4 Utenlandske ordninger for gjeldssanering

4.1 Innledning

En rekke land har i dag ulike former for gjeldsaneringsordninger for privatpersoner. I de nordiske landene har Danmark vært et foregangsland. Den danske loven om «gældssanering» ble vedtatt allerede i 1984. Sverige og Finland etablerte slik lovgivning tidlig på 1990-tallet, omtrent samtidig og delvis etter mønster av den norske lovgivningen. Det foreligger således et betydelig erfaringsgrunnlag på feltet også fra de øvrige nordiske landene. Departementet har særlig funnet grunn til å se på erfaringene med den svenske ordningen. I det følgende gis en kort redegjørelse for regelverket og den seneste utviklingen i enkelte andre land. Videre fremover i proposisjonen vil utenlandske forhold også bli noe kommentert i forbindelse med omtalen av de enkelte endringsforslagene.

4.2 Sverige

Gjeldssanering (skuldsanering) for privatpersoner ble innført i Sverige i 1994 ved særskilt lovgivning («skuldsaneringslagen», lov 1994:334), delvis etter mønster av norsk rett. Denne loven er nå opphevet og erstattet av lov 2006:548 om skuldsanering. Hensikten med den nye loven var å gjøre gjeldssaneringsinstituttet enklere og mer effektivt. Blant annet fjernet man kravet om skyldnerens eget forsøk (jf. kapittel 4.1 nedenfor) og konsentrerte mer av behandlingen til den enkelte «kronofogd», som er den svenske namsmyndigheten. Etter lovendringen kan kronofogden fastsette en tvungen gjeldssanering, noe som tidligere var forbeholdt tingsretten. Det er etter den nye loven også kronofogden som avgjør begjæringer om endring og opphevelse. Tingsretten har dermed blitt en ren klageinstans på dette området. Gjeldsordningsperiodens lengde skal etter den nye loven ikke kunne overstige fem år. Videre har området for den kommunale gjeldsrådgivningen blitt utvidet til også å gjelde i tiden etter at en gjeldssanering er kommet i stand. Skyldneren kan dermed lettere få råd og veiledning også om det oppstår problemer underveis i gjeldsordningen. Hovedvilkårene for å oppnå gjeldsanering etter svensk rett er at søkeren har bopel («hemvist») i Sverige, er en fysisk person og er i en situasjon hvor vedkommende ikke kan klare å betale sin gjeld innen overskuelig fremtid. Det må dessuten være rimelig («skäligt») at det innvilges gjeldssanering. Det skal ved denne vurderingen særlig tas hensyn til gjeldens alder, tilblivelse og hvordan den er forsøkt tilbakebetalt. Det skal også legges vekt på søkerens opptreden under gjeldsforhandlingen. Dersom søkeren er næringsdrivende kan gjeldssanering bare innvilges dersom virksomheten er enkel og liten av omfang. Denne regelen kom inn i loven etter en lovendring høsten 1996. Før det var det ikke overhodet ikke mulig for aktive næringsdrivende å komme inn under skuldsaneringslagen, noe som hadde møtt kritikk.

Gjeldssaneringen omfatter med enkelte unntak alle forpliktelser som eksisterte på tidspunktet for innledning av gjeldssaneringsprosessen. På samme tidspunkt bortfaller også retten til å inndrive kravene og retten til renter og omkostninger. Krav som er unntatt er blant annet krav på underholdsbidrag og pantesikrede krav. Ved gjeldssaneringen blir alle krav behandlet likt. Krav som ikke er anmeldt bortfaller ved preklusjon. Betalingsplanen skal etter den svenske loven gå over fem år, men det finnes muligheter for å sette den til kortere tid. Det er den enkelte «kronofogd» som behandler søknader og eventuelt innvilger gjeldssanering. Dersom søknaden ikke er tilstrekkelig opplyst kan den avslås. Kronofogdens veiledningsplikt går ikke særlig langt på dette området. Dersom en gjeldssanering blir innvilget kan den iverksettes umiddelbart, altså før den har blitt rettskraftig. Gjeldsordningsperioden kan ikke settes lengre enn til fem år. Dersom femårsregelen skal fravikes kan dette bare skje i form av at det fastsettes en kortere periode. Inntreffer det endringer i forutsetningene for gjeldssaneringen kan den endres. Dersom det blir tale om å forlenge gjeldsordningsperioden kan denne maksimum settes til 7 år. Gjeldssaneringen kan også oppheves dersom skyldneren opptrer uredelig. Kronofogdens avgjørelser kan prøves for tingsretten. Etter tillatelse (prövningstillstånd) kan også lagmannsretten (hovrätten) og høyesterett vurdere en slik sak.

Figur 4.1 viser statistikk over antallet besluttede gjeldssaneringer de seneste år.

4.3 Danmark

Reglene om gjeldssanering (gældssanering) står i den danske konkursloven og er en integrert del av denne. Regler om gjeldssanering kom allerede i 1984. I Danmark er det domstolen, normalt ved hjelp av en advokat eller en annen medhjelper, som styrer gjeldsforhandlingene og beslutter om gjeldssanering skal innvilges. Dette kan skje dersom skyldneren er en fysisk person som ikke innenfor de «nærmeste år» er i stand til å oppfylle sine forpliktelser. Vedkommende må imidlertid ikke ha pådratt seg en uforsvarlig gjeldsbyrde, og den økonomiske situasjonen må ikke være uavklart. Det er en forutsetning at en gjeldssanering vil kunne gi en varig bedring av søkerens økonomi. Også den danske gjeldssaneringen skal omfatte alle skyldnerens forpliktelser, og dersom det kommer i stand en gjeldssanering vil eventuelle ukjente krav bortfalle. Betalingsplanen skal normalt strekke seg over fem år. Også etter dansk rett kan en gjeldssanering tas opp til ny vurdering, og eventuelt omgjøres eller oppheves. I 2005 ble det i Danmark innført spesielle regler om gjeldssanering for næringsdrivende i forbindelse med konkurs. Hensikten med disse reglene var å gi konkursrammede næringsdrivende som ønsket å starte på nytt en mulighet til å komme raskere løs fra gjeldsproblemene. Det kreves etter loven at gjelden i hovedsak skal stamme fra næringsvirksomhet. Dersom vilkårene ellers er oppfylt, skyldneren har overholdt sin oppgave- og regnskapsplikt og for øvrig drevet forsvarlig, vil en gjeldssanering over en periode på tre år kunne innvilges. Figur 4.2 viser utviklingen i saksmengden i Danmark siden 1993.

4.4 Finland

Den finske loven om gjeldssanering for privatpersoner, skuldsaneringslagen, ble innført i 1993, altså omtrent på samme tid som tilsvarende lovgivning i Sverige og Norge. Loven har vesentlige likheter både med de svenske, danske og norske reglene. Den gjelder bare fysiske personer, søkeren må være insolvent og ikke ha mulighet til å forbedre sin betalingsevne i slik grad at gjelden kan betjenes. Det kreves også i Finland et såkalt egenforsøk, men dette praktiseres visstnok svært lempelig. I likhet med i Danmark er det domstolen som bestemmer om skuldsanering skal innvilges. Det er også domstolen, ved hjelp av en utreder, som normalt utarbeider forslag til hvordan gjelden skal avvikles. Dersom skyldneren skal gjøre dette selv, vil vedkommende bli bistått av den økonomiske rådgivningstjenesten i kommunen. Denne tjenesten spiller en aktiv rolle i forbindelse en sak om gjeldssanering i Finland. Som de øvrige nordiske land, skal betalingsprogrammet som hovedregel løpe over fem år. Boligen kan under visse forutsetninger beholdes, slik regelen også er i Norge. Dersom betalingsplanene misligholdes, kan gjeldssaneringen oppheves. Gjeldsordningen oppheves også dersom skyldneren går konkurs eller dør.

Etter finsk rett kan et krav maksimalt inndrives gjennom «utsökning» i en femtenårsperiode. Deretter slettes kravet automatisk. Et slikt krav kan heller ikke inndrives hos en eventuell kausjonist eller i et dødsbo.

I 2004 ble det i Finland nedsatt en arbeidsgruppe som skulle se nærmere på hvilke muligheter næringsdrivende hadde for å oppnå gjeldssanering. Gruppen skulle blant annet vurdere et forslag om at næringsdrivende skulle få en umiddelbar gjeldssanering ved å betale et engangsbeløp fremskaffet ved salg av samtlige eiendeler. Forslaget ble imidlertid avvist av arbeidsgruppen og er senere ikke blitt fulgt opp. Det ble bl.a. pekt på at en slik gjeldssaneringsordning ville ha negative virkninger for betalingsmoralen og kredittmulighetene for personlige næringsdrivende.

Finland var blant landene som ble hardest rammet av de økonomiske nedgangstidene ved inngangen til 1990-årene. Dette resulterte i svært mange søknader om gjeldssanering. Både i 1994 og 1995 var tallet over 10 000. De senere årene har det vært mellom 1 500 og 2 000 søknader årlig.

4.5 England

Reglene om gjeldssanering for privatpersoner i England finnes hovedsakelig i «Insolvency Act» fra 1986, samt «Enterprise Act» fra 2002. Regelverket inneholder et spekter av virkemidler både for mindre næringsdrivende og privatpersoner som har gjeldsproblemer. Her nevnes de to mest aktuelle. Både for fysiske personer og mindre næringsdrivende kan konkurs (bankruptcy) være et alternativ. Skyldneren kan da søke om en ordning med mest mulig nedbetaling av gjelden over en viss periode, hvoretter de fleste krav (ikke underholdsbidrag, bøter mv.) slettes når perioden er over. Periodens lengde var på tre år frem til 2004, men ble da redusert til ett år. Søkeren må betale et ikke ubetydelig gebyr for å bli tatt under konkursbehandling. Fysiske personer kan også søke om en annen form for gjeldsfritak, såkalt debt relief order, som går ut på at gjelden avskrives over en periode på ett år etter konkursrettslige prinsipper. Denne ordningen er beregnet på personer med liten inntekt og betalingsevne og som ikke har råd til å bekoste en konkurs.

4.6 Tyskland

I Tyskland har det siden 1999 vært mulig for privatpersoner (fysiske personer) å søke om gjeldssanering (Restschuldbefreiung). Regelverket gjelder for fysiske personer og næringsdrivende med en oversiktlig virksomhet uten gjeld til eventuelle ansatte. Etter tysk rett stilles strenge krav til det forutgående egenforsøket; skyldneren må bevise at det for mindre enn seks måneder før søknad leveres, er utsendt en betalingsplan som er avvist av kreditorene. Sammen med søknaden om gjeldssanering skal det leveres en plan for hvordan gjelden skal avvikles. Domstolen forsøker da først, gjennom en oppnevnt medhjelper, å få kreditorene til å godta planen frivillig. Domstolen har også adgang til å stadfeste planen mot kreditorenes vilje. Dersom dette ikke gjøres, åpnes sak, og det skjer en fordeling av skyldnerens aktiver på kreditorene. Deretter kan gjeldssanering på visse vilkår innvilges. Det finnes også et enklere system, reservert forbrukere, hvoretter skyldneren gjennom en domstolsprosess forplikter seg til å stille alle sine inntekter i seks år fremover til rådighet for en oppnevnt forvalter. Ved slutten av perioden gjøres så en bedømning av om gjeldssanering kan innvilges. Et krav er at skyldneren har, eller gjør sitt beste for å skaffe seg, arbeidsinntekter gjennom perioden. Det er imidlertid foreslått en enklere og billigere prosess for gjeldssanering i Tyskland. Bakgrunnen for dette er at gjeldende ordning anses å være både for byråkratisk og kostnadskrevende i forhold til at om lag 80 % av de aktuelle skyldnerne ikke har aktiver overhodet. For denne gruppen innføres det betydelige forenklinger.

4.7 USA

I USA finnes det ulike former for konkursordninger med gjeldssletting som privatpersoner kan benytte seg av. Hvert år går mellom en halv og en prosent av befolkningen konkurs. Den vanligste konkursformen er en såkalt Chapter 7-konkurs. Reglene om dette finnes i Bankruptcy Code kapittel 7, og er beregnet på de dårligst stilte skyldnerne. Ordningen gjelder både næringsdrivende og fysiske personer, men det er bare fysiske personer som kan oppnå gjeldssanering. En slik konkurs medfører kort og godt at skyldnerens eiendeler, unntatt slike som er nødvendig for livets opphold, blir solgt til fordel for kreditorene, og deretter avskrives gjelden umiddelbart. Dette gjelder imidlertid ikke alle typer gjeld. Ikke alle som søker gis anledning til å gå konkurs. Ved vurderingen legges det bl.a. vekt på om skyldneren har opptrådt uredelig på noen måte. For skyldnere som har noe midler til disposisjon, vil en konkurs etter kapittel 13 i den amerikanske konkursloven være aktuell. Dette er en annen form for konkurs som likner mer på de europeiske gjeldsordningene ved at den forutsetter en gjeldsordningsperiode og en betalingsplan som går over tre til fem år før gjeldssanering innvilges.

4.8 Initiativer i EU og fra Europarådet

En rekommandasjon fra Europarådet vedtatt av rådets ministerkomité i 2007 omhandler problemene med det man kan kalle «overforgjelding» (over-indebtedness) av forbrukere. I rekommandasjonen anbefales medlemsstatene en rekke tiltak både for å forebygge og å behandle gjeldsproblemer. Overforgjelding defineres som en situasjon hvor en persons eller en families gjeldsbyrde åpenbart og/eller varig overskrider betalingsevnen. Blant virkemidlene som nevnes er mekanismer som legger til rette og fremmer gjeldsrammedes rehabilitering. Det pekes på at det i medlemsstatene må finnes muligheter for gjeldssanering for privatpersoner som både innbærer avvikling av gjelden innenfor en rimelig tid og på rimelige vilkår. Det anbefales også regler som hindrer at kreditorene på urimelig måte kan hindre gjeldsordninger.

EU har omtalt gjeldsproblematikken i forbindelse med den såkalte Lisboa-strategien, hvor medlemsstatene har fastsatt en rekke felles mål for å styrke EUs konkurranseevne og vekst samt å øke sysselsettingen. I en meddelelse fra Kommisjonen til bl.a. rådet og Europaparlamentet oppfordres medlemsstatene og næringslivet om å skape et støttende miljø omkring konkurstruede næringsdrivende samt de som har vært gjennom en konkurs. Det pekes på at EU bør være et dynamisk område for næringsdrivende, der alle kan få en «ny sjanse». Kommisjonen fastslår videre til at det kan være vanskelig for oppstartere av ny virksomhet å frigjøre seg fra gammel gjeld og viser til at det i enkelte land er mulig å opprette en betalingsplan ved «hederlige» konkurser, mens det i enkelte land (Belgia, Irland og Storbritannia) skjer en automatisk avskrivning av gjeld i slike tilfeller. Kommisjonen anfører bl.a. følgende når det gjelder utvikling av regelverk på området:

• Det er viktig å skape et godt rammeverk som gir den næringsdrivende rett til å mislykkes og starte på nytt igjen.

• Insolvenslovgivningen bør skille tydelig mellom den rettslige behandlingen av hederlige og uhederlige konkurser.

• Insolvensretten bør på visse vilkår tillate gjeldssanering.

• Næringsforbud og liknende virkemidler bør begrenses.

• Den rettslige behandlingen av konkursboer bør bli enklere og raskere.