7 Gjennomføring av direktivets regler om uttransportering – Artikkel 8 og 9

7.1 Artikkel 8

7.1.1 Direktivet

Artikkel 8 i direktivet omhandler selve uttransporteringen av tredjelandsborgeren fra Schengen-territoriet, jf. definisjonen i artikkel 3 (5). Schengen-landene pålegges å treffe de nødvendige tiltak for å effektuere et returvedtak i to tilfeller: når tredjelandsborgeren ikke har reist innen utreisefristen, og når det i henhold til artikkel 7 (4) ikke er gitt en utreisefrist. Videre er Schengen-landene forpliktet til å vente med å uttransportere til utreisefristen har utløpt, med mindre det oppstår forhold som nevnt i artikkel 7 (4).

Direktivet stiller ikke krav om et separat vedtak for å kunne igangsette uttransporteringen. Det er opp til det enkelte medlemsland å avgjøre om man vil ha dette.

Artikkel 8 (4) omtaler maktbruk i forbindelse med uttransporteringen. Det oppstilles krav om proporsjonalitet og rimelighet ved utøvelse av makt. I tillegg skal maktmidler kun benyttes som en siste utvei. Bruk av makt skal utføres i samsvar med nasjonal lovgivning, i tråd med fundamentale rettigheter og med respekt for tredjelandsborgerens verdighet og fysiske integritet.

Direktivet viser også til felles retningslinjer om sikkerhet i forbindelse med felles flygninger, jf. tillegg til Rådsbeslutning 2004/573/EC.

Endelig oppstilles det krav om at medlemslandene skal sørge for et effektivt kontrollsystem for tvangsreturer.

7.1.2 Gjeldende rett

Det følger av utlendingsloven § 90 sjette ledd at dersom pålegg om å forlate riket ikke blir fulgt, eller det er mest sannsynlig at utlendingen ikke vil forlate riket innen utløpet av fristen, «kan politiet føre utlendingen ut». Ansvaret for politiet til å uttransportere personer som oppholder seg ulovlig i Norge er videre regulert i rundskriv, samt i kongelig resolusjon ved opprettelsen av PU. Det følger også av Schengen-konvensjonen at statene er forpliktet til å sørge for å uttransportere personer som er bortvist.

PU har ansvaret for å uttransportere utlendinger som tidligere har søkt om asyl og fått avslag. For øvrig er det politidistriktene som har det overordnete ansvaret for å følge opp saker uten asyltilknytning.

Hva gjelder regler om hvordan polititjenesten skal utføres, reguleres dette i lov om politiet (politiloven) av 4. august 1995 nr. 53 § 6. Bestemmelsen angir grunnprinsippene for all politimyndighetsutøvelse. Den er ikke ment som en selvstendig hjemmel for politiinngrep, men den angir prinsipper for valg og bruk av virkemidler.

Endelig kan nevnes den alminnelige tjenesteinstruks for politiet (politiinstruksen) kapittel 11, som regulerer transport av pågrepne og innsatte. I tillegg gir utlendingsforskriften § 17-15 detaljregler om uttransportering.

7.1.3 Departementets høringsnotat

I departementets høringsnotat ble ikke artikkel 8 ansett å foranledige endringer i det norske regelverket knyttet til uttransporteringer. Videre ble hensiktsmessigheten av å innføre et særskilt vedtak om uttransportering drøftet. Departementet konkluderte med at det ikke er ønskelig å innføre nye vedtakstyper i denne sammenheng. Endelig ble direktivets krav til et effektivt kontrollsystem for tvangsreturer ansett ivaretatt i norsk rett.

7.1.4 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen er enig i at bestemmelsen ikke nødvendiggjør endringer i utlendingsloven.

Amnesty og NOAS mener det er behov for en klarere regulering av prinsipper for maktbruk ved uttransportering, for å sikre at det gjennomføres på en human måte og med fokus på utlendingens fundamentale rettigheter, slik det også er beskrevet i direktivet. De mener videre at de generelle reglene i politiloven § 6 ikke er tilstrekkelig for å sikre at tvangsreturene skjer på ønskelig måte, og at det er behov for å presisere hvilke krav som stilles til hvordan uttransporteringer skal skje i utlendingsloven.

Ingen av høringsinstansene har tatt til orde for å innføre et særskilt vedtak om uttransportering som artikkel 8 (3) åpner for.

Når det gjelder kravet om at medlemslandene skal sørge for et effektivt kontrollsystem for tvangsreturer, er POD og PU enige i at det allerede eksisterer et kontrollsystem som tilfredsstiller direktivets krav.

NOAS kan heller ikke se at artikkel 8(6) om et kontrollsystem forutsetter endringer i det norske regelverket. De mener likevel at det er tvilsomt om tilsyn fra sjefen for PU, tilsynsrådet, Sivilombudsmannen, Spesialenheten for politisaker og domstolene er tilstrekkelig i seg selv.

Amnesty mener på sin side at et kontrollsystem også må omfatte en vurdering av om returene er trygge, verdige og en undersøkelse av hva som skjer med personene som blir returnert.

Norsk Folkehjelp mener all aktivitet i forbindelse med retur bør overvåkes – både før, under og etter returen.

7.1.5 Departementets vurdering

Et viktig element i direktivet er å sørge for at medlemslandene faktisk uttransporterer tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig på deres territorium. Schengen-landene har i varierende grad prioritert en effektiv returpolitikk. Dette betyr at personer uten lovlig opphold eller med avslag på asyl, ikke er blitt returnert til sitt hjemland, men i stedet har hatt mulighet til å reise videre innen Schengen-området. De har da kunnet ta opphold eller søke asyl på nytt i et annet Schengen-land. Dette medfører en stor belastning på de landene som vektlegger en ordnet og effektiv søknadsbehandling. Det anses som svært vanskelig å bekjempe ulovlig innvandring uten at man har en effektiv politikk for retur av personer som oppholder seg ulovlig på Schengen-territoriet.

Direktivet artikkel 8 (1) er bestemmelsen som skal bidra til at landene uttransporterer tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig i Schengen-området. Bestemmelsen legger en føring på medlemsstatene om å prioritere returer av tredjelandsborgere. Direktivet oppstiller et mål som medlemsstatene skal søke å overholde. Den nærmere praktiseringen i medlemslandene er imidlertid overlatt til hver enkelt stat. Bestemmelsens ordlyd er i så måte relativt vag og det norske regelverket må anses å være i samsvar med bestemmelsen. Returarbeidets kompleksitet tilsier også at det ikke kan oppstilles en absolutt plikt-regel som det er mulig å overholde for medlemsstatene. Det tillegges derfor et visst handlingsrom for medlemsstatene mht. til praktisk/faktisk gjennomføring av uttransporteringer. På denne bakgrunn anser departementet at artikkel 8 (1) ikke krever endring i norsk lov.

Når det gjelder artikkel 8 (2) som innskrenker muligheten til å uttransportere mens utlendingen har en periode for frivillig retur, følger det allerede av utlendingsloven § 90 sjette ledd at politiets generelle adgang til å uttransportere en utlending er begrenset. Utreisefristen må være utløpt eller det må være en sannsynlighetsovervekt for at vedkommende ikke vil forlate riket innen fristen.

Departementet mener bestemmelsen er i samsvar med direktivet artikkel 8 (2). Det vises for øvrig til drøftelsen ovenfor knyttet til artikkel 7 (4), hva gjelder iverksettelse av vedtak mens utlendingen er gitt en periode for frivillig retur.

Særskilt vedtak om uttransportering

Som nevnt, åpner returdirektivet for at det kan fattes et særskilt vedtak om uttransportering i artikkel 8 (3). Det er i dag ikke praksis i Norge å fatte slike vedtak. Departementet vurderer det også som unødvendig at det skal fattes et separat vedtak om å igangsette uttransporteringen. En slik ordning vil kun medføre merarbeid for utlendingsmyndighetene. Departementet kan heller ikke se at det vil være av sentral betydning for tredjelandsborgeren som skal uttransporteres at det skal fattes et særskilt vedtak om dette. Det foreslås derfor ikke å innføre et særskilt vedtak om uttransportering i norsk utlendingsrett. Høringsinstansene har heller ikke gitt uttrykk for at det bør innføres en slik vedtakstype.

Maktbruk

Politiets bruk av makt er godt regulert i norsk rett. I både direktivet og politiloven § 6 reguleres kun prinsipper for selve maktutøvelsen. De regulerer ikke grunnlaget for eller danner et hjemmelsgrunnlag for maktbruk. Det er departementets vurdering at politiloven § 6 er i samsvar med direktivet artikkel 8 (4), og at det ikke kreves noen endring av norsk rett på bakgrunn av denne bestemmelsen.

NOAS og Amnesty etterlyser en nærmere regulering i utlendingsloven av hvordan uttransporteringer skal skje. Departementet viser i denne forbindelse til utlendingsforskriften § 17-15 og politiinstruksen, som allerede detaljregulerer uttransportering. I tillegg finner departementet grunn til å påpeke at uttransporteringer er en del av politiets ordinære tjenesteutførelse og det er således naturlig og ønskelig at eventuell maktbruk her er underlagt de generelle regler om utførelse av polititjeneste. For øvrig kan det bemerkes at all tvangsmiddelbruk som benyttes etter utlendingsloven kapittel 12, bare kan brukes når det er tilstrekkelig grunn til det. Tvangsmiddelet kan heller ikke brukes når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep.

Fellesflyvninger

Når uttransporteringen gjennomføres med fly, skal medlemsstatene ta hensyn til de felles retningslinjer om sikkerhetstiltak ved felles uttransportering med fly som følger som vedlegg til vedtak 2004/573/EF.1 Vedtak 2004/573/EF er bindende for Norge. Det fremgår av fortalen at vedtaket innebærer en videreføring av Schengen-regelverket. Retningslinjene som returdirektivet viser til, er derimot ikke bindende for medlemsstatene. I tillegg foreskriver returdirektivet at retningslinjene kun skal hensyntas. Artikkel 8 (5) må således anses å skulle bevisstgjøre medlemsstatene om allerede eksisterende regelverk. Departementet ser av den grunn ikke behov for endring av norsk regelverk på bakgrunn av artikkel 8 (5).

Effektivt kontrollsystem

Artikkel 8 (6) i direktivet stiller krav om at statene skal ha et effektivt kontrollsystem for tvangsreturer, et såkalt «monitoring system». Selve ordlyden i direktivet er hentet fra Europarådets 20 retningslinjer for tvungen retur.

Systemet er derimot ikke nærmere beskrevet verken i returdirektivet eller i Europarådets retningslinjer. Landene har heller ingen felles fortolkning eller forståelse av hvilke krav som skal settes til et slikt system. I høringsnotatet ble det norske overordnede systemet for tilsyn med returer, som omfatter overordnet tilsyn fra sjefen for PU, ansvar tillagt tilsynsrådet for Politiets utlendingsinternat på Trandum, Sivilombudsmannen, Spesialenheten for politisaker og domstolene ansett å tilfredsstille direktivets krav. Høringsinstansene som har uttalt seg i denne forbindelse har i all hovedsak vært enige i departementets vurdering.

I forbindelse med gjennomføringen av direktivet, ønsker departementet imidlertid å sikre at en eventuell fremtidig endring av det norske system er gitt en lovmessig forankring.

Departementet foreslår derfor at det i utlendingsloven § 90 niende ledd inntas «Kongen kan gi nærmere regler i forskrift om innføring av et system for kontroll av tvangsreturer.»

Et mulig alternativ til opprettelsen av et tilsynråd, kan være å utvide mandatet for tilsynsrådet på Trandum utlendingsinternat til å omfatte returrelaterte forhold utenfor utlendingsinternatets område. Rammen for tilsynsrådets nåværende oppgaver fremgår av utlendingsloven § 107 åttende ledd. Tilsynsrådet skal føre tilsyn med driften av utlendingsinternatet og behandlingen av utlendingene som oppholder seg der. Rammen vil imidlertid ikke hjemle oppgaver i forbindelse med en mer generell kontroll av tvangsreturer. Departementet vil komme tilbake til eventuell utforming av systemet på et senere tidspunkt.

Det kan i denne sammenheng også påpekes at EU for tiden har en studie av praksis og lovgivning knyttet til kontrollsystemene i medlemslandene. Studien er et fellesskapstiltak innenfor returfondet. Det ligger også i mandatet at studien skal bidra til å hjelpe medlemslandene til å gjennomføre returdirektivets artikkel 8 (6) i intern rett. Studien skal være ferdig innen utgangen av 2010. Det materielle innholdet i bestemmelsen vil da trolig bli klarere.

7.2 Utsatt uttransportering – Artikkel 9

7.2.1 Direktivet

Artikkelen oppstiller en skal-bestemmelse og en kan-bestemmelse. Medlemslandene skal utsette iverksettingen av et vedtak når det vil være i strid med vernet mot retur (non-refoulement) eller hvor oppsettende virkning er gitt i medhold av direktivet artikkel 13 (2). Medlemslandene kan utsette iverksettingen i særlige tilfeller. Det skal i disse tilfellene tas hensyn til tredjelandsborgerens fysiske og psykiske tilstand, samt «tekniske» årsaker, som transportkapasitet og identifiseringsproblemer.

Dersom en uttransport er utsatt, kan tiltakene i artikkel 7 (3) (meldeplikt, depositum, bestemt oppholdssted, innlevering av dokumenter) benyttes for å redusere unndragelsesfaren.

Direktivet regulerer ikke nærmere hvordan en eventuell utsettelse skal utformes.

7.2.2 Gjeldende rett

Vernet mot retur er ivaretatt gjennom bestemmelser i utlendingsloven kapittel 4 og 9.

Videre regulerer utlendingsloven § 90 sjuende og åttende ledd når UNE og UDI kan instruere politiet om å utsette iverksettingen. Departementet kan instruere UNE og UDI om å utsette iverksettingen av en bestemt type vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, i påvente av endringer i lov eller forskrift.

Forvaltningsloven § 42 omhandler utsatt iverksetting av vedtak. Underinstans, klageinstans eller annet overordnet organ kan beslutte at vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er utløpt eller klagen er avgjort.

7.2.3 Departementets høringsnotat

Bestemmelsen i artikkel 9 om når utsendelse «skal» utsettes, ble vurdert å være ivaretatt i norsk rett. Videre ble det ansett uhensiktsmessig å endre norsk lov for å reflektere bestemmelsens kan-regel.

7.2.4 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen er enig i departementets vurdering om at artikkel 9 ikke foranlediger endringer i gjeldende utlendingslov.

Amnesty mener det er behov for en ordning med berostillelse av uttransportering også uavhengig av klagesaken. Norsk lov bør endres i samsvar med direktivets kan-regel, og dermed utvide adgangen til berostillelse. Slik berostillelse kan være nødvendig i forbindelse med for eksempel medisinsk behandling eller skolegang. De samme momentene som skal vurderes i forbindelse med forlenget frist for frivillig retur vil være aktuelle også i vurderingen av om uttransporteringen bør berostilles.

Norsk psykologforening uttaler:

«Vi er bekymret for at en i Norge vil gi svekkede rettigheter til denne gruppen i fht. direktivet hvis en ikke endrer loven på en måte som ivaretar kan-regelen. I direktivets Artikkel 9, punkt 2. a) tas det hensyn til at utlendingens psykiske tilstand eller psykiske evner kan gi grunnlag for utsettelse av uttransport. Departementet skriver i sin vurdering at en ikke ønsker å opprette en slik ordning. Vi mener departementets syn kan føre til en praksis som i enkelte saker er i strid med menneskerettslige og/eller humanitære hensyn, og oppfordrer departementet å se på dette på nytt. Artikkel 9, punkt 2. a) berører også forholdet til helseerklæringer og rammer for innhenting av disse. Dette er et område som ikke fungerer godt nok pr. i dag. Det finnes mange eksempler på at helsemessige forhold ikke er tatt tilstrekkelig hensyn til i vurdering av søknader om opphold. Det er mange klagesaker til UNE pga at nødvendig informasjon ikke foreligger. Dette kan blant annet skyldes at det ikke er innhentet informasjon, eller at helseerklæringene om evt. foreligger ikke gir god nok informasjon om tilstanden. Dette svekker denne gruppens rettsikkerhet. Disse forholdene tilsier at det må være bestemmelser i norsk rett som sikrer at uttransport kan utsettes.»

7.2.5 Departementets vurdering

Direktivet artikkel 9 gjelder de tilfeller hvor en stat må iverksette vedtak som følge av at utlendingen ikke har reist frivillig. Direktivets bestemmelse opererer med en skal-regel og en kan-regel. Skal-regelen i artikkel 9(1) må anses å være ivaretatt gjennom reglene om beskyttelse og vern i utlendingsloven kapittel 4 og 9, samt utlendingsloven § 90.

Hva angår direktivbestemmelsens kan-regel, anser departementet det som uhensiktsmessig å endre norsk lov i denne sammenheng. Enkelte av høringsinstansene ønsker en ordning med utsatt uttransportering. Departementet vil understreke behovet for et klart skille mellom lovlig og ulovlig opphold. En utstrakt bruk av utsatt uttransportering vil kunne sende utlendinger inn i en uønsket mellomsituasjon. I tillegg har utlendinger i dag allerede en mulighet til å ta opp spørsmål eller anmodninger knyttet til effektuering av vedtaket med politiet. PU eller politidistriktet avgjør om det er grunnlag for å etterkomme en anmodning om utsettelse av utreisefristen, eller om en slik anmodning må anses som en omgjøringsanmodning av det vedtaket som ga grunnlag for fastsettelse av utreisefristen og som UDI eller UNE må ta stilling til, jf. retningslinjer for fastsettelse av utreisefrist (G-04/2010).

Det vises endelig til den adgangen som forslaget til ny utlendingslov § 90 sjette ledd åpner for. Her kan det gis en lengre periode for frivillig retur, når det er nødvendig.