4 Komparativ rett/ rettstilstanden i andre land

4.1 Oversikt

Som redegjort for i omtalen av gjeldende rett, gjelder i utgangspunktet et generelt prinsipp om nasjonal prosessuell autonomi i EU/EØS-retten. Håndhevelsesdirektivene gjør imidlertid et unntak fra dette prinsippet, ved bl.a. å stille visse minstekrav til organiseringen av de nasjonale klage- og håndhevelsessystemene. Enkelte nye slike krav innføres gjennom direktiv 2007/66/EF, men utover dette er kravene i det vesentlige de samme som etter de gjeldende håndhevelsesdirektivene.

Prinsippet om nasjonal autonomi, kombinert med forskjeller i hvordan de nasjonale rettssystemene er bygget opp og ulikheter i juridiske tradisjoner, gjør at det finnes mange ulike klage- og håndhevelsessystemer på anskaffelsesområdet. Blant EUs 27 medlemsstater, har 13 land valgt å legge klageprosedyrene til de alminnelige domstolene (Belgia, Finland, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Litauen, Luxembourg, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia og Sverige), mens 14 stykker har opprettet en særskilt administrativ klageinstans (Bulgaria, Danmark, Estland, Kypros, Latvia, Malta, Polen, Romania, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia, Tyskland, Ungarn og Østerrike). Blant EFTA-statene er det også valgt ulike modeller, for eksempel har Island valgt en særskilt klagenemnd. I tillegg er det til dels store variasjoner i kompetanse og prosedyrer til organer som faller under samme kategori, dette gjelder særlig de særskilte administrative klageorganene.

Få land ser ut til å gjøre nevneverdige organisatoriske endringer i forbindelse med gjennomføringen av det nye håndhevelsesdirektivet. Unntaket fra dette er Spania, som vil gå vekk fra sin domstolsmodell og opprette en administrativ nemnd som skal behandle klager i første instans, og Bulgaria, som går motsatt vei.

I kapittel 4.2 til 4.4 redegjøres det for klage- og håndhevelsessystemene i Sverige, Danmark og Finland. Det vises for øvrig til NOU 2010:2, kapittel 6 for en nærmere redegjørelse for gjeldende rett og direktivgjennomføringen i EU.

4.2 Klage- og håndhevelsessystemet i Sverige

I Sverige kan de som mener det har skjedd en feil i en offentlig anskaffelsesprosess eller mener seg forbigått ved kontraktstildelingen, anlegge sak for en alminnelig forvaltningsdomstol. Retten kan vedta midlertidig forføyning og pålegge oppdragsgiver å starte prosessen på nytt eller foreta nødvendige rettelser. Etter at kontrakt er inngått, kan domstolen ilegge erstatning for brudd på anskaffelsesreglene.

I tillegg til tvisteløsningen i domstolene, fører det svenske konkurransetilsynet, ”Konkurrensverket”, tilsyn med regelverket om offentlige anskaffelser. Konkurrensverket agerer både på eget initiativ og etter tips, og kan påpeke overtredelser av regelverket, men tilsynet har ikke kompetanse til å ilegge sanksjoner eller mekle i tvister.

I Sverige er håndhevelsesdirektivet gjennomført ved endringer i ”lagen om offentlig upphandling” og ”lagen om upphandling innom områdena vatten, energi, transporter og posttjänster”. Endringene trådte i kraft 15. juli 2010. Blant de viktigste endringene var innføring av karensperiode (”avtalsspärr”) og mulighet for å kjenne en kontrakt uten virkning (”ogiltigförklara upphandlingskontrakt”). For de tilfeller der domstolene etter klage fra en misfornøyd leverandør ikke kjenner en kontrakt uten virkning, til tross for at det er påvist brudd på regelverket, innføres den alternative sanksjonen overtredelseseavgift (”upphandlingsskadeavgift”). Det er utelukkende Konkurrensverket - som tilsynsmyndighet på området for offentlige anskaffelser - som har kompetanse til å anlegge sak ved forvaltningsdomstolene med påstand om ileggelse av slik avgift. De nye reglene er som hovedregel gjort gjeldende for anskaffelser både i klassisk offentlig sektor og forsyningssektorene, og både over og under EU/EØS-terskelverdiene og for uprioriterte tjenester.

Endringene innebærer ingen organisatoriske endringer, alle sanksjoner og beføyelser på anskaffelsesområdet ilegges fortsatt av forvaltningsdomstolene.

4.3 Klage- og håndhevelsessystemet i Danmark

I Danmark kan den som vil klage på en offentlig anskaffelsesprosess i første instans velge mellom å gå til det administrative klageorganet ”Klagenævnet for Udbud” eller anlegge sak direkte for domstolene. Siden den siste muligheten benyttes svært sjelden, er Klagenævnet det viktigste forumet for tvisteløsning. I tillegg kan det klages til det danske konkurransetilsynet ”Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen”, som kan gi veiledende uttalelser. Selv om uttalelsene kun er veiledende, etterleves de som regel av oppdragsgiverne. Skjer ikke dette, kan Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen bringe saken inn for Klagenævnet, noe som kun er gjort i noen enkelte saker.

Klagenævnet kan behandle saker og fatte vedtak om beføyelser og sanksjoner både før og etter kontraktsinngåelse og ilegger dermed også erstatning. Dette stiller det danske systemet i en særegen posisjon: ikke i noen annen stat som har opprettet en særskilt administrativ klagenemnd har klageorganet kompetanse til å pålegge oppdragsgiveren å betale erstatning til klageren. Saksbehandlingen i Klagenævnet minner mye om domstolenes. I den enkelte sak er Klagenævnet satt sammen av en ”formann”, hvis hovedbeskjeftigelse er juridisk dommer, og to sakkyndige medlemmer. Hovedregelen er at det skjer muntlig forhandling med mulighet for vitneavhør. Får klageren helt eller delvis medhold, kan oppdragsgiveren pålegges å dekke klagerens saksomkostninger. Avgjørelsen kan bringes inn for overprøving for de alminnelige domstolene. Erfaringsmessig bringes relativt få saker inn for domstolene.

I Danmark er direktiv 2007/66/EF gjennomført ved ”Lov om håndhævelse af udbudsreglerne mv.”, som trådte i kraft 1. juli 2010. De nye reglene i håndhevelsesdirektivet om karensperiode, suspensjon, ”uten virkning”, alternative sanksjoner og klagefrister, er gjort gjeldende for anskaffelser etter EUs anskaffelsesdirektiver, det vil si både i klassisk offentlig sektor og forsyningssektorene, men ikke under EU/EØS-terskelverdiene eller for uprioriterte tjenester. Det er ikke gjort noen organisatoriske endringer.

Klagenævnet får imidlertid bare kompetanse til å fastsette økonomiske sanksjoner for oppdragsgivere som omfattes av den offentlige forvaltningen. Nemnda kan således ikke ilegge private oppdragsgivere bot, det vil si virksomheter som driver forsyningsaktivitet på grunnlag av en enerett eller særrett. Dette begrunnes i hensynet til rettssikkerhet. Der det er aktuelt å fastsette en økonomisk sanksjon for private oppdragsgivere, bør Klagenævnet i stedet trekke inn den danske påtalemyndigheten (Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet) i prosessen. Dette skjer ved at nemnda anmelder forholdet til Politiet når den ikke erklærer hele kontrakten uten virkning. Påtalemyndigheten skal da foreta en selvstendig vurdering av saken og kan utstede et forelegg. Dersom oppdragsgiver ikke vedtar forelegget, reiser påtalemyndigheten sak for domstolene.

4.4 Klage- og håndhevelsessystemet i Finland

I Finland er håndhevelsen av anskaffelsesregelverket lagt til domstolene. Leverandører som klager før kontraktsinngåelse, må klage til ”Marknadsdomstolen”, som er en særskilt forvaltningsdomstol som bare behandler markedsrettslige saker, konkurransesaker og saker om offentlige anskaffelser. Saksbehandlingen er i hovedsak skriftlig – den innklagede oppdragsgiveren utarbeider et skriftlig tilsvar. Unntaksvis blir en sak behandlet ved muntlig høring, typisk der det er behov for å avhøre vitner eller sakkyndige. Avgjørelse fra Marknadsdomstolen kan ankes til ”Høgsta forvaltningsdomstolen”. Etter at kontrakt er inngått, må krav om erstatning fremmes for de alminnelige domstolene.

I stedet for eller i tillegg til å anlegge sak ved Marknadsdomstolen kan en leverandør levere en form for forvaltningsrettslig krav om omgjøring (”rättelsesyrkande”), dersom oppdragsgiveren er en kommune, samkommune eller et kirkeorgan. Kravet fremmes overfor det aktuelle organet og skal behandles i organet uten unødig opphold. Beslutningen kan bare endres etter de grunner som er anført av klageren.

I Finland trådte endringene etter direktiv 2007/66/EF i kraft 1. juni 2010. De nye reglene innebærer ingen organisatoriske endringer. Samtlige nye regler etter håndhevelsesdirektivet er gjort gjeldende for anskaffelser over EU/EØS-terskelverdiene i både klassisk offentlig sektor og forsyningssektorene. Reglene om karensperiode, suspensjon, frivillig intensjonskunngjøring og en ny form for omgjøringsadgang (”upphandlingsrättelse”) innføres for alle anskaffelser, også under nasjonal terskelverdi. Den nye omgjøringsadgangen erstatter muligheten til å klage på forvaltningsrettslig grunnlag og skal gjelde alle offentlige anskaffelser.