9 Noen spørsmål i utvalgets forslag til endringer på forskriftsnivå

9.1 Innledning

Håndhevelsesutvalget foreslår i NOU 2010:2 en rekke endringer og nye regler på forskriftsnivå. Forslagene har vært forelagt høringsinstansene. Selv om de ikke berører forslaget til lovendringer, er flere av temaene sentrale for utformingen av regelverket. Spørsmålene har derfor vært gjenstand for bred omtale av høringsinstansene. På denne bakgrunn – og for å gi et mer fullstendig bilde av regelverksarbeidet – gis en omtale av disse temaene i lovproposisjonen.

Når det gjelder endringer på forskriftsnivå vedrørende nye bestemmelser om suspensjon, sanksjoner, søksmålsfrister og begrunnelse, er disse omtalt i kapittel 6 i tilknytning til omtalen av forslag til lovbestemmelser.

I det følgende gjennomgås utvalgets forslag til nye regler om karensperiode (kapittel 9.2), vedståelsesfrist (kapittel 9.3) og dekningskjøp (kapittel 9.4), som utelukkende skal reguleres i forskrift.

9.2 Nye regler om karensperiode

9.2.1 Gjeldende rett

Oppdragsgivers beslutning om hvilken leverandør som skal tildeles kontrakt, skal meddeles alle deltagerne i konkurransen i rimelig tid før kontrakten signeres. Den obligatoriske ventetid fra denne meddelelsen er sendt, til kontrakt faktisk kan inngås, kalles karensperiode. Bakgrunnen for reglene om karens er en avgjørelse fra EU-domstolen fra 1999 (C-81/98, Alcatel). I denne saken ble det slått fast at en forbigått leverandør skal ha tilstrekkelig tid til å klage med henblikk på å forhindre kontraktsinngåelse.

Kravet til karensperiode gjelder for anskaffelser som er omfattet av forskrift om offentlige anskaffelser del II og III, jf. §§ 13-3 og 22-3, samt forsyningsforskriften del II, jf. § 11-4.

Kravet til rimelig tid er vagt, og gir oppdragsgiver et skjønn ved fastsettelse av karensperioden. Denne må være tilstrekkelig for leverandøren til å gjennomgå og vurdere oppdragsgivers beslutning, og eventuelt ta nødvendige skritt for å begjære midlertidig forføyning. Hvor lang karensperioden skal være, vil avhenge av hvor komplisert anskaffelsen er. Oppdragsgiver må imidlertid i sin meddelelse til leverandørene fastsette det eksakte tidspunkt for når karensperioden løper ut. Leverandørene forholder seg derfor alltid til en eksakt periode.

I sammenheng med bestemmelsene om karensperiode, defineres kontraktsinngåelsen som ”tidspunkt for signering av kontrakt av begge parter”.

9.2.2 Direktivets krav

Håndhevelsesdirektivet kodifiserer kravet til karensperiode som er utviklet gjennom rettspraksis, samtidig som det nå stilles mer presise krav til karensperiodens lengde, jf. artikkel 2a. Direktivet oppstiller således et minimumskrav på 10 kalenderdager når meddelelsen om tildelingsbeslutningen sendes elektronisk. Sendes meddelelsen med et annet kommunikasjonsmiddel, skal karensperioden være minimum 15 kalenderdager regnet fra dagen etter avsendelsen, eller 10 kalenderdager regnet fra dagen etter mottakelsen av meddelelsen.

Håndhevelsesdirektivet artikkel 2b gir adgang til å gjøre unntak fra kravet til karens i tre tilfeller:

• ved lovlige direkte anskaffelser (det vil si der det ikke foreligger noen plikt til å kunngjøre konkurransen),

• der det bare er én leverandør (eksempelvis der bare én leverandør har deltatt i konkurransen), og

• ved kontrakter basert på rammeavtaler eller dynamiske innkjøpsordninger.

Klage til håndhevelsesorganet innenfor karensperioden skal føre til at oppdragsgivers adgang til å inngå kontrakt suspenderes, jf. nærmere i kapittel 6.2. Brudd på bestemmelsene om karens vil kunne føre til at oppdragsgiver skal ilegges sanksjoner, jf. nærmere i kapittel 6.3.

Norge er bare forpliktet til å innføre reglene for EØS-anskaffelser, det vil si ikke for anskaffelser under EU/EØS-terskelverdiene eller uprioriterte tjenester.

9.2.3 Utvalgets forslag

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Goller, Hauge, Hellesylt, Mjølhus, Aardalsbakke og Aatlo, foreslår å innføre et krav til karensperiode svarende til direktivets minstekrav på minimum 10/15 dager, avhengig av kommunikasjonsmiddel, i forskrift om offentlige anskaffelser del III og forsyningsforskriften del II. Flertallet foreslår at det fortsatt bare stilles krav om ”rimelig tid” for anskaffelser omfattet av forskrift om offentlige anskaffelser del II.

Utvalgets mindretall, medlemmet Gjønnes, ønsker å gå lengre enn det som kreves etter direktivet. Dette medlemmet foreslår at det generelt innføres en karensperiode på minimum 15 dager, uavhengig av kommunikasjonsform, både i forskrift om offentlige anskaffelser del II og III, samt forsyningsforskriften del II.

Et samlet utvalg foreslår å innføre alle tre mulige unntak fra kravet til karens.

Utvalget har videre drøftet om ”signering av kontrakt av begge parter” er det mest hensiktsmessige skjæringstidspunkt for når kontrakt skal anses inngått. Skjæringsreglen har betydning for bestemmelser om karens, og har til hensikt å sikre at oppdragsgivers meddelelse om tildelingsbeslutningen ikke blir oppfattet som en aksept av tilbud (kontrakt kan først inngås etter utløp av karensperioden). Hensikten er derimot ikke generelt å overstyre avtaleretten. Det vil for eksempel si at det fortsatt vil være den alminnelige avtaleretten som må ligge til grunn for en vurdering av om det er foretatt en ulovlig direkte anskaffelse og om partene er bundet seg imellom.

Utvalget er her delt på midten: Medlemmene Hauge, Gjønnes, Goller og Aardalsbakke anbefaler å beholde dagens regel om at kontrakt anses inngått ved signering av begge parter. Medlemmene Sejersted, Hellesylt, Mjølhus og Aatlo foreslår at kontrakt skal anses inngått når oppdragsgivers skriftlige meddelelse av aksept er kommet frem til leverandøren.

Utvalget mener at kravet til karens også vil gjelde for bygge- og anleggskontrakter til sosiale formål, jf. forskrift om offentlige anskaffelser del IV, kapittel 25. Krav til karensperiode vil derimot ikke være relevant for øvrige prosedyrer i anskaffelsesforskriften del IV eller forsyningsforskriften del IV (plan- og designkonkurranser, bygge- og anleggskonsesjoner eller den alternative prosedyren).

9.2.4 Høringsinstansenes syn

Krav til karensperiode i forskrift om offentlige anskaffelser del III og forsyningsforskriften del II

De fleste høringsinstansene i offentlig sektor, herunder KOFA og Regjeringsadvokaten, samt Advokatforeningen, KS,MEF (under tvil), NIMAs offentlige komité og Norges taxiforbund, støtter flertallets forslag om en fast karensperiode på 10/15 dager avhengig av kommunikasjonsform i forskrift om offentlige anskaffelser del III og forsyningsforskriften del II.

Det vises i den forbindelse til at en slik karensperiode allerede praktiseres i dag. Flere høringsinstanser mener også at en 10 dagers karensperiode ved bruk av elektronisk kommunikasjon gjennomgående må være tilstrekkelig for leverandørene til å gjennomgå tildelingsbeslutningen og vurdere om det er hensiktsmessig å innlede en klageprosedyre. En fast karensperiode på 15 dager i alle anskaffelser vil derimot ikke stå i forhold til det hensynet karensperioden skal ivareta, og det vil generelt kunne føre til forsinkelser i anskaffelsesprosessene.

De fleste høringsinstanser på leverandørsiden, samt Bufdir, Helse Vest RHF og Firstventura AS støtter mindretallets forslag om en fast karensperiode i del III på 15 dager, uavhengig av kommunikasjonsmiddel.

Mange av disse høringsinstansene viser til at dette vil være en rettsteknisk forenkling som er lett å forholde seg til. Dette gjelder særlig der elektronisk meddelelse anvendes i kombinasjon med skriftlig underretning. Videre mener mange at 10 dager generelt kan være for kort, særlig ved store, kompliserte anskaffelser; leverandørene må få tilstrekkelig tid til å sette seg inn i, eventuelt konsultere med advokat eller bransjeorganisasjon osv.

Flere høringsinstanser mener også at en lengre karensperiode vil forhindre forhastede klager, der leverandøren stanser prosessen for å være sikker på ikke å miste rettigheter. Forskjellen på noen få dagers karensperiode spiller videre ikke noen avgjørende rolle for oppdragsgivere som har planlagt anskaffelsen godt; for slike oppdragsgivere vil det være uproblematisk å vente med å inngå kontrakt i fem ekstra dager.

Krav til karensperiode i forskrift om offentlige anskaffelser del II

De fleste høringsinstansene i offentlig sektor, herunder KOFA og regjeringsadvokaten, samt HSH, KS, NIMAs offentlige komitéog Norges taxiforbund støtter flertallets forslag om å videreføre kravet til ”rimelig tid” i anskaffelsesforskriften del II. Flere anfører at dette i praksis likevel ofte vil utgjøre 10/15 dager.

Mange høringsinstanser legger i den forbindelse stor vekt på hensynet til effektive innkjøp og muligheten til å beholde fleksibiliteten som ligger i begrepet ”rimelig tid”.

HSH uttaler:

”Fordelen med mindretallets forslag er at regelen er enkel å forholde seg til og forhindrer at enkelte oppdragsgivere trår feil ved fastsetting av en frist etter skjønn. Samtidig er en slik absolutt frist ikke nødvendig i forskriftens del II, og det kan da hevdes at en absolutt frist bare virker unødvendig firkantet og trenerende i forhold til prosessen. […] Flertallets forslag til "rimelig tid" gir en relativ frist som åpner for at oppdragsgiver kan utvise skjønn med hensyn til fastsetting av karensperioden. I store anskaffelser av uprioriterte tjenester, for eksempel helsetjenester til mange millioner kroner, vil "rimelig tid" gjerne være opp mot 15 dager.”

10 høringsinstanser på leverandørsiden samt Firstventura AS og Helse Vest, støtter mindretallets forslag om en fast karensperiode på 15 dager også i del II.

Høringsinstansene anvender mer eller mindre den samme argumentasjonen for en karensperiode på 15 dager i del II som for del III. Det anføres videre at det vil bidra til en forenkling av regelverket hvis karensperioden er lik uavhengig av type anskaffelse. Dette vil være forutsigbart både for oppdragsgivere og leverandører.

Videre støtter 5 høringsinstanser mindretallets syn om at det også bør være en fast karensperiode for anskaffelser omfattet av del II, men har divergerende synspunkter på hvor lang denne karensperioden bør være. Advokatforeningen, Forsvarsbygg, MEF og UDI foreslår 10/15 dager. Statens Jernbanetilsyn foreslår 7-10 dager. Disse høringsinstansene peker bl.a. på at dette vil være en rettsteknisk forenkling som fjerner usikkerhet rundt hvordan begrepet ”rimelig tid” skal fortolkes.

Unntak fra kravet om karens

Det er generell støtte til utvalgets forslag om å innføre de tre unntakene fra kravet til karensperiode, og ingen høringsinstanser har motforestillinger.

Om skjæringstidspunktet for kontraktsinngåelse

59 høringsinstanser støtter forslaget om å beholde dagens regel, der kontrakt anses inngått ved begge parters signering av kontrakten (44 høringsinstanser i offentlig sektor, herunder Regjeringsadvokaten og KOFA(bortsett fra medlem Kai Krüger),12 høringsinstanser på leverandørsiden samt Advokatfirmaet G-Partner, Advokatfirmaet Schjødt og Firstventura AS).

Mange høringsinstanser legger vekt på at dette er en praksis som er godt innarbeidet og som fungerer bra.

Bergen kommune uttaler:

”Vi har i Bergen kommune erfaring for at den regelen som nå gjelder, har fungert svært bra som en klar og etterprøvbar milepel. Dette gjelder særlig når anskaffelsesprosessen gjennomføres av personer med begrenset erfaring med offentlig anskaffelser. Tidspunktet når kontrakt er signert av begge parter, er lett forståelig og gjør det vanskelig å ”snuble” inn i et avtaleforhold ved en inkurie. Regelen fremstår derfor som en god og klart tvisteavvergende regel.”

Videre anføres det at det er lite byrdefullt for oppdragsgiver og den valgte leverandør å stille krav om en skriftlig avtale signert av begge parter. Dette henger også godt sammen med forskriftens krav til skriftlig avtaleinngåelse, samtidig som det vil bidra til å bevisstgjøre partene om at avtale sluttes. Det har også avgjørende betydning at dagens regel best sikrer notoritet.

11 høringsinstanser støtter det alternative forslaget, der kontrakt anses for inngått når oppdragsgivers skriftlige meddelelse av aksept er kommet frem til leverandøren (BTV Innkjøp, KOFA-medlem Kai Krüger, Kristiansund kommune, KS, Kunnskapsdepartementet, Norges taxiforbund, Oppland fylkeskommune, Oslo universitetssykehus, Rogaland fylkeskommune, Stavanger kommune og Sørum kommune).

Flere høringsinstanser legger vekt på at oppdragsgivers aksept som skjæringstidspunkt vil være best i samsvar med alminnelig norsk avtalerett. Dette vil være en dynamisk og fleksibel regel, som vil skape klarhet i forhold til lovens andre bestemmelser.

Kunnskapsdepartementet uttaler:

”Når tidspunktet for oppdragsgivers begrunnende, endelige valg av leverandør således er gitt, og oppdragsgivers skriftlige meddelelse av aksept er kommet frem til leverandøren, har man tilstrekkelig notoritet for oppdragsgivers beslutning om tildeling av kontrakt. Dersom aksepten kommer frem og stemmer med innholdet i tilbudet innen vedståelsesfristens utløp, er begge parter etter vanlige norske kontraktsrettslige prinsipper bundet (gyldig bindende avtale er inngått). Etter Kunnskapsdepartementets oppfatning vil det virke forvirrende å operere med andre regler for når bindende avtale er inngått når det offentlige er en av partene enn når begge parter er private. Det vil ofte være praktiske grunner til at man ønsker å utsette signeringen av et felles avtaledokument, eller man ønsker f. eks. nettopp å vise at klageadgangen i karensperioden er reell. På bakgrunn av dagens avvikende regler, bør anskaffelsesforskriften endres slik at tidspunktet for skjæringstidspunktet stemmer med avtalelovens alminnelige regler.”

BTV Innkjøp og Sørumkommune peker på at leverandører med dagens regel feilaktig tror at det er anledning til å forhandle om kontraktsvilkårene, selv om de ikke har tatt forbehold.

9.2.5 Departementets vurdering

Krav til karensperiode i forskrift om offentlige anskaffelser del III og forsyningsforskriften del II

Departementet er enig med flertallet i at det bør innføres en fast karensperiode på minimum 10/15 dager, avhengig av kommunikasjonsform, for anskaffelser omfattet av forskrift om offentlige anskaffelser del III og forsyningsforskriften del II.

Fastsettelse av minimumskrav til karensperiodens lengde vil nødvendigvis utgjøre et kompromiss, slik at den kan bli for lang ved enkle anskaffelser, og for kort i enkelte mer kompliserte tilfeller. Det er departementets vurdering at 10 dager i langt de fleste tilfeller vil være tilstrekkelig for leverandørene til å vurdere om det er grunnlag for å klage og/eller begjære midlertidig forføyning. Dette er også i tråd med den karensperioden som praktiseres etter dagens regelverk, og den minimumsfristen som etter håndhevelsesdirektivet er ansett som tilstrekkelig. Omvendt vil en generell frist på 15 dager i mange tilfeller, for eksempel ved rene priskonkurranser, kunne være for lang og forsinke prosessen unødig. Dette kan ha en samfunnsøkonomisk kostnad. Det må i den forbindelsen understrekes at oppdragsgiver står fritt til å fastsette en lengre karensperiode. Dette bør særlig overveies i større, kompliserte anskaffelser.

Departementet finner det også hensiktsmessig at det differensieres mellom bruk av elektronisk kommunikasjonsform og annen kommunikasjonsform, da dette vil bidra til et fleksibelt og praktisk regelverk, samt at det kan fremme bruken av elektronisk kommunikasjon. Følgende fremgår også av direktivets fortale:

”Minimumsvarigheden af standstill-perioden bør tage hensyn til de forskellige kommunikationsmidler. Hvis der anvendes hurtige kommunikationsmidler, kan der indføres en kortere periode, end hvis der anvendes andre kommunikationsmidler.”

Krav til karensperiode i forskrift om offentlige anskaffelser del II

Departementet er enig med flertallet i at dagens regel om ”rimelig tid” bør videreføres i anskaffelsesforskriften del II. Dette sikrer etter departementets vurdering effektivitet og fleksibilitet.

”Rimelig tid” må naturligvis forstås slik at leverandøren skal ha tilstrekkelig tid til å vurdere om det er grunnlag for å klage. Dette vil i praksis også utgjøre 10/15 dager, men med en slik fleksibel regel vil det være mulig, etter en konkret vurdering, å benytte en kortere frist, for eksempel ved små og ukompliserte anskaffelser. Omvendt må 10/15 dager alltid anses for å oppfylle kravene til rimelig tid.

Departementet ser også at dette er i tråd med systematikken i forskriften for øvrig, der det generelt i forskriftens del III anvendes absolutte frister, mot relative frister i del II. I del III er eksempelvis minimumsfristen for å levere inn tilbud i en åpen anbudskonkurranse 45 dager, mens leverandører etter del II bare skal ha ”tilstrekkelig tid”.

Unntak fra kravet om karens

Departementet anbefaler i tråd med utvalget og høringsinstansene at samtlige mulige unntak fra kravet om karens innføres, både i anskaffelsesforskriften del II og III og forsyningsforskriften del II.

Om skjæringstidspunktet for kontraktsinngåelse

Departementet ser argumentene for og imot begge løsninger. På bakgrunn av høringsinnspillene foreslås det imidlertid å videreføre dagens regel. Det innebærer at kontrakt anses inngått når begge parter har signert kontrakten. Det legges da særlig vekt på at dagens regel er godt innarbeidet og har fungert bra i praksis.

Det er imidlertid viktig å presisere at denne skjæringsregelen bare har betydning for bestemmelsene om karens. Hensikten bak regelen er å forhindre at oppdragsgivers meddelelse om tildelingsbeslutningen oppfattes som aksept av tilbud, slik at han med denne meddelelsen ikke forplikter seg avtalerettslig. Tvert imot skal det være mulig å omgjøre tildelingsbeslutningen helt frem til kontrakt inngås ved signering av begge parter. Formålet med skjæringsreglen er således ikke generelt å overstyre den alminnelige avtaleretten; det vil fortsatt være den alminnelige avtaleretten som avgjør om det for eksempel foreligger en ulovlig direkte anskaffelse. Videre innebærer ikke denne skjæringsregelen at det er anledning til å forhandle om kontraktsvilkårene – leverandørene vil uansett være bundet av sine tilbud.

9.3 Nye regler om vedståelsesfrist

9.3.1 Gjeldende rett

Vedståelsesfristen angir den tiden et tilbud er bindende. Spørsmål om hvordan oppdragsgiver skal forholde seg til vedståelsesfrister i offentlige anskaffelsesprosesser er regulert i forskrift om offentlige anskaffelser § 10-2 (del II) og § 19-6 (del III). Det følger av disse bestemmelsene at oppdragsgiver skal fastsatte en vedståelsesfrist som ikke bør være lengre enn det som er nødvendig av hensyn til behandlingen av tilbudene. Dersom ikke oppdragsgiver setter en slik frist, utløper vedståelsesfristen 30 dager etter tilbudsfristens utløp.

KOFA har i en rekke saker tatt opp spørsmål knyttet til vedståelsesfristen. KOFA har bl.a. slått fast at tilbudene etter fristens utløp ikke lenger er gyldige, og at oppdragsgiver derfor ikke kan akseptere et tilbud der tilbudsfristen har løpt ut og signere kontrakt, uten at dette anses som en ulovlig direkte anskaffelse. Dette gjelder også selv om partene fremdeles ønsker å vedstå seg sine tilbud. KOFA har imidlertid akseptert at vedståelsesfristen kan forlenges når dette skjer før den opprinnelige fristen utløper.

Det er ikke regler om vedståelsesfrist i forsyningsforskriften. Heller ikke anskaffelsesdirektivene eller gjeldende håndhevelsesdirektiver regulerer vedståelsesfrister.

9.3.2 Direktivets krav og utvalgets forslag

Det nye håndhevelsesdirektivet regulerer ikke spørsmålet om vedståelsesfristen.

De nye reglene om karensperiode, og særlig reglene om suspensjon, øker risikoen for at innkjøpsprosessen tar lengre tid enn det som det var tatt høyde for ved fastsettelsen av vedståelsesfristen. Dette kan dels føre til at oppdragsgivere generelt krever lengre vedståelsesfrister, dels kan det oppstå flere tilfeller der vedståelsesfristen utløper eller blir feilaktig forlenget før konkurransen er sluttført. Videre vil de nye sanksjonene bety at en oppdragsgiver som foretar en ulovlig direkte anskaffelse som følge av at vedståelsesfristen er utløpt, risikerer at kontrakten kjennes uten virkning.

På denne bakgrunnen foreslår utvalget for det første å forskriftsfeste KOFAs praksis, som gir adgang til å forespørre leverandører om å forlenge vedståelsesfristen før fristens utløp. For det andre foreslår utvalget å åpne for at oppdragsgivere også etter utløpet av vedståelsesfristen skal kunne forespørre berørte leverandører om de fortsatt ønsker å fastholde tilbudene.

En forlengelse/fastholdelse skal kun kunne skje under visse omstendigheter. Først og fremst må forlengelse/fastholdelse ikke vesentlig endre konkurransegrunnlaget eller innholdet i leverandørenes tilbud. Forespørsel om fastholdelse skal videre skje innen rimelig tid. Det stilles ikke etter utvalgets forslag krav om hvilke/hvor mange leverandører som forlenger/fastholder. Det stilles heller ikke noen formkrav til forespørselen og eventuell aksept, men utvalget anbefaler at dette skjer skriftlig.

9.3.3 Høringsinstansenes syn

Det er bred tilslutning til forslagene om at oppdragsgiver skal kunne forespørre leverandører både om å forlenge vedståelsesfristen før denne har løpt ut og om å fastholde tilbudet også etter fristen har løpt ut.

Når det gjelder adgangen til å forlenge fristen før den utløper, støtter 54 høringsinstanser uttrykkelig opp om dette (48 høringsinstanser i offentlig sektor, herunder KOFA og Regjeringsadvokaten, samt Firstventura AS, HSH, KS, NHO Service, NIMAs offentlige komité og Norges taxiforbund).

Helse Sør-Øst RHF uttaler:

”Ved innføringen av de nye reglene om suspensjonsplikt antar vi – i likhet med utvalget – at de nye reglene om suspensjonsplikt medfører en risiko for at det kan ta lengre tid før den endelige kontrakten kan signeres. Behovet for å forlenge vedståelsesfristen vil derfor antakelig bli større enn tidligere, noe som tilsier at muligheten bør forskriftsfestes.”

Bare Maskinentreprenørenes forbund og NAV er imot forslaget på et mer prinsipielt grunnlag. De ønsker at det på nåværende tidspunkt gjøres færrest mulig endringer i regelverket.

Når det gjelder adgangen for oppdragsgiver, til etter vedståelsesfristens utløp, å forespørre leverandører om de vil fastholde sitt tilbud, gir 51 høringsinstanser uttrykkelig sin støtte til dette (46 høringsinstanser i offentlig sektor, herunder KOFA og Regjeringsadvokaten, samt Firstventura AS, HSH, KS, NHO Service og NIMAs offentlige komité). Når først en konkurranse har vært lyst ut og det skjer en glipp mht. forespørsel om forlengelse av vedståelsesfristen, er det ikke samfunnsøkonomisk fornuftig å måtte avlyse konkurransen og starte på nytt.

Firstventura AS uttaler:

”På denne måten bidreg ein til at små formalfeil ikkje veltar ein heil prosess. Detter er både tids- og kostnadseffektiviserande. Samstundes ser me ikkje at dette skal skapa strid med dei overordna prinsippa i regelverket, all den tid det ikkje er mogleg å endre tilbodet i samband med forlenginga av vedståingsfristen”.

Flere høringsinstanser fremhever i den forbindelse dagens uheldige KOFA-praksis, der tildeling av en kontrakt etter utløp av vedståelsesfristen anses som en ulovlig direkte anskaffelse som i prinsippet kan medføre overtredelsesgebyr. Dette er særlig uheldig når meddelelse om tildeling er sendt ut, men partene ikke har rukket å signere kontrakten før fristen løper ut. Endelig vil forslaget også hindre kostnadsdrivende tilbud som følge av at oppdragsgiver i stedet generelt stiller krav om unødvendig lange vedståelsesfrister.

NSB uttaler:

”KOFAs praksis opp til nå har etter NSBs oppfatning vært unødig formalistisk. Forutsatt at det har vært gjennomført en konkurranse i henhold til regelverket, at leverandørene står ved det tilbudet som ble inngitt i denne sammenheng, og at tilbudet ikke endres ut over det man i den konkrete prosedyre har anledning til, kan NSB ikke se at det er rimelig å anse en anskaffelse som ulovlig direktekjøp alene på grunnlag av at man måtte ha oversittet vedståelsesfristen. Poenget med vedståelsesfristen blir da kun at leverandørene etter denne fristen ikke lenger uten en positiv erklæring er å anse som forpliktet av tilbudet, en ren kontraktsrettslig virkning som tilsvarer den man finner også utenfor anskaffelsesområdet.”

KOFA selv viser til at det ennå ikke har vært ilagt overtredelsesgebyr i slike saker, men støtter likevel utvalgets forslag.

Bergen kommune, Norges taxiforbund og Maskinentreprenørenes er imot forslaget om at leverandører skal kunne fastholde sitt tilbud etter at vedståelsesfristen har utløpt. Oppdragsgiver må i utgangspunktet selv passe tiden for ikke å havne i en situasjon hvor man må begynne på nytt.

Bergen kommune uttaler:

”Vedståelsesfristen er på mange måter tilbudsfristens motpol. I et slikt perspektiv er det etter vårt syn behov for ytterligere utredning før en eventuelt går til et så vidt drastisk skritt som å regelfeste en mulighet for å gjenopprette tilbudene etter utløpet av vedståelsesfristen. Vi mener derfor at en slik regel ikke bør innføres nå.

Den foreslåtte forskriftsbestemmelsens fristangivelse - ”innen rimelig tid”- åpner også opp for adskillig skjønn. Dette vil erfaringsmessig være både konfliktskapende og prosessdrivende. Det må på den annen side påregnes at en mer entydig definert frist i realiteten vil kunne fremstå som en fast forlengelse av vedståelsesfristen. Dette er bare ett av de dilemmaene som vi mener at departementet bør utrede nærmere før det eventuelt innføres regler om gjenoppretting av tilbud etter utløpet av vedståelsesfristen.”

9.3.4 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets forslag om å forskriftsfeste at oppdragsgiver har adgang til å forespørre berørte leverandører om å forlenge vedståelsesfristen innen dennes utløp og om å fastholde sitt tilbud etter vedståelsesfristens utløp.

Når det gjelder forlengelse av vedståelsesfristen før denne har utløpt, ser departementet dette som helt kurant. Dette vil bare være en kodifisering av dagens praksis.

Når det gjelder forespørsel om fastholdelse av tilbud etter fristens utløp, ser departementet at dette ikke er uproblematisk. I utgangspunktet må oppdragsgiver ha kontroll over anskaffelsesprosessen, slik at det ikke oppstår en situasjon der vedståelsesfristen har løpt ut. Adgangen til å ”gjenopplive” tilbud må ikke bli en sovepute for oppdragsgivere. Omvendt er dette en veldig praktisk regel. I situasjoner der det faktisk har vært avholdt en konkurranse, er det lite samfunnsøkonomisk gunstig at oppdragsgiver må avlyse konkurransen og starte forfra. Departementet er også enig med utvalget og de høringsinstansene som viser til dagens uheldige KOFA-praksis, der kontraktsinngåelse etter utløp av vedståelsesfristen anses som en ulovlig direkte anskaffelse. Oppdragsgivere har til nå i slike saker riktignok ikke blitt ilagt overtredelsesgebyr, men med de nye sanksjonsreglene vil domstolen være forpliktet til å ilegge sanksjoner der det har skjedd en ulovlig direkte anskaffelse, jf. nærmere i kapittel 6.3. Selv om det ikke er gitt at domstolene vil være enig i KOFAs praksis, mener departementet likevel at det kan være hensiktsmessig å innføre en adgang til å ”gjenopplive” tilbudene med de forutsetninger som følger av utvalgets forslag. Dette innebærer at forespørsel om å fastholde tilbudet må skje innen rimelig tid etter den opprinnelige fristens utløp. Fastholdelse kan også bare skje dersom det ikke fører til vesentlig endring av grunnlaget for konkurransen eller leverandørenes opprinnelige tilbud. Det kan i den forbindelse ikke stilles krav om at flere eller samtlige leverandører må akseptere, for at vedståelsesfristen kan forlenges. Dersom eksempelvis bare en leverandør aksepterer, kan konkurransen fortsette med denne ene leverandøren. Dette betyr at ingen leverandør på egen hånd kan fremprovosere en ny konkurranse ved å nekte å forlenge en frist.

Det vises for øvrig til utvalgets utredning i NOU 2010:2 kapittel 13.3.

9.4 Nye regler om dekningskjøp

9.4.1 Gjeldende rett

Oppdragsgiver har i dag i visse situasjoner adgang til å gå direkte i forhandlinger med en eller flere leverandører uten å foreta en kunngjøring av konkurransen (direkte kjøp). Dette gjelder for eksempel der det foreligger særlige forhold som gjør at det ikke er mulig å overholde de alminnelige fristene, jf. anskaffelsesdirektivet artikkel 31, gjennomført i norsk rett i forskrift om offentlige anskaffelser § 14-4. Adgangen er begrenset til de tilfeller der oppdragsgiver ikke kan tilregnes eller forutse de særlige forholdene. Det finnes en tilsvarende bestemmelse for anskaffelser i forsyningssektorene.

I visse tilfeller vil det også være mulig å bruke en særlig hasteprosedyre, jf. anskaffelsesdirektivet artikkel 38, gjennomført i anskaffelsesforskriften § 19-5. Her er det ikke en utrykkelig forutsetning at det ikke må kunne tilregnes oppdragsgiver at anskaffelsen haster. Det må imidlertid antas at hasteprosedyren ikke kan anvendes som en sovepute, når hastetilfellet oppstår som følge av oppdragsgivers dårlige eller manglende planlegging.

Bestemmelsene i anskaffelsesregelverket som gir oppdragsgivere adgang til å foreta dekningskjøp er unntaksbestemmelser, og disse skal fortolkes snevert.

9.4.2 Direktivets krav og utvalgets forslag

Det nye håndhevelsesdirektivet krever at visse brudd på anskaffelsesreglene (ulovlige direkte anskaffelser m.m.) skal føre til at en kontrakt kjennes uten virkning, jf. nærmere i kapittel 6.3. Utvalget har derfor vurdert om dette gjør det påkrevet å innføre en viss mulighet til – når en kontrakt er kjent uten virkning – å foreta midlertidig dekningskjøp uten forutgående kunngjøring, frem til ny korrekt anskaffelse kan skje.

Der en kontrakt kjennes uten virkning, vil oppdragsgiver i mange tilfeller ikke ha adgang til å foreta en lovlig direkte anskaffelse etter anskaffelsesforskriften § 14-4, idet helt klare brudd på anskaffelsesregelverket, eksempelvis manglende kunngjøring, normalt vil kunne tilregnes oppdragsgiver. Hasteprosedyren må derimot i utgangspunktet kunne anvendes i tilfeller der en kontrakt kjennes uten virkning. Denne prosedyren kan likevel bare benyttes ved begrensede anbudskonkurranser eller konkurranser med forhandling etter forutgående kunngjøring, og forutsetter at oppdragsgiver har mulighet til å overholde de forkortede fristene. Oppdragsgiver vil altså kunne befinne seg i en situasjon der han har behov for å foreta et dekningskjøp, men der det ikke er mulig å anvende hasteprosedyren. Dette kan være problematisk for en oppdragsgiver som har et umiddelbart behov, for eksempel der en kontrakt om nødvendige løpende leveranser av forbruksmateriell blir kjent uten virkning.

På denne bakgrunnen foreslår utvalget å innføre regler som gir oppdragsgiver adgang til å foreta dekningskjøp. Følgende betingelser må imidlertid være oppfylt for at dekningskjøp skal være mulig:

• Det er ikke mulig å overholde fristene som gjelder for hasteprosedyren.

• Dekningskjøp er nødvendig som følge av at en kontrakt er kjent uten virkning.

• Oppdragsgiver kan bare inngå midlertidige dekningskjøp begrenset til den perioden det tar å gjennomføre en ny konkurranse i samsvar med anskaffelsesregelverket.

Utvalget anbefaler at reglene om dekningskjøp innføres både i forskrift om offentlige anskaffelser del III og forsyningsforskriften del II. Bestemmelsen vil imidlertid ikke være relevant for anskaffelser omfattet av anskaffelsesforskriften del II, idet slike kontrakter ikke kan kjennes uten virkning.

9.4.3 Høringsinstansenes syn

Det er bred tilslutning til utvalgets forslag om å innføre regler om adgang til å foreta midlertidig dekningskjøp i tilfelle av at en kontrakt er kjent uten virkning. 35 høringsinstanser støtter uttrykkelig utvalgets forslag (33 høringsinstanser i offentlig sektor, herunder KOFA, samt HSH og KS).

Flere av disse høringsinstansene peker på at det i noen tilfeller ikke vil være et reelt alternativ til å la være å anskaffe.

NSB uttaler:

”Ikke minst innenfor forsyningssektoren er det ofte ikke noe reelt alternativ å la vær å anskaffe, og det er selvsagt langt bedre at virksomheten i en slik situasjon gis positiv hjemmel for dekningskjøp snarere enn at virksomheten bli tvunget til å bryte loven for å gjennomføre prekære anskaffelser, eksempelvis innenfor transport eller vannforsyning.”

Også FLO og Sør-Trøndelag fylkeskommune hører til dem som støtter forslaget om dekningskjøp, men disse høringsinstansene uttrykker likevel noen bekymring rundt bruken av dekningskjøp.

FLO uttaler:

”FLO er enig med forslaget om å [gi] hjemmel for dekningskjøp i tilfeller frem til ny korrekt anskaffelse kan gjennomføres. Det er avgjørende at denne regel praktiseres med forsiktighet etter FLO skjønn, og at arbeidet med å lage nytt konkurransegrunnlag prioriteres i disse tilfeller.”

Sør-Trøndelag fylkeskommune uttaler:

”Reglene for dekningskjøp mener STFK kan virke mot anskaffelsesreglenes hovedhensikt, nemlig en bedre utnyttelse av samfunnets ressurser og stimulere til konkurranse rundt de offentlige innkjøp i den hensikt å inngå rimeligst mulig kontrakter. Dekningskjøp kan bli kostbare. I tillegg har man rettslig tvist gående, i forhold til den opprinnelige kontrakt som ble kjent uten virkning eller ved krav om midlertidig forføyning. STFK er usikker på hvordan man skal unngå kostbare dekningskjøp foretatt utenfor konkurransereglene, men at det sannsynligvis bør åpnes for kjøp gjennom den opprinnelige kontrakten. Dette vil i så fall avhenge av hvilke forhold som gjorde at den opprinnelige kontrakten ble påklaget. STFK antar dekningskjøp er mest aktuelt i rammeavtaletilfellene. Hvis en kontrakt blir kjent uten virkning vil det etter vår vurdering være lite praktisk å implementere en ny "ikke eksisterende avtale". Det vil da gi en bedre ressursutnyttelse å benytte den avtalen som er i ferd med å gå ut, og denne bør da kunne gis en viss forlengelse. Men her er det behov for en nærmere drøfting fra departementets side.”

Syv høringsinstanser fremhever at det kan være behov for å foreta dekningskjøp også i andre situasjoner enn der en kontrakt er kjent uten virkning. Det gjelder ved avkortning av kontrakt, der oppdragsgivers adgang til å inngå kontrakt suspenderes, ved avlysning av en konkurranse, og i klageprosessen frem til en kontrakt eventuelt kjennes uten virkning (i de sistnevnte tilfeller for å forenkle et eventuelt etterfølgende restitusjonsoppgjør). NAV og NSB fremhever særlig behovet ved anskaffelser der oppdragsgiver har en lovpålagt forpliktelse overfor borgerne.

9.4.4 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets forslag om å forskriftsfeste en adgang til å foreta dekningskjøp der kontrakten har blitt kjent uten virkning.

Departementet deler til en viss grad bekymringen ved bruk av dekningskjøp som noen høringsinstanser gir uttrykk for. Adgangen til å foreta dekningskjøp vil imidlertid være en svært praktisk regel, da oppdragsgivere i noen situasjoner ikke kan unnlate å foreta en anskaffelse. Alternativet ville da være, dersom det ikke finnes en slik bestemmelse, at oppdragsgivere tvinges inn i (en ny) ulovlig direkte anskaffelse.

Det må i den forbindelsen presiseres at bestemmelsen må tolkes snevert. Bestemmelsen skal altså ikke forstås som et ”carte blanche” for oppdragsgivere til å foreta direkte anskaffelser. Adgangen er således begrenset til tilfeller der det er helt nødvendig å foreta en anskaffelse, og dette ikke lar seg gjøre innenfor forskriftens alminnelige frister. Det at det er uheldig eller vanskelig for oppdragsgiver, vil ikke være tilstrekkelig. Bestemmelsen åpner heller ikke for at det inngås langvarige kontrakter, men begrenses til dekningskjøp i den perioden det tar å gjennomføre en ny konkurranse i samsvar med regelverket. Disse begrensningene er i tråd med utvalgets forslag.

Det vises for øvrig til utvalgets redegjørelse i NOU 2010:2 kapittel 13.5.

Departementet anbefaler ikke at det gis adgang til å foreta dekningskjøp i andre tilfeller enn der kontrakt er kjent uten virkning. Dette henger først og fremst sammen med at det neppe vil være i samsvar med anskaffelsesdirektivene. Videre vil ikke behovet være tilsvarende stort i disse øvrige tilfellene. Eksempelvis vil domstolen ved avkortning av en kontrakt nettopp kunne ta hensyn til den tid det tar å gjennomføre en ny anskaffelse.