5 Nærmere om hvilke foretak som bør omfattes av bestemmelsene om egenhandel
Kredittilsynets forslag
Kredittilsynet foreslår at det fastsettes regler om egenhandel for ansatte i finansinstitusjoner og foretak som inngår i konsern med finansinstitusjoner. Regler om egenhandel for ansatte i forvaltningsselskap for verdipapirfond foreslås lovregulert i større grad enn etter gjeldende regler. Kredittilsynet uttaler bl.a. (høringsnotatet s. 50):
«Felles for de ovennevnte er at det er tale om institusjoner som har offentlig konsesjon, og som er underlagt Kredittilsynets tilsyn. Dette skyldes at det anses som en offentlig oppgave bl.a. å bidra til at interessene til kunder av slike institusjoner blir ivaretatt på en betryggende måte, og beskytte tillit som følge av den sentrale rolle disse institusjonene spiller i samfunnsøkonomien. Ved å la reglene om ansattes egenhandel omfatte verdipapirforetak, forvaltningsselskaper for verdipapirfond, forretningsbanker, sparebanker, holdingselskap i finanskonsern, finansieringsforetak, forsikringsselskaper, pensjonskasser og foretak i konsern med en finansinstitusjon, vil en fange opp de fleste interessekonflikter som kan være til skade for foretakene selv eller deres kunder.»
Kredittilsynet viser til at flere argumenter kan tale for at også ansatte hos andre store aktører i verdipapirmarkedet bør underlegges reglene om egenhandel. Kredittilsynet uttaler bl.a. (høringsnotatet s. 51):
«Kredittilsynet vil bemerke at avgrensningen av reglenes omfang ikke i alle sammenhenger er åpenbar. For tilliten til markedets integritet vil det også kunne være av betydning at ansatte i store børsnoterte foretak ikke får urimelige fordeler gjennom egenhandel. Kredittilsynet har imidlertid ikke funnet det hensiktsmessig å nærmere søke å utarbeide regler som kan adressere disse problemene.
Ovennevnte innebærer at eksempelvis store industrikonsern ikke vil være omfattet av bestemmelsene. Dette gjelder selv om verdipapirforetak og forvaltningsselskaper for verdipapirfond, som ikke er finansinstitusjoner, inngår i konsernet. Kredittilsynet legger til grunn at heller ikke konserner med en tilknyttet pensjonskasse vil være underlagt reglene om ansattes egenhandel, selv om pensjonskassen vil være det. Det samme må gjelde for konserner med eget skadeforsikringsselskap (såkalt captive). Det vil ikke være naturlig at bestemmelsene om ansattes egenhandel får anvendelse på de øvrige foretakene i slike konserner.»
Kredittilsynet har for øvrig ikke tatt stilling til om det bør fastsettes regler om egenhandel for ansatte i Verdipapirsentralen eller oppgjørssentraler.
Høringsinstansenes merknader
Ingen av høringsinstansene går mot at det innføres regler om egenhandel for ansatte i finansinstitusjoner. Sparebankforeningen mener imidlertid at ansatte i mindre sparebanker bør unntas fra reglene, og uttaler bl.a.:
«Disse vil ha liten eller ingen betydning for verdipapirmarkedet som sådant, og det kan reises spørsmål ved nødvendigheten av at de ansatte i slike finansinstitusjoner blir underlagt de foreslåtte lovbestemmelsene om egenhandel. Etter Sparebankforeningens oppfatning bør det være tilstrekkelig at disse mindre bankene har internregler og rutiner for rapportering av egenhandel, men at de ikke undergis de generelle krav fullt ut som foreslått i § 2-7 til § 2-14.»
Banklovkommisjonen mener at ansatte i statlige finansinstitusjoner bør omfattes av regler om egenhandel. Det vises særlig til Postbanken BA og Norges Kommunalbank. Norges Forsikringsforbund, Landsorganisasjonen og Bankforeningen gir uttrykk for tilsvarende synspunkter.
Banklovkommisjonen viser til Kredittilsynets forslag om ikke å regulere større industriforetak mv., og uttaler bl.a.:
«Som nevnt i høringsforslaget omfatter ikke forslaget porteføljeforvaltere i foretak som ikke er underlagt tilsyn av Kredittilsynet. Det omfatter f. eks ikke porteføljeforvaltere i rene investeringsselskaper, i større industriselskaper eller i Folketrygdfondet. Det omfatter heller ikke ansatte i Norsk Opsjonssentral eller Verdipapirsentralen. Bakgrunnen for at forslagets rekkevidde er begrenset på denne måten er, slik kommisjonen forstår det, dels begrunnet i Kredittilsynets mandat og dels den svært korte tidsfristen som har vært til rådighet for å kunne utarbeide et betryggende beslutningsgrunnlag. Kommisjonen antar at det vil være naturlig å følge opp det fremlagte høringsforslaget med en vurdering av hvilke grupper som bør være underlagt en nærmere regulering når det gjelder egenhandel. Dette er særlig begrunnet i hensynet til å sikre tilliten til finansmarkedet. Det er også viktig at det er noenlunde samme rammevilkår for de som arbeider innenfor samme bransje, slik at man unngår konkurransevridning»
Bankforeningen og Sparebankforeningen gir uttrykk for tilsvarende synspunkter. Banklovkommisjonen foreslår videre at Kongen gis hjemmel til å fastsette at egenhandelsbestemmelsene helt eller delvis kan gjøres gjeldende for ansatte i andre foretak enn de som er nevnt i forslaget.
Verdipapirsentralen (VPS) gjør i sin høringsuttalelse nærmere rede for det interne regelverket om egenhandel de ansatte i VPS er underlagt. De ansatte er bl.a. underlagt handleforbud på basis av fortrolig informasjon vedkommende har fått tilgang til gjennom sitt arbeide i VPS. Videre registreres automatisk alle bevegelser på ansattes verdipapirkonti. Det uttales videre:
«Med henvisning til de arbeidsoperasjoner som utføres i VPS er regelverket utformet for å ivareta hensynene bak gjeldende regler om innsidehandel. Regelverket er ikke utformet med tanke på interessekonflikter samt faren for at ansatte vil kunne motta særfordeler i kraft av sin stilling, jfr. Finansdepartementets brev til Kredittilsynet av 27. februar 1997, i det slike forhold vanskelig kan tenkes å ramme VPS-ansatte.»
Norsk Opsjonssentral (NOS) mener at regelverket ikke bør få anvendelse overfor ansatte i Norsk Opsjonssentral og deres nærstående, og uttaler bl.a.:
«For ansatte i NOS gjør ikke de samme hensyn seg gjeldende som for ansatte i f.eks. verdipapirforetak eller forvaltere av verdipapirfond. Som oppgjørssentral trer Norsk Opsjonssentral inn (elektronisk) som part/garantist i derivatkontrakter etter at handler er sluttet på børsen. All kontakt som initierer handler skjer mellom kunde og megler. Det finnes ingen kontakt mellom utstederforetak (av underliggende verdipapir) og NOS, og således vil ikke selskapsspesifikk informasjon tilflyte NOS.»
Norsk Opsjonssentral gjør videre rede for utkast til internt regelverk om egenhandel for ansatte i Norsk Opsjonssentral og deres nærstående. Ansatte får bl.a. ikke handle i derivater, eller i underliggende verdipapirer dersom den ansatte innehar fortrolig informasjon om utstederen. Videre kan ikke ansatte foreta handel gjennom personer som har sin hovedvirksomhet som megler i derivater som cleares i Norsk Opsjonssentral.
De selvstendige kommunale pensjonskassers forening viser til at pensjonskasser ikke i alle tilfeller anses som en finansinstitusjon, og ber om at det vurderes å nevne pensjonskasser eksplisitt i lovteksten. Norske Finansanalytikeres forening gir uttrykk for tilsvarende synspunkter.
Ingen andre høringsinstanser har merknader til hvilke foretak som bør omfattes av regelverket om egenhandel.
Departementets vurdering
Departementet vil i likhet med Kredittilsynet foreslå at egenhandel foretatt av ansatte i finansinstitusjoner skal lovreguleres. Visse ansatte i finansinstitusjoner forvalter midler på vegne av foretakets kunder. Det vil derfor kunne oppstå interessekonflikter mellom foretakets kunder og den ansatte når den ansatte handler for egen regning. Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til Kredittilsynets forslag på dette punktet. Som det fremgår i kap. 6 vil forslaget bare omfatte ansatte som som normalt har innsyn i foretakets forvaltning av finansielle instrumenter.
Departementet kan ikke se behov for noe unntak for ansatte i mindre sparebanker som foreslått av Sparebankforeningen. Departementet viser til at det enkelte foretak vil kunne organisere sin virksomhet på en slik måte at færrest mulig ansatte normalt er involvert i forvaltning av finansielle instrumenter for foretakets eller dets kunders regning. Det ville for øvrig oppstå vanskelige avgrensnings- og omgåelsesproblemer dersom det skulle etableres et unntak for «mindre sparebanker».
Flere høringsinstanser mener at ansatte i statlige institusjoner bør omfattes av bestemmelsene om egenhandel på lik linje med ansatte i private institusjoner. Departementet viser til at ansatte i offentlige fond og offentlige institusjoner som driver finansieringsvirksomhet vil kunne inneha en vesentlig rolle som investor i verdipapirmarkedet, samtidig som institusjonen forvalter midler på vegne av sine kunder. Departementet slutter seg derfor til høringsinstansenes vurdering av at offentlige fond og offentlige institusjoner som driver finansieringsvirksomhet i prinsippet bør likestilles med de private. Dette gjelder f.eks. Norges Kommunalbank, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), Husbanken og Folketrygdfondet og ansatte i Norges Bank som arbeider med forvaltning av offentlige midler (herunder forvaltning av valutareservene og Petroleumsfondet). Det bør imidlertid foretas en nærmere vurdering av i hvilken grad egenhandelsbestemmelsene bør gjøres gjeldende for ansatte i slike institusjoner, bl.a. fordi Kredittilsynet som hovedregel ikke fører tilsyn med offentlige institusjoner. Det vises for øvrig til at flere av de nevnte institusjonene allerede har interne regler om egenhandel som på enkelte punkter går lengre enn det som foreslås i lovforslaget. På denne bakgrunn foreslås en hjemmel som gir departementet adgang til å fastsette i forskrift at ansatte i offentlige fond og offentlige institusjoner som driver finansieringsvirksomhet skal omfattes av lovens bestemmelser om egenhandel. Departementet foreslår imidlertid at Postbanken BA skal omfattes direkte av lovens bestemmelser, siden banken i finanslovgivningen for øvrig i det vesentligste likestilles med forretnings- og sparebanker, jf. lov 5. juni 1992 nr. 51 om Postbanken BA. Banken er også underlagt ordinært tilsyn av Kredittilsynet, tilsynsloven § 1 første ledd nr. 10. Det vises for øvrig til omtale av Postbanken BA i St. prp. nr. 65 (1997-98) s. 136-139.
Kredittilsynet foreslår at alle foretak som inngår i finanskonsern skal omfattes av regler om ansattes egenhandel. Det fremgår av finansieringsvirksomhetsloven § 2a-6 at bl.a. eiendomsselskaper og inkasso-selskaper kan inngå i konsern med finansinstitusjoner (såkalte finanskonsern). Det kan som nevnt i kap. 4 reises spørsmål ved om egenhandelsbestemmelsene bør omfatte ansatte i slike konsernselskaper som ikke forvalter midler på vegne av foretakets kunder, men kun forvalter foretakets overskuddsmidler. Departementet antar at hensynet bak reglene om egenhandel ikke gjør seg gjeldende overfor ansatte i slike selskaper i samme grad som overfor ansatte i finansinstitusjoner mv. Departementet vil derfor foreslå at ansatte i inkassoselskaper og eiendomsmeglingsselskaper som inngår i finanskonsern, ikke skal omfattes av regelverket. For andre konsernselskaper vil imidlertid regelverket om egenhandel i utgangspunktet få anvendelse. Departementet vil imidlertid peke på at regelverket forutsetter at de ansatte i foretaket normalt har innsyn i eller arbeider med foretakets forvaltning av finansielle instrumenter for foretakets eller dets kunders regning, jf. nedenfor kap. 6. Dette vil innebære en avgrensning av regelverkets anvendelsesområde, også i finanskonsern.
Departementet slutter seg til Kredittilsynets vurdering av at regler om egenhandel for ansatte i forvaltningsselskap for verdipapirfond i større grad enn etter gjeldende regler bør lovfestes. Ingen høringsinstanser har hatt merknader til forslaget på dette punkt.
Flere høringsinstanser mener at ansatte i ethvert foretak som er store aktører i verdipapirmarkedet bør omfattes av tilsvarende regler om egenhandel som det som er foreslått for finansinstitusjoner mv. Etter departementets syn tilsier ikke de samfunnsmessige hensyn som ligger bak forslaget om særregulering av ansatte i finansinstitusjoner mv., at også ansatte hos andre store aktører i verdipapirmarkedet skal omfattes av egenhandelsbestemmelsene. Slike foretak forvalter ikke midler på vegne av foretakets kunder, men på vegne av foretaket. Etter departementets syn må foretaket selv ha ansvar for å unngå at ansatte ved egenhandel opptrer i strid med foretakets interesser. Departmentet mener at stor omsetning alene ikke er tilstrekkelig grunn til å la ansatte i slike foretak omfattes av særskilte bestemmelser om egenhandel. Det vises i denne forbindelse til at alle aktører i verdipapirmarkedet vil være underlagt de alminnelige regler i verdipapirhandelloven om bl.a. innsidehandel, undersøkelsesplikt, taushetsplikt, rådgivningsforbud og om kursmanipulasjon. Det ville for øvrig være vanskelig å avgjøre hvilke foretak som skulle anses som en stor aktør i markedet.
Banklovkommisjonen foreslår en forskriftshjemmel i tilfelle det senere skulle bli aktuelt å underlegge ansatte i større industriforetak mv. de særskilte egenhandelsbestemmelsene. Dersom det senere skulle oppstå behov for en slik regulering mener departementet at det bør skje i lovs form.
Departementet viser til at ansatte i Verdipapirsentralen og Norsk Opsjonssentral vil kunne besitte fortrolig og kurssensitiv informasjon som følge av sine arbeidsoppgaver. Verdipapirhandel på bakgrunn av slik informasjon kan etter forholdene rammes av det alminnelige innsidehandelforbudet. Etter departementets syn finnes det for øvrig få likhetstrekk mellom arbeidsoppgavene til ansatte i Verdipapirsentralen og Norsk Opsjonssentral og arbeidsoppgavene til ansatte i finansinstitusjoner mv., som tilsier at ansatte i Verdipapirsentralen/Norsk Opsjonssentral bør omfattes av lovbestemmelser om egenhandel. Det vises til at verken Verdipapirsentralen eller Norsk Opsjonssentral innehar tradisjonelle roller som investorer, mellommenn eller forvaltere i verdipapirmarkedet. På denne bakgrunn ser departementet ikke behov for at de ansatte i disse institusjonene skal omfattes av lovregler om egenhandel. For øvrig nevnes at de ansatte i Verdipapirsentralen og Norsk Opsjonssentral og deres nærstående, i følge opplysninger fra disse institusjonene, er omfattet av eller vil bli omfattet av interne regler om egenhandel.
Departementet er enig i høringsinstansenes merknader om at det i loven bør foretas en presisering av at ansatte i pensjonskasser skal omfattes av regelverket. Som nevnt av De selvstendige pensjonskassers forening, vil ikke nødvendigvis enhver pensjonskasse falle inn under definisjonen av finansinstitusjon.
I det følgende vil alle foretak som skal omfattes av regelverket om egenhandel omtales som finansinstitusjoner mv., med mindre noe annet fremgår. Som finansinstitusjon mv. vil dermed regnes finansinstitusjoner, forvaltningsselskap for verdipapirfond, pensjonskasser og foretak som inngår i samme konsern som en finansinstitusjon (med unntak av eiendomsmeglings- og inkassoselskaper).