11 Gjennomføring av direktivets regler om frihetsberøvelse – Artikkel 15

11.1 Artikkel 15

11.1.1 Direktivet

I følge direktivet artikkel 15 kan en tredjelandsborger som skal returneres bare holdes i fengslig forvaring for å forberede selve returen og/eller for å gjennomføre uttransporteringen, og bare hvis andre men mindre inngripende tiltak ikke kan benyttes effektivt i det aktuelle tilfellet. Det gjelder særlig når det er en fare for unndragelse, når tredjelandsborgeren unnlater å samarbeide, eller hindrer forberedelsen til en retur eller selve uttransporteringen.

Enhver fengsling skal være så kort som mulig og skal bare opprettholdes så lenge det er fremdrift i returforberedelsene og myndighetene bestreber seg på å gjennomføre dem med tilstrekkelig hurtighet («with due diligence»). Fengsling skal besluttes av en forvaltningsmyndighet, eller av en domstol. I tillegg skal beslutning om fengsling være skriftlig og begrunnes rettslig og faktisk.

Dersom beslutning om fengsling fattes av en forvaltningsmyndighet skal myndigheten sørge for rettslig overprøving snarest mulig av eget initiativ, eller gi tredjelandsborgeren en mulighet til å bringe saken inn for domstolen (artikkel 15 (2)).

Direktivet stiller videre krav om en jevnlig vurdering av om fengslingen skal opprettholdes (artikkel 15 (3)).

Tredjelandsborgeren skal løslates dersom det ikke lenger foreligger rimelig utsikt for retur på et rettslig eller faktisk grunnlag (artikkel 15 (4)).

Fengslingsperioden skal i utgangspunktet ikke overstige 6 måneder. Dersom returprosessen allikevel viser seg å gå ut over 6 måneder, kan fengslingen forlenges i inntil ytterligere 12 måneder i to tilfeller. Enten som følge av manglende samarbeid fra utlendingen eller ved forsinkelser med frembringelse av dokumentasjon fra tredjeland (artikkel 15 (5) og (6)).

11.1.2 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 99 omtaler bruken av tvangsmidler generelt. Et tvangsmiddel kan bare brukes når det er tilstrekkelig grunn til det. Videre kan ikke et tvangsmiddel brukes når det etter sakens art og forholdene ellers vil være et uforholdsmessig inngrep.

Utlendingsloven § 106 omhandler pågripelse og fengsling. Bestemmelsens første ledd bokstav a omhandler fengsling hvor det er tvil om identitet. Bokstav b omfatter fengsling i forbindelse med iverksetting av vedtak. Bokstav c gir hjemmel for frihetsberøvelse for å fremstille en person for det aktuelle lands utenriksstasjon.

Fremstillingsfristen er snarest mulig etter pågripelse og så vidt mulig dagen etter. Fengsling etter bokstav b og c kan besluttes for høyst fire uker.

Samlet fengslingstid skal ikke overstige 12 uker, med mindre det foreligger særlige grunner.

For øvrig vil lov om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) 22. mai 1981 nr. 25 §§ 174 til 191 gjelde så langt de passer, jf. henvisningen i utlendingsloven § 106 andre ledd. Det følger blant annet av straffeprosessloven § 185 siste ledd at dersom retten på noe tidspunkt finner at etterforskingen ikke fremmes med tilstrekkelig hurtighet, og at fortsatt varetekt ikke er rimelig, skal retten løslate siktede.

Straffeprosessloven § 174 krever at personer under 18 år ikke bør pågripes hvis det ikke er særlig påkrevd. Fengsling av barn skal bare benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom, jf. barnekonvensjonen artikkel 37 b.

11.1.3 Departementets høringsnotat

Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en absolutt skranke for fengsling utover 18 måneder hvor utlendingen fengsles som ledd i en returprosess. I tillegg ble det påpekt at direktivet vil legge begrensninger på fengsling utover 6 måneder. Begrensningene ble foreslått inkorporert i «særlige grunner» i utlendingsloven § 106, som skal vurderes dersom fengslingstiden overstiger 12 uker. Det ble foreslått at Kongen i forskrift kan gi regler om hva som skal anses å være særlige grunner etter utlendingsloven § 106 tredje ledd.

Høringsinstansene ble videre spurt om det var et praktisk behov for å sondre mellom «rene» identitetsfengslinger og identitetsfengslinger som ledd i forberedelsen av en retur. Identitetsfensglinger som ledd i forberedelsen av en retur ble ansett å falle innenfor direktivets anvendelsesområde og således underlagt tidsbegrensningene i direktivet.

11.1.4 Høringsinstansenes syn

PU, Oslo politidistrikt og POD mener at en tidsbegrensning på 18 måneder ved frihetsberøvelse med åpning for visse unntak, er hensiktsmessig. PU opplyser at det er svært uvanlig med fengslinger med varighet over 18 måneder.

Amnesty, NOAS og UNHCR mener at muligheten for å fengsle utlendinger for uttransportering ikke kan omfatte sårbare personer, jf. artikkel 3(9) i direktivet. Disse gruppene må derfor unntas fra reglene om utvisning og fengsling i forbindelse med retur.

Amnesty uttaler om fengslingstidens lengde:

«AIN mener det er urovekkende at det åpnes for at personer kan sitte innesperret i 18 måneder i forbindelse med retur. Fengsling i en så lang periode kan vanskelig bli proporsjonal sett i sammenheng med utlendingens handlinger. I mange tilfeller vil det heller ikke være nødvendig for returarbeidet at personen det gjelder sitter fengslet. AIN mener også at de forhold som kan begrunne unntak fra utgangspunktet om fengsling i 12 uker, nemlig at utlendingen ikke samarbeider eller at det er forsinkelser i fremskaffelsen av nødvendig informasjon fra et tredjeland, ikke er sterke nok grunner til å fengsle en person i opptil 18 måneder. Forsinkelser i informasjon fra tredjeland er et svært vagt grunnlag for fengsling. Det er dessuten urovekkende at en prosess som utlendingen selv ikke nødvendigvis har innvirkning på, skal være grunnlag for fengsling.»

Den norske kirke uttaler seg i samme retning:

«Den norske kirke er generelt tilbakeholden med å anerkjenne bruk av fengsling annet enn i korte perioder og i særlige tilfeller. Det er derfor viktig at definisjonen av unndragelsesfare er snever og presis. En fengslingsperiode på 18 måneder er lang tid, og etter Den norske kirkes skjønn kan mange personer også bli rammet av mulige unntaksbestemmelser som åpner for fengsling utover 18 måneder, for eksempel ved mistanke om falsk identitet.»

Når det gjelder departementets forslag om å regulere direktivets skranke for fengsling utover 6 måneder gjennom «særlige grunner» i en ny forskriftbestemmelse, reagerer både UDI og Utenriksdepartementet på dette. PU er positiv til at det gis adgang til å gi nærmere regler om særlige grunner i utlendingsforskriften.

UDI mener at dette ikke i tilstrekkelig grad ivaretar direktivets grense på seks måneder i artikkel 15 (5). Både rettssikkerhetshensyn og informasjonshensyn tilsier at direktivets skranker for fengsling tas direkte inn i loven.

Utenriksdepartementet uttaler:

«Utenriksdepartementet kan derimot ikke slutte seg til den foreslåtte gjennomføringsbestemmelse i utlendingsloven § 106 tredje og fjerde ledd. Direktivets artikkel 15 om frihetsberøvelse pålegger klare forpliktelser for nasjonale myndigheter. Artikkel 15 (5) fastsetter at frihetsberøvelse kan anvendes for en nærmere angitt periode begrenset til seks måneder, når vilkårene i paragraf (1) er oppfylt. Et tillatt hensyn er unndragelsesfare, som foreslås lovfestet i ny § 106 a. Paragraf (6) gir mulighet for å forlenge den perioden som er fastsatt i samsvar med paragraf (5) med inntil 12 måneder dersom ett av vilkårene i bokstav (a) eller (b) er oppfylt. Det er derfor bare når utlendingen ikke samarbeider om gjennomføring av retur eller når det tar lenger tid å motta nødvendig dokumentasjon fra hjemlandet at frihetsberøvelse ut over seks måneder kan anvendes. Så langt direktivet får anvendelse bør derfor utlendingslovens § 106 innrettes slik at disse forpliktelsene blir ivaretatt.»

NOAS påpeker at unntaket for å fengsle utover 6 måneder i direktivet, som omhandler fremskaffelse av dokumenter, potensielt kan omfatte et større antall personer. Det vil ofte være uforholdsmessig at en person som det av ulike grunner ikke vil være mulig å fremskaffe nødvendig dokumentasjon på, risikerer å bli fengslet for en periode på 18 måneder.

I høringsnotatet spurte departementet høringsinstansene om det foreligger praktisk behov for å sondre mellom «rene» identitetsfengslinger og identitetsfengslinger som ledd i forberedelsen av en retur. PU, UDI og NOAS kan ikke se at det er behov for et slikt skille. PU påpeker at det foreligger et begrenset behov for å fengsle i saker som i notatet beskrives som «rene» id-fengslinger, jf. blant annet de skranker som følger av utlendingsforskriften 17-7 annet ledd for ID-etterforskning av utlendinger med lovlig opphold.

PU uttaler videre:

«Selv om fengsling etter utlendingsloven § 106 første ledd bokstav a og b er begrunnet i to ulike formål, vil det ofte være en glidende overgang mellom identitetsfengslinger og iverksettelsesfengsling. De sakene PU har etter § 106 første ledd bokstav a vil alltid være som ledd i en returprosess og det ID-arbeidet som nedlegges i disse sakene er for å sikre en snarlig uttransport etter at utlendingens identitet er brakt på det rene. Dette tilsier igjen at de fengslingssakene PU har etter denne bestemmelsen vil være omfattet av direktivets anvendelsesområde.»

Redd Barna legger til grunn at i de tilfellene der mindreårige fengsles, enten alene eller sammen med sin familie vil den tidsbegrensningen på 18 måneder som oppstilles for fengsling og pågripelse ikke ha praktisk betydning for barnet. De fremhever at fengsling av barn skal bare benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom, jf. barnekonvensjonen artikkel 37 b. Fengsling av barn vil også raskt være uforholdsmessig, jf. straffeprosessloven § 174. Endelig påpeker Redd Barna at begrensningene for fengsling av barn fremgår av barnekonvensjonen og kan ikke erstattes med en fastsatt maksimumsgrense i returdirektivet.

11.1.5 Departementets vurdering

Innledning

Pågripelse og fengsling av utlendinger i effektueringsøyemed er et viktig virkemiddel for å sikre uttransportering av utlendinger som ikke reiser frivillig. I 2009 fengslet Oslo tingrett 575 utlendinger etter begjæring fra PU.1 Dette omfatter både fengsling for å klarlegge identitet og fengsling for å sikre iverksetting.

Direktivets fengslingsbestemmelse omhandler i utgangspunktet kun utlendinger som skal returneres. Utlendingsloven opererer som nevnt ovenfor med tre selvstendige grunnlag for å fengsle utlendinger. Den første hjemmelen åpner for fengsling av utlendinger som oppgir falsk identitet, mens de to andre omhandler iverksetting av vedtak og fremskaffelse av reisedokument.

Departementet viser for øvrig til den politiske plattformen for flertallsregjeringen, hvor regjeringen vil åpne for at det også kan benyttes frihetsberøvelse ved rettens kjennelse i utsendelsesprosessen overfor personer som begår kriminelle handlinger og personer som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. Departementet har sendt på høring et eget forslag om dette.

Vilkår for fengsling

Direktivets artikkel 15 regulerer adgangen til å ha regler om frihetsberøvelse av en tredjelandsborger som er i en returprosess, og frihetsberøvelse kan bare skje for å forberede returen og/eller gjennomføre uttransporteringen, jf. artikkel 15 (1), innledningen:

«Med mindre andre tiltak som er tilstrekkelige men innebærer mindre tvang, kan anvendes effektivt i en konkret sak, kan medlemsstatene frihetsberøve en tredjelandsborger som skal returneres, men bare for å forberede returen og/eller gjennomføre uttransporteringen (…)»

At frihetsberøvelse må skje «for å» («in order to») forberede returen og/eller gjennomføre uttransporteringen, innebærer en snevrere adgang til frihetsberøvelse enn den som følger av EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav f, hvor forutsetningen etter Menneskerettsdomstolens praksis bare er at det pågår en aktiv utsendelsesprosess («en person som det treffes tiltak mot med sikte på utsendelse eller utlevering»).

I artikkel 15 nr. 1 bokstav a og b er det gjort en tilføyelse om at frihetsberøvelse for å forberede returen og/eller gjennomføre uttransporteringen, «særlig» skal kunne skje når: «a) det foreligger fare for unndragelse, eller b) den berørte tredjelandsborgeren unngår eller vanskeliggjør forberedelsen av returen eller uttransporteringen.»

Gjennom bestemmelsen i utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b er det allerede adgang til frihetsberøvelse i situasjoner med unndragelsesfare. Videre er det gjennom § 106 første ledd bokstav a og c åpnet for frihetsberøvelse når «utlendingen nekter å oppgi sin identitet, eller det er skjellig grunn til å mistenke at utlendingen oppgir falsk identitet» og i situasjoner hvor «utlendingen ikke gjør det som er nødvendig for å oppfylle plikten til å skaffe seg gyldig reisedokument, og formålet er å fremstille utlendingen for det aktuelle lands utenriksstasjon for å få utstedt reisedokument».

I hvilken utstrekning et slikt fengslingsgrunnlag som formulert i direktivet artikkel 15 (1) bokstav b vil kunne gi adgang til frihetsberøvelse ut over de tilfeller som dermed er omfattet av § 106, fremstår som tvilsomt. Tydelighet er sentralt når det gjelder formulering av fengslingsbestemmelser, og departementet anser at den konkretisering av fengslingsgrunnlaget som allerede er gitt i § 106 første ledd bokstav a og c, ikke bør erstattes av formuleringen i direktivet artikkel 15 (1) bokstav b. Departementet mener imidlertid at det bør tydeliggjøres i den nye bestemmelsen i lovforslaget § 106 a om momenter for å vurdere unndragelsesfare, at det skal kunne anses som et relevant moment dersom utlendingen «unngår eller vanskeliggjør forberedelsen av returen eller uttransporteringen.» Det forhold at utlendingen ikke samarbeider om å få til en frivillig retur, vil etter en slik bestemmelse kunne tillegges vekt når man vurderer faren for unndragelse, men vil ikke i seg selv kunne være tilstrekkelig for frihetsberøvelse. Forslaget til bestemmelse samsvarer med høringsforslaget og ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot dette.

Perioden for fengslig forvaring

Når det gjelder selve fengslingsperioden må det innføres en tidsbegrensning som følge av direktivet. Fengsling skal i utgangspunktet ikke overstige 6 måneder. Denne første perioden kan i så henseende sammenlignes med 12 ukers-fristen som utlendingsloven opererer med. Etter den gamle utlendingsloven kunne en utlending ikke holdes i fengslig forvaring lenger enn 6 uker i effektueringsøyemed. Det ble imidlertid ansett å være et behov for fengsling ut over både 6 og 12 uker ved iverksetting av vedtak ved vurderingen av ny utlendingslov.2 Departementet foreslo i høringsnotatet om gjennomføringen av returdirektivet å videreføre utgangspunktet i utlendingsloven om at fengsling ikke kan overstige 12 uker med mindre det foreligger særlige grunner. Men på direktivets område betyr det at fengsling utover 12 uker kun kan skje dersom det er manglende samarbeid fra utlendingens side, eller forsinkelser i fremskaffelsen av nødvendig dokumentasjon fra et tredjeland.

For å tilfredsstille direktivets krav i denne sammenheng, foreslo departementet å innta som et nytt fjerde ledd i utlendingsloven § 106 en bestemmelse om at Kongen kan gi nærmere regler om innholdet i særlige grunner etter tredje ledd. Forskriftsbestemmelsen skulle inneholde en presisering av at ett av direktivets to grunnvilkår i artikkel 15 (6) (a) og (b) må foreligge for å fengsle utover 12 uker innenfor direktivets anvendelsesområde.

Utenriksdepartementet og UDI har begge tatt til orde for at unntaksbestemmelsen for å overstige 6 måneder i artikkel 15 (6) (a) og (b) bør reguleres i lovs form. Departementet er enig i at gode grunner kan tale for å regulere dette i loven og ikke i forskrift. Vilkårene for frihetsberøvelse må sies å være av en slik inngripende karakter at de bør fremgå av loven.

Departementet forslår derfor å presisere i nytt annet punktum i § 106 tredje ledd at fengsling for å forberede eller gjennomføre en utsendelse bare kan overstige 12 uker dersom utlendingen ikke samarbeider om utsendelsen eller det er forsinkelser med å fremskaffe nødvendige dokumenter fra et annet lands myndigheter.

Når det gjelder selve vilkårene i artikkel 15 (6) vil det ved vurderingen av om utlendingen samarbeider, foretas en totalvurdering av utlendingens samlede handlingsmønster. Typiske tilfeller vil være hvor utlendinger ikke samarbeider med politiet i dets bestrebelser på å få gjennomført en retur. Særlig vil dette gjelde fremskaffelse av reisedokumenter, kartlegging av korrekt identitet og øvrig informasjon av verdi for politiet.

Det andre vilkåret, bokstav b, er ved forsinkelser i fremskaffelsen av nødvendige dokumenter fra et land utenfor EU.3 Dette vil omfatte både hjemlandet og eventuelt andre land som bistår i fremskaffelsen av de nødvendige dokumenter. Politiet må på sin side overholde sin aktivitetsplikt etter straffeprosessloven § 185 siste ledd. Politiet vil til enhver tid være prisgitt saksbehandlingstiden ved andre lands ambassader og utlendingsmyndigheter for å få utstedt nødvendige reisedokumenter og det er således nødvendig med en fengslingsadgang som tar høyde for dette. Samtidig vil det i denne sammenheng være en balansegang mellom forholdsmessighetsvurderingen i utlendingsloven § 90 og sannsynligheten for å få innhentet de nødvendige dokumenter innen rimelig tid. Denne avveiningen må rent konkret utøves av domstolen i hvert enkelt tilfelle.

Et annet spørsmål som må vurderes er om Norge fullt ut bør utnytte direktivets tidsramme på 6 måneder, eller om begrensningene i fengslingsadgangen allerede skal inntreffe etter 12 uker. Som kjent foretar domstolen i dag en prøving av om særlige grunner foreligger etter utlendingsloven § 106 etter 12 uker. Departementet har kommet til at direktivets begrensning bør inntreffe allerede etter 12 uker i norsk rett. Begrunnelsen er at de materielle vurderinger som foretas etter 12 uker i dag, materielt sett ligger tett opptil de materielle vilkårene i direktivet. Det vil i så måte være uhensiktsmessige å oppstille en prøving av særlige grunner etter 12 uker, for så å foreta en ny prøving av direktivets vilkår etter 6 måneder.

Videre må det innføres en absolutt grense for fengsling som følge av direktivet artikkel 15 (6). Departementet foreslår å sette denne til 18 måneder, i tråd med direktivet bestemmelse. Det foreslås derfor å tilføye i § 106 tredje ledd at fengsling uansett ikke kan overstige 18 måneder. Flere av høringsinstansene har uttalt at 18 måneder er lang tid. Til dette vil departementet bemerke at fengsling av en slik varighet må høre til de sjeldne unntakstilfellene. Det er i dag ingen absolutt tidsbegrensning i norsk rett og direktivet vil således stramme inn muligheten for langvarige fengslinger i det norske regleverket.

Direktivet vil imidlertid ikke sette en skranke for fengsling utover 18 måneder i tilfeller som ikke faller innenfor direktivets anvendelsesområde. Dette åpner blant annet for å fengsle utlendinger som er utvist som følge av ilagt straff eller særreaksjon. Begrensningen på 18 måneder gjelder for så vidt heller ikke for utlendinger som oppholder seg lovlig i riket, da direktivet kun omfatter tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig i Norge.

Departementet anser det som hensiktsmessig å benytte muligheten til utvidet fengsling for utlendinger som er ilagt straff. Det foreslås derfor en presisering i lovbestemmelsen om at fengsling ikke kan overstige 18 måneder, med mindre utlendingen er utvist som følge av ilagt straff eller særreaksjon. Utlendingen må således være utvist for det straffbare forholdet for at unntaket kommer til anvendelse. I rene unntakstilfeller vil det oppstå et behov for fengsling utover 18 måneder og forslaget legger til rette for en slik adgang når returdirektivet ikke kommer til anvendelse.

Departementet ønsker å fremheve at utgangspunktet fremdeles vil være at fengsling som hovedregel ikke kan overstige 12 uker, med visse unntak. Det videre utgangspunkt vil være en absolutt begrensning på 18 måneder, men igjen med visse unntak.

Lovforslaget som ble sendt på høring inneholdt en unntaksbestemmelse for fengsling utover 18 måneder når en utlending har lovlig opphold og utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. Departementet har sendt på høring et separat forslag om fengsling av utlendinger som er i en utsendelsesprosess og som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, og fengslingstidens lengde for denne persongruppen vil bli behandlet i dette forslaget. Når det gjelder forholdet mellom returdirektivet og grunnleggende nasjonale interesser, vises det til den generelle omtalen under kapittel 2.3 om den EU-rettslige forankringen.

Rene identitetsfengslinger

Fengsling i medhold av utlendingsloven § 106 første ledd bokstav a er et viktig virkemiddel for å bringe klarhet i en utlendings identitet. Behovet for å klarlegge korrekt identitet er todelt. For det første er det sikkerhetsmessig avgjørende for norske myndigheter å vite hvilke personer som oppholder seg i Norge. For det andre har identitetsfengslinger en klar side mot iverksetting av vedtak. Ofte vil kjent identitet være en forutsetning for å kunne returnere utlendinger. Og motivene for å fengsle kan nok i mange tilfeller både omfatte effektueringshensyn og behovet for å klarlegge identitet.

Spørsmålet som melder seg er således om fengsling i medhold av utlendingsloven § 106 første ledd bokstav a må anses å ligge innenfor direktivets anvendelsesområde.

Utenriksdepartementet legger til grunn at direktivet bare omfatter frihetsberøvelse som er nødvendig i forbindelse med gjennomføring av retur av personer som ikke har lovlig opphold. De påpeker at en asylsøker ikke kan anses å ha ulovlig opphold og faller således utenfor direktivets virkeområde. Departementet vil tilføye at så snart en asylsøker får avslag på sin søknad om asyl har vedkommende ulovlig opphold og vil i utgangspunktet falle inn under direktivets anvendelsesområde.

Videre må artikkel 15 i returdirektivet tolkes som en bestemmelse som gir tredjelandsborgere et vern mot vidtgående nasjonale fengslingsbestemmelser. Den begrenser på denne måten medlemsstatenes mulighet til å oppstille andre grunnlag for fengsling når formålet med fengslingen er å tilbakesende en tredjelandsborger. Bestemmelsen, og vernet en tredjelandsborger nyter i denne sammenheng, kan imidlertid ikke strekke lenger enn hva formålet foreskriver. Dette betyr at når man er utenfor en returprosedyre, kan medlemsstatene fritt oppstille andre grunnlag for frihetsberøvelse enn direktivets.

Departementet mener at direktivet som utgangspunkt ikke kommer til anvendelse på identitetsfengslinger når fengslingen ikke gjøres for å forberede og/eller gjennomføre en retur. Det avgjørende i denne sammenheng må være at utlendingen som fengsles ikke er i en prosess som naturlig ender med en uttransport. Det kan for eksempel dreie seg om fengsling av en utlending med oppholdstillatelse som har oppgitt ulike identiteter til norske myndigheter. Det er først og fremst andre hensyn som gjør seg gjeldende i forbindelse med fengsling i slike saker. Utlendingsloven § 106 første ledd bokstav a retter seg mot falsk identitet som sådan og ikke direkte mot ulovlig opphold og retur.

Departementet mener samtidig at identitetsfengslinger mens en utlending oppholder seg ulovlig i Norge og skal returneres, omfattes av direktivet artikkel 15. Formålet med en slik fengsling vil være å sikre en retur. Identitetsarbeidet er en helt sentral del av returarbeidet og en norsk fengslingsadgang ved falsk identitet som isoleres fra returdirektivets anvendelse ville være en omgåelse av direktivet.

På denne bakgrunn konkluderer departementet med at identitetsfengslinger, både kan falle innenfor og utenfor direktivets anvendelsesområde, avhengig av motivet for fengsling.

I høringsnotatet ba departementet således høringsinstansene om å belyse et eventuelt behov for å sondre mellom «rene» identitetsfengslinger og identitetsfengslinger som ledd i forberedelsen av en retur. Den praktiske konsekvensen av at identitetsfengslinger omfattes av direktivet, vil først og fremst være at den absolutte tidsbegrensingen på 18 måneder også vil gjelde for slik fengsling for å avklare identitet. Verken utlendingsloven 1988 eller utlendingsloven 2008 opererer med en absolutt tidsbegrensning ved identitetstvil. I tillegg vil begrensningen i fengsling utover 6 måneder komme til anvendelse.

Høringsinstansene har imidlertid ikke uttrykt et behov for en slik sondring. PU, UDI og NOAS uttaler at de ikke kan se at det er behov for et slikt skille. PU mener det foreligger et begrenset behov for å fengsle i saker som i notatet beskrives som «rene» id-fengslinger, jf. bl.a. de skranker som følger av utlendingsforskriften § 17-7 annet ledd for ID-etterforskning av utlendinger med lovlig opphold. PU kjenner kun til en sak de senere år hvor det har vært snakk om en fengslingsperiode av en slik varighet og saken er inntatt i Rt. 2009 side 797.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å innføre en absolutt tidsbegrensning på 18 måneder for fengsling ved identitetstvil. Det vil imidlertid være adgang for fengsling utover 18 måneder når utlendingen er utvist som følge av ilagt straff eller særreaksjon.

Departementet anser for øvrig at det foreligger rettsharmoni mellom hjemmelsgrunnlaget for å fengsle utlendinger uten lovlig opphold i Norge og direktivets bestemmelser.

11.2 De øvrige fengslingsbestemmelser – Artikkel 16 og 17

11.2.1 Direktivet

Fengsling etter direktivet skal som hovedregel skje i egne fengslingsfasiliteter. Dersom dette ikke lar seg gjøre, og forvaringen er i et ordinært fengsel, skal tredjelandsborgeren være adskilt fra vanlige innsatte.

Forholdene ved fengsling er nærmere omtalt i direktivet artikkel 16 og 17. Artikkel 16 sikrer sentrale rettigheter under selve fengslingsoppholdet. Artikkel 17 omhandler fengsling og forholdene ved fengsling av mindreårige.

11.2.2 Gjeldende rett

Det er i senere år foretatt en vesentlig endring av det norske regelverket knyttet til selve forholdene under fengsling. Dette resulterte i en ny bestemmelse i den gamle utlendingsloven § 37 d. Denne er i sin helhet videreført i utlendingsloven 2008 § 107. I forbindelse med utarbeidelsen av utlendingsloven § 37 d ble det også utarbeidet en egen forskrift for utlendingsinternatet, forskrift om Politiets utlendingsinternat (utlendingsinternatforskriften). Det følger av utlendingsinternatforskriften § 2 at det skal tas særskilt hensyn til spesielle behov hos barn og barnefamilier. I tillegg er det nedfelt at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle beslutninger og handlinger som berører barn som oppholder seg på internatet. Det er således en egen avdeling for barn og barnefamilier ved Politiets utlendingsinternat.

11.2.3 Departementets høringsnotat

Departementet anså at direktivet artikkel 16 og 17 allerede var tilstrekkelig ivaretatt i norsk rett.

11.2.4 Høringsinstansenes syn

Juss-Buss anfører at rettighetene til barn og familier ved frihetsberøvelse blir nærmere presisert.

NOAS mener det må skilles klart mellom de som fengsles i forbindelse med retur og andre innsatte og de fremhever at det ikke er tilstrekkelig å fastslå at det norske regelverket allerede er godt nok.

UDI uttaler:

«UDI mener at direktivets begrepsbruk forholdene under frihetsberøvelsen ikke samsvarer med departements bruk av ordet fengslingsomstendigheter. Formålet i direktivet er at fengsel ikke skal benyttes i tilfeller hvor frihetsberøvelse er nødvendig. De som skal returneres skal adskilles fra innsatte i ordinære fengsler. Verken materiell rett, eller rent faktisk, kan vi se at Norge tilfredsstiller direktivets krav etter artikkel 16 (1).

Det er riktig at ordlyden i utlendingsloven § 107 om at utlendingsinternat som hovedregel skal benyttes, kan anses å være i overensstemmelse med ordlyden i 16 (1) første setning. Men utlendingsloven angir ikke i hvilke tilfeller det kan gjøres unntak og hvordan fengslingsomstendighetene da skal være. Etter vår vurdering pålegger direktivet medlemslandene en forpliktelse til å holde utlendingen adskilt fra innsatte i ordinære fengsler dersom hovedregelen om utlendingsinternat fravikes. Med kun ett utlendingsinternat, er det etter UDIs mening fare for at plassering i fengsel ikke bare vil skje unntaksvis. UDI foreslår at direktivets 16 (1) andre setning kommer til uttrykk i utlendingsloven.»

UDIs forslag til nytt første ledd annet punktum i utlendingsloven § 107 (evt nytt tiende ledd):

«Dersom plass i utlendingsinternat ikke er tilgjengelig, og det er nødvendig å plasserer utlendingen i ordinært fengsel, skal utlendingen som hovedregel holdes adskilt fra vanlige innsatte».

Hvis forholdene er ekstraordinære og det er et usedvanlig stort antall utlendinger som skal sendes ut, hjemler direktivets artikkel 18, som omhandler akutte situasjoner, en adgang til å treffe beslutninger som avviker fra kravene i artikkel 16 (1).

Advokatforeningen foreslår å endre utlendingsloven § 107 slik at det fremgår at utlendingen, i de tilfeller vedkommende ikke plasseres på Trandum utlendingsinternat, ikke settes i fengsel sammen med tunge kriminelle. For øvrig anser advokatforeningen at artikkel 16 og 17 ikke foranlediger øvrige endringer i utlendingsloven.

PU uttaler:

«For øvrig slutter vi oss til at forholdene ved Politiets utledningsinternat og det regelverket som regulerer oppholdet ved internatet tilfredsstiller direktivets artikkel 16 og 17. Vi er også enig i at det ikke kan legges en bokstavfortolkning til grunn mht. atskillelse ved overføring til kriminalomsorgen.»

11.2.5 Departementets vurdering

Det norske regelverket knyttet til forholdene under fengslingsoppholdet har nylig vært gjenstand for en bred endringsprosess. Departementet fastholder sin vurdering om at dagens norske regler er i samsvar med direktivet.

Juss-Buss har i sin høringsuttalelse anført at rettighetene til barn og familier ved frihetsberøvelse bør presiseres nærmere. Som kjent, regulerer utlendingsloven § 106 fengslingsadgangen i norsk rett. Bestemmelsen sondrer ikke mellom barn og voksne. Straffeprosessloven § 174 gjelder også ved fengsling i medhold av utlendingsloven og innskrenker muligheten til å pågripe barn under 18 år til tilfeller hvor det er særlig påkrevd. I tillegg vil fengsling av barn raskt kunne innebære et uforholdsmessig inngrep etter utlendingsloven § 99. Utlendingsinternatforskriften § 3 presiserer at ved alle beslutninger og handlinger som berører barn som oppholder seg på internatet, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Departementet er således av den oppfatning at direktivet artikkel 16 og 17 er tilstrekkelig ivaretatt i norsk regelverk. Når det gjelder retten til helsehjelp i artikkel 16 (3), vises det til den generelle omtalen av retten til helsehjelp i kapittel 4.5.5.

Fengslingssted

UDI har tatt opp fortolkningen av artikkel 16 (1) og argumenterer for en lovendring for å sikre at utlendinger som hovedregel holdes adskilt fra vanlige innsatte i fengslene.

Norge har ett utlendingsinternat, Politiets utlendingsinternat på Trandum. Pågripelse skjer ofte i distriktene og overføring kan i enkelte sammenhenger ta noe tid, eller være uhensiktsmessig.

Bestemmelsen i direktivet artikkel 16 (1) må fortolkes i lys av direktivets formål. Da Norge tok tolkningen av denne bestemmelsen opp med Kommisjonen 8. mai 20094, ble det gitt uttrykk for at det sentrale er at de som skal returneres ikke settes sammen personer som er dømt for alvorlig kriminalitet. Departementet mener derfor at norsk lov er i samsvar med direktivets bestemmelse.