3 Behovet for en egen lov om Statens innkrevingssentral

3.1 Innledning

Den grunnleggende lovbestemmelsen om Statens innkrevingssentrals innkrevingsvirksomhet følger i dag av straffeprosessloven § 456. Første ledd fastsetter at SI skal kreve inn bøter og andre pengekrav som er tilkjent i offentlig straffesak, samt krav som den etter annen lov eller departementsbeslutning er pålagt å innkreve. Annet til sjette ledd inneholder dels bestemmelser av generell karakter som gjelder ved innkreving av alle krav, og dels bestemmelser som bare gjelder ved innkreving av bøter og andre krav tilkjent i offentlig straffesak.

Hovedbestemmelsen om Statens innkrevingssentral står i straffeprosessloven fordi innkrevingssentralen opprinnelig ble opprettet for å kreve inn bøter og andre krav med utspring i offentlige straffesaker.

Selv om det i utgangpunktet er tilstrekkelig med departementsbeslutning, har Statens innkrevingssentral frem til i dag i de fleste tilfeller blitt tildelt nye innkrevingsoppgaver ved lov. Lovbestemmelser som legger innkrevingsoppgaver til SI, finnes i dag i ca. 30 ulike særlover.

Videre gir skattebetalingsloven § 1-2 departementet adgang til å bestemme at offentlige krav som har tvangsgrunnlag kan innkreves etter reglene i skattebetalingsloven. Skattebetalingsloven § 2-7 gir departementet adgang til å bestemme at Statens innkrevingssentral kan innkreve slike krav. Hvilke krav som innkreves i dag av SI etter reglene i skattebetalingsloven, fremkommer av skattebetalingsforskriften § 1-2-2.

Statens innkrevingssentrals kompetanse under innkrevingen reguleres av ulike formelle regler, avtaler og instrukser.

For bøter og andre krav tilkjent i offentlig straffesak er den utenrettslige innkrevingen uttømmende regulert i straffeprosessloven kapittel 32 og i påtaleinstruksen kapittel 30.

Ved utenrettslig innkreving av andre krav suppleres straffeprosessloven av øvrig lovgivning og samarbeidsavtaler mellom Statens innkrevingssentral og den enkelte oppdragsgiver. Samarbeidsavtalene fastsetter nærmere hvilke kreditorbeføyelser oppdragsgiveren har overlatt til SI. Gjennomgående har oppdragsgiver overlatt de fleste kreditorbeføyelser til SI. For noen krav er det inntatt kompetansebegrensninger som i hovedsak gjelder SIs adgang til å ettergi krav. I tilknytning til hver samarbeidsavtale er det utformet en generell fullmakt og en prosessfullmakt som gir SI myndighet til å opptre på oppdragsgivers vegne under rettergang.

Statens innkrevingssentral har fastsatt en egen instruks ”Intern innkrevingsinstruks for Statens innkrevingssentral”. SI legger i praksis til grunn at med mindre annet er avtalt med den enkelte oppdragsgiver, gjelder bestemmelsene i instruksen ved håndteringen av det enkelte krav. Det er også fastsatt en intern instruks om økonomistyringen og innkrevingen ved innkrevingssentralen.

I noen tilfeller har Statens innkrevingssentral fått overført kravet fullt ut fra oppdragsgiveren. SI opptrer da ikke bare på vegne av den opprinnelige kravshaveren, men krever inn krav som statlig kreditor på egne vegne.

Statens innkrevingssentrals kompetanse under tvangsinnfordring følger av særlovgivning som legger innkrevingsansvar til SI, og av reglene i tvangsfullbyrdelsesloven.

3.2 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet 7. juli 2010 at det gis en egen lov om Statens innkrevingssentral. Loven skal ifølge forslaget inneholde bestemmelsene om SIs utenrettslige innkreving, mens de materielle bestemmelsene om tvangsinnfordring reguleres i en ny del II i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 2.

Departementet foreslo å videreføre at Statens innkrevingssentral skal kreve inn de kravene som den ved lov eller departementsbeslutning er pålagt å innkreve. I tillegg ble det foreslått en bestemmelse om at SI skal kreve inn saksomkostninger tilkjent i rettssaker om innkrevingen av krav den har innkrevingsansvaret for.

3.3 Høringsinstansenes merknader

Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet, Datatilsynet, Juss-Buss, Norges Politilederlag, Politidirektoratet og Økonomiforbundet støtter forslaget om en egen lov om Statens innkrevingssentral.

Datatilsynet uttaler:

”Datatilsynet deler departementets oppfatning om at både rettspolitiske og pedagogiske grunner taler for en slik løsning. Hensynet til skyldneres rettssikkerhet tilsier en overordnet og tilgjengelig regulering av SI sin virksomhet og vil også redusere risikoen for vilkårlig saksbehandling i forbindelse med innkrevingen.”

Brønnøysundregistrene, Finansnæringens Fellesorganisasjon, Hovedorganisasjonen Virke, Justis- og beredskapsdepartementet, Skattedirektoratet, Statens innkrevingssentral og Toll- og avgiftsdirektoratet støtter både forslaget om at det bør gis en egen lov om Statens innkrevingssentral, og at reglene om tvangsinnfordring tas inn i tvangsfullbyrdelsesloven.

Brønnøysundregistrene uttaler:

”Vi ser det som en klar fordel at reglene for Statens innkrevingssentrals utenrettslige inndriving blir sammenfattet i en egen lov. At regler for Statens innkrevingssentrals rolle som særnamsmyndighet inntas i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 2, nytt romertall II, fremstår som naturlig ettersom Statens innkrevingssentral er gitt myndighet til å beslutte utleggstrekk og utleggspant på lik linje med de alminnelige namsmenn. At reglene for Statens innkrevingssentrals rolle som særnamsmyndighet samles i tvangsfullbyrdelsesloven, fører til at regelverket blir lettere tilgjengelig både for rettsanvender og lekmann. På denne måten vil en sikre den enkeltes rettssikkerhet, noe som er fremhevet flere steder i høringen.”

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler:

”En egen lov om de oppgavene Statens innkrevingssentral (SI) har som forvaltingsorgan, og plassering av bestemmelsene om SI som særnamsmyndighet i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 2 gir etter vår mening en god lovstruktur.”

Statens innkrevingssentral anfører at lovforslaget er en ”nødvendig rettsutvikling” og ”en naturlig følge av SIs stadig økende oppdragsmengde i form av innkreving på vegne av mange statlige etater.”

Toll- og avgiftsdirektoratet uttaler at de har forståelse for ønsket om å samle og klargjøre reglene om Statens innkrevingssentral. Direktoratet viser til at SIs oppgaver har blitt utvidet de siste årene, og at de har fått en spesiell posisjon som utøver av ulike roller overfor samme skyldner, noe som også må gjenspeile seg i regelverket. Denne høringsinstansen mener imidlertid at lovforslaget ikke tar tilstrekkelig hensyn til at det også i fremtiden vil være behov for samarbeidsavtaler mellom SI og den enkelte oppdragsgiver.

Juss-Buss, Norges Politilederlag og Politidirektoratet mener at loven om Statens innkrevingssentral også bør inneholde reglene om SIs tvangsinnfordring.

Juss Buss uttaler:

”For tilgjengeligheten for skyldnere er det best om alle regler om SIs innkreving er samlet i en særlov om SI, slik det er løst i bidragsinnkrevningsloven. Jussbuss har imidlertid forståelse for at det bør unngås dobbelregulering, og foreslår at det i særloven tas inn en bestemmelse som viser til tvfbl. for SIs rettslige innkreving.

Dersom departementet velger å la reglene om materiell tvangsinnfordring stå i tvangsfullbyrdelsesloven, vil dette kunne bidra til å skape usikkerhet om grensen mellom utenrettslig og rettslig inndrivelse. For våre klienter med gjeldsproblemer vil dette være særlig uheldig, da de i den utsatte situasjonen vil være ekstra tilbøyelige til å gi etter for kreditorers press, og ha vanskelig for å gjøre seg kjent med sine rettigheter. Lovforslaget inneholder så vel materielle regler som prosessuelle, og vi mener det er uryddig å innta disse i en prosessuell lov som tvangsfullbyrdelsesloven.”

Fra Norges Politilederlags høringsuttalelse hitsettes:

”Rent prinsipielt er det vår oppfatning at SI's kompetanse reguleres i særlovgivning og ikke i tvangsfullbyrdelsesloven. En implementering av bestemmelser knyttet til SI i tvangsfullbyrdelsesloven er i strid med de løsninger som er valgt for andre særnamsmenn – eksempelvis skatteoppkreverne etter skattebetalingsloven og NAV for så vidt gjelder bidragsinnkrevingsloven. I stedet bør det i SI-loven enkelt henvises til hvilke kapitler/bestemmelser i tvangsfullbyrdelsesloven som gjelder for SI. Det bemerkes i den forbindelse at dette er en lovgivningsteknikk som benyttes i andre sammenhenger og som er i tråd med et etablert mønster. I det hele tatt skaper utkastets formuleringer og plassering av bestemmelsene på dette området en betydelig usikkerhet i forhold til Innkrevingssentralens kompetanse til å avholde utleggsforretninger.”

Også Politidirektoratet begrunner sitt standpunkt med at lovforslaget bryter med den lovgivningsteknikken som er valgt for andre særnamsmyndigheter i skattebetalingsloven og bidragsinnkrevingsloven. Denne høringsinstansen uttaler at forslaget vil kunne bidra til å skape usikkerhet rundt grensen mellom utenrettslig og rettslig inndrivelse.

Norske Inkassobyråers Forening er negativ til forslaget om å gi en egen lov om Statens innkrevingssentral. Denne høringsinstansen går inn for å oppheve de særordninger som gjelder for Statens innkrevingssentral, herunder oppheve særnamsmyndighetsordningen og skille ut innkrevingssentralens innfordringsenhet i en egen virksomhet som blant annet er underlagt inkassoloven og personopplysningslovens regler om innhenting av informasjon. Fra foreningens høringsuttalelse siteres:

”I hovedsak er NIF av den oppfatning at en ny særlov om / for SIs innfordringsvirksomhet er unødvendig. Det er NIFs oppfatning at de særordninger som gjelder for den statlige og kommunale innfordringsvirksomheten i Norge skaper flere problemer enn den løser. Det er store rettssikkerhetsmessige og personvernmessige gevinster å hente ved en enhetlig innfordringsprosess for både privat, statlig og kommunal innfordringsvirksomhet.

Flere høringsinstanser har merknader til forslaget om hvordan Statens innkrevingssentral tildeles nye innkrevingsoppgaver.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at de ulike lovbestemmelsene som fastsetter at Statens innkrevingssentral skal innfordre bestemte krav, og at den har namsmyndighet i den forbindelse, bør gjennomgås som ledd i lovarbeidet med sikte på en opprydning. Denne høringsinstansen uttaler blant annet at dersom man ønsker at loven selv skal legge innkrevingsoppgaven til SI, bør en trolig ha en formulering à la ”Kravet kreves inn av Statens innkrevingssentral med mindre departementet bestemmer noe annet.”

Norges Bank mener det bør fremgå av loven hva som vil være hovedkriteriene for departementets avgjørelser om å overføre innkrevingen til Statens innkrevingssentral. Denne høringsinstansen uttaler også at det bør gis et rundskriv eller lignende med oversikt over hvilke krav innkrevingssentralen har ansvaret for.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund uttaler at det må oppstilles begrensninger i hvilke krav departementet skal kunne pålegge Statens innkrevingssentral å kreve inn. Forbundet viser til at det vil være uheldig for andre kreditorer om stadig nye krav enkelt kommer inn under SIs privilegier som særnamsmyndighet og de dekningsfortrinn det medfører.

Statens innkrevingssentral er positiv til den foreslåtte generelle hjemmelen for sin innkreving. Denne høringsinstansen mener det vil bidra til fleksible løsninger at innkrevingssoppgaver både kan tildeles ved lov og ved departementsbeslutning. Denne høringsinstansen støtter også forslaget om at sakskostnader tilkjent i rettssaker skal innkreves etter reglene i den nye loven.

Toll- og avgiftsdirektoratet viser til at gjeldende praksis med å tildele SI oppgaver ved lov, har medført at avgjørelsene har vært gjenstand for grundig administrativ og politisk behandling. Direktoratet mener det kan være gode grunner for å lovfeste at tildelingen av oppgaver kun skal skje gjennom lov. Som et alternativ foreslår denne høringsinstansen at tildeling av innkrevingsoppgaver ved lov gjøres til hovedregelen, men at det unntaksvis skal være adgang til å foreta mindre korrigeringer i innkrevingsoppgavene ved departementsbeslutning.

3.4 Departementets vurderinger

3.4.1 Utgangspunkter

Statens innkrevingssentral har etter hvert fått en omfattende kontaktflate mot skyldnere, oppdragsgivere og andre offentlige myndigheter. En virksomhet av det omfang og den karakter som SI har i dag, bør ha klare og lett tilgjengelige rettslige rammer.

Rettsreglene som gjelder for Statens innkrevingssentral er spredt i en rekke lover, forskrifter og instrukser. Dette fører til at det kan være vanskelig å få en samlet oversikt over regelverket som styrer SIs virksomhet. På noen områder kan det også fremstå som uklart hvilke regler som gjelder. Det er for eksempel ikke avklart om og i hvilken grad inkassoloven gjelder for SI. Videre er det på enkelte punkter uklart i hvilken grad tvangsfullbyrdelseslovens saksbehandlingsregler gjelder når SI utøver særnamsmyndighet. Det er også behov for å regulere nærmere i hvilken grad taushetsbelagte opplysninger som SI lovlig har innhentet i en sak, kan benyttes (gjenbrukes) i en annen sak. Det samme gjelder adgangen til gjenbruk av slike opplysninger mottatt fra de alminnelige namsmyndigheter.

Hovedbestemmelsen om Statens innkrevingssentral står i dag i straffeprosessloven. Bøter og andre krav tilkjent i straffesaker er et viktig innkrevingsområde for SI, men det utgjør en synkende andel av kravene SI har ansvaret for å kreve inn. Det fremstår dermed som lite naturlig at sentrale deler av grunnlaget for SIs virksomhet er regulert i straffeprosessloven. Den lovmessige avklaringen som behøves på de ulike områder for SIs virksomhet, bør også skje utenfor straffeprosessloven.

Departementet ser det som hensiktsmessig at det i størst mulig utstrekning gis generelle regler for Statens innkrevingssentral. Et betydelig antall skyldnere kommer hvert år i kontakt med SI, og de tiltak som der iverksettes, vil kunne få stor betydning for den enkelte. Hensynet til skyldnernes rettssikkerhet tilsier at det bør gis en mest mulig samlet regulering av SIs virksomhet. Et samlet regelverk vil også klargjøre for oppdragsgivere og andre brukere av reglene, hva som vil være konsekvensene av å overføre nye innkrevingsoppgaver til innkrevingssentralen.

Et alternativ til å gi en egen lov om Statens innkrevingssentral, er at bestemmelsene om SI i sin helhet inntas i tvangsfullbyrdelsesloven. Det er på det rene at store deler av denne loven vil gjelde når SI, i kraft av sin særnamsmyndighet, tvangsinnfordrer krav som skyldneren ikke betaler frivillig. Departementet ser det imidlertid ikke som naturlig at den utenrettslige innkrevingen reguleres i tvangsfullbyrdelsesloven. Tvangsfullbyrdelseslovens regler er ikke utformet med tanke på utenrettslig innkreving, og det vil innebære et brudd med systematikken i loven å ta inn særbestemmelser om dette.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det gis en egen lov om Statens innkrevingssentral. Loven bør etter departementets vurdering inneholde de sentrale reglene om SIs utenrettslige innkrevingsvirksomhet, herunder regler om hvilke krav den skal ha innkrevingsansvaret for og hvilke saksbehandlingsregler som gjelder under innkrevingen.

Departementet foreslår at reglene om Statens innkrevingssentrals tvangsinnfordring skal reguleres i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 2 ny del II. SIs spesielle rolle som særnamsmyndighet med ansvar for innkrevingen av et etter hvert betydelig antall krav, taler for en slik plassering. Kapittelet bør dermed inneholde bestemmelser om SIs særnamsmyndighet. Samtidig bør det avklares hvilke av tvangsfullbyrdelseslovens øvrige regler som skal gjelde når SI tvangsfullbyrder krav. Tvangsfullbyrdelsesloven bør også innholde bestemmelsene om i hvilken grad SI kan innhente og benytte opplysninger til bruk under egen tvangsinnfordring.

Det vises til lovforslaget § 1 annet ledd. I annet ledd første punktum foreslås en bestemmelse om at Statens innkrevingssentrals utenrettslige innkreving skal skje i medhold av den nye loven. I annet ledd annet punktum foreslås det at SIs kompetanse til å tvangsfullbyrde krav følger av tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 2 ny del II.

3.4.2 Tildeling av innkrevingsoppgaver til Statens innkrevingssentral

En praksis om å tildele Statens innkrevingssentral nye oppgaver ved lov, innebærer blant annet at avgjørelsene av hvilke innkrevingsoppgaver som legges til SI får en grundig administrativ og politisk behandling. En ulempe med denne fremgangsmåten er at det kan være unødvendig tungvint å måtte gjennomføre lovendring hver gang SIs innkrevingsoppgaver skal utvides. Slike utvidelser har skjedd ofte, og det vil trolig fortsette. At oppgaver også kan tildeles ved departementsbeslutning, innebærer at det er åpning for en enklere beslutningsprosess i tilfeller der dette er hensiktsmessig.

Departementet går derfor inn for å videreføre ordningen med at Statens innkrevingssentral skal kreve inn de krav den etter lov eller departementets bestemmelse er pålagt å innkreve. Departementet foreslår derfor at straffeprosessloven § 456 første ledd annet punktum oppheves og at bestemmelsen om tildelig av innkrevingsoppgaver til SI videreføres i den nye loven § 1 første ledd.

Det vises til lovutkastet § 1 første ledd og forslaget om å oppheve straffeprosessloven § 456 første ledd annet punktum.

I og med at Statens innkrevingssentral er faglig og administrativt underlagt Finansdepartementet, er det dette departementet som vil ha myndighet til å vedta at nye innkrevingsoppgaver skal legges til SI. De fleste krav som SI har innkreving av, tilhører organer som er underlagt andre departementer enn Finansdepartementet. Normalt vil initiativet til å benytte SI komme fra det departement eller den underliggende etat som ivaretar kreditorfunksjonen for kravet. Etter departementets oppfatning bør det ikke i loven oppstilles noen absolutte begrensninger i hvilke krav SI skal kunne få i oppgave å kreve inn. Spørsmålet om å overføre innkrevingsansvaret til SI kan dermed avgjøres etter en konkret vurdering av hva som vil være mest hensiktsmessig i det enkelte tilfelle.

Forslaget om å videreføre bestemmelsen i straffeprosessloven § 456 første ledd annet punktum i den nye loven, medfører ingen endringer i forholdet mellom SIs og den enkelte oppdragsgiver. Det forutsettes således at dette forholdet også i fremtiden reguleres av samarbeidsavtaler mellom partene. Dette er en hensiktsmessig ordning for å klargjøre hvilke oppgaver som forventes ivaretatt av SI, og det kan også være aktuelt for kravshaveren å legge visse føringer for hvordan oppgaven skal løses.

Flere høringsinstanser har understreket at det er behov for en samlet oversikt over hvilke innkrevingsoppgaver Statens innkrevingssentral til enhver tid har. Departementet er enig i dette. Det finnes i dag bestemmelser om hvilke krav SI skal innkreve i ca. 30 særlover. De fleste er utformet som bestemmelser om tildeling av særnamsmyndighet når SI er pålagt å innkreve det aktuelle kravet. Departementet gikk i høringen inn for å oppheve disse bestemmelsene og gi en egen forskrift om hvilke krav SI skal innkreve. Under høringsrunden har det kommet innvendinger fra Justis- og beredskapsdepartementet mot å oppheve alle bestemmelsene. De skisserer at innfordringstildelingen til SI beholdes i lovs form, i den lov som regulerer kravets grunnlag. Særlig aktuelt er dette for krav som berører et vesentlig antall privatpersoner, f. eks. bøtekrav, andre straffesakskrav og krav etter vegtrafikkloven. Finansdepartementet er enig i at det kan være hensiktsmessig, og har en informasjonsverdi, at overføringen av sentrale deler av SIs innkreving også fremkommer på denne måten. Departementet mener likevel dette ikke er nødvendig for alle krav som skal innkreves av SI. En løsning der enkelte krav som berører et vesentlig antall privatpersoner får en slik bestemmelse, er ikke til hinder for en samlet oversikt over krav som innkreves av SI. Også slike krav kan nevnes i en forskrift til § 1, med henvisning til at SI innkrever kravene etter bestemmelser i andre lover.

Det vises til forskriftshjemmelen i lovutkastet § 1 tredje ledd. Departementet foreslo i høringsnotatet en egen lovbestemmelse om at sakskostnader tilkjent i rettssaker om innkrevingen av krav som omfattes av den nye loven, skal kreves inn av Statens innkrevingssentral. Også denne bestemmelsen bør plasseres i forskriften.