningsansvaret. På denne bakgrunn går departementet inn for å la bestemmelsen ramme den som rekrutterer noen til å begå eller medvirke til nærmere bestemte terrorhandlinger.
I sitt høringsinnspill omtaler PST radikalisering og ideologisk rettet opplæring til terrorhandlinger. En rekrutteringsprosess kan foregå over lang tid, og indoktrinering vil i særlige tilfeller kunne anses som rekruttering til terrorhandlinger. Forslaget til § 136 bokstav b er overtrådt i det personen har latt seg overtale til å utføre eller medvirke til en terrorhandling; det kreves ikke at en slik handling faktisk blir begått. For det tilfellet at personen ikke lar seg rekruttere, vil gjerningspersonen kunne straffes for forsøk på rekruttering.
Til Utlendingsdirektoratets forslag til omformulering av straffebudet, vil departementet understreke at en oppfordring til terrorhandlinger vil kunne straffes etter forslaget til § 136 bokstav a, mens rekruttering dekkes av bokstav b. Det kan riktignok være en flytende overgang mellom oppfordring og rekruttering, men overlappingen begrenses på grunn av vilkåret om at oppfordringen må ha vært fremsatt offentlig.
Den som lærer bort metoder eller teknikker, vil regelmessig kunne straffes for medvirkning til handlingen som opplæringen gir grunnlag for, jf. straffeloven 2005 § 15. I tråd med tilnærmingen i terrorkapitlet for øvrig går departementet likevel inn for å gjennomføre forpliktelsen til å kriminalisere opplæring til terrorisme i en egen bestemmelse, jf. forslaget til § 136 bokstav c.
Artikkel 6 nevner en rekke ulike former for opplæring, herunder instruksjon i fremstilling eller bruk av sprengstoff eller skytevåpen. Det er imidlertid opplæringen – ikke de metoder som benyttes for å utføre terrorhandlingen – som er det sentrale. På denne bakgrunn går departementet inn for å sløyfe eksemplifiseringen i forslaget til § 136 bokstav c, og la bestemmelsen omfatte enhver form for opplæring i metoder eller teknikker som er særlig egnet til å utføre terrorhandlinger.
Etter artikkel 6 er det en betingelse at gjerningspersonen vet at kunnskapen skal brukes til å begå en terrorhandling. Etter departementets syn er imidlertid slik opplæring straffverdig hvis gjerningspersonen har forsett med hensyn til bruken av kunnskapen, og bestemmelsen er utformet i tråd med dette. Departementet vil imidlertid ikke gå så langt som å sløyfe det ekstra skyldkravet, slik riksadvokaten går inn for. Straffansvaret favner nokså vidt, og den som gir opplæring i den tro at kunnskapen skal brukes til lovlige formål, bør ikke kunne straffes etter § 136 bokstav c.