4 Utenrettslig innkreving – forholdet til forvaltningsloven

4.1 Gjeldende rett

Statens innkrevingssentrals utenrettslige innkrevingsarbeid består av å produsere fakturaer med betalingsfrist, sende ut purrebrev, samt behandle søknader fra skyldneren om avdragsvis betaling, betalingsutsettelse, ettergivelse og utenrettslig gjeldsordning. I det utenrettslige innkrevingsarbeidet inngår også det å gjennomføre motregning og å opptre som fordringshaver i saker om gjeldsforhandling, gjeldsordning, behandling av dødsbo, tvangsakkord og konkurs.

Det finnes i dag ikke egne, generelle saksbehandlingsregler for Statens innkrevingssentrals utenrettslige innkrevingsvirksomhet. De alminnelige reglene i forvaltningsloven kommer derfor til anvendelse med mindre noe annet er bestemt i eller i medhold av lov. I straffeprosessloven og påtaleinstruksen er det gitt nærmere bestemmelser om innkreving av bøter og andre pengekrav tilkjent i offentlige straffesaker. For øvrige krav som SI har innkrevingsansvaret for, er det i mindre grad gitt særskilte saksbehandlingsregler i særlovgivningen.

4.2 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse om at forvaltningsloven skal gjelde for Statens innkrevingssentrals utenrettslige innkrevingsvirksomhet.

Dersom begrunnelse etter forvaltningsloven § 25 tredje ledd antas å kunne svekke muligheten for fremtidig dekning av kravet, ble det videre foreslått en bestemmelse om at Statens innkrevingssentral skal kunne begrense begrunnelsen til bare å omfatte opplysninger etter forvaltningsloven § 25 første og annet ledd.

4.3 Høringsinstansenes merknader

Statens innkrevingssentral uttaler at forslaget er en lovfesting av gjeldende rett som ikke medfører praktiske konsekvenser for dem.

Politidirektoratet er uenig i at forvaltningsloven skal være det sentrale regelverket for ivaretakelse av publikums rettssikkerhet ved Statens innkrevingssentrals utenrettslige innkreving. Denne høringsinstansen uttaler:

”Forvaltningslovens regler er svært generelle og tilpasset en sammensatt og svært uensartet forvaltningsvirksomhet. Inkassoloven er derimot en spesiallov om inndriving av forfalte pengekrav, som ikke er en typisk forvaltningsoppgave. Slik sett bør inkassoloven passe bedre på SIs inndriving av forfalte pengekrav for staten og andre aktører. Vi savner således en drøftelse av inkassoloven som alternativ til forvaltningsloven.”

Norges Politilederlag uttaler at den er ”sterkt kritisk til at man legger opp til at det er forvaltningsloven som skal regulere den utenrettslige innkrevingsprosessen i saker under SI.” Denne høringsinstansen mener inkassoloven bør komme til anvendelse i stedet.

Flere andre høringsinstanser har også merknader til høringsnotatets vurderinger av om inkassoloven skal gjelde for Statens innkrevingssentral. Disse merknadene gjengis i kapittel 5 om forholdet til inkassoloven.

Toll- og avgiftsdirektoratet uttaler at det bør være klarhet omkring hvilke unntak som kan gjøres fra reglene om begrunnelse for vedtak. Denne høringsinstansen antar at unntaksbestemmelsen som ble foreslått i høringsnotatet, kun vil være aktuelt for vedtak om lempning på innfordringsmessig grunnlag og at denne begrensningen bør fremgå av loven.

4.4 Departementets vurderinger

4.4.1 Utgangspunkter

Statens innkrevingssentral er et offentlig forvaltingsorgan som må være omfattet av et forvaltingsrettslig rammeverk. Det er viktig at SI er underlagt saksbehandlingsregler som legger til rette for at hver enkelt sak behandles på en betryggende måte og at hensynet til skyldnerens rettssikkerhet ivaretas.

Forvaltningsloven er utformet med tanke på at den skal passe i de fleste forvaltningssaker. Et hovedhensyn bak forvaltningslovens regler er å sikre rettssikkerheten til private parter, når forvaltningen behandler saker av inngripende betydning for disse. Loven har blant annet regler om habilitet, veiledningsplikt, taushetsplikt, varsling, partsinnsyn, klage og omgjøring. Lovens regler er på mange punkter utslag av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, og suppleres av ulovfestede regler om forsvarlighet og god forvaltningsskikk, som stiller grunnleggende krav til forvaltningens saksbehandling.

Etter departementets syn er det naturlig at forvaltningsloven på samme måte som i dag skal regulere SIs utenrettslige innkrevingsvirksomhet. Departementet viderefører på denne bakgrunn forslaget fra høringsnotatet om at forvaltningsloven skal regulere innkrevingssentralens saksbehandling under det utenrettslige innkrevingsarbeidet. Departementet foreslår en egen bestemmelse i loven om Statens innkrevingssentral som fastsetter at forvaltningsloven gjelder. Dersom det skal gjøres unntak fra loven, må dette fremgå av lov eller bestemmelser gitt i medhold av lov.

Det vises til lovutkastet § 2 første ledd.

Spørsmålet om også inkassoloven skal gjelde for Statens innkrevingssentral, behandles i kapittel 5. Departementet foreslår der en bestemmelse om at SI skal opptre i samsvar med god inkassoskikk. Denne bestemmelsen vil også stille krav til SIs handlemåte under det utenrettslige innkrevingsarbeidet.

Forvaltningsloven kapittel IV-VI har regler om enkeltvedtak. Disse vil i mange tilfeller ha begrenset betydning når Statens innkrevingssentral utøver rollen som kreditor. Avgjørelser som går ut på å iverksette innkreving er ikke enkeltvedtak i lovens forstand. Det er for eksempel ikke behov for å fatte et nytt enkeltvedtak for å påbegynne tvangsinnfordring, dersom et fastsatt krav ikke blir betalt på ordinær måte. Det er da fastsettelsen som i tilfelle utgjør enkeltvedtak etter forvaltningsloven, ikke den oppfølgende innkreving. Det ville heller ikke være effektivt om innfordringstiltak kunne påklages til overordnet organ etter forvaltningsloven. Ved tvangsinnfordring er det i stedet klageregimet etter tvangsfullbyrdelsesloven (namsklage) som ivaretar skyldnerens rettssikkerhet.

Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å gi detaljerte lovbestemmelser om utsendelse av fakturaer, betalingsoppfordringer og purringer mv. Slike spørsmål er mer egnet for regulering i instruks og i avtaler mellom Statens innkrevingssentral og den enkelte oppdragsgiver.

4.4.2 Unntak fra krav om begrunnelse etter forvaltningsloven § 25 tredje ledd

Departementet foreslår i kapittel 9 at Statens innkrevingssentral skal ha adgang til å gi betalingsutsettelse eller ettergi krav når hensynet til innfordringen tilsier det. Lempning på innfordringsgrunnlag har et preg av kreditorautonomi i den forstand at det er hensynet til kreditor selv, og ikke skyldneren, som er styrende for avgjørelsen. Derfor kan det reises spørsmål om avgjørelser i slike saker (både avslag og innvilgelser) er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Departementet legger likevel til grunn at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak skal praktiseres i denne typen saker.

Forvaltningsloven § 25 har regler om begrunnelse for enkeltvedtak. Det følger av første og annet ledd at det skal vises til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på. Videre følger det av tredje ledd at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Avslag på søknader om lempning på innfordringsmessig grunnlag vil normalt være begrunnet i at fortsatt innfordring vil gi bedre dekning enn lempning. Dersom det kreves at Statens innkrevingssentral gjør rede for de hovedhensyn som har vært avgjørende for slike avgjørelser, vil den kunne måtte gi ut informasjon av betydning for innfordringsstrategien. Åpenhet om denne strategien kan svekke grunnlaget for videre innfordring, fordi skyldneren kan tilpasse sin økonomiske situasjon med sikte på å unndra aktiva fra dekning.

Departementet foreslår derfor at Statens innkrevingssentral i saker om lempning på innfordringsmessig grunnlag, skal kunne begrense begrunnelsen for vedtak som organet fatter etter loven, til bare å omfatte opplysninger etter forvaltningsloven § 25 første og annet ledd. Vilkåret for slik begrensning av begrunnelsesplikten vil være at en full begrunnelse antas å kunne svekke muligheten for fremtidig dekning av kravet.

Det vises til lovutkastet § 2 annet ledd.

4.4.3 Habilitet

Forvaltningsloven § 6 tredje ledd bestemmer at når en overordnet er inhabil, kan avgjørelse heller ikke treffes av en direkte underordnet. Det kan reises spørsmål om det bør gjøres unntak fra denne bestemmelsen i loven om Statens innkrevingssentral. Innkrevingssentralen vil kunne ha innkrevingsoppdrag mot overordnede ansatte i egen organisasjon eller mot deres nærstående. De overordnede selv vil ikke kunne foreta seg noe på SIs vegne i en slik sak. Spørsmålet blir hvor langt dette bør gjøre alle underordnede inhabile, slik at det må oppnevnes stedfortreder i medhold av forvaltningsloven § 9.

Departementet legger til grunn at såfremt det bare dreier seg om ordinære, frivillige betalingsoppgjør uten tvist eller alvorlige misligholdsreaksjoner, vil en underordnet likevel være habil, jf. unntaket i forvaltningsloven § 6 fjerde ledd. Departementet finner det på denne bakgrunn ikke nødvendig å regulere habilitetsspørsmålet særskilt i loven om Statens innkrevingssentral. Innkrevingssaker overfor ansatte i Finansdepartementet (SIs overordnede fagdepartement) vil i tilfelle normalt ikke innebære inhabilitet for personalet i SI.