2 Bakgrunn og behovet for ny lovgivning
2.1 Skipsarbeidslovutvalgets sammensetning, mandat og arbeid
2.1.1 Utvalgets sammensetning
Ved kongelig resolusjon 18. november 2011 oppnevnte regjeringen et lovutvalg for revisjon av sjømannsloven. Av utvalgets 12 medlemmer ble seks personer oppnevnt etter forslag fra partene i arbeidslivet. De øvrige seks medlemmene ble oppnevnt på grunnlag av sin særskilte faglige og personlige kompetanse. Utvalget fikk følgende sammensetning:
Professor dr. juris Hans Jacob Bull, leder
Driftssjef Webjørn Barstad, Norges Fiskarlag/Fiskebåtredernes forbund
Administrerende direktør Harald Thomassen, Rederienes Landsforening/Fraktefartøyenes Rederiforening/Hurtigbåtredernes Rederiforbund
Advokat Viggo Bondi, Norges Rederiforbund
Generalsekretær Hilde Gunn Avløyp, Det norske maskinistforbund
Forbundsleder Jaqueline Smith, Norsk Sjømannsforbund
Fagdirektør Gundla Kvam (Arbeidsdepartementet)
Seniorrådgiver Terje Hernes Pettersen (Nærings- og handelsdepartementet)
Seniorrådgiver Unn Lem (Sjøfartsdirektoratet)
Advokat Birger Mordt, Norsk Sjøoffisersforbund
Advokat Roald Engeness (Trondheim)
Førsteamanuensis Irene Vanja Dahl (Universitetet i Tromsø)
Følgende vararepresentanter ble oppnevnt:
Avdelingsleder Beate Nørvåg, Norges Fiskarlag/Fiskebåtredernes forbund
Administrerende direktør Siri Hatland, Rederienes Landsforening/Fraktefartøyenes Rederiforening/Hurtigbåtredernes Rederiforbund
Advokat Mari Kimsås, Norges Rederiforbund
Fagsjef Odd Rune Malterud, Det norske maskinistforbund
Advokat Sigmund Zwilgmeyer Berg, Norsk Sjømannsforbund
Avdelingsdirektør Rune Ytre-Arna (Arbeidsdepartementet)
Seniorrådgiver Camilla Rise (Nærings- og handelsdepartementet)
Seniorrådgiver Erik Engløkk (Sjøfartsdirektoratet)
Direktør Hans Sande, Norsk Sjøoffisersforbund
Advokat Sigmund Zwilgmeyer Berg har møtt fast for forbundsleder Jaqueline Smith.
Rederienes Landsforening skiftet navn til NHO Sjøfart på generalforsamling 5. juli 2012.
I løpet av utvalgets arbeid er seniorrådgiver Terje Hernes Pettersen utnevnt til underdirektør i Nærings- og handelsdepartementet.
Utvalgets sekretariat har bestått av Sofie Vikse og Marianne Jenum Hotvedt. Vikse var sekretær fra utvalgets oppnevning og frem til 1. april, med hovedansvar for å skrive utredningen punkt 3 til 6. Hun var i denne tiden tilknyttet Nærings- og handelsdepartementet og Nordisk institutt for sjørett. Hotvedt var sekretær fra 1. april og frem til og med sluttføringen, med hovedansvar for å skrive øvrige deler av utredningen. Hun var i denne tiden tilknyttet Nærings- og handelsdepartementet og Institutt for privatrett.
2.1.2 Utvalgets mandat
Ved oppnevningen fikk utvalget følgende mandat:
«Utvalget skal foreta en fullstendig revisjon av sjømannsloven og utarbeide utkast til en ny tidsriktig lov, tilpasset dagens forhold, herunder internasjonale forhold som utviklinger i andre land, EU mv., og med fleksibilitet til å kunne ivareta endringer som følge av utviklingen innenfor skipsfart.
Sjømannsloven ble vedtatt i 1975. Loven har vært gjenstand for enkelte endringer siden vedtakelsen, bl.a. i 1985 og 2008. Loven har imidlertid aldri vært underlagt en fullstendig revisjon. I de senere år er det blitt fastsatt en ny og moderne arbeidsmiljølov som har styrket vernet av arbeidstakerne. Bl.a. gjelder dette drøftelsesplikt ved oppsigelse, styrking av fortrinnsrett med hensyn til rekkefølgen etter nedskjæring, bestemmelser om innleie og midlertidige ansettelser, rett til permisjon m.m. Tilsvarende endringer er ikke gjennomført i sjømannsloven. Utvalget skal på denne bakgrunn vurdere om det er hensiktsmessig at rettigheter som er oppstilt gjennom arbeidsmiljøloven også gjøres gjeldende for sjøfolk. De spesielle forholdene som gjelder skipsfarten skal tas hensyn til i denne forbindelse.
Det bør i den forbindelse også vurderes om en revidert lov skal inneholde prosessregler ved oppsigelse, slik som det er i arbeidsmiljøloven. Utvalget bør imidlertid legge til grunn å videreføre prinsippene om avgjørelse av tvist mellom skipsfører og mannskap i utlandet som fremgår av § 50 i sjømannsloven i dag.
Videre bør utvalget vurdere om det er hensiktsmessig å endre den nåværende bestemmelsen i sjømannsloven § 19 om at oppsigelse før fylte 62 år som alene skyldes at sjømannen har rett til pensjon etter lov av 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonstrygd for sjømenn, ikke skal anses å være saklig grunn. Utover dette skal ikke utvalget vurdere pensjonstrygden for sjømenn.
Det viktigste internasjonale regelverket på området er Maritime Labour Convention (MLC), som ble fastsatt av den Internasjonale Arbeidsorganisasjonen (ILO) i 2006. Konvensjonen ble ratifisert av Norge i 2009. Stortinget vedtok i 2008 endringer i sjømannsloven for å bringe norsk rett i samsvar med konvensjonen. Lovendringene ble fastsatt i tråd med et lovforslag fra Nærings- og handelsdepartementet, jf. Ot.prp. nr. 70 (2007–2008) Om lov om endringar i sjømannslov 30. mai 1975 nr. 18 mv (gjennomføring av ILO konvensjon nr. 186 om sjøfolks arbeids- og levevilkår). Lovendringene trer i kraft når konvensjonen trer i kraft, trolig i 2013. Utvalget bør legge til grunn en videreføring av hovedprinsippene i de vedtatte lovendringene, men skal vurdere hvordan disse best mulig kan innarbeides i den nye lovgivningen, i tråd med konvensjonens forpliktelser. Sjøfartsdirektoratet arbeider for tiden med en tilpasning i forskriftsverket for å gjennomføre konvensjonen. Dette arbeidet og utvalgets vurderinger må ses i sammenheng.
MLC gjelder ikke for personell på fiskefartøy. For slike arbeidstakere gjelder ILO konvensjon nr. 188 (ikke i kraft), som ikke er ratifisert av Norge. I Stortingsmelding nr. 30 (2007–2008) har Nærings- og handelsdepartementet informert Stortinget om at konvensjonen bør ratifiseres når nødvendige endringer i regelverket er fastsatt, men at sjømannsloven i dag er i samsvar med konvensjonen. Det legges derfor til grunn at utvalgets utkast til ny sjømannslov ikke bør være i strid med konvensjonen. Utvalget skal ikke vurdere annen lovgivning som er nødvendig å endre for å gjennomføre konvensjonen ettersom Sjøfartsdirektoratet allerede har igangsatt et slikt arbeid.
Utvalget skal i utgangspunktet ikke vurdere sanksjonsmidler i form av straff eller overtredelsesgebyr. I forbindelse med utarbeidelse av ny straffelov og endringer i spesiallovgivningen, ble disse regelsettene revidert, jf. Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) Om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 (siste delproposisjon – sluttføring av spesiell del og tilpasning av annen lovgivning), kapittel 13.
Utvalget skal legge til grunn at en revidert sjømannslov blir videreført som en selvstendig lov, og ikke innarbeidet i arbeidsmiljøloven. Videre bør utvalget vurdere om grensegangen som er foretatt mellom bestemmelsene i skipssikkerhetsloven og sjømannsloven, er hensiktsmessig. Utvalget kan imidlertid vurdere om det materielle innholdet i den reviderte loven bør inntas som en del av skipssikkerhetsloven. Videre skal utvalget vurdere om det er nødvendig å foreslå endringer i annen lovgivning som en konsekvens av utvalgets lovforslag.
Det skal legges vekt på at bestemmelsene bør bli enklere å forholde seg til for brukerne og enklere å forvalte for samfunnets behov. Utvalget bør vie oppmerksomhet til fordelingen av regelverket på lov, forskrift og tariff.
Dersom utvalget ser det hensiktsmessig, kan det innenfor særskilt avgrensede områder innhentes spesielle utredninger.
Det skal redegjøres for de administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag til ny lov.
Utvalgets utforming av nytt lovforslag skal skje med utgangspunkt i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000), jf. utredningsinstruksen pkt. 7.1.
Utvalget skal avgi sin innstilling senest 30.10.2012.»
2.1.3 Bakgrunn for revisjonen
Sjømannsloven ble vedtatt i 1975. Selv om loven har vært gjenstand for enkelte endringer, er det siden den gang ikke foretatt noen fullstendig revisjon av sjøfolks arbeidsrettslige vern. Det arbeidsrettslige vernet for arbeidstakere for øvrig har blitt styrket i denne perioden, særlig ved vedtakelse av ny arbeidsmiljølov i 2005. Som nevnt i mandatet har dette skapt behov for å vurdere om rettigheter som er oppstilt gjennom arbeidsmiljøloven også bør gjøres gjeldende for arbeidstakere til sjøs.
I mandatet er det påpekt at det viktigste internasjonale regelverket på området er Maritime Labour Convention (MLC) fra 2006. For å bringe norsk rett i overensstemmelse med konvensjonen ble det i 2008 vedtatt endringer i sjømannsloven, som forutsettes å tre i kraft når konvensjonen trer i kraft 20. august 2013. Lovendringene omfattet blant annet en definisjon av «rederiet» som det driftsansvarlige selskapet. Definisjonen brakte derved inn en ny forståelse av rederibegrepet sammenlignet med gjeldende sjømannslov, der «rederiet» er forstått som arbeidsgiver, se nærmere i punkt 7.5. Forholdet mellom disse to rederibegrepene har forsterket behovet for en fullstendig revisjon av sjømannsloven.
En ny skipssikkerhetslov trådte i kraft i 2007. Loven regulerer sikkerhetsmessige forhold på skip og omfatter teknisk og operativ sikkerhet, personlig sikkerhet og miljømessig sikkerhet. Ved denne loven ble flere bestemmelser i sjømannsloven opphevet og erstattet av bestemmelser i den nye skipssikkerhetsloven, blant annet bestemmelser om legeundersøkelse, vern mot ulykker og helseskade, kosthold og lavalder. I tillegg fikk skipssikkerhetsloven bestemmelser om arbeidstid og hviletid samtidig som lov om arbeidstiden og hviletiden på skip ble opphevet. MLC stiller både krav som knytter seg de fysiske forholdene om bord på skipet og krav til arbeidsforholdene for øvrig. Sett i sammenheng tilsier dette at utvalget vurderer prinsipper for grensedragningen mellom lovene som regulerer arbeidsforhold i sjøfart.
2.1.4 Utvalgets arbeid
Utvalget avholdt sitt første møte 5. desember 2011. Siden den gang har utvalget holdt 13 møter der hele utvalget har vært samlet. To av disse møtene har vært todagersmøter. Ett planlagt møte er blitt avlyst på grunn av flere medlemmers sykdomsforfall. Dette møtet ble erstattet av en runde med skriftlige innspill.
Utvalgets leder og sekretær har møtt enkeltmedlemmer for å diskutere bestemte temaer. Advokat Roald Engeness har på utvalgets vegne hatt møte med Norges Fiskarlag for å innhente deres synspunkter på sentrale spørsmål.
Utvalgets arbeid har gått parallelt med Sjøfartsdirektoratets arbeid med å utarbeide forskrifter som er nødvendige før iverksetting av de endringene i sjømannsloven som ble vedtatt i 2008 som ledd i ratifikasjonen av Maritime Labour Convention (MLC). Hans Jacob Bull (leder) og underdirektør Terje Hernes Pettersen har i den forbindelse deltatt i Sjøfartsdirektoratets kontaktmøter med representanter for arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene.
Utvalgets vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag bygger på synspunkter fra medlemmene.
2.2 Høring
2.2.1 Høring av NOU 2012: 18 Rett om bord: Ny skipsarbeidslov
Forslag om ny skipsarbeidslov ble sendt på høring 1. november 2012 med frist for kommentarer 1. februar 2013. Høringsbrevet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Arbeidsretten
Direktoratet for arbeidstilsynet
Domstolsadministrasjonen
Høgskolen i Haugesund/Stord
Høgskolen i Vestfold
Høgskolen i Ålesund
Kystvakten
Kystverket
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nordisk institutt for sjørett
Norsk Senter for Maritim Medisin
Petroleumstilsynet
Politidirektoratet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksmeklingsmannen
Sjøfartsdirektoratet
Statens havarikommisjon for transport
Statens arbeidsmiljøinstitutt STAMI
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo, Institutt for offentlig rett
Universitetet i Oslo, Institutt for privatrett
Universitetet i Tromsø
Advokatforeningen
Det Norske Veritas
Det norske maskinistforbund
FAFO
Fellesforbundet for Sjøfolk
Fiskebåtredernes Forbund
Forbundet Kysten
Fraktefartøyenes Rederiforening
Gard
Hurtigbåtenes Rederiforbund
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Maritimt Forum
NHO Sjøfart
Nordic Association of Marine Insurers (Cefor)
Nordisk Skibsrederforening
Norges Fiskarlag
Norges Rederiforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Sjømannsforbund
Skuld
Stiftelsen Skagerrak
Unio
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
2.2.2 Høringsinstansenes generelle syn
Det har kommet inn 33 høringsuttalelser, hvorav 19 inneholdt materielle tilbakemeldinger. Det blir redegjort utførlig for høringsinstansenes syn til innstillingen fra Skipsarbeidslovutvalget i de enkelte kapitler i denne proposisjonen. Her gis derfor bare en kort oversikt over det generelle inntrykket til utvalgets innstilling.
Forslaget til ny skipsarbeidslov er hovedsakelig godt mottatt av de høringsinstanser som har avgitt realitetsuttalelser.
Arbeidsdepartementet (AD) har merket seg at NOU 2012: 18 foreslår en omfattende modernisering av gjeldende sjømannslov og opprydding i forhold til skipssikkerhetsloven. Det legges videre opp til en omfattende harmonisering til gjeldende arbeidsmiljølov, hvilket vil bety at arbeidstakere til sjøs langt på vei gis de samme rettigheter/plikter og vern som arbeidstakere på land.
Arbeidsdepartementet har samtidig merket seg at det på noen områder er funnet løsninger/kompromisser som ikke er identiske med arbeidsmiljøloven, men som det argumenteres for er nødvendige ut fra sjøfartens spesielle forhold og tradisjon. Videre har AD merket seg at utvalgets flertall søker å implementere i tilpasset form hovedinnholdet i mange EU-direktiv også når direktivene åpner for at sjøfart kan unntas fra deres virkeområde.
Sjøfartsdirektoratet mener at utkastet til ny skipsarbeidslov er svært godt gjennomarbeidet og er en nødvendig modernisering av regelverket på området. I tillegg anses loven å ivareta de internasjonale forpliktelser på en god måte.
Advokatforeningen er generelt positiv til utvalgets forslag om harmonisering mellom lovgivning innenfor sjøfarten og arbeidsmiljøloven mv. Foreningen støtter også utvalgets forslag om forenklinger, forutsatt at dette ikke skaper ny uklarhet som følge av ulik ordlyd eller struktur på bestemmelser i ny skipsarbeidslov og for eksempel arbeidsmiljøloven.
Etter Advokatforeningens syn bør departementet i det videre lovarbeidet generelt forsøke å oppnå likhet mellom skipsarbeidslovens og arbeidsmiljølovens bestemmelser og terminologi, med mindre endringer/ulikheter er tilsiktet eller anses hensiktsmessige.
Fellesforbundet for Sjøfolk mener utkastet er fyldig og detaljert, og at det har mange gode løsninger og beskrivelser av en mer moderne lov enn sjømannsloven av 1975.
Landsorganisasjonen i Norge(LO) støtter forslaget om en ny lov om sjøfolks arbeidsrettslige vern. LO tiltrer lovutvalgets arbeid på vesentlige punkter og fremhever at utkastet til ny lov på flere punkter innebærer en viktig styrking av sjøfolks rettigheter. Et hovedsynspunkt fra LOs side er at den nye loven bør harmoniseres i størst mulig grad med arbeidsmiljøloven. Det antas at dette vil gjøre loven mer tilgjengelig og begrense antallet tvister ettersom mange tolkningsspørsmål allerede har fått sin avklaring etter tilsvarende bestemmelse i arbeidsmiljøloven.
Norges Fiskarlag støtter i all hovedsak utvalgets forslag til ny lov. Det poengteres i høringssvaret at utvalget har utarbeidet et lovforslag som langt på vei harmoniserer sjøfolks rettigheter og vern med arbeidsmiljøloven og internasjonale konvensjoner på området. Det gjelder både ansettelse og stillingsvern som innebærer en styrking av sjøfolks rettigheter. Videre vises det til at utvalget har oppnådd å gjøre bestemmelsene i loven enklere å forholde seg til for brukerne, med bedre struktur enn den gamle sjømannsloven og et klarere og enklere språk.
Sjømannsorganisasjonene i Norge har avgitt en felles uttalelse fra Norsk Sjømannsforbund, Norsk Sjøoffisersforbund og Det norske maskinistforbund. Forbundene hilser velkommen forslag til ny vernelov for de som arbeider om bord på skip under norsk flagg. Det pekes på at styrking av stillingsvernet, utvidelse av rett til permisjon, regler om varsling og klagerett, tilsyn med lønns og arbeidsvilkår, samt regler for behandling av tvister er av vesentlig betydning for vernet av arbeidstakerne i denne næringssektoren. Det vises videre til at implementeringen av MLC har gitt utfordringer, og forbundene kan ikke støtte flertallets forståelse av mandatets tolkning av rekkevidden av MLC der rederifunksjon og arbeidsgiverfunksjon er splittet og derav begrensning av rederiets ansvar.
Unio støtter intensjonen om å harmonisere sjøfartslovgivningen med arbeidsmiljøloven og gi en ny skipsarbeidslov. Unio mener hovedregelen bør være at de ansattes plikter og rettigheter etter arbeidsmiljøloven gjenspeiles i skipsarbeidsloven, likevel tatt i betraktning de spesielle forhold som er forbundet med arbeid til sjøs. Dette gjelder det internasjonale aspektet og særlig oppdeling av driftsfunksjoner, arbeidsgiver, kapitaleier og drift, som krever særskilt tilpasning.