9 Betalingslempning
9.1 Innledning
Den klare hovedregelen er at rettmessig fastsatte krav skal betales av skyldneren, enten det skjer frivillig eller gjennom tvangsinnfordring. I enkelte tilfeller kan Statens innkrevingssentral likevel gi utsettelse med betaling av kravene eller kravene kan ettergis helt eller delvis. Uttrykket lempning brukes som en fellesbetegnelse på disse ordningene.
Det kan sondres mellom lempning på innfordringsgrunnlag og lempning på rimelighetsgrunnlag. Lempning som innfordringstiltak innebærer at skyldneren innrømmes lempning fordi det tjener innkrevingen. Lempning av rimelighetshensyn kan for det første begrunnes i skyldnerens situasjon, for eksempel dødsfall, alvorlig og langvarig sykdom eller andre forhold ved skyldneren selv. For det andre kan lempning av rimelighet begrunnes i forhold ved det aktuelle kravet, for eksempel at det er oppstått som følge av utilsiktede virkninger av den særlovgivningen som det er fastsatt i medhold av.
Departementet foreslår at Statens innkrevingssentral skal ha adgang til på innfordringsmessig grunnlag å inngå avtaler om betalingsutsettelse, avdragsvis betaling og å ettergi krav på nærmere vilkår.
9.2 Gjeldende rett
Lovgivningen åpner i dag for at Statens innkrevingssentral i enkelte tilfeller kan lempe krav som den har til innkreving.
I medhold av straffeprosessloven § 456 annet ledd første punktum kan SI tillate at kravene blir betalt avdragsvis. Bestemmelsen innebærer også at skyldneren kan innvilges betalingsutsettelse. For erstatningskrav og andre pengekrav som er tilkjent en fornærmet eller annen skadelidt i offentlig straffesak, er det et vilkår at den berettigede samtykker, jf. annet punktum.
Straffeprosessloven § 456 annet ledd første punktum gir ikke SI adgang til å nedsette eller ettergi kravet. Dersom SI skal kunne beslutte slik nedsettelse, må det følge av særlovgivningen og av samarbeidsavtalene med oppdragsgiverne.
I avtalene med den enkelte oppdragsgiver er det i varierende utstrekning inntatt bestemmelser som åpner for at Statens innkrevingssentral kan lempe krav under innkrevingen.
Innkrevingsinstruksen for Statens innkrevingssentral inneholder nærmere bestemmelser om avdragsvis betaling, betalingsutsettelse, ettergivelse og gjeldsordning. Den enkelte saksbehandler kan som utgangspunkt inngå avtaler med den enkelte skyldner om avdrag og utsettelse, samt om ettergivelse og gjeldsordning der dette er avtalt med SIs oppdragsgiver. Når det gjelder avdragsordninger, er utgangspunktet at enhver saksbehandler ved SI kan inngå avdragsavtaler med inntil 18 måneders nedbetalingstid. Enhver saksbehandler kan videre innvilge betalingsutsettelse i inntil 6 måneder. For ordninger som strekker seg ut over de nevnte tidsrammer, må avtalen godkjennes på høyere nivåer i SI. Når SI er gitt myndighet til å innvilge ettergivelse og gjeldsordning for krav, må enhver avtale om dette godkjennes på nivåer over den enkelte saksbehandler.
Adgangen til å inngå avdragsordninger i medhold av straffeprosessloven § 456 annet ledd og til å sette ned krav helt eller delvis, gjelder på innfordringsmessig grunnlag. Det er ikke gitt generelle retningslinjer om hvilke vilkår som må være oppfylt for at SI skal kunne beslutte slik lempning. Om skyldnerens tilbud skal aksepteres, vil imidlertid bero på en helhetsvurdering hvor hensynet til kreditors interesser alene er avgjørende.
Det finnes i dag ingen ordning som gir Statens innkrevingssentral generell adgang til å lempe krav på rimelighetsgrunnlag. I den grad SI skal kunne gjennomføre dette, må det skje i medhold av bestemmelsen i særlovgivningen og avtale med oppdragsgiver. SI kan likevel vedta avtaler om frivillig gjeldsordning etter gjeldsordningslovens alminnelige regler. I medhold av gjeldsordningsloven § 4-12 kan SI for andre offentlige krav enn bøter godta et forslag til gjeldsordning uten hinder av bestemmelser i annen lov, forskrift eller enkeltvedtak.
9.3 Høringsnotatets forslag
Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse om at Statens innkrevingssentral skal ha myndighet til å gi betalingsutsettelse, inngå avtale om avdragsvis betaling eller sette ned et krav når skyldneren ikke er i stand til å innfri kravet på vanlig måte, og dette antas å gi bedre dekning enn fortsatt innfordring. Departementet foreslo videre at SI skal kunne nedsette krav dersom dødsfall, særlig alvorlig sykdom eller lignende gjør at skyldneren er midlertidig eller varig ute av stand til å innfri sine forpliktelser, og det vil være uforholdsmessig tyngende å fortsette innkrevingen.
Departementet gikk i høringsnotatet inn for at det i forskrift skal gis bestemmelser om unntak fra adgangen til å innvilge lempning i enkelte tilfeller, eksempelvis erstatningskrav tilkjent private parter i offentlige straffesaker.
Departementet foreslo at skyldneren ikke skal ha adgang til å påklage vedtak om avslag på søknad om lempning.
9.4 Høringsinstansenes merknader
9.4.1 Adgang til å innvilge lempning
Juss-Buss er positiv til forslaget om å innta lempningsregler i den nye loven. Denne høringsinstansen er imidlertid bekymret for at bestemmelsen om lempning av rimelighetsgrunner synes å ha et snevert virkeområde som vil få liten praktisk betydning, og mener bestemmelsene om lempning på rimelighetsgrunnlag og innfordringsmessig grunnlag må likestilles med hverandre. Denne høringsinstansen viser til at skattebetalingslovens lempningsregler i stor grad minner om lovforslagets lempningsbestemmelse, og foreslår at skattebetalingslovens løsning velges i den nye loven om Statens innkrevingssentral.
Politidirektoratet er positiv til at det tas inn lempningsbestemmelser i den nye loven, men gir uttrykk for at utfordringen ligger i hvilket saksbehandlingsregime lempningen skal foregå innenfor.
Statens innkrevingssentral støtter høringsnotatets forslag om å kunne inngå avtale om avdragsvis betaling, samt ettergi krav helt eller delvis av innfordringshensyn eller billighetshensyn.
Flere høringsinstanser gir uttrykk for at behovet for lempning av rimelighetsgrunner ikke er eliminert med den nye gjeldsordningsloven.
Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at:
”(...) adgangen til å oppnå gjeldsordning etter gjeldsordningsloven ikke vil redusere behovet for en lempningsadgang i alle saker. Hvor skyldneren bare har ett eller få krav mot seg, men økonomien likevel er for dårlig til at kravene kan betjenes, vil en nedsettelse av kravene være en mer hensiktsmessig løsning enn en omfattende prosess etter gjeldsordningsloven.”
Juss-Buss uttaler:
”Vilkårene for å få gjeldsordning er strenge, og i mange tilfeller vil kravstypene som SI innkrever være en absolutt hindring for gjeldsordning. Juss-Buss mener at det kan være tilfeller der en person vil være hindret fra å få innvilget gjeldsordning, men allikevel være i en situasjon som tilsier at det bør åpnes for å lempe kravet ut ifra billighetshensyn. Juss-Buss er redd for at dersom lempningsregelen blir praktisert svært restriktivt, og kun som en snever sikkerhetsventil, vil personer som er nevnt ovenfor ikke ha noen sjanse til å få lempet sine økonomiske krav.”
Norges Politilederlag og Politidirektoratet mener det er et uavklart forhold mellom den foreslåtte bestemmelsen om lempning i loven om Statens innkrevingssentral og adgangen til å oppnå gjeldsordning. De uttaler at gjeldsordning etter gjeldsordningsloven har et annet utgangspunkt enn det ensidige fokus på statens interesser som fremgår av forslaget om lempningsbestemmelse i høringsnotatet, og mener at bestemmelsen i den nye loven tilsynelatende innebærer en innsnevring av muligheten for å nå frem med en frivillig gjeldsordning etter gjeldsordningsloven. Disse høringsinstansene viser videre til at lovgiver oppfordrer til å finne utenrettslige løsninger på betalingsproblemer, og at kommunene etablerer rådgivningstjeneste med dette formål. De uttaler at det da blir uheldig å gi restriktive regler for lempning av statens krav samtidig som det appelleres til sosialt ansvar fra private fordringshaveres side.
Flere høringsinstanser tar opp spørsmålet om Statens innkrevingssentral skal kunne lempe krav som kreves inn på vegne av private parter.
Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at for krav som tilkommer private, kan man vanskelig gi Statens innkrevingssentral adgang til lempe uavhengig av fordringshaverens samtykke. Norges Politilederlag uttaler at det er uheldig at den foreslåtte lovbestemmelsen er så generelt utformet at SI kan gripe inn i et privatrettslig forhold. Politidirektoratet uttaler i samme retning at en avgrensning av lempningsadgangen til bare å gjelde statlige krav, er så viktig at den bør fremgå av selve lovbestemmelsen.
Kunnskapsdepartementet viser til at det i høringsnotatet er uttalt at den nærmere regulering av adgangen til å lempe krav bør finne sted i forskrift, instruks, eller avtalen mellom Statens innkrevingssentral og den enkelte oppdragsgiveren. Denne høringsinstansen viser til at regelverket om tilbakebetaling av utdanningslån åpner for sletting av påløpte renter i gitte situasjoner, blant annet ved sykdom og dødsfall. Instansen støtter derfor forslaget, hvor det åpnes for nærmere regulering.
Toll- og avgiftsdirektoratet gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at det er viktig at Statens innkrevingssentrals adgang til å innvilge lempning etter den nye loven, bare bør gjelde så langt noe annet ikke er bestemt i avtale med oppdragstaker. Direktoratet uttaler at det er av betydning at toll- og avgiftsetaten selv vurderer spørsmålet om lempning for å sikre en ensartet og helhetlig behandling av krav den selv innkrever og krav den har overlatt til SI. Denne høringsinstansen mener at departementet bør se hen til lempningsregelverket i skattebetalingsloven ved utforming av bestemmelsen i SI-loven. Bl.a. bør det fremgå av loven at skyldneren må fremsette et betalingstilbud og at lempning av hensyn til innfordringen bare bør kunne innvilges dersom det ikke vil virke støtende eller svekke den alminnelige betalingsmoral.
Toll- og avgiftsdirektoratet viser videre til at vurderingstemaene er vesensforskjellige alt ettersom lempning er begrunnet i skyldnerens eget forhold eller uheldige utslag av regelverket som fastsetter kravet. Direktoratet er av den oppfatning at det er den enheten som har fastsatt kravet, som må behandle saker om lempning av billighet begrunnet i forhold knyttet til regelverket for fastsettelse.
9.4.2 Avskjæring av klagerett i saker om lempning
Et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, deriblant, Juss-Buss, Justis- og beredskapsdepartementet, Norges Politilederlag, Politidirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet, er negative til hele eller deler av forslaget om at skyldneren ikke skal ha rett til å klage på vedtak om lempning.
Juss-Buss mener det bør være adgang til å påklage vedtak om lempning på bakgrunn av rimelighetshensyn. Denne høringsinstansen uttaler at høringsnotatets forslag om avskjæring av klagerett:
”(...) kan innebære et rettsikkerhetsproblem for skyldnere i tilfeller der det er snakk om lempning på bakgrunn av billighetshensyn. Dette er en helt skjønnsmessig vurdering med utgangspunkt i skyldnerens omstendigheter, og uten klageadgang vil skyldneren være helt prisgitt den enkelte saksbehandler sine vurderinger.”
Justis- og beredskapsdepartementet uttaler i samme retning at det bør vurderes å innføre klageadgang for skyldneren i saker om lempning av hensyn til skyldnerens økonomiske situasjon. Denne høringsinstansen viser til at begrunnelsen for en begrenset adgang til å påklage lempning av skattekrav etter skattebetalingsloven, er at slik lempning besluttes av skatteutvalgene, som er politiske organer.
Politidirektoratet mener det bør være klagerett og viser til at behovet for innsyn og likebehandling bør veie tyngre enn hensynet til forvaltningens arbeidsbelastning.
Toll- og avgiftsdirektoratet støtter at det ikke skal være klagerett i saker om lempning på innfordringsmessig grunnlag. Direktoratet viser til at slik lempning skjer av hensyn til kreditor selv og at det derfor ikke vil redusere skyldnerens rettssikkerhet nevneverdig om klageadgang avskjæres. Denne høringsinstansen uttaler blant annet at statens vurderinger av lempning av hensyn til innfordringen ikke avviker fra de vurderinger enhver kreditor gjør, og at det egentlig er et spørsmål om slike beslutninger overhode er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Direktoratet mener imidlertid at det bør være adgang til å påklage vedtak om ettergivelse av rimelighetsgrunner. Fra høringsuttalelsen hitsettes:
”Retten for en part til å påklage avgjørelser fattet av offentlige myndigheter anses som et grunnleggende forvaltningsprinsipp. Begrunnelsen for å fjerne rettigheten må således være vektig. At lempning på billighetsgrunnlag er ment å være en snever unntaksregel, og at departementet antar at en klageadgang gir SI en betydelig belastning, mener vi ikke kan forsvare en generell avskjæring av retten til å klage i disse tilfellene.”
Statens innkrevingssentral støtter forslaget om at det ikke skal være adgang til å påklage vedtak om ettergivelse av krav.
9.5 Departementets vurderinger
9.5.1 Adgang til å innvilge lempning
9.5.1.1 Lempning på innfordringsmessig grunnlag
Etter departementets syn er det et klart behov for at Statens innkrevingssentral skal ha adgang til å lempe krav dersom det offentliges kreditorinteresser tilsier det. I likhet med private kreditorer bør det offentlige ha mulighet til å innrette seg slik at dekningsutsiktene bedres.
Departementet foreslår derfor at dagens adgang til å innvilge avdragsvis betaling og betalingsutsettelse på innfordringsmessig grunnlag videreføres i den nye loven. Departementet går inn for at hovedvilkårene for lempning av hensyn til innfordringen, at avtale om betalingsutsettelse eller avdragsvis betaling antas å gi bedre dekning enn fortsatt innkreving, og at avtalen ikke må virke støtende eller være egnet til å svekke den alminnelige betalingsmoral, tas inn i loven.
Statens innkrevingssentral følger i dag den praksis at lempning ikke innvilges etter at det er iverksatt tvangsinnfordring. Et absolutt vilkår om at lempning bare kan innvilges på det utenrettslige innkrevingsstadiet, vil imidlertid kunne gi uheldige resultater i enkelte tilfeller. Det bør derfor etter departementets vurdering være adgang til lempning selv om tvangsinnfordring er iverksatt.
Det vises til forslag til bestemmelse i lovutkastet § 8 første ledd første punktum. Dagens bestemmelse i straffeprosessloven § 456 annet ledd første punktum foreslås opphevet.
Departementet går videre inn for at Statens innkrevingssentral skal ha myndighet til å ettergi krav delvis dersom de samme vilkårene er oppfylt. Departementet foreslår derfor en bestemmelse om dette i den nye loven. Bestemmelsen innebærer en endring sammenlignet med gjeldende rett i den forstand at SI i dag ikke har noen generell adgang til å sette ned krav på innfordringsmessig grunnlag.
For enkelte av kravene SI innfordrer, er det fastsatt egne bestemmelser om ettergivelse i særlovgivningen. Bestemmelsene kan for eksempel legge myndigheten til å ettergi kravet til et særskilt organ eller fastsette at ettergivelse skal kunne innvilges på andre vilkår enn det som følger av bestemmelsene i SI-loven. I samarbeidsavtalene mellom SI og den enkelte oppdragsgiver kan det også være nærmere regulert om og i hvilken utstrekning SI kan sette ned krav på vegne av oppdragsgiver. Etter departementets oppfatning bør utgangspunktet være at slike bestemmelser i lov eller avtale har forrang fremfor en ettergivelsesbestemmelse i SI-loven. Departementet foreslår derfor at adgangen til å ettergi krav bare skal gjelde med mindre noe annet er bestemt.
Det vises til lovutkastet § 8 første ledd annet punktum.
Det følger i dag av straffeprosessloven § 456 annet ledd annet punktum at avtaler om avdragsvis betaling av erstatning og andre pengekrav tilkjent en fornærmet eller annen skadelidt i offentlig straffesak, bare kan innvilges dersom den berettigede samtykker. Departementet foreslår at dette kravet om samtykke skal videreføres etter lempningsbestemmelsene i den nye loven om Statens innkrevingssentral. Dagens bestemmelse i straffeprosessloven § 456 annet ledd annet punktum foreslås opphevet. Departementet går i kapittel 14 inn for at SI skal kreve inn erstatningskrav som voldsofre og deres etterlatte er tilkjent i sivile saker. Kravet om samtykke fra den berettigede bør også gjelde ved lempning av slike krav, og departementet foreslår derfor en bestemmelse om dette.
Det vises til lovutkastet § 8 annet ledd og forslaget om å oppheve straffeprosessloven § 456 annet ledd annet punktum.
Departementet foreslår videre at departementet skal kunne fastsette nærmere regler om Statens innkrevingssentrals adgang til å innvilge søknader om lempning.
Det vises til lovutkastet § 8 tredje ledd.
9.5.1.2 Lempning på rimelighetsgrunnlag
Departementet gikk i høringsnotatet inn for at Statens innkrevingssentral skulle gis en begrenset adgang til å ettergi eller sette ned krav på rimelighetsgrunnlag. Etter en samlet vurdering går departementet ikke inn for å videreføre dette forslaget.
Den klare hovedregelen må være at krav som er rettmessig fastsatt, skal betales av skyldneren. En liberal lempningspraksis vil kunne svekke betalingsmoralen og kan gi uheldige signaler til skyldnere som oppfyller sine forpliktelser til tross for at de er i en vanskelig situasjon. Bestemmelser om lempning på rimelighetsgrunnlag har tradisjonelt vært ment å fungere som sikkerhetsventiler for tilfeller hvor det vil fremstå som særdeles urimelig å opprettholde kravet.
Departementet legger videre til grunn at behovet for bestemmelser om lempning av rimelighetsgrunner som følge av skyldnerens økonomi er betydelig redusert etter gjeldsordningsloven som kom i 1992. Formålet med gjeldsordningsloven er å gi personer med alvorlige gjeldsproblemer en mulighet til å få kontroll over sin økonomi. Loven søker å legge til rette for at skyldneren skal komme til enighet med alle eller så mange som mulig av sine kreditorer gjennom en formalisert prosedyre hvor namsmyndighetene spiller en sentral rolle. Statens innkrevingssentral har etter gjeldsordningsloven § 4-12 tredje ledd adgang til å godta et forslag til frivillig gjeldsordning. En avtale om gjeldsordning kan dermed innebære at krav SI har ansvar for, settes ned eller ettergis, selv om det ikke er åpning for det i SI-loven eller i den særlovgivningen kravet er fastsatt i medhold av.
Statens innkrevingssentral har etter hvert fått ansvar for å kreve inn et betydelig antall ulike krav. I særlovgivningen kan det i varierende grad være tatt inn bestemmelser som åpner for lempning på rimelighetsgrunnlag. Hvor vid en eventuell slik lempningsadgang skal være, vil måtte bero på en sammensatt vurdering av hensynet til skyldneren på den ene siden og hensynet til hvor viktig det er at kravet drives inn på den annen side. Dette taler etter departementets vurdering for at spørsmålet om lempning på rimelighetsgrunnlag i begrenset grad er egnet for generell regulering i SI-loven.
Departementet er på denne bakgrunn kommet til at det i den nye loven ikke bør tas inn bestemmelser om lempning på rimelighetsgrunnlag.
Som påpekt av flere høringsinstanser kan det likevel være behov for at krav Statens innkrevingssentral har ansvar for å kreve inn, skal kunne ettergis eller settes ned når rimelighetsgrunner tilsier det. Forslaget i proposisjonen her er ikke til hinder for at SI gjør dette i medhold av egne bestemmelser i særlovgivningen og nærmere avtale med den enkelte oppdragsgiver.
9.5.2 Avskjæring av klagerett i saker om lempning
Departementet gikk i høringsnotatet inn for at det ikke skal være adgang til å påklage avslag på søknader om lempning. En rekke høringsinstanser er negative til dette forslaget. Høringsinstansene viser blant annet til at klagerett er en viktig rettssikkerhetsgaranti og et korrektiv til forvaltningen. Det er også pekt på at en adgang til å påklage slike vedtak vil bidra til å sikre innsyn og likebehandling. For flere av høringsinstansenes del er innvendingene mot klageavskjæring likevel begrenset til å gjelde saker om lempning på rimelighetsgrunnlag. Som nevnt i foregående avsnitt går departementet inn for at det ikke skal gis egne regler om slik lempning i loven om Statens innkrevingssentral.
Den foreslåtte bestemmelsen om lempning på innfordringsgrunnlag er begrunnet i kreditors interesser. Det er kreditors vurdering av hva som best vil tjene innkrevingen som er det sentrale for avgjørelsen av om det skal lempes på dette grunnlaget. Dette innebærer at skyldnerens rettssikkerhet i liten grad blir skadelidende dersom han eller hun ikke gis adgang til å påklage slike vedtak. Det er gitt en tilsvarende bestemmelse om unntak fra klagerett i skattebetalingsloven § 3-3 første ledd siste punktum.
Det må videre antas at en generell klageadgang i saker om lempning på innfordringsmessig grunnlag vil medføre betydelig merarbeid for forvaltningen, og en rekke grunnløse klager i det øyemed å forsinke innfordringen.
Etter en avveining av ressurs- og rettssikkerhetshensyn, foreslår departementet at det ikke skal være adgang til å påklage avgjørelser om lempning etter bestemmelsen i loven om Statens innkrevingssentral.
Det vises til lovutkastet § 2 tredje ledd.
I særlovgivningen som fastsetter grunnlaget for det enkelte kravet, kan det være fastsatt egne bestemmelser om lempning. Departementet foreslår i avsnitt 9.5.1.1 at disse bestemmelsene som et utgangspunkt skal ha forrang fremfor lempningsreglene i den nye loven. Lempningssaker som Statens innkrevingssentral behandler etter disse reglene, vil etter omstendighetene kunne påklages etter regler og avtaler som gjelder for dette. Bestemmelsen om avskjæring av klagerett i SI-loven er ikke ment som en avskjæring av klagerett i slike saker.