8 Andre konsekvenser for anskaffelsesregelverket

8.1 Innledning

I tillegg til de forholdene som direkte reguleres av det nye håndhevelsesdirektivet, blir også andre deler av anskaffelsesretten direkte eller indirekte berørt av direktivet. På denne bakgrunn fremmer departementet forslag til enkelte regelendringer som fremstår som hensiktsmessige, for å ivareta hensynet til et konsistent og samlet regelverk. Det gjelder bestemmelser om begrunnelsesplikt (kapittel 8.2) og lovlighetskontroll etter kommuneloven (kapittel 8.3). Når det gjelder erstatningsrettslige spørsmål og regler om offentlighet for tilbud, fremmer departementet ikke forslag til lovendringer. Departementet mener likevel det er grunn til å knytte noen kommentarer til disse punktene (henholdsvis kapittel 8.4 og 8.5).

8.2 Begrunnelsesplikten

8.2.1 Gjeldende rett

Det følger av lov om offentlige anskaffelser § 11 at Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) kan gi oppdragsgivere de pålegg som er nødvendige for å sikre oppfyllelsen av anskaffelsesregelverket. Hjemmelen gir adgang både til å vedta forskrifter og til å treffe enkeltvedtak, jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 3-14. Hjemmelen til å treffe enkeltvedtak har så langt ikke vært brukt. Departementet har imidlertid vedtatt flere forskrifter med hjemmel i § 11. Det gjelder bl.a. forskrift om offentlige anskaffelser og forsyningsforskriften, jf. omtalen av forskriftene under kapittel 3. I disse forskriftene er det gitt nærmere regler om oppdragsgivers begrunnelsesplikt.

Det følger likevel av § 11 tredje ledd at det ikke kan gis regler for private forsyningsforetak som går lengre enn det som er nødvendig for å oppfylle Norges forpliktelser overfor fremmede stater eller internasjonale organisasjoner. Dette har ført til ulike bestemmelser om begrunnelsesplikten i de to forskriftene.

I anskaffelsesforskriften er begrunnelsesplikten i dag regulert i § 11-14 og § 20-16 (reglene om begrunnelse er i hovedtrekk identiske i del II og III). Det følger av disse bestemmelsene at oppdragsgiver må begrunne sin beslutning om tildeling av kontrakt (valg av leverandør). Oppdragsgiver må også begrunne visse andre beslutninger, eksempelvis der en leverandør avvises eller konkurransen avlyses.

Begrunnelsen for tildeling av kontrakt skal gis automatisk sammen med oppdragsgivers meddelelse om tildelingsbeslutning. Begrunnelsen skal inneholde tilstrekkelig informasjon om det valgte tilbudet til at leverandøren kan vurdere om oppdragsgivers valg er saklig og forsvarlig, og i samsvar med angitte tildelingskriterier.

Dersom en leverandør ber om det, skal oppdragsgiver innen 15 dager gi en nærmere begrunnelse for hvorfor en leverandør ikke har fått tildelt kontrakten. Kravet til innhold og omfang av den nærmere begrunnelsen er høyere enn hva som gjelder for den automatiske begrunnelsen. Den skal således inneholde navnet på den valgte leverandøren, og en nærmere redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler. Den nærmere begrunnelsen må også forutsettes å skulle sammenligne mer inngående det valgte tilbudet med tilbudet fra leverandøren som ber om nærmere begrunnelse.

Reglene om begrunnelsesplikt i anskaffelsesforskriften, og praksisen som er utviklet i KOFA, stiller noe strengere krav til omfanget av begrunnelsen enn det som kreves etter EU/EØS-reglene.

I forsyningssektorene reguleres begrunnelsesplikten i dag i forsyningsforskriften § 11-3. Også her opereres det med en todelt begrunnelsesplikt, det vil si først en begrunnelse som skal gis automatisk sammen med tildelingsbeslutningen og deretter en nærmere begrunnelse som bare skal gis på oppfordring. Når det gjelder den automatiske begrunnelsen, anvendes imidlertid en litt annen formulering enn i anskaffelsesforskriften, og det stilles tilsynelatende lavere krav. Oppdragsgivere i forsyningssektorene er således bare forpliktet til å ”gi en kort begrunnelse” for tildelingsbeslutningen.

Det vises for øvrig til NOU 2010:2 Håndhevelse av offentlige anskaffelser kapittel 13.2 for en nærmere redegjørelse for gjeldende rett og praksis vedrørende begrunnelsesplikten – både etter EU/EØS-reglene (kapittel 13.2.2) og norske regler (13.2.3).

8.2.2 Direktivets krav

Det følger av bestemmelsen om karensperiode i håndhevelsesdirektivet artikkel 2a nr. 2 at oppdragsgivers meddelelse om tildeling av kontrakt skal inneholde en begrunnelse. Denne begrunnelsen skal oppfylle kravene til den nærmere begrunnelsen etter anskaffelsesdirektivet artikkel 41. Oppdragsgiver skal således etter håndhevelsesdirektivets regler automatisk, og ikke lengre bare på anmodning, gi en begrunnelse, der det redegjøres for det vinnende tilbudets egenskaper og relative fordeler. Dette innebærer altså at kravene til begrunnelse på direktivnivå skjerpes.

Også oppdragsgivers meddelelse om inngåelse av kontrakt etter artikkel 2f skal inneholde en slik begrunnelse. Denne meddelelsen fører til at søksmålsfristen for krav om sanksjoner forkortes til 30 dager, jf. nærmere om denne meddelelsen og søksmålsfrister i kapittel 6.4.

Det er redegjort nærmere for kravene til begrunnelse etter håndhevelsesdirektivet i NOU 2010:2, kapittel 13.2.4.

8.2.3 Utvalgets forslag

Utvalget påpeker at norske regler om begrunnelse må tilpasses de nye kravene etter håndhevelsesdirektivet.

Utvalget ser ikke noen reell grunn til å stille forskjellige krav til begrunnelse i de forskjellige sektorene, og foreslår på denne bakgrunnen at reglene i klassisk offentlig sektor og forsyningssektorene harmoniseres. Dette vil bidra til en forenkling av det samlede anskaffelsesregelverket, idet leverandørene da vil få samme rettskrav på begrunnelse, uavhengig av om de leverer tilbud til oppdragsgivere omfattet av anskaffelsesforskriften eller forsyningsforskriften. Dersom kravene i forsyningssektorene skal harmoniseres med kravene i klassisk sektor, krever det en endring i lov om offentlige anskaffelser § 11. Dette skyldes at kravene i klassisk offentlig sektor, som nevnt ovenfor, går noe lengre enn det som følger av internasjonale forpliktelser.

Begrunnelsesplikten skal fortsatt reguleres i forskrift. Når det gjelder kravene til innhold, er utvalget delt i to:

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Goller, Hauge, Hellesylt, Mjølhus, Aardalsbakke og Aatlo, ønsker å endre reglene om begrunnelse, slik at oppdragsgiver utelukkende pålegges å gi én begrunnelse. Den nye begrunnelsen skal gis automatisk sammen med meddelelsen om tildelingsbeslutningen. I tillegg mener flertallet at KOFA har gått for langt i sin praksis når det gjelder hvilke krav som må stilles til oppdragsgivers begrunnelse, og foreslår at kravet til innhold endres. Formuleringen i bestemmelsene må således endres slik at leverandører får krav på en kort og presis begrunnelse for hvorfor kontrakten er tildelt den aktuelle leverandøren. Begrunnelsen skal inneholde navnet på den vinnende leverandøren, samt en beskrivelse av tilbudets egenskaper og relative fordeler i relasjon til tildelingskriteriene, slik at øvrige leverandører vil kunne gjøre seg opp en mening om tildelingen virker akseptabel. Oppdragsgiver skal derimot ikke være forpliktet til å redegjøre i detalj for sin fremgangsmåte ved vurdering av tilbudene, eller for hvordan det vinnende tilbudet er vurdert i detalj i forhold til tildelingskriteriene og hvert enkelt av de øvrige tilbud.

Utvalgets mindretall, medlemmet Gjønnes, ønsker å opprettholde dagens system med to begrunnelser – en som skal gis automatisk og en som skal gis etter anmodning. Den automatiske begrunnelsen må da inneholde navnet på den valgte leverandør, og samtidig redegjøre for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler, i samsvar med angitte tildelingskriterier. Dette er således en utvidelse i forhold til dagens automatiske begrunnelse. Den nærmere begrunnelsen skal redegjøre for hvordan tilbudet til den leverandøren som ber om en slik begrunnelse, er vurdert opp mot det vinnende tilbudet.

8.2.4 Høringsinstansenes syn

Reglene om begrunnelse engasjerer mange høringsinstanser. 56 høringsinstanser støtter forslaget fra utvalgets flertall om at oppdragsgiver utelukkende skal pålegges å gi én begrunnelse (53 i offentlig sektor, samt KS, NIMAs offentlige komité og Norges Taxiforbund).

Mange av disse fremhever at dagens krav til begrunnelse generelt er utfordrende og byrdefull for oppdragsgiver. Et system med krav til bare én begrunnelse vil være både tids- og ressursbesparende, samtidig som det også bidrar til en forenkling av regelverket. At reglene om begrunnelse anses som byrdefulle, henger også sammen med kravene til begrunnelsens innhold, og at det etter dagens regler er uklart hva som utgjør en tilstrekkelig begrunnelse.

Departementenes Servicesenter (DSS) uttaler:

”I tillegg til at det er ressurskrevende å måtte gi to begrunnelser er kravet om nærmere begrunnelse etter vårt syn også egnet til å skape en forventning om at oppdragsgiver uansett skal kunne komme med nye elementer knyttet til den gjennomførte evaluering. Dersom man gir svært grundig begrunnelse i første meddelelsesbrev, er det vanskelig å imøtekomme et ytterligere krav til begrunnelse. Vi opplever også at kravet til tilleggsbegrunnelse ofte medfører forsinkelse i prosessen da tilbyder gjerne samtidig krever klagefristen forlenget, og selv om man står fritt i denne sammenheng, samtykker man ofte i dette for å unngå at leverandør klager "for sikkerhets skyld" for å rekke fristen.”

Noen høringsinstanser i kommunal og fylkeskommunal sektor anfører også at de har erfaringer med at selv relativt omfattende og detaljerte begrunnelser ikke alltid oppfattes som gode nok av leverandørene.

Flere høringsinstanser, herunder Regjeringsadvokaten, tilkjennegir videre at de er enig i flertallets vurdering om at KOFA i sin praksis har gått for langt i å stille krav til begrunnelsens innhold og omfang.

Samtidig pekes det også på at det er viktig at leverandører får en god begrunnelse, slik at de får tilstrekkelige opplysninger til å vurdere om tildelingsbeslutningen er korrekt og om det er grunnlag for å klage. Den må være så utfyllende at den ivaretar kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. En god begrunnelse er også med på å kvalitetssikre tildelingen og vil bidra til å avverge at leverandører klager ”for sikkerhets skyld”. Videre vil det være uhensiktmessig å gi en utvidet begrunnelse først etter at karensperioden er utløpt, slik at klagebehandlingen ”flyttes” til etter kontraktsinngåelse (eventuelt i form av erstatningssøksmål). På denne bakgrunnen peker mange høringsinstanser på at det hadde vært bra med en objektiv standard for hva en begrunnelse skal inneholde, og det foreslås at det utarbeides regler eller veiledning om hva som er en tilstrekkelig begrunnelse.

12 kommunale høringsinstanser mener at begrunnelsen uansett bør være så god at øvrige leverandører ved neste konkurranse vet hva som må til for å vinne konkurransen.

Også Nærings- og handelsdepartementet legger vekt på leverandørutviklingsperspektivet:

”Etter Nærings- og handelsdepartementets oppfatning har næringslivet et behov for en så konkret og fyllestgjørende begrunnelse at leverandørene virkelig får kunnskap om hvordan oppdragsgiver har vurdert det vinnende tilbudet. Begrunnelsen bør kunne vise på hvilke områder og ut fra hvilke tildelingskriterier det vinnende tilbudet var bedre enn tapernes. Et slikt krav til begrunnelse kan også gi rom for gjensidig utvikling mellom oppdragsgiver og tilbyder. Det vil særlig være vanskelig for de minste bedriftene å hevde seg i konkurranse med de store dersom de ikke får vite hvorfor de ikke nådde opp. Dette bør kunne gjøres ubyråkratisk og enkelt ved at begrunnelsen baserer seg på den evalueringen av tilbudene som oppdragsgiver uansett må gjøre ved sitt valg av tilbyder.”

Når det gjelder tidspunktet for når begrunnelsen skal gis, viser flere til at det er en fordel at oppdragsgivere får (den fulle) begrunnelsen sammen med meddelelsen om tildelingsbeslutningen.

13 høringsinstanser på leverandørsiden, samt Advokatfirmaet G-partner,Advokatfirmaet Schjødt, Fagforbundet, Firstventura AS, KOFA-medlem Kai Krüger, Olje- og energidepartementet, Oslo universitetssykehus, Petroleumstilsynet og UDI, støtter mindretallet i at dagens system med to begrunnelser bør videreføres. Mange av disse høringsinstansene mener at begrunnelsesplikten er en av hjørnesteinene i anskaffelsesregelverket, og det vises til at denne plikten ivaretar mange forskjellige hensyn:

For det første er det hensynet til gjennomsiktighet. Leverandører vil først ha det fulle grunnlaget for å vurdere om oppdragsgiver har begått en feil eller ikke, når de har fått en individuell redegjørelse for det vinnende tilbud vurdert opp mot sitt eget. Eksempelvis Maskinentreprenørenes Forbund (MEF) peker på at leverandører i mange tilfeller ikke gis annen informasjon enn at NN er valgt etter en totalvurdering, og at tilbudet anses for å være det økonomisk mest fordelaktige.

For det andre sikrer en utdypende begrunnelse i henhold til konkurransegrunnlaget og tildelingskriteriene at tildelingsbeslutningen er forsvarlig fundert. En slik begrunnelse bidrar også til åpenhet, likebehandling og gjennomsiktighet og til at leverandører skal føle seg trygge på at oppdragsgiver har opptrådt korrekt.

For det tredje vil en manglende individuell begrunnelse kunne føre til unødvendige og ressurskrevende klageprosesser. Med krav på bare én begrunnelse vil den eneste mulighet for leverandører som er usikre på tildelingen være å klage på prosessen, med mindre oppdragsgiver på oppfordring gir en frivillig utdypende begrunnelse.

Utlendingsdirektoratet uttaler:

”Vi ser det som en fordel at dagens regler om begrunnelse i to etapper opprettholdes. Ved å beholde den utvidende begrunnelsen så vil oppdragsgiver kunne besvare nettopp de punktene en eventuell klager anfører. Én felles begrunnelse vil også kunne medføre økt antall klager. Ofte har leverandørene konkrete punkter vedrørende evalueringen de ønsker besvart, denne muligheten vil ikke være tilstede ved kun én begrunnelse. I mange tilfeller fungerer en nærmere begrunnelse som oppklaringsmøte mellom leverandør og oppdragsgiver. Noe som igjen fører til færre klager, samt de klager som kommer inn blir mye mer konkrete og presise.”

For det fjerde fremheves det at også leverandørutviklingsperspektivet er viktig. Leverandører som ikke får tildelt kontrakten, kan forbedre prestasjonen i senere konkurranser. Dette forutsetter imidlertid at de får konkrete informasjoner om hvordan oppdragsgiver leser tilbudet og hva som kan forbedres.

Flere høringsinstanser er uenig med flertallet i at det er ressurskrevende for oppdragsgivere å utarbeide individuelle begrunnelser, samtidig som plikten vil ha en oppdragende effekt.

NHO uttaler:

”NHO kan […] vanskelig se at det er svært ressurskrevende å gi en slikt utvidet begrunnelse. Oppdragsgiver må likevel foreta en slik evaluering av tilbudene for å kåre en vinner. Denne vurderingen skal fortløpende skrives ned i en anskaffelsesprotokoll. Dersom oppdragsgiver har gjort en forsvarlig vurdering av tilbudene, vil det ikke være noe merarbeid for oppdragsgiver med utarbeidelse av begrunnelse. […] Dette vil tvinge oppdragsgivere til å skrive anskaffelsesprotokoll fortløpende. Anskaffelsesprotokollen skal ikke produseres i etterkant når informasjon blir etterspurt. At dette skjer i praksis, viser for eksempel Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2008, s 116.”

Strengere krav til den automatiske begrunnelsen vil omvendt kunne føre til lite effektiv ressursbruk, idet erfaring tilsier at en kort begrunnelse ofte vil være tilfredsstillende for leverandørene.

En rekke høringsinstanser mener således at KOFAs praksis om begrunnelse bør opprettholdes. NHO mener flertallets forslag ”raserer en godt innarbeidet regel”.

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets forslag om å harmonisere reglene om begrunnelse i klassisk sektor og forsyningssektorene.

8.2.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det bør innføres like regler om begrunnelse i klassisk sektor og forsyningssektorene, og foreslår derfor en endring i lov om offentlige anskaffelser § 11.

De nærmere regler om begrunnelse vil bli gitt i forskrift. Departementet vil likevel knytte enkelte kommentarer til utformingen av disse reglene. Departementet vil foreslå nye regler om begrunnelse, slik at oppdragsgiver utelukkende pålegges å gi én begrunnelse. Den nye begrunnelsen skal da gis automatisk sammen med meddelelsen om tildelingsbeslutningen.

Etter det gjeldende anskaffelsesdirektivet artikkel 41 er oppdragsgivere bare forpliktet til å gi én begrunnelse på anmodning. Begrunnelsen må da gis innen 15 dager. Dette betyr i praksis at leverandører i mange tilfeller først mottar begrunnelsen etter utløpet av karensperioden, det vil si når kontrakt kan være inngått. Det nye håndhevelsesdirektivet legger derfor opp til en modell der denne begrunnelsen skal gis automatisk sammen med meddelelsen om tildelingsbeslutningen. Dette er nettopp for å sikre at leverandører får det fulle grunnlaget for å vurdere om det er grunn til å klage innen utløpet av karensperioden – det vil si på et tidspunkt der det fortsatt er mulig å forhindre kontraktsinngåelsen.

En tilsvarende norsk modell med bare én begrunnelse vil således være best i samsvar med systematikken i det nye håndhevelsesdirektivet. Fortsetter man derimot med en modell med to begrunnelser – en som skal gis automatisk, og en som skal gis på anmodning – samtidig som det innføres krav til karens på 10/15 dager, vil en stå overfor akkurat de samme problemstillingene som etter reglene i gjeldende anskaffelsesdirektiv: Leverandører vil ofte først få det fulle grunnlaget for å vurdere om det skal klages etter at karensperioden har utløpt. Dette ville være svært uheldig, og det er nettopp slike problemstillinger håndhevelsesdirektivet søker å motvirke.

Departementet ser at det etter dagens regler er ganske stor usikkerhet knyttet til hvilke krav som stilles til begrunnelsens innhold. Dette fører til misnøye hos alle parter: Oppdragsgiverne er usikre på når de faktisk har gitt en tilstrekkelig begrunnelse, og leverandørene ber om utdypende begrunnelser uten at de blir fornøyd. På dette punktet er departementet enig med de høringsinstansene som påpeker at en begrunnelse ikke skal sette leverandørene i stand til foreta en fullstendig overprøving av oppdragsgivers evaluering av tilbudene. Dette problemet forsterkes i en modell med to begrunnelser, idet den innebærer en forventning om at leverandørene har krav på ”noe mer”. En slik modell kan føre til at oppdragsgiver i første omgang gir en ufullstendig begrunnelse – enten fordi dette er en lettvint løsning, eller rett og slett fordi de holder litt tilbake for å ha noe å gi hvis en leverandør ber om ytterligere begrunnelser. Dette er i seg selv et argument for å innføre en modell med bare én begrunnelse.

Departementet er imidlertid opptatt av at den ene begrunnelsen som gis, skal være god og dekkende. Kravet til begrunnelse fyller en svært viktig rolle i anskaffelsesretten, og skal målet om effektiv håndhevelse nås, er det nødvendig at leverandørene får en tilstrekkelig begrunnelse. Begrunnelsen må således sette leverandørene i stand til, på et objektivt grunnlag, å vurdere om den konkrete anskaffelsesprosedyren har foregått i samsvar med anskaffelsesregelverket, og følgelig om det er grunnlag for å klage. Dette må innebære at oppdragsgiver gir en beskrivelse av det vinnende tilbudets egenskaper i relasjon til hvert enkelt tildelingskriterium. En generell begrunnelse som for eksempel at ”etter en samlet vurdering ut i fra tildelingskriteriene var det vinnende tilbudet best” vil aldri være tilstrekkelig. Samtidig er det også viktig at kravet til begrunnelse ikke blir uforholdsmessig tyngende for oppdragsgiver.

Der en leverandør mener at kravene til begrunnelse ikke er oppfylt, og oppdragsgiver ikke er enig i dette, har leverandøren mulighet til å begjære midlertidig forføyning. Forføyningen skal da ha virkning frem til oppdragsgiver har gitt en tilstrekkelig begrunnelse og overholdt karensperioden.

Flere høringsinstanser trekker frem hensynet til leverandørutvikling. Departementet er enig i at dette er et viktig hensyn å ivareta, men mener derimot ikke at dette best skjer gjennom begrunnelsen for valg av leverandør. Denne begrunnelsen skal gjøre leverandøren i stand til å vurdere om det er grunnlag for å klage. Det ville være uheldig dersom anskaffelsesprosessen forsinkes ved at oppdragsgivere først må gi leverandørene tilbakemelding om hva de kan gjøre bedre neste gang, før kontrakt kan inngås. En slik tilbakemelding har i utgangspunktet ingenting å gjøre med den pågående anskaffelsen. Departementet finner derfor ikke at leverandører i forbindelse med en konkret anskaffelse skal ha et rettskrav på leverandørutvikling, der manglende oppfyllelse fører til sanksjoner, men at det heller legges til rette for leverandørutvikling på andre måter. Det er for eksempel ikke noe til hinder for at oppdragsgivere etterfølgende gir utdypende informasjon med henblikk på leverandørutvikling, avholder ”debriefing”-møter, eller lignende.

8.3 Lovlighetskontroll etter kommuneloven

8.3.1 Gjeldende rett

Etter kommuneloven § 59 kan tre eller flere medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget bringe en avgjørelse truffet av et folkevalgt organ eller den kommunale eller fylkeskommunale administrasjonen inn for departementet for kontroll av avgjørelsens lovlighet. Lovlighetskontrollen er et virkemiddel til å få en autoritativ avgjørelse av rettslig tvil eller uenighet som oppstår som ledd i kommunal og fylkeskommunal saksbehandling, uten å gå til domstolene.

I hvilken grad kommunale og fylkeskommunale avgjørelser som treffes i forbindelse med offentlige anskaffelser kan gjøres til gjenstand for lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59, er et komplisert spørsmål. Etter ordlyden i § 59 første ledd første punktum er det ”avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller den kommunale eller fylkeskommunale administrasjon” som er gjenstand for departementets lovlighetskontroll. Ut fra bestemmelsens ordlyd kan det derfor synes som om enhver beslutning truffet av et kommunalt eller fylkeskommunalt organ er gjenstand for departementets lovlighetskontroll. I lovens forarbeider presiseres det imidlertid at departementets lovlighetskontroll bare gjelder ”avgjørelsens offentligrettslige sider”, se bl.a. Ot.prp. nr. 43 (1991-92) s. 300.

Videre fremgår det samme sted at det kun er ”endelig avgjørelse” som kan bringes inn for lovlighetskontroll. Særlig etter lovendring av 19. juni 2009 nr. 88, sett i sammenheng med uttalelser i forarbeidene til lovendringen, synes det rimelig klart at prosessledende avgjørelser som utgangspunkt ikke kan gjøres til gjenstand for selvstendig lovlighetskontroll, men kan prøves som ledd i prøvingen av den endelige realitetsavgjørelsen, se bl.a. Ot.prp. nr. 17 (2008-2009) pkt. 5.3.1.

En offentlig anskaffelse ligger i skjæringspunktet mellom offentlig og privat rett. Selve kontraktsinngåelsen er normalt av privatrettslig karakter. Beslutningsprosessen styres av lov om offentlige anskaffelser som er offentligrettslige prosedyreregler. Dette betyr at lovlighetskontroll av avgjørelser etter lov om offentlige anskaffelser må gå ut på at departementet påser at bestemmelsene i regelverket er overholdt. Lovlighetskontrollen gjelder ikke sakens avtalerettslige sider, noe som innebærer at lovlighetskontrollen ikke griper inn i gyldigheten av den inngåtte kontrakten.

Kommunal- og regionaldepartementet legger dessuten til grunn at sakens prosessuelle sider av offentligrettslig karakter skal kunne lovlighetskontrolleres, uavhengig av om realitetsavgjørelsen materielt sett er av offentligrettslig eller privatrettslig karakter, jf. Rundskriv H-2123 pkt. 4.1.4.1. I tillegg kan den personelle kompetansen til organet gjøres til gjenstand for lovlighetskontroll, det vil si spørsmålet om organet hadde myndighet til å treffe den aktuelle avgjørelsen.

Krav om lovlighetskontroll skal som nevnt fremsettes av tre eller flere medlemmer av kommunestyret/fylkestinget, og skal fremsettes for det organ som har truffet den aktuelle avgjørelse som ønskes overprøvd. Hvis organet opprettholder avgjørelsen, skal saken overføres til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet dersom det gjelder en fylkeskommunal avgjørelse om en anskaffelse, og til fylkesmannen dersom det gjelder en kommunal avgjørelse.

8.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at lovlighetskontrollen bør sees i sammenheng med håndhevelsessystemet for øvrig, og ber lovgiver vurdere å innføre et unntak fra lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 for saker som gjelder offentlige anskaffelser.

For det første understreker utvalget at bestemmelsene om lovlighetskontroll er problematiske i forhold til de nye bestemmelsene om at visse kontrakter skal kjennes uten virkning. Ifølge håndhevelsesdirektivet er det utelukkende håndhevelsesorganet som skal kjenne en kontrakt uten virkning. Spørsmålet er da hva konsekvensen blir, dersom departementet eller fylkesmennene konstaterer slike brudd som kan føre til at kontrakten kjennes uten virkning.

For det andre stiller utvalget spørsmål ved om den saksbehandling som foregår i departementet og hos fylkesmennene, gir partene tilstrekkelig rettssikkerhet.

For det tredje er det gjennom KOFA etablert et særskilt administrativt klageorgan som er bedre egnet til å ta stilling til denne typen saker. Saker om overtredelser av regelverket kan også bringes inn for EFTAs Overvåkningsorgan (ESA).

8.3.3 Høringsinstansenes syn

22 høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets anbefaling knyttet til lovlighetskontroll etter kommuneloven. Det gjelder 21 høringsinstanser i offentlig sektor, samt KS. Av disse høringsinstansene støtter samtlige utvalgets forslag, med unntak av KS som uttaler:

”Det er mulig at klageadgangen på dette området er tilstrekkelig ivaretatt i lov- og forskrift om offentlige anskaffelser. KS har likevel kommet til at det er betenkelig å frata folkevalgte mulighet for kontroll.”

8.3.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det er en rekke betenkelige sider ved å foreta lovlighetskontroll med overholdelsen av regelverket om offentlige anskaffelser.

Forholdet til sanksjonen ”uten virkning”

Bestemmelsene om lovlighetskontroll er problematiske i forhold til de nye bestemmelsene om at visse kontrakter skal kjennes uten virkning. Ifølge håndhevelsesdirektivet er det utelukkende håndhevelsesorganet som skal kjenne en kontrakt uten virkning.

Mangel på rettssikkerhet

Mangelen på rettssikkerhet ved denne type avgjørelser er betenkelig. Sakene er ofte meget kompliserte og krever omfattende utredninger av både faktum og jus. Særlig for fylkesmennene som ikke har spesialkunnskap om regelverket om offentlige anskaffelser, kan det være vanskelig å treffe en slik avgjørelse. Avgjørelsene som treffes har karakter av ”skrivebordsavgjørelser”, og det kan stilles spørsmål ved om den nødvendige kompetanse til å gjennomføre en bredere vurdering av sakskomplekset og til å foreta den nødvendige bevisvurdering alltid er til stede.

Det er ingen saksbehandlingsregler som sikrer tilstrekkelig kontradiksjon, verken for den offentlige oppdragsgiveren, den vinnende leverandøren eller forbigåtte leverandører. I kommunelovens forarbeider, Ot.prp. nr. 58 (1995-1996) pkt. 3.7.1, uttales:

”Lovlighetskontrollen baserer seg i regelen på en skriftlig saksbehandling. Det kontradiktoriske prinsippet vil være mindre fremtredende enn ved en rettssak, og saksopplysningen kan dermed ikke forventes å være like god.”

Dette innebærer at faren er stor for at det treffes uriktige beslutninger av stor betydning for enkeltpersoner, uten klagerett og andre rettssikkerhetsgarantier for berørte aktører.

Selv om lovlighetskontrollen i utgangspunktet kun skal gå ut på å prøve om regelverket om offentlige anskaffelser er fulgt, og avgjørelsen ikke skal få betydning for avtalens gyldighet eller andre privatrettslige spørsmål, fungerer det ikke alltid slik i virkeligheten. I praksis tas det gjerne forbehold i kontrakten om utfallet av en lovlighetskontroll som er begjært, slik at utfallet av vurderingen likevel kan få innvirkning på avtalens gyldighet.

Problemstillingen har visse likhetstrekk med lovlighetskontroll av saker om ansettelse, oppsigelse og avskjed, der en eventuell konstatering av brudd vil kunne skape uklarhet og usikkerhet hos involverte parter om hvilke konsekvenser en eventuell konstatering av brudd vil få for det konkrete avtaleforholdet. Dette er bakgrunnen for at det i forarbeidene til kommuneloven (Ot.prp. nr. 58 (1995-1996) pkt. 3.7.1) uttales:

”Departementet har ovenfor fylkesmennene gitt til kjenne at de bør være særlig varsomme i saker om ansettelse, oppsigelse og avskjed, og dersom saken er et vedtak om å inngå kontrakt.”(Vår understrekning)”

Videre uttales det i samme punkt:

”I tillegg vil departementet peke på at den meget uklare situasjonen som oppstår dersom ansettelsesvedtaket oppheves etter at den som fikk stillingen har tiltrådt. Den som har tiltrådt stillingen vil neppe kunne bli fratatt den annet enn i helt ekstraordinære tilfeller. Den som departementet mener er forbigått, vil ikke få krav på stillingen eller erstatning ved opphevelsesvedtaket. Det vil i de fleste tilfeller være nødvendig å bringe saken inn for domstolene for å få fastslått hvilke krav og rettigheter som eksisterer. Lovlighetskontroll vil dermed også i disse sakene bli et kompliserende element i tvisten, og uten at den kan gi noen avklaring.”

På denne bakgrunn ble det inntatt et unntak fra virkeområdet til kommuneloven § 59 for saker om ansettelse, oppsigelse og avskjed. Tilsvarende betenkeligheter er gyldige for saker om offentlige anskaffelser, selv om tilleggsproblemstillinger knyttet til arbeidstakerrettigheter selvsagt ikke kommer inn.

Saker om offentlige anskaffelser involverer kompliserte flerpartskonstellasjoner

Regelverket om offentlige anskaffelser regulerer ikke bare rettsforholdet mellom oppdragsgiver og deres avtalepart. Konkurranseutlysning innebærer at også andre aktuelle leverandører kan melde sin interesse, og regelverket er utformet for å sikre også deres interesser. Kommuneloven er ikke utformet for å fange opp dette forhold, og tredjeparts interesser vil dermed i realiteten ikke bli ivaretatt.

Alternative kontrollinstanser

Det finnes flere andre instanser som har til oppgave å føre kontroll med overholdelsen av anskaffelsesregelverket.

Gjennom KOFA er det etablert et særskilt administrativt klageorgan med kompetanse på området. Behovet for å få avgjort tvil eller uenighet innad i kommunen i form av lovlighetskontroll, og med dette slippe domstolsbehandling, er derfor liten. Det bemerkes likevel at medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget ikke nødvendigvis selv har mulighet til å få saken overprøvd av KOFA, da det er et krav til saklig interesse for å få vurdert lovligheten av en unnlatelse, handling eller beslutning. Kravet til saklig interesse gjelder ikke ved klager over ulovlige direkte anskaffelser, jf. KOFA-forskriften § 13a. Departementet foreslår å oppheve KOFAs adgang til å tildele overtredelsesgebyr ved ulovlig direkte anskaffelser, men foreslår ingen endringer i KOFAs adgang til å gi veiledende uttalelser om ulovlige direkte tildelinger med utvidet klageadgang. Se nærmere om dette i kapittel 6.3 ovenfor.

Departementet merker seg at også den danske kommunestyrelseslov med liknende regler om tilsyn med kommunene, ikke kommer til anvendelse i det omfang særlige klage- eller tilsynsmyndigheter kan ta stilling til den aktuelle saken. Ettersom det på anskaffelsesområdet er en særlig klageinstans (Klagenævnet for Udbud), kan statsamtmannen ikke behandle spørsmål om overtredelse av anskaffelsesregelverket.

Riksrevisjonen og kommunerevisjonen fører også kontroll med overholdelsen av anskaffelsesregelverket.

Lov om offentlige anskaffelser med forskrifter er i hovedsak en gjennomføring av aktuelle EU/EØS-direktiver på området. I den grad det er tale om gjennomføring av EU/EØS-direktiver, kan spørsmål om overtredelser av anskaffelsesregelverket også bringes inn for EFTAs Overvåkningsorgan (ESA), og her stilles ikke krav til saklig klageinteresse. I slike saker er det Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets oppgave å besvare henvendelser fra ESA, og det er således departementet som skal ivareta norske interesser, uavhengig av hvem som har gjennomført anskaffelsen. Klager til ESA kan bringes inn parallelt med at samme spørsmål behandles i en lovlighetskontroll eller etter at departementet har truffet en avgjørelse.

Departementet har i slike situasjoner ulike roller som er vanskelig å forene. I forbindelse med lovlighetskontrollen skal departementet fungere som dommer, mens departementet i forbindelse med en ESA-klagesak nærmest fungerer som forsvarer. Departementet skal naturligvis i alle tilfeller fremme rett anvendelse av regelverket, men dobbeltrollen er uansett uheldig. Når departementet først har uttalt seg i en sak om lovlighetskontroll, kan det være vanskelig å ivareta norske interesser på en god måte i en eventuell parallell eller etterfølgende traktatbruddssak.

Unntakets nærmere avgrensning

Departementet har merket seg at KS uttaler at det er betenkelig å frata kommunene kontroll ved å fjerne muligheten til å begjære lovlighetskontroll med offentlige anskaffelser. Departementet mener imidlertid at de folkevalgtes mulighet for kontroll i anskaffelsessaker i begrenset grad blir avskåret ved at det innføres et unntak i kommuneloven § 59 for denne sakstypen. For det første finnes det, som redegjort for ovenfor, flere alternative instanser som kan prøve lovligheten av anskaffelsesprosessene. For det andre vil departementet ikke foreslå å unnta saker om offentlige anskaffelser fra kommuneloven § 59 som sådan. Unntaket bør begrenses til å gjelde hvorvidt anskaffelsesregelverket er fulgt. Anskaffelsessaker kan dermed fortsatt bringes inn for lovlighetskontroll for andre formål, herunder for spørsmål om habilitet eller brudd på andre offentligrettslige regler.

8.4 Erstatningsrettslige problemstillinger

8.4.1 Gjeldende rett

Det følger av EU/EØS-retten at det skal være adgang for leverandører til å kreve erstatning for feil begått i offentlige anskaffelsesprosesser. Den nærmere reguleringen av dette overlates imidlertid til nasjonal rett. I lov om offentlige anskaffelser § 10 fremgår det at ”ved brudd på denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven, har saksøker krav på erstatning for det tap han har lidt som følge av bruddet”. Utviklingen av premissene for erstatning er, som generelt i erstatningssammenheng, overlatt til domstolene. Utgangspunktet er at de tre grunnleggende kravene for erstatning – ansvarsgrunnlag, økonomisk tap og adekvat årsakssammenheng – må være oppfylt. Hvordan disse skal tilpasses de særlige spørsmål som anskaffelsesretten gir opphav til, har lovgiver overlatt til rettspraksis.

Etter at kontrakt er inngått, er erstatningskrav det eneste en leverandør som mener seg urettmessig forbigått i en anskaffelsesprosess, kan gjøre gjeldende for domstolene. På nærmere vilkår kan leverandøren kreve erstatning for utgifter knyttet til deltakelse i konkurransen om å få oppdraget (den negative kontraktsinteresse), eller kreve å bli stilt som om de hadde vunnet konkurransen (den positive kontraktsinteresse). Videre har rettspraksis anerkjent potensielle leverandørers krav på erstatning for tap de har lidt for å få stoppet en ulovlig direkte anskaffelse.

8.4.2 Direktivets krav og utvalgets forslag

Håndhevelsesdirektivet oppstiller ingen nye krav til nasjonal erstatningsrett, og utvalget har ikke foreslått endringer i lov eller forskrift på dette feltet. Fordi gjennomføringen av direktivet vil kunne aktualisere enkelte erstatningsrettslige problemstillinger som ikke tidligere har vært fremme i norsk rett, har utvalget likevel knyttet noen bemerkninger til de nye problemstillingene.

Den nye sanksjonen ”uten virkning” vil kunne gi medkontrahenten grunn til å søke erstatning for det økonomiske tap som påføres ham. Det kan både dreie seg om positiv og negativ kontraktsinteresse.

Utvalget peker på at hensynet bak sanksjonen ”uten virkning” kan tilsi at erstatning for den positive kontraktsinteressen er utelukket. Å tilkjenne slik erstatning innebærer jo reelt sett å gi kontrakten økonomisk virkning, og dette er jo direkte i strid med formålet med sanksjonen. Bakgrunnen for at en kontrakt kjennes uten virkning er at det er begått en feil hos oppdragsgiver. Utvalget bemerker at en medkontrahent som i ond tro inngår en kontrakt i strid med anskaffelsesregelverket, ”som har kjent til feilen”, muligens heller ikke er erstatningsrettslig vernet i forhold til den negative kontraktsinteressen. Uansett vil ond tro hos medkontrahenten aktualisere nedsettelse eller bortfall av erstatning etter skadeerstatningsloven § 5-1 om medvirkning.

Forholdene vil være annerledes dersom medkontrahenten har vært i god tro, det vil si han ikke har kjent til regelbruddet. Utvalget mener som et utgangspunkt at regelbrudd overfor en aktsomt godtroende medkontrahent vil utgjøre et erstatningsrettslig ansvarsgrunnlag, men at kravet til årsakssammenheng betyr at erstatning for positiv kontraktsinteresse også her er lite aktuelt.

Utvalget finner imidlertid ikke grunn til å oppstille mer generelle retningslinjer for spørsmålene, men foreslår å overlate til domstolene å avklare prinsippene nærmere.

8.4.3 Høringsinstansenes syn

Et fåtall av høringsinstansene har merknader til de erstatningsrettslige problemstillingene.

UD peker på at:

”dersom gjennomføringen av direktivet aktualiserer erstatningsrettslige problemstillinger som ikke tidligere har vært fremme i norsk rett, så hører det under domstolene å avgjøre hvordan de nye problemstillingene best skal løses, som ellers i anskaffelsesrettslige erstatningssøksmål”.

KOFA-medlem Kai Krüger etterlyser klarere retningslinjer om erstatningsrettslige problemstillinger fra lovgiver. Han mener dette ville gi stor praktisk nytteverdi blant annet for bruk av reglene om avbestillingserstatning etter kjøpsloven.

8.4.4 Departementets vurdering

De erstatningsrettslige problemstillingene som gjennomføring av direktivet vil kunne aktualisere, vil variere avhengig av de faktiske forholdene i den enkelte sak. Departementet mener problemstillingene må vurderes konkret i den enkelte sak, og foreslår at det ikke fastsettes noen overordnede retningslinjer for denne vurderingen. Å overlate den nærmere utvikling av erstatningsretten til domstolene er for øvrig i tråd med tradisjonen i norsk rett. I samsvar med utvalgets forslag, foreslår derfor departementet at utviklingen og konkretiseringen av erstatningsretten på dette området overlates til domstolene.

EU-domstolen avsa i 2010 en dom (sak 314/09, ”Strabag-dommen”) som kan ha betydning for utviklingen av rettspraksis i Norge om erstatning ved overtredelse av reglene om offentlige anskaffelser. Det overlates imidlertid til norske domstoler å vurdere i hvilket omfang dommen skal få betydning for norsk rettspraksis.

8.5 Offentlighet for tilbud

8.5.1 Gjeldende rett

Etter den nye offentlighetsloven er tilbud og protokoller offentlige, men det kan gjøres unntak fra innsyn i disse frem til valget av leverandør er gjort, jf. § 23 tredje ledd. Tilbud og protokoller er således offentlige etter dette tidspunktet. Krav om innsyn skal avgjøres ”uten ugrunnet opphold”, jf. offentlighetsloven § 29. Tilbud og protokoller vil dermed som utgangspunkt være offentlige i karensperioden.

Det skal gjøres unntak for opplysninger som er omfattet av taushetsplikt, som for eksempel forretningshemmeligheter. Det kan gjøres unntak fra innsyn for opplysninger når det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av økonomiforvaltningen til organet.

Reglene skiller seg fra den gamle offentlighetsloven, der det var gjort et generelt unntak fra innsyn i tilbud og protokoller. Dette unntaket gjaldt også etter tildelingsbeslutningen.

8.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget er prinsipielt enig i de hensyn som ligger bak den nye bestemmelsen om innsyn i tilbud inngitt i konkurranser etter anskaffelsesregelverket. Utvalget mener imidlertid at offentlighet om tilbud før karensperiodens utløp er problematisk.

I karensperioden, som er perioden fra oppdragsgiver har besluttet hvilken leverandør som skal tildeles kontrakt til kontrakten faktisk kan inngås, kan oppdragsgiver endre sin tildelingsbeslutning dersom kontrakten skulle vise seg å være tildelt feil leverandør eller dersom det har skjedd feil i anskaffelsesprosessen som gjør at konkurransen må utlyses på nytt. Utvalget peker på at når konkurransen må utlyses på nytt, kan det være svært skadelig for konkurransen at leverandørene har hatt innsyn i hverandres tilbud i den forutgående konkurransen. De vil, så langt opplysninger ikke er unntatt som følge av taushetspliktreglene, kunne få innsyn i hverandres priser og øvrige betingelser. Utvalget mener at dette legger til rette for at leverandørene kan tilpasse seg hverandres tilbud i den etterfølgende konkurransen. Det kan gi dårligere betingelser for det offentlige og mindre effektiv bruk av offentlige midler.

Utvalget peker også på at dersom det dreier seg om en forhandlet konkurranse kan en gjenåpning av konkurransen etter at tilbudene har vært offentlig tilgjengelige, vise seg umulig, fordi offentliggjøringen har forrykket konkurransesituasjonen.

Etter endringene i håndhevelsesdirektivet skal oppdragsgiver automatisk gi en begrunnelse for sitt valg av leverandør samtidig med tildelingen av kontrakten. Denne begrunnelsen skal inneholde en beskrivelse av tilbudets egenskaper i relasjon til tildelingskriteriene, slik at øvrige leverandører skal kunne gjøre seg opp en mening om tildelingen virker akseptabel.

De nye reglene om karensperiode, i kombinasjon med kravet til begrunnelse, skal sikre at leverandørene får tilstrekkelig med tid og kunnskap til å vurdere om de ønsker å angripe oppdragsgivers tildelingsbeslutning. Utvalget mener at leverandørenes behov for innsyn i prosessen før kontraktstildeling er sikret gjennom disse reglene. De fremhever også at det i tillegg følger av offentlighetsloven § 23 tredje ledd at protokollene skal være offentlige fra tidspunktet for tildelingsbeslutningen, samtidig som oppdragsgiverne har fått plikt til å føre protokoll for alle sine anskaffelser over 100 000 kr, jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 3-2. Utvalget kan ikke se at det er behov for innsyn også i selve tilbudene før karensperiodens utløp.

De nye sanksjonsreglene som innføres som følge av endringene i håndhevelsesdirektivet, sammen med reglene om karensperiode, begrunnelse og offentlighet om anbudsprotokollen, utgjør en vesentlig styrking av gjennomsiktigheten og håndhevelsen av offentlige anskaffelser. Utvalget mener at dette vil ivareta hensynet til å sikre at oppdragsgivere ikke tar utenforliggende hensyn, herunder korrupsjonslignende forhold, og kan heller ikke se at regelen om innsyn før karensperiodens utløp kan forankres i formålet med offentlighetsloven. Utvalget anbefaler derfor at bestemmelsen om innsyn i tilbud før karensperiodens utløp blir revurdert.

8.5.3 Høringsinstansenes syn

65 høringsinstanser har uttalt seg om dette spørsmålet. 56 høringsinstanser (52 høringsinstanser i offentlig sektor, herunder KOFA og Konkurransetilsynet, samt Firstventura AS, HSH, KS og NHO) støtter utvalgets forslag.

De fleste av disse høringsinstansene fremhever at det er særlig uheldig at leverandørene får innsyn i hverandres tilbud i situasjoner der det etterpå skjer en avlysning og iverksettes ny konkurranse. Samtidig uttaler en rekke av dem at andre regler som begrunnelsesplikten og regler om karensperiode, samt rett til innsyn i anskaffelsesprotokoll, er tilstrekkelig for å sikre at prosessen er etterprøvbar.

KOFA uttaler:

”Klagenemnda tiltrer utvalgets vurderinger her og støtter forslaget om å gå tilbake til tidligere ordning. Det kan ikke være noen tungtveiende momenter for at offentligheten skal ha innsyn i anbudspapirer før kontrakt er signert. For klagebehandlingen vil det være tilstrekkelig med partsinnsyn i protokoller og totalpriser. De nye reglene har ført til at leverandørene svært ofte ber om innsyn i konkurrentenes tilbud i perioden mellom kontraktstildeling og signering. Dette fører for det første til et stort merarbeide for oppdragsgiver, som i disse tilfeller jo må overprøve leverandørenes synspunkter på hva som er forretningshemmeligheter. Selv om forretningshemmeligheter kan sladdes, viser det seg for det andre ofte å være uheldig at leverandørene får anledning til å gjøre seg kjent med oppbyggingen og håndteringen av anbudsforespørselen i sine konkurrenters tilbud, særlig når det etterpå skjer en avlysning og iverksettes ny konkurranse.

I slike tilfeller vil totalprisene fra første konkurranse riktignok være kjent, men leverandørene har da ulike muligheter til å posisjonere seg når nye tilbud skal inngis.”

Helse Midt-Norge, Helse Sør-Øst og NSB uttaler at de har erfart at innsynet i tilbud svært ofte benyttes aktivt for å skaffe kunnskap om øvrige leverandørers forhold og konkurransefortrinn. Sjelden eller aldri er det andre enn konkurrerende leverandører som benytter denne adgangen.

Flere høringsinstanser uttaler at behandling av slike innsynsbegjæringer krever uforholdsmessig mye tid og ressurser, noe som forlenger og kompliserer klagebehandlingen.

NHO og Sør-Trøndelag fylkeskommune fremhever likevel betydningen av strenge krav til begrunnelse ved kontraktstildelingen dersom man velger utsatt innsyn i tilbudene.

Åtte av de 52 høringsinstansene som støtter forslaget, argumenterer i tillegg med at man bør gå lengre enn forslaget i å unnta tilbud fra offentlighet. Dette gjelder Haugesund kommune, Helse Midt-Norge, Helse Nord, Helse Sør-Øst, Kvinnherad kommune, Kunnskapsdepartementet, NAV og Stord kommune.

Ni høringsinstanser støtter ikke utvalgets forslag. Dette gjelder Advokatfirmaet Schjødt, EBA, LO, NIMAs offentlige komité, Nordland fylkeskommune, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforbund (felles uttalelse fra disse tre) og Oppland fylkeskommune.

Norsk Journalistlag, Norsk presseforbund og Norsk redaktørforening fraråder sterkt endring av regelverket. De uttaler bl.a.:

”Videre mener vi begrunnelsen for å innføre innsyn i karensperioden må veie tyngre enn begrunnelsen for å endre kontrakten. Det er ikke nok at de andre tilbyderne har innsyn. Det var dessuten heller ikke hensynet til andre leverandører som var Stortingets begrunnelse for å gi allmennheten rett til innsyn i karensperioden. Rett til innsyn i karensperioden gjør det mulig å drive uavhengig kontroll i en periode der avdekking av feil kan få konsekvenser for kontraktsinngåelsen. Å kunne la være å inngå kontrakt der det avdekkes feil i anbudsrunden, er etter vårt syn effektiv bruk av offentlige midler. Det er derfor av stor samfunnsmessig betydning at man har innsyn i prosessen før kontraktsinngåelsen, og ikke etter.”

8.5.4 Departementets vurdering

Offentlighet for tilbud

Formålet bak offentlighetsloven § 23 tredje ledd er å sikre gjennomsiktighet i forvaltningens saksbehandling. Slik vil leverandører, politikere og allmennheten kunne kontrollere at det ikke tas utenforliggende hensyn når det offentliges midler disponeres. En slik gjennomsiktighet vil bl.a. sikre at reglene om offentlige anskaffelser anvendes i tråd med de intensjoner som reglene bygger på, og kan bidra til å forhindre alvorlige forhold som korrupsjon o.l. Bestemmelsen styrker også leverandørenes muligheter til å avdekke feil og dermed klage på anskaffelsesprosessen når det er grunnlag for det. Den letter også pressens rolle som vaktbikkje. Dette er viktige hensyn som departementet er opptatt av å ivareta.

Samtidig har departementet stor forståelse for den bekymring som er uttrykt av utvalget og de fleste høringsinstansene. Det kan få uheldige konsekvenser dersom leverandørene får innsyn i hverandres tilbud før endelig kontrakt er inngått. Leverandørene kan da tilpasse seg hverandres tidligere tilbud dersom konkurransen avlyses før kontrakt er inngått og kontrakten må lyses ut på nytt.

Departementet har innhentet en tolkningsuttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling for å undersøke nærmere hvorvidt noen av de utfordringer som utvalget og høringsinstansene har beskrevet, kan løses innenfor dagens regelverk. Som svar på denne henvendelsen har Lovavdelingen i brev av 20. januar 2011 redegjort nærmere for unntaksreglene i offentlighetsloven som er aktuelle for tilbudsdokumenter i saker der det blir avholdt anbudskonkurranse.

Offentlighetsloven § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2, slår fast at det ikke kan gis innsyn i forretningshemmeligheter, det vil si ”tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- og forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår”. Den sentrale avgrensningen av taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 ligger i vilkåret om at det må være av ”konkurransemessig betydning” for den aktuelle virksomheten at opplysningene ikke kommer ut. For at opplysningene skal være omfattet av taushetsplikten, må det kunne føre til fare for økonomisk tap eller redusert gevinst for virksomheten dersom de blir kjent.

Taushetsplikten kan variere over tid. Lovavdelingen uttaler bl.a.:

”Dersom ein konkurranse skal lysast ut på nytt, vil òg prisar, økonomiske prognosar og annan informasjon som berre er relevant for den aktuelle saka, kunne vere omfatta av teieplikt. Andre tilbydarar vil elles kunne tilpasse sine tilbod etter dei aktuelle opplysningane. Vi legg såleis til grunn at opplysningane vil vere omfatta av teieplikt inntil det er klart at konkurransen vil bli avgjort på grunnlag av dei innkomne tilboda. Dersom dette ikkje er klart før ved kontraktsinngåinga, vil opplysningane vere omfatta av teieplikt fram til dette tidspunktet.”

De uttaler videre om saksbehandlingstiden:

”Eit krav om innsyn skal avgjerast utan ugrunna opphald, jf. offentleglova § 29 fyrste ledd andre punktum. Generelt må ein vere varsam med å gje ut opplysningar som kan tenkjast å vere omfatta av teieplikt, inntil det er avklara at dette ikkje er tilfelle. Denne vurderinga kan i ein del tilfelle ta noko tid. Dersom det dreier seg om tvilsame spørsmål eller kravet gjeld store eller mange dokument, kan ein bruke meir tid på vurderinga enn det som elles er rettleiande tidsbruk for vurderinga av meir vanlege innsynskrav (1-3 arbeidsdagar, jf. Rettleiar til offentleglova punkt 9.3, på s. 164).

Vi nemner her særskilt føresegna i offentleglova § 32 andre ledd fyrste punktum, som seier at dersom det ikkje har kome svar på eit innsynskrav innan fem arbeidsdagar, skal dette reknast som eit avslag som kan påklagast. Dette medfører likevel ikkje nokon lengstefrist for handsaming av innsynskrav. Ei sakshandsamingstid på over fem dagar kan vere innanfor lova, så lenge kravet blir avgjort ”utan ugrunna opphald”. Retten til å klage etter fem dagar gjeld likevel absolutt, slik at det kan liggje føre rett til å klage før fristen for å avgjere innsynskravet er ute.”

Offentlighetsloven § 23 første ledd åpner for å gjøre unntak for opplysninger når dette er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av bl.a. økonomiforvaltningen til organet. Dette unntaket verner om de privatøkonomiske interessene til organet i forhandlingssituasjoner. Unntak etter § 23 første ledd kan tenkes dersom det er aktuelt å lyse ut konkurransen på nytt, og innsyn vil svekke organets posisjon i forhandlingene.

Departementet vurderer situasjonen slik at offentlighetsloven inneholder unntak som langt på vei kan benyttes for å løse de utfordringer som utvalget og høringsinstansene har beskrevet. På denne bakgrunn vil ikke departementet foreslå endringer i offentlighetsloven på nåværende tidspunkt.

Kunngjøring av konkurranseresultater

Under Stortingets behandling av St.meld. nr 36 (2008-2009) ”Det gode innkjøp” uttalte flertallet i næringskomiteen:

”Fleirtalet har merka seg at det på komitéhøyringa vart tatt til orde for ein enkel måte å få informasjon om inngåtte kontraktar på, og ber Regjeringa sjå nærare på dette”.

Departementet mener det er hensiktsmessig å bruke og videreutvikle systemet for kunngjøring av kontraktsinngåelser, som allerede finnes i kunngjøringsdatabasen Doffin, for å oppnå mer åpenhet om hvilke leverandører som får offentlige kontrakter.

Det følger av forskrift om offentlige anskaffelser § 9-2 at resultatet av en konkurranse etter forskriftens del II (har som hovedregel verdi mellom 500 000 og 1,65 millioner) og som er utlyst i Doffin, kan kunngjøres i Doffin, mens det er en plikt å kunngjøre resultatet av konkurranser over EØS-terskelverdi både i Doffin og i den europeiske kunngjøringsdatabasen TED, jf. § 18-4.

Til tross for at det i noen tilfeller er plikt til å kunngjøre kontraktsinngåelsen, skjer dette for under halvparten av kontraktsinngåelsene. Det er allerede iverksatt tiltak for å øke antallet kontraktskunngjøringer. Bl.a. er det etablert en ordning med automatiske purringer til de som har kunngjort en konkurranse, og det er gjennomført tekniske endringer i databasen, slik at det bl.a. er blitt enklere å overføre informasjon fra den tidligere kunngjøring av konkurransen direkte inn i kontraktskunngjøringen. Departementet vil i samarbeid med Difi arbeide videre med ytterligere tiltak for å øke antallet kontraktskunngjøringer.