4 Generelt om regulering av ansattes handel i finansielle instrumenter for egen regning

Kredittilsynets forslag

Kredittilsynet viser til at regler om ansattes egenhandel skal forhindre at det oppstår interessekonflikter mellom den ansattes disposisjoner, og de disposisjoner vedkommende foretar på vegne av foretaket eller dets kunder. Videre fremheves at reglene skal forhindre at ansattes egenhandel er egnet til å svekke den alminnelige tillit til verdipapirmarkedet. Kredittilsynet antar at slike konflikter særlig vil kunne oppstå der den ansattes arbeidsgiver innehar roller som investor, mellommann eller forvalter. Kredittilsynet foreslår derfor at ansatte i verdipapirforetak, forvaltningsselskap for verdipapirfond, finansinstitusjoner og foretak som inngår i konsern med slike foretak, skal omfattes av felles bestemmelser om egenhandel, jf. kap. 7 i høringsnotatet.

Kredittilsynet antar at det særlig er behov for lovtiltak som skal motvirke (høringsnotatet s. 6-7):

• «at fondsforvaltere og andre ansatte skal kunne oppnå særlige fordeler ved egenhandel som har sin bakgrunn i at de i kraft av sin stilling deltar eller medvirker i forvaltningen av betydelige midler tilhørende det foretak de er tilknyttet,

• at fondsforvaltere eller andre ansatte skal kunne oppnå særlige fordeler ved egenhandel som følge av at de ved utførelsen av sine arbeidsoppgaver får tilgang til eller blir gjort kjent med informasjon av betydning i verdipapirhandelen,

• at fondsforvaltere eller andre ansatte skal utføre egenhandel i situasjoner hvor dette vil være uforenelig med de interesser de i sitt arbeid skal ivareta for eget foretak og dets kundekrets, og

• at fondsforvaltere eller andre ansatte skal innlate seg på egenhandel av spekulativ karakter eller basert på finansieringsformer som kan innebære en trussel mot deres økonomi og integritet forøvrig.»

Kredittilsynet mener at egenhandelen til ansatte i verdipapirforetak ikke i tilstrekkelig grad er regulert i gjeldende regelverk i verdipapirhandelloven, og uttaler bl.a. (høringsnotatet s. 31):

«Verdipapirhandellovens generelle handleregler, herunder forbud mot urimelige forretningsmetoder, gjelder som nevnt også egenhandel utført av ansatte. Disse bestemmelsene er imidlertid - på samme måte som bestemmelser om krav til god forretningsskikk - i det store og hele holdt i generelle ordelag, og det fremstår som ønskelig med mer konkret veiledning med hensyn til hvilke handlemåter som rammes eller går klar av lovreglene. Det kan stilles spørsmål ved om slike regler alene vil virke tilstrekkelig effektivt til å motvirke uakseptable handlemåter innenfor gruppen av fondsforvaltere og andre ansatte med arbeidsoppgaver knyttet til verdipapirhandelen og institusjonenes fondsforvaltning.»

På denne bakgrunn foreslår Kredittilsynet felles regulering av egenhandelen til ansatte i verdipapirforetak, forvaltningsselskap for verdipapirfond, finansinstitusjoner og foretak som inngår i konsern med finansinstitusjoner. Det foreslås at et slikt regelverk inntas som et nytt punkt II i kap. 2 i verdipapirhandelloven. Det uttales bl.a. (høringsnotatet s. 32):

«De problemer som har vist seg å foreligge på dette området har gjennomgående vært likeartede uavhengig av innenfor hvilken sektor av finansnæringen ansatte utfører sine arbeidsoppgaver knyttet til verdipapirhandel. For myndighetene blir derfor utgangspunktet at reguleringen av egenhandelspørsmålene i hovedsak bør skje ved et ensartet og samlet regelverk rettet til fondsforvaltere og andre ansatte uavhengig av institusjonstype og institusjonsgrenser. Dette vil også gi grunnlag for ensartet tilsynspraksis og annen rettshåndhevelse. For institusjonene selv vil det være en klar fordel å unngå konkurransevridning forårsaket av at enkelte foretak har mindre strenge regler for egenhandel enn andre.

Kredittilsynet er derfor kommet til at den nye verdipapirhandelloven kapittel 2 som inneholder generelle handelsregler, bør suppleres med et eget avsnitt med handelsregler som skal gjelde for egenhandel utført av fondsforvaltere og andre ansatte med arbeidsoppgaver knyttet til verdipapirhandel. Det nye regelverket bør gjelde generelt for slike ansatte i verdipapirforetak, forvaltningsselskaper for verdipapirfond, finansinstitusjoner og selskaper i konsern med finansinstitusjon. Dermed oppnår en like rammebetingelser på dette området uavhengig av tradisjonelle bransjeskiller, noe som må antas å ha en viss betydning for mulig konkurranse mellom institusjonene om den best kvalifiserte arbeidskraft innenfor verdipapirhandelen. Også det forhold at en meget stor del av de norske finans- og verdipapirmarkeder domineres av et begrenset antall store finansgrupperinger bestående av forskjellige typer av institusjoner, taler for et slikt samlet lovopplegg. Reglene for ansattes egenhandel vil dermed bli de samme både innen hver av, og mellom, de store finanskonsernene.»

Kredittilsynet viser for øvrig til at departementet har bedt om at arbeidet med å utforme regelforslag gis prioritet i tilsynet og at det derfor har vært nødvendig å ferdigstille arbeidet på kort tid. Slikt sett er det ifølge Kredittilsynet «i og for seg flere spørsmål og problemstillinger som det ville vært ønskelig å undergi en nærmere utredning og vurdering.»

Høringsinstansenes merknader

Banklovkommisjonen, Bankforeningen, Norges Bank, Norges Forsikringsforbund, Olje- og energidepartementet, Sparebankforeningen og Norske Finansanalytikeres Forening ser positivt på den foreslåtte lovregulering.

Verdipapirfondenes Forening uttaler bl.a.:

«I begynnelsen av dette året ble det avdekket kritikkverdige forhold ved enkelte tjenestemenns egenhandel i aksjeemisjoner. Slike begivenheter kan svekke publikums tillit til forvaltningsbransjen generelt. Dette innebærer at tilliten også svekkes til enkeltselskaper som har tilfredsstillende rutiner og holdninger, og der det heller ikke finnes grunnlag for å stille spørsmålstegn ved om tjenestemenn har opptrådt klanderverdig.

Ut fra en slik innfallsvinkel ser Verdipapirfondenes Forening positivt på at det etableres bedre regler på dette området enn hva vi har i dag. I vår høringsuttalelse vil det imidlertid fremgå at vi ønsker et annerledes konsept for regulering av tjenestemenns egenhandel enn hva Kredittilsynet har foreslått i sin lovutredning.

Prinsipielt mener vi at tjenestemenns egenhandel bør reguleres likt (gjennom lov og forskrift) i alle institusjoner som forvalter midler, og som er underlagt tilsyn av Kredittilsynet.

Begrunnelsen for denne holdningen er at like rammebetingelser institusjonene i mellom gir det riktigste utgangspunkt for å konkurrere om kundene og de beste medarbeiderne. Vi ser derfor positivt på at Kredittilsynet foreslår like regler på dette området for alle institusjoner som er under deres tilsyn.»

Norges Fondsmeglerforbunduttrykker skepsis til det generelle utgangspunktet i høringsnotatet og uttaler bl.a.:

«Regler som skal regulere ansattes egenhandel har en noe forskjellig begrunnelse avhengig av hvilken type institusjon den ansatte arbeider i. Etter Forbundets oppfatning kan man derfor ikke uten videre anvende felles regler/normer for den som forvalter andres midler, hva enten disse er andelshaveres, forsikringskunders eller aksjonærers, og for den som opptrer som mellommann. For sistnevnte er det særlig interessekonflikten og prioriteringen av kunden ved ordreutførelse som er det sentrale. For ansatte i fondsforvaltningsselskap er interessekonflikten primært knyttet opp mot arbeidsforholdet og forvaltningen av andres midler.

De foreslåtte regler er foreslått inntatt som generelle handelsregler. Etter vår oppfatning kan de foreslåtte regler vanskelig karakteriseres som generelle handelsregler fordi de kun omfatter ansatte i foretak som er underlagt tilsyn av Kredittilsynet. Systematisk passer de derfor ikke inn i lovens kapittel 2. I tillegg vil vi anføre at særregler om enkelte ansattes egenhandel (eller egen virksomhet) systematisk bør plassere i de lover som for øvrig regulerer forholdene omkring institusjonene.»

Oslo Børs uttaler bl.a.:

«Vi har på bakgrunn av enkelte uheldige saker i verdipapirmarkedet forståelse for at man fra myndighetenes side ønsker å sette fokus på den handelen som forestås av ansatte i verdipapirmarkedet. Det er et selvsagt behov for å markere at visse typer adferd knyttet til slike aktører i markedet ikke er akseptabelt. Dette gjelder både i forhold til den alminnelige tilliten til verdipapirmarkedet og spesielt det norske markedets behov for tillit internasjonalt. I et relativt lite marked med få aktører, herunder fare for at det lett oppstår tette bånd mellom aktørene, kan det være særlig behov for å sikre den nødvendige tillit til aktørenes integritet.

Vi er imidlertid usikre på om detaljlovgivning av den art som er foreslått er den rette veien å gå. For det første var det uttalt i forbindelse med den omfattende reformen som nylig har funnet sted i verdipapirhandelloven at det var hensiktsmessig å basere lovgivningen på etiske krav og regler om opplysningsplikt overfor investorene fremfor å utforme detaljerte regler om hvilken virksomhet foretakene kan utøve og på hvilken måte virksomheten skal foregå, jfr Ot prp nr 15 (1995-96) s 40. Den positivistiske lovgivningen som er foreslått innebærer dermed et klart brudd med den linjen som ellers er fulgt i forbindelse med reformen av verdipapirhandelloven. De bestemmelsene som ble vedtatt i forbindelse med reformen av verdipapirhandelloven, kan man forøvrig vanskelig ha noe særlig erfaring med etter såvidt kort tid. Det er et spørsmål om ikke reglene bør ha høve til å virke noe tid før det gjennomføres en endring som bryter med den lovgivningsteknikken som bare for kort tid siden fremsto som den mest hensiktsmessige.

For det annet kan det stilles spørsmål ved om det snarere er behov for et øket fokus på eksisterende regler, enn behov for ny lovgivning. Fokus på reglene kan skjerpes gjennom større bevisstgjøring knyttet til overholdelsen av eksisterende regler som et konkurranseparameter. Slik styrket bevisstgjøring må i første omgang gjøres av bransjen selv. I tillegg kan oppfølging og håndhevelse av reglene skjerpes fra myndighetenes side. Platousaken viste med tydelighet at reglene i og for seg var adekvate og at myndighetene i liten grad var i tvil om forståelsen av reglene. Det synes heller ikke som viktige deler av bransjen, representert ved Norges Fondsmeglerforbunds Etiske råd, var i nevneverdig tvil om forståelsen av de regler, herunder rettslige standarder, som gjaldt tidligere.(...)

Av ovennevnte grunner er Oslo Børs som utgangspunkt tilhenger av at det nedfelles generelle prinsipper som heller bygger ut standarden for god forretningsskikk fremfor den detaljorienterte lovgivningen som er foreslått. Gjennom å supplere gjeldende bestemmelser om egenhandel og eventuelt nedfelle prinsipper som aktørene må bygge sine interne regler på iht vphl kap 9, antar vi at man vil være tilstrekkelig dekket dersom reglene håndheves og gis tilstrekkelig fokus.»

Når det gjelder den foreslåtte lovteknikk, uttaler Oslo Børs:

«Vi ser forøvrig at det foreligger et klart behov for å samordne reglene om egenhandel slik at samme regime gjelder for alle de berørte aktørene. Dette antar vi som utredningen kan gjøres mest hensiktsmessig gjennom å nedfelle felles regler i vphl med henvisning til disse reglene fra de aktuelle lovene. Vi er tilfreds med at reglene også bygges ut til å omfatte konsernforhold.»

Departementets vurdering

Departementet har bedt Kredittilsynet utarbeide generelle regler for egenhandel foretatt av ansatte og andre personer med særlig tilknytning til finansinstitusjoner. Et sentralt hensyn bak slike regler bør etter departementets syn være å motvirke interessekonflikter mellom den enkelte ansattes disposisjoner og disposisjoner på vegne av foretakets kunder. Slike interessekonflikter vil særlig kunne være aktuelle i institusjoner som forvalter eller formidler verdipapirer direkte på vegne av foretakets kunder, dvs. typisk verdipapirforetak og forvaltningsselskap for verdipapirfond. Også i andre typer institusjoner som mer indirekte forvalter midler for sine kunder vil det kunne oppstå interessekonflikter. Dette gjelder typisk for banker som mottar innskudd fra allmennheten og forsikringsselskaper som mottar premiemidler fra kundene. Slike innskudd og premiemidler forvaltes som en del av selskapenes totale forvaltningskapital som plasseres i bl.a. verdipapirer. Innskyterne og forsikringskundene har en (indirekte) interesse i hvordan selskapet forvalter deres midler, herunder at den ansatte som forestår forvaltningen ikke prioriterer handel for egen regning foran handel som foretas på vegne av selskapet.

Videre legger departementet i likhet med Kredittilsynet opp til at regelverket skal ha til formål å styrke tilliten til verdipapirmarkedet generelt, ved at visse ansatte i finansnæringen ikke skal kunne motta særlige fordeler i kraft av sin stilling, eller oppnå særlige fordeler ved hjelp av informasjon som mottas i kraft av stillingen. Departementet vil peke på at tiltak som tar sikte på å motvirke interessekonflikter, normalt også vil bidra til å bedre tilliten til verdipapirmarkedet. Tiltak for å bedre tilliten til markedet, vil imidlertid ikke være begrenset til tiltak for å motvirke interessekonflikter.

Finansdepartementet slutter seg etter dette til Kredittilsynets forslag om å fastsette regler om egenhandel for ansatte i finansinstitusjoner og forvaltningsselskap for verdipapirfond. Kredittilsynet har foreslått at reglene også skal gjelde ansatte i selskaper som inngår i konsern med en finansinstitusjon. Departementet viser til at selskaper i finanskonsern ikke nødvendigvis vil forvalte midler på vegne av kunder. Etter departementets syn tilsier neppe hensynet til å motvirke interessekonflikter eller å sikre den alminnelige tillit til verdipapirmarkedet, at ansatte i alle slike konsernselskaper underlegges egenhandelreglene. Departementet vil f.eks. ikke foreslå at eiendomsmeglerforetak som inngår i finanskonsern skal omfattes av forslaget. Det vises til nærmere omtale i kap. 5.

Når det gjelder verdipapirforetak er det nylig gitt nye regler om ansattes adgang til å handle for egen regning. De nye reglene trådte i hovedsak i kraft 1. januar 1997. Ved lovendring 5. juni 1997 ble det imidlertid foretatt enkelte endringer når det gjelder egenhandel i forbindelse med emisjoner. Disse endringene trådte i kraft 1. desember 1997. Departementet viser til at Kredittilsynets høringsnotat er utarbeidet noen få måneder etter at de nye reglene trådte ikraft, og før de siste presiseringer ble vedtatt. Som påpekt i Oslo Børs' høringsuttalelse har man dermed begrenset erfaring med disse reglene. Det kan derfor stilles spørsmål ved om det heller bør fokuseres på håndhevingen av gjeldende regler, fremfor å legge opp til ytterligere endringer. Departementet antar at de reglene som nylig er vedtatt av Stortinget i hovedsak må anses å i tilstrekkelig grad ivareta hensynet til interessekonflikter mellom verdipapirforetak og dets kunder og til å sikre tilliten til verdipapirmarkedet. På bakgrunn av bl.a. Kredittilsynets forslag foreslås likevel visse justeringer og endringer i gjeldende regler om egenhandel for ansatte i verdipapirforetak.

Finansdepartementet legger vekt på en mest mulig helhetlig og lik regulering av egenhandel foretatt av ansatte i foretak som yter investeringstjenester og ansatte i foretak som forvalter midler på vegne av kunder. Departementet antar i likhet med Kredittilsynet at et felles regelverk i verdipapirhandelloven vil bidra til en helhetlig regulering av ansattes egenhandel i de aktuelle foretakene. På enkelte punkter vil imidlertid mulige interessekonflikter være av noe ulik art. F.eks. vil ansatte i verdipapirforetak kunne være utsatt for andre typer interessekonflikter enn ansatte i forvaltningsselskaper for verdipapirfond. Det foreslås derfor en viss nyansering av reglene for de enkelte typer foretak.

Ettersom forslaget til nye regler i hovedsak vil omfatte ansatte i finansinstitusjoner og forvaltningsselskap for verdipapirfond vil forslaget i det følgende omtales som regler for egenhandel for ansatte i finansinstitusjoner mv. I høringsnotatet tar Kredittilsynet i stor grad utgangspunkt i gjeldende regler for ansatte i verdipapirforetak. Departementet anser det hensiktsmessig å legge større vekt på en beskrivelse av de konkrete bestemmelser som foreslås for ansatte i finansinstitusjoner mv. Dette antas i større grad enn i høringsnotatet å fremheve de behov som gjør seg gjeldende innen hvert enkelt foretak. Det vil imidlertid opplyses der de foreslåtte regler er i samsvar med det som følger av verdipapirhandelloven.

Der det foreslås parallelle regler for ansatte i ulike typer foretak vil disse behandles under ett. Særskilte regler for enkelte foretak vil behandles separat. Dette gjelder også forslag til endringer og presiseringer i verdipapirhandellovens gjeldende regler om egenhandel foretatt av ansatte i verdipapirforetak.