3 Historikk

Opplysningsplikten

Selvangivelsessystemet ble innført ved skattelovene av 18. august 1911 (skatteloven for landet og skatteloven for byene). Systemet innebar et klart fremskritt i forhold til tidligere, da ligningen i stor utstrekning bygget på ligningsmyndighetenes skjønn.

Plikten til uoppfordret å levere selvangivelse gjaldt opprinnelig skattepliktige selskaper, boer og andre innretninger, alle regnskapspliktige skattytere og medlemmer av ansvarlige selskaper mv., uten hensyn til formuens og inntektens størrelse. Personlige skattytere pliktet ikke å levere selvangivelse med mindre de hadde formue eller inntekt over en viss beløpsgrense, eller ved noen av de siste tre ligninger hadde inntekt som oversteg de fastsatte grensebeløp. Inntektsgrensen for plikt til å levere selvangivelse var ved vedtakelse av skattelovene i 1911 500 kroner for inntekt på landet og 800 kroner for inntekt i byene. Gruppen skattytere med plikt til å levere selvangivelse ble gradvis utvidet, samtidig som også beløpsgrensene økte.

Plikten til å levere gjenpart av årsoppgjøret var ved vedtakelsen av skatteloven i 1911 bare pålagt skattepliktige selskaper, og da etter særskilt oppfordring fra ligningsmyndighetene. Den 22. februar 1921 ble loven endret, slik at alle skattepliktige selskaper og regnskapspliktige skattytere ble pliktig til uoppfordret å sende inn gjenpart av årsoppgjøret.

Ligningsmyndighetenes adgang til å kreve lønnsoppgaver samt kontrolloppgaver fra banker og forsikringsselskaper var hjemlet i skattelovene allerede fra 1911. Plikten til å gi kontrolloppgaver, uoppfordret eller etter krav fra ligningsmyndighetene, ble ytterligere utvidet etter hvert som behovene meldte seg.

Ved ligningsloven ble det innført en generell selvangivelsesplikt for alle med skattepliktig formue og inntekt, uavhengig av størrelsen på formuen eller inntekten. I tillegg ble plikten til å levere årsoppgjør noe utvidet, og reglene om kontrolloppgaver ble forenklet og systematisert.

Reaksjoner ved manglende levering av selvangivelse og næringsoppgave

Regler om administrative reaksjoner ved manglende levering av pliktig selvangivelse eller næringsoppgave kom inn i skattelovene i 1918. Ved manglende oppfyllelse av plikten til å levere selvangivelse eller næringsoppgave skulle ligningsnemnda fastsette formue og inntekt ved skjønn, eventuelt etter å ha innhentet nødvendige opplysninger. Ved denne skjønnsligningen skulle skattyter lignes etter formues- og inntektsansettelser som lå minimum 10 prosent over ansettelsene for det foregående år. Ved gjentakelse skulle ansettelsene forhøyes med minst det dobbelte av den pliktige minste forhøyelse foregående år. Påbudet om forhøyelse av fjorårets ansettelser var opprinnelig ufravikelig. Begrunnet med at dette kunne føre til urimelige resultater, ble det etter hvert adgang til å unnlate forhøyelse dersom særlige grunner talte for det.

Ved lov 8. desember 1950 ble reaksjonene skjerpet blant annet slik at formues- og inntektsansettelsene ved unnlatt levering av selvangivelse ble økt fra 10 til 20 prosent. Endringene ble imidlertid ikke praktisert etter sine forutsetninger, og reglene ble derfor endret igjen ved lov 30. juni 1955. Lovendringen medførte at inntekten for siste år og formuen per 1. januar i ligningsåret skulle legges til grunn for tillegget. Ble inntekten satt til minst 4 000 kroner skulle den gis et tillegg på 10 prosent, men 20 prosent hvis pliktig selvangivelse heller ikke var levert det foregående året. Forhøyelse skulle ikke foretas når manglende levering av selvangivelsen skyldtes sykdom, alderdom, ulykke eller annen særlig årsak som ikke kunne legges skattyter til last. Det skulle heller ikke foretas forhøyelser når skattyter ble ilagt tilleggsskatt.

Slik reglene for forhøyelse var utformet, skulle inntektstillegg også gjennomføres ved forsinket levering av selvangivelsen. Tillegget kunne imidlertid gi et betydelig skattebeløp, og ligningsmyndighetene kviet seg ofte for å bruke dem. Reglene ble derfor gjort mer fleksible, slik at reaksjonen bedre kunne tilpasses forholdene i det enkelte tilfelle, enten ved å unnlate tillegg eller beregne tillegget etter en lavere sats.

I forarbeidene til ligningsloven, Ot.prp. nr. 29 (1978-79), uttalte Finansdepartementet at det er betydelig forskjell på å levere selvangivelsen for sent og det å unnlate å levere pliktig selvangivelse. Departementet foreslo derfor nye regler om forsinkelsesavgift ved oversittelse av fristen for levering av selvangivelse og årsoppgave. Etter departementets oppfatning skulle avgiften anses som en reaksjon mot forsinkelsen, og beregnes i prosent av inntekten og formuen. I tillegg til at en slik ordning ville bli enkel å praktisere, ville den medføre at de ansettelser som fremgikk av skatteseddelen, skattelister og ligningsattester ga et riktigere uttrykk for skattyters virkelige formue og inntekt. Avgiften ville også kunne fremkomme som en egen post på skatteseddelen slik at skattyter ble klar over hva forsinkelsen hadde kostet ham. Når det gjaldt unnlatelse av å levere pliktig selvangivelse eller årsoppgave, mente departementet at dette kunne sidestilles med levering av uriktige eller ufullstendige oppgaver. Et nytt system for beregning av tilleggsskatt ved begge typer overtredelser ble derfor foreslått.

Reaksjoner ved uriktige eller ufullstendige opplysninger

Regler om administrative reaksjoner overfor skattytere som gir uriktige eller ufullstendige opplysninger til ligningsmyndighetene, kom inn i skattelovene ved lov 22. februar 1921.

Hvis skattyter i selvangivelse, næringsoppgave, klage eller annen skriftlig eller muntlig oppgave eller forklaring til noen ligningsmyndighet, ga uriktige eller ufullstendige opplysninger som kunne føre til iligning av for lav skatt, var det adgang til å beregne dobbel skatt. I praksis ble tilleggsskatten ofte beregnet med 25, 50 eller 75 prosent av den skatt som skattyter hadde eller kunne ha unndratt. Ileggelse av tilleggsskatt forutsatte at skattyter hadde gjort seg skyldig i straffbar overtredelse av reglene om oppgaveplikt, og at forholdet falt inn under straffebestemmelsen i skatteloven. Dette innebar at det måtte foreligge forsett eller grov uaktsomhet i strafferettslig forstand. Bevisbyrden for den subjektive skyld påhvilte ligningsmyndighetene, og det skulle mye til før lovens krav til bevis var oppfylt. Det var ikke hjemmel for å ilegge tilleggsskatt ved simpel uaktsomhet.

Ved lov 8. februar 1950 ble reglene endret, slik at tilleggsskatt skulle beregnes i ethvert tilfelle hvor skattyters forhold kunne karakteriseres som uaktsomt. Tilleggsskattesatsene ble satt til inntil 50 prosent ved simpel uaktsomhet og inntil 100 prosent ved forsettlig eller grov uaktsom overtredelse. Samtidig ble også straffebestemmelsene i skatteloven endret. Endringene tok sikte på at det skulle reageres skarpere enn tidligere på overtredelser av skattelovgivningen. Blant annet ble strafferammen for de grovere forseelser betraktelig utvidet og flere handlinger eller unnlatelser som tidligere ikke hadde vært belagt med straff, ble trukket inn under det straffbare området. Under behandlingen av de skjerpede regler for straff og tilleggsskatt ble behovet for å motvirke skatteunndragelser gjennom både straff og administrative reaksjoner sterkt understreket av Stortinget.

I forarbeidene til ligningsloven, Ot.prp. nr. 29 (1978-79), uttalte Finansdepartementet at den daværende ordningen med tilleggsskatt hadde hatt stor betydning i bekjempelsen av skatteunndragelser, men at adgangen til å ilegge tilleggsskatt ikke hadde vært utnyttet i den grad det hadde vært grunnlag for. En årsak til dette var etter departementets oppfatning vanskelighetene med å fastslå graden av skyld hos skattyter og at likheten med straff førte til en forsiktig anvendelse av reaksjonene, samt et krav til bevisets styrke som langt på vei var det samme som ble stilt til fellende bevis i straffesaker. Etter departementets mening burde tilleggsskattens karakter av straff fjernes, og reglene utformes slik at de ble enklere å anvende. Tilleggsskatten burde først og fremst være en reaksjon mot at skattyter hadde gitt uriktige eller ufullstendige oppgaver og opplysninger til ligningsmyndighetene. Da det offentlige påføres betydelige utgifter til kontroll og undersøkelser mv. som følge av uriktige og ufullstendige oppgaver, burde utgiftene etter departementets syn i en viss utstrekning belastes dem som har gitt slike oppgaver. Ved fastsettelsen av dette refusjonsbeløpet mente departementet at det burde legges større vekt på størrelsen av de unndratte beløp, og mindre vekt på graden av skyld. På denne bakgrunn ble et nytt system med forenklet bevistema og standardiserte satser for tilleggsskatt foreslått. Samtidig ble satsen redusert fra 100 prosent, som var maksimumssatsen etter skatteloven, til maksimum 30 prosent, med en forutsetning om hyppigere bruk av straffereaksjoner mot skatteunndragelser. Forslaget til straffebestemmelser i ligningsloven bygget i stor grad på de dagjeldende bestemmelser i skatteloven, da disse ble ansett tilstrekkelige.

Ligningsloven, herunder de den gang nye reglene om tilleggsskatt, ble vedtatt 13. juni 1980. Det ble etter hvert klart at politi og påtalemyndighet ikke var tilstrekkelig rustet til å gjennomføre en så kraftig økning i antall straffeforfølgninger som ligningsloven forutsatte. Dermed falt det vesentligste grunnlag for den sterke reduksjon av tilleggsskattesatsen bort. Etter ønske fra blant annet Stortingets finanskomité ble bestemmelsene om tilleggsskatt holdt utenfor da ligningsloven for øvrig trådte i kraft 1. januar 1984. I stedet ble skattelovens bestemmelser om tilleggsskatt opp til 100 prosent basert på en skyldvurdering, opprettholdt inntil videre.

Reglene om tilleggsskatt ble på nytt foreslått endret i Ot.prp. nr. 55 (1985-86). Det tidligere forslaget om 30 prosent tilleggsskatt av den skatt som var eller kunne vært unndratt i tilfeller hvor skattyter hadde gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger, ble opprettholdt. For å øke den preventive virkning ble det i tillegg foreslått en ordning med ekstra tilleggsskatt på inntil 30 prosent når skattyter hadde utvist forsett eller grov uaktsomhet i forbindelse med avgivelsen av de ufullstendige eller uriktige opplysningene. Etter Finansdepartementets syn ville en maksimumssats på 60 prosent sikre en tilstrekkelig administrativ reaksjon i saker som politi og påtalemyndighet ikke hadde kapasitet til å behandle, samtidig som satsnivået ikke kom i konflikt med vesentlige rettssikkerhetshensyn. Departementet understreket at ordningen ikke skulle tre istedenfor straffeforfølgning i grovere skatteunndragelsessaker, men at det i utformingen av det nye systemet var lagt vekt på at de administrative og strafferettslige reaksjoner skulle være tilpasset hverandre. Reglene ble vedtatt 20. juni 1986 og trådte i kraft 1. januar 1987 med en særskilt overgangsordning.