19 Tilsyn og sanksjoner
19.1 Innledning
Lovutkastet kap. 12 omhandler regler om tilsyn, herunder om forvaltningstiltak, og om sanksjoner, det vil si administrative sanksjoner og straff. Det overordnede formålet med bestemmelsene om tilsyn og sanksjoner er å sikre at skipsarbeidsloven etterleves.
Kapitlet består av fire bestemmelser. Når det gjelder de to bestemmelsene om tilsyn og forvaltningstiltak, viser de til skipssikkerhetslovens regler om tilsyn og forvaltningstiltak og gir de fleste av disse reglene tilsvarende anvendelse. Med hensyn til bestemmelsene om overtredelsesgebyr og straff, er bestemmelsen om overtredelsesgebyr ny, mens straffebestemmelsen viderefører den løsningen som ble vedtatt ved lovendring i 2009, men som ikke er satt i kraft.
Tidligere har det i liten grad blitt ført tilsyn med sjøfolks arbeids- og levevilkår. Sjømannsloven inneholder ikke tilsynsbestemmelser, men ved 2008-lovendringen ble det inntatt et kap. VI om tilsyn og et kap. VII (ikke i kraft) om forvaltningstiltak. Gjennom mønstringsordningen er det ført tilsyn med at ansettelsesavtale foreligger. Denne kontrollen har vært foretatt av A-etat i Norge og på utestasjoner for sjøfolk som mønstrer på i utlandet. Gjennom skipssikkerhetsloven er det ført tilsyn med viktige deler av arbeidsmiljøet om bord, blant annet det fysiske arbeidsmiljøet (lugarer mv., fysiske innretninger, sikkerhetsanordninger), personlig verneutstyr, krav til minstealder, krav til helse og legemidler, hviletid mv.
Sjømannsloven har heller ikke inneholdt regler om administrative sanksjoner og straff. Straffebestemmelser var tidligere inntatt i straffeloven av 1902, men de ble opphevet ved lovendring i 2009 og erstattet med en enkelt straffebestemmelse i sjml. § 54C, som imidlertid ikke er i kraft.
19.2 Tilsyn og forvaltningstiltak
19.2.1 Gjeldende rett
Ved 2008-lovendringen (ikke i kraft) ble det inntatt et kap. VI om tilsyn og et kapittel VII om forvaltningstiltak. Disse kapitlene er i stor grad sammenfallende med bestemmelsene om tilsyn og forvaltningstiltak som er fastsatt i skipssikkerhetsloven kapittel 7 og 8. Bakgrunn for at bestemmelser om tilsyn ble inntatt i 2008 var for å oppfylle de internasjonale forpliktelsene som ble stilt i MLC.
En viktig nyskapning ved MLC er at det skal etableres et tilsyn med sjøfolks arbeids- og levevilkår. ILO-konvensjon nr. 178 innførte riktignok internasjonale krav om tilsyn av arbeids- og levevilkår, men MLC gir i større grad et helhetlig og forpliktende tilsynsregime der også utenlandske skip er omfattet i form av havnestatskontroll.
Flaggstaten skal etablere et effektivt system for inspeksjon og sertifisering av arbeids- og levevilkår for skip som fører dens flagg. Blant annet skal det utarbeides dokumenter til sertifiseringsprosessen, som for eksempel samsvarserklæring (DMLC Part I og Part II) og det skal utpekes og føres tilsyn med anerkjente klassifikasjonsselskaper, med mindre flaggstaten selv velger å foreta sertifiseringen. Flaggstaten skal også etablere rutiner for å behandle klager og følge opp manglende oppfyllelse av konvensjonen.
Etter MLC kap. 5 skal skip i internasjonal fart med bruttotonnasje over 500 sertifiseres, jf. regel 5.1.3. For slike skip utstedes et Maritime Labour Certificate og en Declaration of maritime labour compliance (DMLC Part I og Part II). Konvensjonen angir 14 punkter som skal omfattes av sertifiseringen, blant annet helseerklæring, krav til alder og hviletid. Enkelte andre områder skal inspiseres, men ikke sertifiseres. Øvrige konvensjonsskip skal inspiseres med intervaller på tre år, men her plikter ikke flaggstaten å utstede sertifikat. I utgangspunktet skal det føres tilsyn med de 14 punktene også for skip som ikke er gjenstand for sertifisering.
Inspeksjonene som tilsynet skal utføre faller i to grupper: Kontroll av det fysiske arbeidsmiljøet om bord og kontroll av dokumentasjon på at konvensjonen er tilfredsstilt for så vidt angår lønn, arbeidsavtale, arbeids- og hviletid, alder, helse mv. Inspeksjonene skal utføres med fastsatte intervaller, og sertifikater vil da bli fornyet. For øvrig skal nye sertifikater utstedes blant annet når skipet skifter flagg eller rederi.
MLC introduserer også forvaltningstiltak som skal iverksettes der tilsynet avdekker manglende samsvar med konvensjonen, blant annet tilbakehold av skip.
I tillegg til flaggstatskontrollen fastsetter MLC også havnestatskontroll med fremmede skip. ILO har etter at konvensjonen ble vedtatt utarbeidet detaljerte retningslinjer for både flagg- og havnestatskontroll.
19.2.2 Utvalgets forslag
Utvalgets forslag om tilsyn fremgår av NOU 2012: 18 punkt 19.2.2.
Utvalget har diskutert om det er behov for egne tilsynsbestemmelser i skipsarbeidsloven, eller om skipssikkerhetslovens tilsynsregler vil være tilstrekkelige. Etter utvalgets oppfatning er det nødvendig med en uttrykkelig hjemmel for tilsyn i skipsarbeidsloven, siden det vil kunne bli fattet vedtak som ledd i tilsynet med basis i den nye skipsarbeidslovens bestemmelser. Et eksempel kan være pålegg om å dokumentere arbeidsavtale for en eller flere arbeidstakere om bord. Ved å lovfeste en bestemmelse om tilsyn vil dessuten viktigheten av å føre tilsyn med sjøfolks arbeids- og levevilkår bli fremhevet.
Ved lovendringen i 2008 ble det inntatt et kap. VI om tilsyn og et kap. VII om forvaltningstiltak i sjømannsloven, med til sammen 10 paragrafer. Disse to kapitlene samsvarer i det vesentligste med ssl. kap. 7 og 8. Utvalget finner det unødvendig med detaljerte tilsynsregler i skipsarbeidsloven og anser at det er en bedre løsning med en henvisning til tilsynsbestemmelsene i skipssikkerhetsloven. Utvalget foreslår på denne bakgrunn én bestemmelse om tilsyn (§ 12-1) og én bestemmelse om forvaltningstiltak (§ 12-2), der det henvises til de aktuelle bestemmelsene i ssl. kap. 7 og 8. Dette er en lovteknisk forenkling i forhold til det som ble vedtatt i 2008, men er uten materiell betydning.
Utvalget foreslår enkelte tilpasninger i ssl. kap. 7 og 8, slik at bestemmelsene der om tilsyn og forvaltningstiltak også omfatter skipsarbeidsloven. Se nærmere om disse tilpasningene i punkt 20.2 og i spesielle merknader.
Bestemmelsene om tilsyn og forvaltningstiltak i lovutkastet og i ssl. kap. 7 og 8 omfatter i prinsippet alle bestemmelsene i skipsarbeidsloven. Utgangspunktet er altså at tilsynsmyndigheten har et tilsynsansvar for hele loven. Dette omfatter et ansvar for informasjon og veiledning, men også et ansvar for håndheving av lovens krav, om nødvendig ved hjelp av pålegg, tvangsmulkt mv. Når det gjelder håndhevingskompetansen – kompetansen til å treffe vedtak om pålegg, tvangsmulkt mv. – legger utvalget likevel til grunn at den må tolkes innskrenkende, slik at det bare blir snakk om å håndheve bestemmelser av «offentligrettslig karakter». Hvilke bestemmelser dette er, beror på om de er forutsatt å skulle håndheves av offentlig myndighet, og på om vedkommende myndighet finner det hensiktsmessig å benytte kompetansen. Utvalget finner det vanskelig å foreta en konkret klassifisering av lovutkastets bestemmelser før man har fått erfaring med tilsynet. Utvalget vil derfor ikke foreslå at man på det nåværende tidspunkt avgrenser håndhevingskompetansen til konkrete bestemmelser i loven. Utvalget viser i denne forbindelse til at håndhevingskompetansen etter arbeidsmiljøloven av 1977 etter ordlyden omfattet hele loven, men at dette ble forstått slik at kompetansen kun gjaldt for lovens bestemmelser med en offentligrettslig karakter. Hvilke bestemmelser som dermed var omfattet, ble i første omgang fastlagt blant annet gjennom tilsynsmyndighetenes praksis. Først ved arbeidsmiljøloven av 2005 ble grensedragningen ansett tilstrekkelig klar til å kunne knyttes til konkret angitte bestemmelser.
Utvalget nøyer seg derfor med å trekke opp noen retningslinjer for avgrensningen. Formålet med de nye kap. 6 og 7 om tilsyn og forvaltningstiltak, som ble innført i sjømannsloven i 2008, var å gjennomføre tilsyn etter MLC. Tilsynsmyndighetens håndhevingskompetanse etter skipsarbeidsloven må derfor som et minimum omfatte de områdene som MLC krever tilsyn med, og som ikke er forutsatt omfattet av skipssikkerhetsloven, dvs. arbeidsavtale, utbetaling av lønn og feriepenger, landlov, fri hjemreise, omsorgsplikt ved sykdom/skade, rederiets ansvar for yrkesskade mv., system for klagebehandling, samt arbeidsformidling.
I tillegg kommer bestemmelser i skipsarbeidsloven som ikke er omfattet av MLC, men som må anses godt egnet for offentlig håndheving og kontroll. Utvalget peker særlig på krav om kollektiv informasjon og drøfting i utkastet § 3-4 fjerde ledd, § 5-1 annet ledd og kap. 11, der tilsynsmyndigheten er forutsatt å kunne kontrollere at drøfting er gjennomført. Grensedragningen som er gjort i bestemmelsen om overtredelsesgebyr gir også veiledning om hvilke bestemmelser som egner seg for offentligrettslig håndheving. Utvalget understreker imidlertid at tilsynsmyndighetens ansvar for informasjon og veiledning omfatter alle lovens krav, og ikke bare bestemmelser der tilsynsmyndigheten har håndhevingskompetanse.
Lovutkastet § 2-4 første ledd fastsetter en overordnet påse-plikt for rederiet. I påse-plikten ligger et krav om at rederiet har etablert de nødvendige rutiner og systemer for å undersøke og følge opp om arbeidsgiver etterlever sine plikter. Rederiets system for klagebehandling etter § 9-7 utgjør en viktig del av et slikt system. Siden rederiets påse-plikt etter utvalgets oppfatning er av offentligrettslig karakter, forutsetter utvalget at tilsynsmyndigheten kan reagere med pålegg mv. mot rederier som ikke har etablert nødvendige rutiner og systemer, herunder et system for klagebehandling.
Utvalget legger deretter til grunn at håndhevingsansvaret må være noe videre enn det som var forutsatt ved lovendringen i 2008. Utvalget understreker likevel at Sjøfartsdirektoratet som tilsynsorgan i en viss periode fremover vil ha omfattende oppgaver med å implementere og følge opp de tilsynsoppgaver som følger av MLC, og at det virker urealistisk å forvente at direktoratet fra dag én vil kunne ivareta håndhevingsansvaret fullt ut for øvrige deler av skipsarbeidsloven. Bruk av klageretten etter utkastet § 9-7 vil imidlertid gi direktoratet et inntrykk av om og eventuelt hvor raskt det kan være behov for å håndheve bestemmelser ut over det MLC krever. Det samme kan stikkprøvekontroller og MLC-tilsynet gjøre, ved at det avdekkes uheldige og lovstridige forhold som går ut over sjekklistens innhold. Utvalget antar for øvrig at det vil være naturlig med evaluering av lovtekst og håndhevingspraksis om noen år, for å bringe på det rene om tilsynet fungerer etter hensikten eller om det er nødvendig med utfyllende regler.
19.2.3 Høringsinstansenes syn
Landsorganisasjonen i Norge støtter utvalgets forslag til bestemmelser om tilsyn.
Norges Rederiforbund er enig med utvalget i at det må foretas en evaluering av håndhevingspraksisen etter noen år.
19.2.4 Departementets vurderinger
Departementet slutter seg til utvalgets forslag. Innføringen av tilsyn med sjøfolks arbeids- og levevilkår både globalt og nasjonalt representerer en nyskapning som vil være en viktig mekanisme for å påse at de rettigheter som MLC og skipsarbeidsloven oppstiller faktisk oppfylles i praksis.
19.3 Straff
19.3.1 Gjeldende rett
Straffeloven 1902 inneholder i kapittel 30 og 42 straffetrusler ved brudd på sjømannsloven. I forarbeidene til ny straffelov ble det foretatt en fullstendig gjennomgang av straffetruslene knyttet til brudd på sjømannsloven i straffeloven 1902.1 Disse straffebudene ble i all hovedsak vedtatt opphevet i sammenheng med vedtakelsen av ny straffelov i 2009. Som en delvis videreføring av strl. § 414 første ledd ble det imidlertid vedtatt en ny § 54C i sjømannsloven. Ettersom ny straffelov foreløpig ikke er trådt i kraft, er straffebudene i straffeloven av 1902 fremdeles gjeldende, og sjml. § 54C er ikke satt i kraft.
En første gruppe er straffetruslene i strl. §§ 307 og 308, som gjelder behandling av medfarende. Departementet anså det ikke hensiktsmessig å straffesanksjonere denne type adferd og viste særlig til at straffereaksjoner er lite formålstjenlige i tillegg til de erstatnings- og oppreisningsregler som gjelder.2
En annen type straffetrusler er strl. §§ 310, 311 og 417, som rammer ulike former for ulydighet i tjenesten. Departementet foreslo ikke å videreføre straffetruslene og begrunnet dette primært med at slik adferd i tilstrekkelig grad er omfattet av straffetruslene i ssl. kap. 10.3 I tillegg vil sivilrettslige virkemidler kunne være aktuelle.
Videre setter bestemmelsene i strl. §§ 421, 426 og 301 straff for ulike andre disiplinærbrudd, blant annet å skjule blindpassasjer, ordrenekt og usømmelig opptreden. Heller ikke disse straffetruslene ble foreslått videreført, dels fordi arbeidsrettslige sanksjoner ble ansett mer egnet, dels fordi andre eller mer generelle straffebestemmelser ville kunne anvendes.4 Departementet drøftet særskilt straffesanksjonen i strl. § 417 nr. 1 mot skipsfører som bryter sine plikter etter sjml. § 49 når det begås alvorlige forbrytelser om bord, og § 417 nr. 2, som setter trussel om straff overfor fører av skip som unnlater å ta om bord personer som den norske stat plikter å dra omsorg for. Ingen av disse ble foreslått videreført. Departementet viste til at det i liten grad synes å forekomme slike pliktbrudd og at overtredelser uansett ikke er av en slik karakter at straff er egnet.5
Straffeloven 1902 § 414 første ledd setter trussel om straff for den som overtrer bestemmelser om hyrekontrakt, avregningsbok, anmeldelse, frammøte, bevisopptak, eller forskrifter gitt i medhold av loven, samt overtredelse av bestemmelser om legeundersøkelse og mønstring. Også her la departementet til grunn at det i utgangspunktet er sivilrettslige virkemidler og forvaltningstiltak som er de best egnede reaksjonsformer.6 Som et ledd i arbeidet for å motvirke sosial dumping gikk departementet likevel inn for en delvis videreføring ved en ny bestemmelse om straff i sjml. § 54C.
Departementet la til grunn at straffetrusselen for det første burde ramme mangler ved ansettelsesavtalen som sådan, herunder fravær av avtale, samt ansettelsesavtaler som oppstiller kontraktsvilkår, herunder lønnsbetingelser, som er i strid med lov, forskrift og tariffbestemmelser. Straffetrusselen ble imidlertid avgrenset mot manglende oppfyllelse av ansettelsesavtalen. Departementet begrunnet dette slik:
«Oppfyllelse av lønn, godtgjørelser mv. som følger av ansettelsesavtalen er naturligvis av avgjørende betydning for den enkelte sjømann. Departementet mener likevel ikke denne type forhold bør sanksjoneres med straff. For det første vil en sjømann som ikke får utbetalt hyre eller annen godtgjørelse, ha sjøpanterett i skipet (jf. sjøloven § 51 første ledd), samtidig som det finnes lønnsgarantiordninger ved arbeidsgivers insolvens også for sjøfolk på norske skip som ikke er trygdet i Norge, som i sum medfører at sjømannen har effektive sanksjonsmidler både for sikring og oppfyllelse av sine krav. Forslagene i Ot.prp. nr. 70 (2007–2008) styrker sjøfolks rettigheter ytterligere i så måte. For det andre vil det kunne fremstå som urimelig å straffeforfølge rederiet/arbeidsgiveren i de tilfeller hvor lønnen uteblir på grunn av manglende betalingsevne.»7
I tråd med departementets forslag ble det i 2009 vedtatt følgende bestemmelse, som altså ikke er i kraft:
§ 54C Straff
Med bøter eller fengsel inntil 6 måneder straffes den som forsettlig eller grovt uaktsomt lar en sjømann være ansatt på vesentlig andre vilkår enn de som fremgår av loven, forskrifter gitt i medhold av loven eller tariffavtale som gjelder for sjømannen.
Ved vurderingen av om en overtredelse av første ledd er vesentlig, skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av utvist skyld.
Bestemmelsen inneholder et vesentlighetskriterium for å markere at ikke ethvert avvik i ansettelsesavtalen fra lov, forskrift eller tariff skal være straffbart. Om vesentlighetskriteriet uttalte departementet:
«For at straff skal komme til anvendelse, bør det foreligge grov tilsidesettelse av lov- eller tariffbestemmelser om ansettelsesforhold som innebærer at en sjømann er ansatt på vesentlig andre vilkår enn vedkommende har krav på. Det vil særlig være grunn til å reagere med straff dersom overtredelsen gjelder flere sjøfolk, om proforma avtaler er inngått for å dekke over de reelle kontraktsvilkårene, eller graden av utvist skyld ellers må karakteriseres som grov. Bestemmelsen vil ramme både overtredelser ved inngåelse av ansettelsesavtalen, så vel som ved senere endringer av den.»8
19.3.2 Utvalgets forslag
Utvalgets forslag fremgår av NOU 2008: 18 punkt 19.4. Utvalget slutter seg til vurderingene som lå til grunn for straffetrusselen i sjml. § 54C og foreslår en videreføring av bestemmelsens materielle innhold i lovutkastet § 12-4.
Sjømannsloven § 54C sanksjonerer vesentlige overtredelser av lov- og tariffbestemte vilkår for ansettelse, herunder lønn, feriepenger, ulovlig midlertidig ansettelse mv. Utvalget er enig i realiteten i bestemmelsen. Når det gjelder formelle endringer, foreslås det at ordet «sjømann» erstattes med «arbeidstaker», i tråd med lovens terminologi for øvrig. Etter ordlyden rammer sjml. § 54C personer hos arbeidsgiver, rederi og eventuelt andre, jf. «den som». Utvalget foreslår en presisering i lovteksten slik at straffebudet bare rammer «den som på vegne av arbeidsgiveren eller rederiet». En slik formulering stemmer med tilsvarende formuleringer i skipssikkerhetslovens straffekapittel.
19.3.3 Høringsinstansenes syn
Ingen høringsinstanser har kommentert forslaget.
19.3.4 Departementets vurderinger
Departementet slutter seg fullt ut til utvalgets forslag og vurderinger med hensyn til straff. Lovendringen i 2009 innebar både en betydelig opprydding og en avkriminalisering av overtredelser av sjømannslovens bestemmelser. Det var ingen vesentlige innsigelser mot lovendringen, noe som innebærer at berørte private og offentlige aktører anså den som omforent for bare tre år siden. Det har heller ikke i denne omgangen kommet innvendinger fra høringsinstansene.
19.4 Overtredelsesgebyr
19.4.1 Gjeldende rett
Verken sjømannsloven slik den i dag er i kraft eller endringene i 2008 inneholder bestemmelser om overtredelsesgebyr. Heller ikke ved lovrevisjonen av straffelovens spesielle del i 2009 ble det innført administrative sanksjoner, som for eksempel overtredelsesgebyr. Dette er imidlertid gjort i skipssikkerhetsloven, jf. kapittel 9 i loven.
19.4.2 Utvalgets forslag
Utvalget, som slutter seg til den betydelige avkriminaliseringen som fant sted i 2009, mener visse brudd på skipsarbeidsloven bør kunne sanksjoneres med et overtredelsesgebyr og fremmer forslag til dette i utkastet § 12-3. Utvalget har i sin vurdering sett hen til sanksjonsutvalgets rapport NOU 2003: 15 Fra bot til bedring. Videre har utvalget sett hen til skipssikkerhetslovens ordning med administrative sanksjoner, samt forslag til tilsvarende bestemmelser i arbeidsmiljøloven. Se nærmere om disse forholdene i NOU 2012: 18 punkt 19.5.2, 19.5.3 og 19.5.4.
Utvalget peker innledningsvis på at utviklingen i det offentligrettslige regelverket i de senere år gått i retning av stadig flere lovbestemmelser om administrative sanksjoner. I tillegg til i skipssikkerhetsloven, er sanksjoner inntatt i blant annet havne- og farvannsloven, akvakulturloven, plan- og bygningsloven, personopplysningsloven og konkurranseloven. Det er også grunn til å anta at arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven vil få slike bestemmelser på bakgrunn av det igangsatte lovarbeidet. Selv om sanksjonsutvalgets innstilling som sådan ikke er fulgt opp, blant annet ved endringer i forvaltningsloven, har innstillingen lagt et godt utgangspunkt for innføring av sanksjonsbestemmelser i spesiallovgivningen.
I sanksjonsutvalgets innstilling er det i tillegg til overtredelsesgebyr foretatt en vurdering av en rekke administrative sanksjoner som administrativ inndragning, administrativt rettighetstap og tap av offentlig ytelse. Mønsterbestemmelser for dette er også utarbeidet. Skipsarbeidslovutvalget ser imidlertid ikke at det kan være aktuelt å innføre andre sanksjoner enn overtredelsesgebyr på lovens område.
Utvalget mener det vil være for omfattende med en generell adgang til å sanksjonere brudd på hele loven og legger derfor til grunn at det bare kan bli snakk om overtredelsesgebyr på bestemt angitte områder av loven. Dette er i tråd med sanksjonsutvalgets føring, som fraråder overtredelsesgebyr som en generell sanksjon.
Etter utvalgets oppfatning bør det ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal innføres på et område i loven for det første ses hen til regelens karakter, om den først og fremst er av privatrettslig eller offentligrettslig karakter. For brudd på privatrettslige regler bør tilsynsmyndigheten generelt være forsiktig med å ilegge overtredelsesgebyr. Skal en regel ikke være gjenstand for tilsyn, slik at brudd på den ofte ikke vil bli avdekket, bør det også utvises tilbakeholdenhet med å ilegge overtredelsesgebyr. Håndhevelsen kan ellers lett utvikle seg i en tilfeldig retning. Det er derfor bestemmelser i loven som er gjenstand for offentlig kontroll og sanksjoner som er egnet til å kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Ved privatrettslige tvister mellom arbeidsgiver og arbeidstaker er det lite ønskelig at tilsynsmyndigheten griper inn med et overtredelsesgebyr. En reaksjon fra tilsynsmyndigheten – eller manglende reaksjon for den saks skyld – kan lett gi inntrykk av myndighetenes støtte til en av partene. I tillegg kan en senere dom med et motsatt utfall enn vurderingen som dannet grunnlag for overtredelsesgebyret, medføre erstatningsansvar for staten.
For det andre bør det tas hensyn til i hvilken grad andre tiltak vil være egnet til å sikre etterlevelse av loven. Utvalget antar at forvaltningstiltak som pålegg, tvangsmulkt mv. på flere områder av loven vil være en tilstrekkelig reaksjonsform. Ettersom hjemlene for forvaltningstiltak ikke er i kraft, er det vanskelig å vite hvordan praktiseringen vil bli. For eksempel vil pålegg, eventuelt fulgt opp med en tvangsmulkt, være den mest effektive reaksjonsformen mot et pågående lovbrudd. Det må også tas hensyn til adgangen til å ta sivilrettslige skritt som søksmål, oppreisning mv. Overfor arbeidstakere som har opptrådt på vegne av arbeidsgiver, vil for eksempel advarsel, oppsigelse eller andre reaksjonsformer gjerne være en mer adekvat reaksjon enn et overtredelsesgebyr.
For det tredje bør det tas hensyn til i kompleksiteten i saksområdet. Et viktig formål med å innføre overtredelsesgebyr som et alternativ til straff, er hensynet til en effektiv reaksjonsform. De fleste lovbrudd som sanksjoneres med overtredelsesgebyr på skipssikkerhetslovens område gjelder forholdsvis lett konstaterbare overtredelser som utgåtte sertifikater, manglende kvalifikasjoner, overskridelse av fartsområde etc., hvor handlingsnormen er utførlig beskrevet i forskrift.
Utvalget foretar deretter en gjennomgang av lovens kapitler med henblikk på om overtredelsesgebyr kan være en hensiktsmessig reaksjonsform. Utvalget vil imidlertid presisere at det på nåværende tidspunkt kan være vanskelig å ha absolutte oppfatninger ettersom det verken har vært gitt forvaltningsreaksjoner eller administrative sanksjoner på området tidligere. Departementet og tilsynsmyndigheten bør derfor ta sikte på å evaluere ordningen etter en stund. Utvalget vil også oppfordre Nærings- og handelsdepartementet og Arbeidsdepartementet med underliggende instanser til å samarbeide om utviklingen av et hensiktsmessig sanksjonsopplegg for skipsarbeidsloven og arbeidsmiljøloven. Utvalget antar at det her vil være mange parallelle problemstillinger.
Lovens kap. 1, 12 og 13 anser utvalget det av naturlige grunner overflødig å behandle.
I kap. 3 om ansettelse mv. mener utvalget det vil være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr for manglende skriftlig arbeidsavtale, jf. § 3-1 første og annet ledd. Det tenkes da først og fremst på brudd som fremstår som systematiske og alvorlige. For et enkeltstående brudd vil et pålegg og eventuelle ytterligere forvaltningsreaksjoner være mer adekvat. Ved mangler ved avtalen kan det på den annen side som utgangspunkt ikke være aktuelt med overtredelsesgebyr. Brudd på § 3-1 tredje ledd om rett til å la seg bistå av tillitsvalgt mv. kan danne grunnlag for å reagere med et overtredelsesgebyr, særlig der arbeidsgiver aktivt og systematisk søker å forhindre dette. De øvrige delene av kapitlet er stort sett bestemmelser av privatrettslig karakter som det neppe vil være hensiktsmessig for tilsynsmyndigheten å sanksjonere. Utvalget mener likevel at det kan være behov for å sanksjonere systematiske eller gjentatte brudd på informasjons- og drøftingsplikten i henholdsvis §§ 3-3 og 3-4 fjerde ledd, samt manglende overholdelse av bestemmelser gitt om bruk av arbeidsformidlingsvirksomhet, jf. § 3-9.
I kap. 4 Lønn mv. legger utvalget til grunn at det ikke er nødvendig å sanksjonere manglende utbetaling av lønn og feriepenger i seg selv. Her er det en rekke andre mekanismer så som solidaransvar, lønnsgarantiordninger, sjøpanterett mv. som vil være effektive for arbeidstakeren og hvor det ikke skulle være grunn til å reagere med overtredelsesgebyr i tillegg. Når det gjelder § 4-3 om trekk i lønn og feriepenger har arbeidstakersiden i utvalget gitt uttrykk for bekymring for at trekkadgangen misbrukes og at en bestemmelse om overtredelsesgebyr kan virke preventivt, se punkt 11.5. Utvalget mener tilsynsmyndigheten bør være varsom med å sanksjonere en bestemmelse om trekk i lønn som gjelder et privatrettslig forhold mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Imidlertid ser utvalget at en trussel i loven om overtredelsesgebyr ved brudd på drøftelsesplikten i § 4-3 tredje ledd kan virke avskrekkende og foreslår på denne bakgrunn at brudd på bestemmelsen kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Med hensyn til kapitlets øvrige bestemmelser, som i stor grad er av privatrettslig art, har utvalget vanskelig for å se at bruk av overtredelsesgebyr vil være hensiktsmessig.
Overtredelse av kap. 5 Opphør av arbeidsforhold mener utvalget generelt at er lite egnet å sanksjonere med overtredelsesgebyr. Ved påstander om brudd på kapitlet vil saken bli behandlet etter kap. 6 Tvister om arbeidsforhold, og det er vanskelig å se at et overtredelsesgebyr skulle ha noen hensiktsmessig funksjon. Det gjelder likevel ett unntak. Arbeidstakeren har etter § 5-16 første ledd rett til attest ved fratreden etter lovlig oppsigelse. Mot brudd på denne bestemmelsen bør det etter utvalgets syn kunne ilegges overtredelsesgebyr.
Bestemmelsene om permisjon i kap. 7 kan sies å ha et visst offentligrettslig preg og utvalget vurderer det slik at overtredelser av disse, i første rekke systematiske og gjentatte overtredelser, kan sanksjoneres med et overtredelsesgebyr. I kap. 8 Rederiets og skipsførerens omsorgsplikter er det utvalgets vurdering at brudd på enkelte av bestemmelsene kan være egnet til å sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Men også her kan det lett tenkes at en forvaltningsreaksjon vil være en mer hensiktsmessig reaksjonsform. Får for eksempel arbeidstakeren ikke den omsorgen vedkommende har krav på, fremstår et pålegg og en eventuell tvangsmulkt som mer effektivt for å oppnå dette enn et etterfølgende overtredelsesgebyr.
Brudd på de bestemmelsene i kap. 9 Skipstjenesten som gjelder forhold av utpreget privatrettslig karakter, anser utvalget det som hovedregel ikke relevant å sanksjonere med overtredelsesgebyr. Utvalget foreslår derimot at det bør kunne ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på drøftingsplikt etter § 9-1 annet ledd vedrørende gjennomføring av kontrolltiltak, ved brudd på plikten i § 9-6 om bestemmelser som skal være tilgjengelige om bord og ved unnlatelse av å etablere prosedyrer for behandling av klager, jf. § 9-7 annet ledd.
Når det gjelder brudd på kap. 10 Vern mot diskriminering mener utvalget at det ikke bør være aktuelt å sanksjonere overtredelser med overtredelsesgebyr. Kapitlet gir arbeidstaker rett til oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers eller rederiets skyld, samtidig som brudd på reglene kan bringes inn for likestillings- og diskrimineringsapparatet. Likestillings- og diskrimineringsombudet kan gi uttalelse om hvorvidt et forhold er i strid med forbudet, og skal søke å oppnå at partene frivillig retter seg etter uttalelsen. Dersom frivillig ordning ikke oppnås, kan ombudet forelegge saken for Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Nemnda kan treffe vedtak om det foreligger brudd på diskrimineringsbestemmelsene. Nemnda kan pålegge stansing, retting og andre tiltak som er nødvendige for å sikre at diskriminering, trakassering, instruks eller gjengjeldelse opphører og for å hindre gjentakelse. Utvalget viser også til begrunnelsen for ikke å straffesanksjonere overtredelse av diskrimineringsbestemmelsene i 2009. Selv om dette ikke utelukker en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved lovbrudd, mener utvalget at de hensyn departementet pekte på, også har vekt i forhold til spørsmålet om overtredelsesgebyr.
Overtredelse av kap. 11 Informasjon og drøfting anser utvalget det er behov for å kunne sanksjonere med overtredelsesgebyr. Utvalget har som nevnt ovenfor foreslått mulighet for overtredelsesgebyr ved brudd på andre bestemmelser som inneholder en plikt til drøfting. Etter utvalgets oppfatning kan en trussel om overtredelsesgebyr være et effektivt virkemiddel for å sikre at nødvendige drøfting gjennomføres.
Når det gjelder spørsmålet om hvem som bør være adressat for overtredelsesgebyr, peker utvalget på at det etter skipssikkerhetsloven kan ilegges overtredelsesgebyr overfor enkeltpersoner i rederiadministrasjonen, skipsføreren og andre som har sitt arbeid om bord, jf. ssl. § 55. I tillegg kan rederiet ilegges gebyr etter ssl. § 56. I praksis er det som regel rederiet som får overtredelsesgebyr etter skipssikkerhetsloven.
Skipsarbeidsloven oppstiller i svært begrenset omfang plikter for skipsføreren og andre som har sitt arbeid om bord. Pliktene etter loven er i all hovedsak lagt til arbeidsgiveren og rederiet. Utvalget ser ikke et behov for å kunne ilegge andre enn arbeidsgiveren og rederiet overtredelsesgebyr. Reaksjoner fra arbeidsgiver/rederi vil være tilstrekkelig overfor arbeidstakere som bryter loven. Etter utvalgets oppfatning vil det heller ikke være aktuelt å ilegge personer i administrasjonen hos rederiet/arbeidsgiver overtredelsesgebyr. Når dette er gjort i skipssikkerhetsloven, skyldes det blant annet at personer i rederiadministrasjonen, for eksempel «utpekt person» (designated person), er pålagt særskilte plikter knyttet til sikkerhetsstyringen. Tilsvarende plikter er ikke oppstilt i eller i medhold av utkastet til skipsarbeidslov.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn en bestemmelse om overtredelsesgebyr som angir konkret de begrensede områder hvor et overtredelsesgebyr vil være aktuelt gjennom henvisning til spesifikke lovbestemmelser. Se utkastet § 12-3. Bestemmelsen retter seg bare mot arbeidsgiver eller rederi, og bør etter utvalgets mening for øvrig innholdsmessig tilsvare ssl. § 56. Utvalgets lovutkast er derfor i det vesentlige i samsvar med denne bestemmelsen.
Selv om det ikke blir foreslått at enkeltpersoner skal kunne ilegges gebyr, bør deler av ssl. § 55 også inntas i skipsarbeidsloven. Det gjelder for det første bestemmelsen i ssl. § 55 fjerde ledd, som slår fast at overtredelsesgebyr kan ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfellet. Skal det anvendes faste satser, må disse fremgå av forskrift gitt i medhold av loven. Er det ikke aktuelt med faste satser, må det i forskrift angis hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen, og det skal fastsettes et maksimum. Fjerde ledd fastslår også at oppfyllelsesfristen for overtredelsesgebyr er fire uker fra vedtaket ble truffet. I tillegg er det naturlig å innarbeide forskriftsadgangen i ssl. § 55 femte ledd i skipsarbeidsloven.
Utvalget mener også det vil være hensiktsmessig å gi ssl. § 57 om inndrivelse tilsvarende anvendelse.
19.4.3 Høringsinstansenes syn
Landsorganisasjonen i Norge gir sin tilslutning til lovutkastets regulering av sanksjoner.
Norges Fiskarlag gir også sin tilslutning til forslaget og peker på at det må være brudd som er lett konstaterbare og som er egnet til å sanksjonere med gebyr.
19.4.4 Departementets vurderinger
Departementet gir sin tilslutning til utvalgets forslag om innføring av et overtredelsesgebyr og fremmer forslag om dette i utkastet § 12-3.
Mens sjømannsloven ikke inneholder administrative sanksjoner, ble det ved vedtakelsen av skipssikkerhetsloven i 2007 etablert et system med overtredelsesgebyr. Overtredelser av deler av loven gir tilsynsmyndigheten (Sjøfartsdirektoratet) rett til å ilegge overtredelsesgebyr mot enkeltpersoner eller rederier på nærmere angitte vilkår.
2008-endringene medførte ikke at det ble oppstilt regler om administrative sanksjoner. De gjeldende straffebudene i straffeloven 1902 har de senere år vært brukt i svært begrenset utstrekning. Etter departementets oppfatning vil en ordning med overtredelsesgebyr være en mer effektiv sanksjonsform på dette livsområdet, men mener det bør utvises en generell tilbakeholdenhet i bruken av sanksjoner ved en overgang fra straffereaksjoner til administrative sanksjoner som overtredelsesgebyr.