8 Gjennomføring av direktivets regler om retur av enslige mindreårige – Artikkel 10

8.1 Direktivet

Artikkel 10 (1) slår fast at før det fattes et returvedtak overfor en enslig mindreårig, skal det gis bistand fra kompetente organer, som ikke er de myndigheter som skal iverksette returen, og det skal i denne forbindelse tas hensyn til barnets beste.

Artikkel 10 (2) foreskriver i hvilke tilfeller uttransportering av mindreårige kan gjennomføres. Medlemsstaten skal ha forvisset seg om at den enslige mindreårige vil bli returnert til et familiemedlem, utnevnt verge eller til et tilfredsstillende mottaksapparat.

8.2 Gjeldende rett

Utlendingsloven regulerer ikke retur av enslige mindreårige særskilt. Det følger imidlertid av Justisdepartementets rundskriv om uttransportering av utlendinger, at ved uttransport av enslige mindreårige skal vedtaksmyndigheten opprette/formidle kontakt med omsorgsperson i hjemlandet.1 Som hovedregel skal uttransportering ikke skje med mindre omsorgspersonen i hjemlandet er informert om de nærmere detaljene ved returen.

Ved vurderingen av om det foreligger sterke menneskelige hensyn etter utlendingsloven § 38 annet ledd bokstav a skal det legges vekt på om «utlendingen er enslig mindreårig uten forsvarlig omsorg ved retur».

8.3 Departementets høringsnotat

Departementet foreslo en presisering i utlendingsloven § 90 sjette ledd som oppstiller en absolutt skranke for myndighetene for å returnere enslige mindreårige. «Retur av enslig mindreårig skal bare skje til et familiemedlem, utnevnt verge eller til et forsvarlig omsorgstilbud.» Det ble videre foreslått som nytt åttende ledd at «Kongen kan i forskrift gi regler om hva som skal anses å være et forsvarlig omsorgstilbud».

8.4 Høringsinstansenes syn

Utenriksdepartementet er enig i at det er nødvendig å nedfelle i lovs form den retten enslige mindreårige har i medhold av direktivets artikkel 10 (2).

POD, PU, Oslo Politidistrikt, Norsk psykologforening og UDI mener alle det er hensiktsmessig å innføre en slik bestemmelse. Etter UDIs vurdering, vil ikke ordlyden fra direktivet som foreslås tatt inn i ny § 90 syvende ledd, innebære noen nødvendige endringer i dagens praksis når det gjelder enslige mindreårige asylsøkere. Hovedprinsippet er at enslige mindreårige skal være sikret forsvarlig omsorg ved retur. KIM stiller seg udelt positive til forslaget.

Amnesty og NOAS forutsetter at retur av enslige mindreårige kun skjer til trygge, sikre steder hvor det eksisterer et reelt forsvarlig omsorgstilbud. Amnesty, NOAS og Redd Barna uttrykker alle en skepsis til etableringen av omsorgstilbud i Afghanistan. Den norske kirke ønsker å understreke at kriteriene for hva som regnes som forsvarlig omsorgstilbud bør være strenge.

Barneombudet uttaler:

«Barneombudet ser at det kan være fordeler ved en direkte regulering av kravet om at det skal foreligge et omsorgstilbud i hjemlandet. Ombudet mener likevel at begrepet omsorgstilbud er for vagt, og at det sier lite om hvilke standarder som kreves. Barneombudet forutsetter at retur i disse tilfellene kun skjer til trygge, sikre steder hvor det eksisterer et reelt forsvarlig omsorgstilbud. Kriteriene for hva som regnes som forsvarlig omsorgstilbud bør være strenge, så også for den dokumentasjon norske myndigheter skal fremlegge i forhold til situasjonen barnet skal returneres til. Ombudet viser i den forbindelse til barnekonvensjonens artikkel 22 som setter strenge krav til myndighetenes innsats i forbindelse med retur av flyktningbarn.»

UNHCR påpeker at barnets beste må være «a primary consideration» i denne sammenheng. De omtaler også «best practises» i forbindelse med retur av enslige mindreårige. I tillegg uttaler de:

«The safeguards for unaccompanied minors in Article 10 of the Directive are also considered insufficient. These allow return if «adequate reception facilities» are in place, without a definition of what this constitutes, and without requiring the presence of a person or entity legally responsible for the child in the country of return. Below are UNHCR’s recommendation for best practice in relation to return of unaccompanied or separated children (UASC).»

Redd Barna bemerker følgende:

«I dag ser vi svakheter i utlendingsforvaltningen når det gjelder å foreta grundige barnets beste vurderinger, med godt begrunnede vedtak. FNs barnekomité har i sine merknader til Norge datert 29. januar 2010 uttrykt bekymring for hvordan prinsippet i praksis i varetas og har anbefalt norske myndigheter følgende:

«The Committee recommends that the State party continue and strengthen its efforts to ensure that the general principle of the best interests of the child is appropriately integrated in all legal provisions as well as in judicial and administrative decision-making procedures, including those related to family and alternative care issues and immigration cases, and in all projects, programmes, and services that have an impact on children. The Committee also recommends that the State party elaborates practicable directions for how to operationalize the principle and train all those involved in the determination of best interests of a child or children» (Ref. CRC/C/NOR/CO/4 pkt. 23).

Redd Barna ser implementeringen av returdirektivet i Utlendingsloven som en god anledning til å utdype og operasjonalisere de generelle kriteriene som bør inngå i en barnets beste vurdering ved retur. Vurderingen vil variere i forhold til de ulike returalternativene og lovgiver bør i forarbeidene tydeliggjøre vurderingstemaet nærmere.»

Norsk folkehjelp påpeker at det legges opp til at barn kan returneres til «utnevnt verge». Dette er en endring fra tidligere norsk lov. De stiller således spørsmål ved hva som ligger i dette begrepet.

Norsk psykologforening mener det også er helt nødvendig å ivareta barnets rett til å bli hørt i denne sammenheng, og viser da til artikkel 12 i barnekonvensjonen, og til menneskerettsloven.

8.5 Departementets vurdering

Departementet anser det som nødvendig å nedfelle i lovs form den rett enslige mindreårige har i medhold av direktivet artikkel 10 (2). På denne måten vil vernet mot retur uten forsvarlig omsorg være sikret i loven og ikke være overlatt til norsk forvaltningspraksis. Den foreslåtte bestemmelse vil sette en absolutt skranke for retur av mindreårige til andre enn familiemedlemmer, utnevnt verge eller forsvarlig omsorgstilbud. Bestemmelsen gjelder tvungen utsendelse og omfatter således ikke frivillig hjemreise.

Etter norsk praksis har det stort sett bare vært aktuelt å returnere barn uten beskyttelsesbehov til omsorgspersoneri hjemlandet, og ikke til en omsorgsinstitusjon. Praksis ble imidlertid endret 3. september 2009. Endringen betyr at norske myndigheter vil vurdere slektninger, for eksempel besteforeldre, tanter, onkler eller myndige søsken som omsorgspersoner selv om de ikke hadde omsorgsansvar for den mindreårige da han eller hun forlot hjemlandet.

Det følger også av utlendingsloven § 38 annet ledd bokstav a at det i vurderingen av om det foreligger sterke menneskelige hensyn skal legges vekt på om «utlendingen er enslig mindreårig uten forsvarlig omsorg ved retur». Vurderingen av omsorgssituasjonen i hjemlandet knytter seg altså i norsk rett til selve vurderingen av om oppholdstillatelse skal gis, og ikke til en eventuell senere uttransportering.

Departementet vil presisere at når man tar inn en slik verneregel for enslige mindreårige i loven, betyr ikke det at myndighetene skal returnere en enslig mindreårig uten beskyttelsesbehov fordi det finnes familiemedlemmer, utnevnt verge eller et forsvarlig omsorgstilbud i opprinnelseslandet. Det avgjørende i denne sammenheng vil være myndighetenes til enhver tid gjeldende praksis, herunder vurdering av barnets beste. Skjønnsvurderingen i forhold til utlendingsloven § 38 annet ledd bokstav a opprettholdes, men i de tilfellene man kommer til at en enslig mindreårig skal returneres, gir den nye bestemmelsen i § 90 sjette ledd en ekstra rettssikkerhetsgaranti for denne persongruppen.

Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene har uttrykt krav om en streng praksis knyttet til den nye bestemmelsen. Til dette vil departementet presisere at det er vurderingen som foretas i tilknytning utlendingsloven § 38 som er avgjørende for om en enslig mindreårig kan uttransporteres. Det foretas således ingen selvstendig materiell vurdering knyttet til de ulike begrepene i den nye bestemmelsen, men situasjonen ved retur vil inngå i helhetsvurderingen etter § 38.

Den nye bestemmelsen tjener to formål. For det første er det viktig av informasjonshensyn at det oppstilles en klar skranke for retur av enslige mindreårige. For det andre vil det være en viktig rettssikkerhetsgaranti for denne persongruppen. Den nye bestemmelsen i § 90 sjette ledd forholder seg således til § 38 som en rettssikkerhetsgaranti.

Flere av høringsinstansene har ytret et ønske om en nærmere presisering av de ulike begrepene familiemedlem, utnevnt verge og et forsvarlig omsorgstilbud.

Det er begrenset i hvilken grad begrepene kan detaljdefineres ved lovgivning. Det nærmere innhold må bero på en konkret og skjønnsmessig vurdering av de ulike begrepene. I Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) s. 157 omtalte departementet spørsmålet om hvem andre enn foreldrene som kan være aktuelle for å sikre forsvarlig omsorg ved retur. «Departementet vil bemerke at dette er spørsmål som må løses i praksis ut fra en konkret vurdering av forholdene i den enkelte sak. Blant annet må dette avklares med barnevernmyndigheter i det aktuelle returland mv.» I proposisjonen eksemplifiserer departementet annen familie også som «andre voksne som hadde den daglige omsorgen for barnet før utreisen».

Lokale forhold og eventuelle barnevernsmyndigheters syn, alternativt den som hadde omsorgen før retur, vil være retningsgivende ved vurderingen. For øvrig foreslår departementet at Kongen kan gi nærmere regler i forskrift. Begrepene familiemedlem, utnevnt verge eller forsvarlig omsorgstilbud kan således defineres nærmere i forskrift ved behov.