6 Gjennomføring av direktivets regel om frivillig retur – Artikkel 7
6.1 Direktivet
Når det fattes et returvedtak skal dette som hovedregel gi utlendingen en mulighet for frivillig utreise. Perioden for frivillig retur skal være minimum 7 dager og maksimum 30 dager. Direktivet åpner for at det kan bestemmes i nasjonal rett at en periode for frivillig utreise skal betinges av at utlendingen selv søker om det. Det er imidlertid presisert i fortalen punkt 10, at frivillig retur skal foretrekkes fremfor tvangsretur, i de tilfeller hvor hensynet til returprosessen tillater det.
En medlemsstat skal, når det er nødvendig i særlige tilfeller, forlenge perioden for den frivillige utreisen. Det skal gjøres en individuell vurdering, hvor forhold som lengden på tredjelandsborgerens opphold i landet, barn i skole og andre sosiale og familiære situasjoner skal sees hen til.
Myndighetene kan iverksette nødvendige tiltak for å redusere faren for unndragelse. Slike tiltak vil kunne være meldeplikt, depositum, innlevering av legitimasjonsdokumenter og fastsettelse av bestemt oppholdssted. Tiltakene kan iverksettes for den vedtatte perioden for frivillig hjemreise.
Dersom det er fare for unndragelse, eller en søknad om tillatelse er avslått som åpenbar grunnløs eller falsk, kan det unnlates å sette en utreisefrist, eller settes en frist som er kortere enn 7 dager. Det samme gjelder i tilfeller hvor tredjelandsborgeren anses å være en fare for offentlig orden, offentlig sikkerhet, eller nasjonal sikkerhet.
6.2 Gjeldende rett
Iverksetting av vedtak reguleres i utlendingsloven § 90. Bestemmelsen er en spesialregel i forhold til forvaltningsloven § 42 om utsatt iverksetting av forvaltningsvedtak.
Første til femte ledd regulerer når vedtakene kan iverksettes i relasjon til selve søknadsbehandlingen. Det vil si om et vedtak av underinstansen kan iverksettes straks, eller først når det er endelig avgjort av klageinstansen. Sjette ledd omtaler prosessen når utlendingen faktisk må reise.
Det følger av første ledd at vedtak om bortvisning og utvisning av en utlending som ikke har oppholdstillatelse kan iverksettes straks. Annet til fjerde ledd regulerer iverksettelse av vedtak om avslag på ulike tillatelsestyper, mens femte ledd åpner for tidligere iverksettelse når grunnleggende nasjonale interesser, eller utenrikspolitiske hensyn gjør det nødvendig.
Sjette ledd annet punktum pålegger utlendingen en generell plikt til å reise innen tre uker etter at vedkommende har fått underretning om vedtaket. Bestemmelsen er ny i utlendingsloven 2008 og er tatt inn av informasjonshensyn for utlendingen, og for å fastslå plikten til å forlate landet selv om det ikke er satt en bestemt utreisefrist.
Generelt kan det vises til at norsk rett utelukkende omtaler iverksetting i forbindelse med et negativt vedtak. Det er således først når et vedtak er fattet at politiet har adgang til å uttransportere.
Når det gjelder meldeplikt og bestemt oppholdssted reguleres dette i utlendingsloven § 105. For øvrig er det adgang til å ta beslag i penger og legitimasjonsdokumenter i medhold av § 104 annet ledd.
6.3 Departementets høringsnotat
Departementet foreslo en endring av utlendingsloven § 90, slik at retten til en periode for frivillig utreise tydeliggjøres. Perioden for frivillig retur skal i utgangspunktet settes til mellom 7 og 30 dager, men kan forlenges om nødvendig.
Forslaget åpnet videre for å unnlate å gi en frist for frivillig retur dersom det er fare for unndragelse, eller en søknad er avslått som åpenbar grunnløs, eller hvor utlendingen utgjør en fare for offentlig orden eller grunnleggende nasjonale interesser. Direktivet benytter også begrepet «falsk» som eget unntaksvilkår, som departementet foreslo å ikke overføre til utlendingsloven.
Det ble videre drøftet hvorvidt direktivet oppstiller en klagerett på beslutninger som omhandler frivillig retur. Departementet konkluderte med at det ikke kan utledes en slik rett av direktivet.
Endelig ble det foreslått at politiet gis adgang til å føre utlendingen ut dersom pålegget ikke blir fulgt, eller utreisefrist ikke er gitt.
6.4 Høringsinstansenes syn
POD er positiv til at det gis mulighet for en praktisk utreisefrist som i enkelttilfeller kan være opp til 30 dager eller forlenges ytterligere i særtilfeller, som kan bidra til økt frivillig retur. POD og Oslo politidistrikt mener at lovgiver bør ta stilling til kriterier som skal vektlegges ved fastsettelse av utreisefrist og at det oppstilles en øvre grense for når det ikke lenger er snakk om en frist, men et midlertidig opphold. Oslo politidistrikt uttaler at de i all hovedsak er positive til at retten til frivillig utreise tydeliggjøres, men de mener en utvidelse av fristen kan vanskeliggjøre politiets utreisekontroll ved at utlendingens handlingsrom økes. Dette kan igjen øke muligheten for at utreise for eksempel kan treneres. Oslo politidistrikt mener at 30 dagers utreisefrist – og at fristen kan forlenges ytterligere – muligens er for lang.
Amnesty, Den norske kirke, Barneombudet og Norsk folkehjelp mener alle at perioden for frivillig retur er satt for kort. En øvre grense på 30 dager vil i mange sammenhenger være for kort tid til å sikre en ordnet avrunding av oppholdet. I forlengelsen av dette, argumenterer Amnesty, Norsk folkehjelp, Den norske kirke og Advokatforeningen med at praktiseringen av å forlenge en periode for frivillig retur ikke bør være streng. I særdeleshet må dette gjelde i saker hvor barn er involvert. UNHCR foreslår at en forlengelse skal skje dersom det anses nødvendig, og ikke kan som i departementets forslag. PU anfører på sin side at forvaltningspraksis bør være streng med hensyn til å gi en utvidet eller ny periode for frivillig retur.
I tillegg tar Amnesty og Den norske kirke begge til orde for å begrense unntakene for når det kan unnlates å gi en periode for frivillig retur. Særlig gjelder det i de tilfellene hvor søknaden er vurdert som åpenbart grunnløs.
Advokatforeningen mener UDI og UNE ikke bør overlates en kompetanse til å vurdere unndragelsesfare i forbindelse med avslagsvedtaket. Amnesty og NOAS på sin side mener at politiet ikke kan overprøve et vedtak fra UDI eller UNE som slår fast at det ikke foreligger en unndragelsesfare.
UNE anfører følgende i forbindelse med vurderingen av unndragelsesfare:
«UNE mener at det vil være i overensstemmelse med gjeldende kompetanseforhold om politiet kan benytte tvangsmidler før en utreisefrist satt av UDI eller UNE er utløpt, forutsatt at vilkårene for tvangsmiddelbruken er oppfylt, eksempelvis unndragelsesfare. Selv om UDI/UNE har vurdert spørsmålet om unndragelsesfare da utreisefristen ble satt, er vi enig med departementet i at returdirektivet ikke er til hinder for at politiet fortsatt kan gis kompetanse til å beslutte tvangsmiddelbruk. Vi legger til grunn at direktivet ikke innebærer at UDI og UNE må innhente informasjon fra politiet om ev. unndragelsesfare før utreisefristen settes. Så vel UDI som UNE kan dermed ha (hatt) et dårligere erfarings- og informasjonsgrunnlag enn politiet mht. å vurdere unndragelsesfare. Videre kan en sak endre karakter i ettertid. Politiets kompetanse vil også gjelde det motsatte tilfellet; selv om UDI eller UNE unnlater å sette utreisefrist, må det være opp til politiet å vurdere om vilkårene for bruk av tvangsmidler er oppfylt og når disse eventuelt skal iverksettes, eventuelt gjennom å søke en beslutning av retten.»
UDI anfører på sin side:
«UDI mener at det er viktig å unngå en praksis med omfattende «overprøving» av UDIs eller Utlendingsnemndas (UNE) innvilgelse av periode for frivillig retur. Kompetansen til å vurdere unndragelsesfare blir med returdirektivet gitt det organet som har søknad til behandling. Hovedregelen må derfor være at en eventuell tilbaketrekking av slik periode gjøres av samme organ. Utarbeidelse av felles retningslinjer slik at praksis blir mest mulig lik, kan være med på å sikre at overprøving ikke skjer på grunn av ulik forståelse av når det foreligger unndragelsesfare. De retningslinjene politiet har i dag for å vurdere når en person skal uttransporteres (G-2000-035), er etter det UDI kjenner til under revisjon.»
UDI uttaler i forbindelse med gjennomføringen av direktivet artikkel 7 (4) at meningsinnholdet i «falsk» og «åpenbart grunnløs» kan være svært forskjellig slik at det bør vurderes å differensiere nærmere i bestemmelsen. Amnesty er derimot enig i at «falsk» ikke bør omfattes av unntakene som kan begrunne en nektelse av en periode for frivillig retur.
UDI mener at også henvisning til utenrikspolitiske hensyn bør tas inn i nytt sjette ledd, for å harmonisere med dagens femte ledd.
UDI uttaler videre:
«Vi savner en presisering av utreisefristens løpetidspunkt. Det naturlige utgangspunkt bør være den alminnelige forvaltningsrettslige regelen om at frister løper fra det tidspunktet søkeren blir gjort kjent med vedtaket, se for eksempel forvaltningsloven § 29. […]
UDI mener det vil være hensiktsmessig å forlenge periode for frivillig retur i de tilfeller hvor en person har søkt om frivillig retur med det frivillige returprogrammet. Det må sikres gode rapporteringsrutiner i samarbeid med leverandør av det frivillige returprogrammet, for å avdekke eventuell trenering/manglende samarbeidsvilje. […]
UDI er enig i at begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» dekker direktivets begreper «nasjonal sikkerhet» og «offentlig sikkerhet», og begrepet «offentlig orden» faller utenfor. […]
Overføring til andre Dublin-land og andre utsendelser innenfor Schengen-territoriet faller utenfor returdirektivets anvendelsesområde, jf. definisjonen av retur i artikkel 3 (3).
Vi er derfor enig i at det bør inntas i ny § 90 sjette ledd at det kan unnlates å sette en periode for frivillig retur når utlendingen omfattes av Dublin-regelverket. Politiet vil da kunne iverksette vedtaket ved første anledning. Selv om denne unntaksregelen blir en kan-regel, vil det etter vårt syn være hovedregelen i Dublin-saker at det ikke gis en periode for frivillig retur. …. Informasjon innhentet av UDI i januar 2010 om andre europeiske lands praksis på området, viser at mange andre europeiske land tillater personer omfattet av Dublin å returnere frivillig, så lenge returen skjer innen tidsfristen i henhold til Dublin-prosedyren.
Slik departementets lovendringsforslag er utformet, mener vi det vil være anledning til dette. Skal-regelen om utvisning gjelder ikke for Dublin-saker, og returdirektivet medfører heller ikke noe hinder for å returnere frivillig til hjemlandet i Dublin-saker.»
UNE påpeker følgende:
«Vi viser til at utreisefristen ikke regnes som en del av vedtaket og at iverksettelsesfasen for øvrig vil bli håndtert av politiet. Iverksettelsesprosessen kan bli mer byråkratisk og ta lengre tid dersom både vedtaksmyndigheten og politiet skal involveres. […] Departementet skriver videre at fristen skal forelenges når det er nødvendig i særlige tilfeller, og at det skal foretas en individuell vurdering hvor forhold som bl.a. «barn i skole» skal ses hen til, jf. høringsbrevet s. 24 og 26. Selv om direktivets artikkel 7 pkt. 2 anviser at man skal ta hensyn til «…the lenght of the stay, the existence of children attending school and the existence of other family and social links.», vil vi understreke at de nevnte omstendigheter i varierende grad vil gjøre seg gjeldende i et stort antall saker. Vi antar at det ikke er meningen at alle barnefamilier skal få bli i Norge inntil et skoleår er avsluttet, men at de nevnte tilknytningspunkter bør tas hensyn til med sikte på en utreisefrist som muliggjør en ordnet avrunding av oppholdet, hvilket etter gjeldende praksis for fastsettelse av utreisefrist normalt forutsettes ivaretatt ved en frist innenfor direktivets hovedregel om inntil 30 dager, jf. artikkel 7 pkt. 1. Hvis direktivet innebærer at fristen i flere tilfeller enn i dag bør settes utover 30 dager, bør dette tydeliggjøres ved endringer i det norske regelverket.»
NOAS og UNHCR påpeker at direktivet i artikkel 7 (2) krever at en medlemsstat når det er nødvendig skal forlenge perioden for frivillig utreise. De foreslår derfor at det inntas en skal-bestemmelse i motsetning til høringsforslagets kan-bestemmelse i ny § 90 sjette ledd.
PU uttaler med støtte fra POD:
«Når det gjelder forslaget til § 90 sjette og sjuende ledd, mener vi at utlendingens plikt til å returnere frivillig må komme klarere frem også når det ikke gis en periode for frivillig retur. Selv om norske myndigheter er forpliktet til å sørge for nødvendige tiltak for å iverksette et returvedtak når det ikke gis en periode for frivillig retur, bør det etter vår mening fortsatt kunne presiseres i utlendingsloven at utlendingen primært plikter å returnere frivillig.
Oslo politidistrikt uttaler med støtte fra POD:
«Forslag til ny § 90 sjuende ledd hjemler en adgang for politiet til å føre utlendingen ut av landet, under forutsetning av at utreisefrist er oversittet eller der frist ikke er satt. Vi ser imidlertid behov for å ha en hjemmel til å iverksette straks der det foreligger unndragelsesfare. Dette gjelder også der utlendingen har fått en frist av utlendingsmyndighetene, som foreløpig ikke er utløpt. På side 30 i høringsuttalelsen foreslår departementet å videreføre dagens ordning. Det foreslås at politiet skal ha kompetanse til å iverksette vedtak, dersom det oppstår en fare for unndragelse i henhold til ny § 106 a. Begrunnelsen er at politiet har lang erfaring med å vurdere unndragelsesfare. Dette utspillet er godt, men det bør komme klarere fram av ordlyden.»
Når det gjelder en eventuell klageadgang på beslutninger om frivillig retur, er UDI enig i at nekt av, eller en kort periode for, frivillig retur må anses å være en beslutning som er prosessledende, og som dermed ikke kan påklages.
6.5 Departementets vurdering
Frivillig retur
En viktig del av rettighetsperspektivet i direktivet sikres ved at utlendinger uten lovlig opphold skal innrømmes en periode for frivillig retur. Retur av utlendinger basert på frivillighet vil både være fordelaktig for utlendingen og mindre byrdefullt for utlendingsmyndighetene. Departementet mener derfor at det er positivt med det klare fokuset på frivillig retur i direktivet. Tall fra 2009 viser at 1019 personer reiste frivillig fra Norge i samarbeid med Den internasjonale migrasjonsorganisasjonen (IOM). De som returnerer frivillig får reisen betalt, samtidig som IOM bistår med praktisk hjelp før og etter hjemreise.
Direktivets ordning knyttet til frivillig retur avviker noe fra norsk rett. Det er særlig utgangspunktet, at alle skal få en frist for frivillig utreise, som skiller regelsettene. Ved en sammenligning av de ulike regelsettene, synliggjøres et behov for en endring av utlendingsloven § 90 sjette ledd. Det norske utgangspunktet med å åpne for å pålegge en utlending å reise med en gang, vil være i strid med artikkel 7 (1). Når det gjelder bort- og utvisningstilfellene ved grensen og utvisning av kriminelle vil det derimot være adgang til umiddelbar iverksetting. Som nevnt under gjennomgangen av artikkel 2 ovenfor, foreslås det å videreføre ordningen med adgang til umiddelbar iverksetting av denne type vedtak.
Departementet foreslår på bakgrunn av dette å endre § 90 sjette ledd, slik at direktivets hovedregel kommer bedre til uttrykk. Det foreslås en bestemmelse hvor det slås fast at vedtak som kan iverksettes skal pålegge utlendingen å reise innen en fastsatt frist. Fristen skal være på mellom 7 og 30 dager. Den videre praktisering innenfor denne rammen, går ikke departementet inn på i denne sammenheng. Flere av høringsinstansene har påpekt at selv 30 dager vil innebære en for kort frist. Til dette vil departementet påpeke at tidsrammen på 7 til 30 dager er hovedregelen i direktivet artikkel 7 (1). Eventuelle unntak fra hovedregelen må begrunnes i artikkel 7 (2) eller 7 (4).
I tråd med artikkel 7 (2), foreslår departementet at fristen kan utvides når det er nødvendig, se nedenfor under forlengelsen av en periode for frivillig retur.
Lovforslaget åpner også for å unnlate å gi en frist for frivillig retur dersom det er fare for unndragelse, eller en søknad er avslått som åpenbar grunnløs, eller som følge av vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger, eller hvor utlendingen utgjør en fare for offentlig orden eller grunnleggende nasjonale interesser, jf. artikkel 7 (4). Endelig foreslås det at politiet gis adgang til å føre utlendingen ut dersom pålegget ikke blir fulgt, eller utreisefrist ikke er gitt.
Forslaget vil innebære at annet punktum i utlendingsloven § 90 sjette ledd om at utlendingen plikter å forlate riket innen 3 uker dersom ingen frist er fastsatt strykes.
Departementet foreslår også i nytt niende ledd at Kongen kan gi nærmere regler i forskrift om fastsettelse av frist for frivillig retur. Som følge av at ordningen med frivillig retur nå endres, vil det være et behov for å gi utfyllende forskriftsbestemmelser om utlendingsmyndighetenes praktisering av det nye regelverket. Særlig kan det være behov for å regulere nærmere om ansvarsfordelingen mellom de ulike organene, herunder adgangen til å overprøve beslutninger om å ikke gi en periode for frivillig retur. Når det gjelder adgangen til å nekte en periode med frivillig retur fordi en søknad fremstår som «åpenbart grunnløs», vil dette i første rekke være aktuelt i tilknytning til asylsaker. I hvilken grad forvaltningen bør gjøre bruk av adgangen til å nekte en periode med frivillig retur etter bestemmelsene i sjette ledd bokstav a til f, er etter departementets vurdering noe som bør kunne reguleres nærmere i forskrift.
Hvilket organ som skal beslutte lengden på perioden for frivillig retur
Det følger av direktivet artikkel 7(1) at returvedtaket skal sørge for en periode for frivillig retur. Direktivet regulerer imidlertid ikke hvilket organ som skal fatte beslutninger knyttet til frivillig retur.
Det følger av utlendingsforskriften § 17-14 at «[n]år det foreligger vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, fastsettes frist for utreise, jf. § 90 sjette ledd, av Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda. Etter nærmere retningslinjer fra departementet kan utreisefrist også fastsettes av politiet».
Departementet har gitt retningslinjer for fastsettelse av utreisefrist i vedtak etter utlendingsloven som innebærer at utlendingen skal forlate riket.1 Ansvaret for å sette utreisefrister fordeles her mellom de tre organer.
Forlengelse av perioden for frivillig retur
Når det gjelder plikten til å vurdere om fristen for frivillig utreise skal forlenges etter artikkel 7 (2), er det opp til medlemsstatene å ta stilling til hvorvidt en frist skal forlenges og for hvor lenge. En beslutning om å ikke forlenge perioden for frivillig retur vil ikke kunne påklages. Det kan ikke utledes en slik rett etter direktivet, og det foreslås heller ikke å etablere en slik adgang. Hva angår selve vurderingen av om det skal gis en forlengelse, spriker høringsinstansenes syn. Amnesty, Norsk folkehjelp, Den norske kirke og Advokatforeningen anfører at praktiseringen av å forlenge en periode for frivillig retur ikke bør være streng. Politiet har på den annen side argumentert for en strengere linje. UNE påpeker at de omstendigheter som skal hensyntas etter artikkel 7 (2) i varierende grad vil gjøre seg gjeldende i et stort antall saker. UNE antar videre at det ikke er meningen at alle barnefamilier skal få bli i Norge inntil et skoleår er avsluttet, men at de nevnte tilknytningspunkter bør tas hensyn til med sikte på en utreisefrist som muliggjør en ordnet avrunding av oppholdet, hvilket etter gjeldende praksis for fastsettelse av utreisefrist normalt forutsettes ivaretatt ved en frist innenfor direktivets hovedregel om inntil 30 dager.
Departementet fastholder at vurderingen av om det skal gis en forlenget frist skal være streng. Som UNE påpeker vil utgangspunktet måtte være, selv hvor forhold som nevnes i artikkel 7(2) er tilstede, at en ordnet utreise må kunne skje innen fristen på 30 dager. Bare dersom det foreligger særlige grunner bør det gis en forlenget frist. De hensynene som direktivet viser til, som lengden på oppholdet, barn i skole, eller andre familie- eller sosiale bånd, vil være av sentral betydning ved vurderingen av om forlenget frist skal gis. I denne sammenheng kan det vises til artikkel 5 i direktivet som også fremhever barnets beste og retten til familieliv. Bakgrunnen for at vurderingen bør være streng er at departementet ønsker å fastholde et klart skille mellom lovlig og ulovlig opphold. En utstrakt bruk av forlengelser vil sende mange utlendinger inn i en uønsket mellomsituasjon, som heller ikke er direktivets intensjon.
Unntak fra regelen om frivillig retur
Artikkel 7 (4) omhandler tilfellene hvor det kan unnlates å sette en frist for frivillig utreise. Departementet foreslår å ta inn unntakene i utlendingsloven § 90 sjette ledd for å sørge for at vedtakene i disse tilfellene kan iverksettes straks av politiet. Det kan gjøres unntak i følgende tilfeller: når det foreligger fare for unndragelse, når en søknad har blitt avslått som åpenbart grunnløs eller falsk, og når utlendingen utgjør en fare for offentlig orden eller grunnleggende nasjonale interesser. Når det gjelder unndragelsesfare vises det til redegjørelsen under kapittel 4.3.4.
Artikkel 7 (4) åpner for at det i ovennevnte tilfeller kan unnlates å sette en periode for frivillig retur, alternativt sette en kortere periode enn 7 dager. Ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen i § 90 sjette ledd vil også inneholde en adgang til å nekte en periode for frivillig retur, samt en adgang til å sette en kortere periode. Det er for eksempel vanlig forvaltningspraksis å sette en utreisefrist på 48 timer ved åpenbart grunnløse søknader, og en slik praksis vil således kunne videreføres.
Vurderingen av om en søknad er åpenbart grunnløs gjøres av UDI og UNE. Søknader som er åpenbart grunnløse kan i praksis være saker hvor utlendingen ikke har anført en reell asylgrunn. Tilsvarende kan det dreie seg om utlendinger som har oppgitt falsk identitet. Enkelte av høringsinstansene har påpekt at åpenbart grunnløse søknader ikke bør være et mulig unntak fra regelen om frivillig retur. Til dette vil departementet påpeke at praksis ved åpenbart grunnløse søknader i dag er at utreisefristen settes lik fristen for begjæring om utsatt iverksetting, som hovedregel 48 timer. For å videreføre denne praksisen vil det være nødvendig med en unntaksbestemmelse. Generelt vil det også være gode argumenter for å iverksette retur av personer med åpenbart grunnløse søknader raskt.
Direktivet benytter alternativet «falsk» ved siden av «åpenbart grunnløs». I motsetning til åpenbart grunnløs er en «falsk» søknad ikke et innarbeidet begrep i norsk utlendingsforvaltning. Etter en helhetsvurdering foreslo departementet å ikke overføre «falsk» til norsk rett i denne sammenheng. Amnesty er enig i dette. Utenriksdepartementet og UDI har imidlertid tatt til orde for å innta også dette unntaket i loven. UDI påpeker at en falsk søknad kan være langt mer klanderverdig å fremme enn en åpenbart grunnløs søknad. Som det ble påpekt i høringsnotatet skal det i utgangspunktet vurderes utvisning dersom en utlending har gitt uriktige/åpenbart villedende opplysninger i henhold til dagens norske regelverk. I tillegg er det gjort straffbart å forsettlig eller grovt uaktsomt gi vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger i en sak etter loven, jf. utlendingsloven § 108 første ledd bokstav c. Utenriksdepartementet påpeker at disse begrepene kan overføres til ny sjette ledd bokstav b i utlendingsloven.
Departementet ønsker derfor å innta «vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger» i opplistingen av unntak i ny sjette ledd bokstav b i utlendingsloven § 90. Bestemmelsen vil da lyde: «en søknad er avslått som åpenbart grunnløs eller som følge av vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger.» Tilføyelsen er ikke ment å ramme vidt, men tilfeller hvor søknaden i all hovedsak er basert på falske opplysninger. Det må i tillegg være en årsakssammenheng mellom de uriktige opplysningene og beslutningen om å avslå søknaden om tillatelse.
Direktivet åpner i tillegg for umiddelbar iverksettelse når utlendingen utgjør en fare for «offentlig orden», «offentlig sikkerhet» eller «nasjonal sikkerhet». Begrepene er ikke nærmere definert i direktivet. Det er heller ikke omtalt i fortalen. Rettspraksis fra EU-domstolen om fortolkningen av begrepet i andre direktiver er ikke nødvendigvis overførbart i returdirektiv-sammenheng. Medlemslandene må i så måte være overlatt et visst handlingsrom ved fastsettelsen av det nærmere innholdet.
I utlendingsloven 1988 benyttet man begrepet «rikets sikkerhet», mens man ved vedtakelsen av utlendingsloven 2008 innførte begrepet «grunnleggende nasjonale interesser».
Begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» er ikke nærmere definert i utlendingsloven, men er omtalt i lovens forarbeider. Av Ot.prp.nr. 75 (2006-2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven), punkt 18.4, følger det blant annet at:
«Departementet støtter forslaget om å erstatte begrepene «tvingende samfunnsmessige hensyn» og «rikets sikkerhet» med «grunnleggende nasjonale interesser». Begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» er et mer dekkende begrep som klarere reflekterer hvilke interesser man ønsker å beskytte. Begrepet «rikets sikkerhet», i alle fall tolket i snever eller tradisjonell forstand, er noe utdatert ut fra den senere tids utvikling, særlig i forhold til terrorvirksomhet, der hensikten ikke alltid er å ramme rikets sikkerhet som sådan, men like mye å skape frykt i sivilbefolkningen, eller å inspirere eller motivere til ekstremistiske handlinger, uten at konkrete handlinger er begått. Begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» må tolkes i lys av den generelle samfunnsutviklingen og endringer i det internasjonale trusselbildet, og har en dynamisk karakter.
[ …]
Forslaget om å erstatte begrepene «rikets sikkerhet» og «tvingende samfunnsmessige hensyn» med «grunnleggende nasjonale interesser» vil utvide departementets instruksjonsmyndighet jf. departementets lovforslag § 76 tredje ledd. I saker som etter dagens regelverk gjelder «tvingende samfunnsmessige hensyn», vil departementet få instruksjonsmyndighet, og de bestemmelser som i dag gjelder for saker som berører «rikets sikkerhet», får et noe videre anvendelsesområde ved at «grunnleggende nasjonale interesser» er et videre begrep. Endringen i begrepsbruk vil derfor også føre til en noe utvidet adgang til utvisning, jf. § 66, § 67 og § 68 i lovforslaget.»
Som det fremgår over skal «grunnleggende nasjonale interesser» erstatte både begrepet «rikets sikkerhet» og begrepet «tvingende samfunnsmessige hensyn». I ovennevnte proposisjons punkt 18.1.3, uttaler departementet blant annet følgende vedrørende forståelsen av begrepet «tvingende samfunnsmessige hensyn»:
«Begrepet omfatter bl.a. innenrikspolitiske forhold og risiko for særlig samfunnsfarlig kriminalitet, og kan omfatte terrorvirksomhet som ikke har den norske stat som mål.
Det vises til utvalgets utredning kapittel 13.5.3 for nærmere redegjørelse av begrepets innhold.»
Som følge av at utlendingsloven 2008 er ny, foreligger det foreløpig ikke domspraksis knyttet til lovens begrep direkte. Høyesterett har imidlertid uttalt seg om begrepet «rikets sikkerhet» i Rt. 2007 s. 1573. Begrepet «rikets sikkerhet» er av relevans for tolkningen av «grunnleggende nasjonale interesser».
Departementet mener at begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» i utlendingsloven dekker direktivets begreper «nasjonal sikkerhet» og «offentlig sikkerhet». Det vises til de ovennevnte uttalelsene i forarbeidene om at «grunnleggende nasjonale interesser» skal erstatte både «rikets sikkerhet» og «tvingende samfunnsmessige hensyn». Departementet har for øvrig uttalt blant annet følgende om begrepet «offentlig sikkerhet» i Ot.prp.nr. 72 (2007-2008) Om endringer i utlendingslovgivningen for EØS- og EFTA-borgere, punkt 7.12.3 Utvising av omsyn til offentleg orden og tryggleik:
«Omgrepet «offentleg tryggleik» samsvarer langt på veg med innhaldet i uttrykket «rikets sikkerhet», som er nytta i 1988-lova § 29. Også her er ein viss skjønnsmargin når det gjeld innhaldet i omgrepet. Sidan spørsmålet om og den nærmare definisjonen av nasjonal tryggleik vil variere frå land til land, er dette naturleg.»
På denne bakgrunn foreslår departementet at man i de aktuelle bestemmelser i stedet for direktivets begrep «offentlig sikkerhet eller nasjonal sikkerhet» benytter «grunnleggende nasjonale interesser».
Det er videre departementets vurdering at direktivets begrep «offentlig orden» faller utenfor begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» i utlendingsloven 2008. Når det gjelder det nærmere innholdet av begrepet «offentlig orden», vises det til departementets uttalelser om dette i ovennevnte Ot.prp.nr. 72 (2007-2008), punkt 7.12.3 Utvising av omsyn til offentleg orden og tryggleik:
«Omgrepet «offentleg orden» omhandlar meir alvorlege forstyrringar av samfunnsordenen, også kriminelle handlingar. Nasjonale styresmakter kan ikkje einsidig fastleggje det nærmare innhaldet av dette omgrepet. Domstolspraksis har likevel vist at medlemslanda må få ein viss skjønnsmargin ut frå kva dei nasjonale omsyna tilseier, men innafor dei snevre rammene som følgjer av unntaket frå den frie personmobiliteten. Det nye med direktivet er at det definerer nærmare kva som ligg i omgrepet «offentleg orden», slik som narkotikabrotsverk, vinningsbrotsverk og valdsbrotsverk. Kor alvorleg lovbrotet er har som i dag noko å seie for om ein kan utvise, og for om og eventuelt kor lenge ein skal fastsetje innreiseforbodet.»
Det må imidlertid presiseres at offentlig orden i denne sammenheng er brukt ved utvisning av EØS-borgere. Utvisningen skal i så måte avveies mot retten til fri bevegelse, som er en av EUs fire friheter. Terskelen for å utvise legges derfor nokså høyt. Offentlig orden i returdirektivet gjelder imidlertid en annen persongruppe, tredjelandsborgere, og det er andre hensyn enn retten til fri bevegelse som gjør seg gjeldende. I artikkel 7 (4) er det kun tale om å unnlate å gi en periode for frivillig retur. Det må således kunne anføres at begrepet offentlig orden i denne sammenheng må gis et noe annet meningsinnhold enn «offentlig orden» ved utvisning av EØS-borgere. Offentlig orden i denne sammenheng vil også omfatte mindre alvorlige forstyrrelser av samfunnsordenen. Hvis utlendingen skaper uroligheter på mottaket han oppholder seg, vil dette for eksempel kunne regnes som en forstyrrelse av offentlig orden. Det vil imidlertid være sentralt å følge kommende rettspraksis fra EU-domstolene med hensyn til dette.
Sammenholdt foreslår departementet at man i de aktuelle bestemmelser benytter begrepet «offentlig orden eller grunnleggende nasjonal interesser» i stedet for direktivets begrep «offentlig orden, offentlig sikkerhet eller nasjonal sikkerhet».
Departementet finner også grunn til å kommentere beviskravet knyttet til de ulike begrepene. Direktivet opererer konsekvent med ulike beviskrav i sin omgang med begrepene «public policy», «public security» og «national security».
Returvedtak – artikkel 6 (2) «reasons of»
Frivillig retur – artikkel 7 (4) «poses a risk»
Utvisning – artikkel 11(2) «serious threat»
Utvisning – artikkel 11 (3) «threat».
Ved gjennomføringen i norsk rett, foreslår departementet å benytte allerede innarbeidede beviskrav i utlendingsloven. De ulike beviskravene i direktivet vil i så måte ikke overføres direkte til norsk rett. Det opereres med ulike beviskrav i utlendingsloven, for eksempel taler utlendingsloven § 105 om meldeplikt om «trussel mot grunnleggende nasjonale interesserer». En utlending kan videre utvises når «grunnleggende nasjonale interesser gjør det nødvendig» i medhold av §§ 66, 67 og 68. Utlendingsloven benytter også i andre sammenhenger «gjør det nødvendig» som beviskrav i forhold til grunnleggende nasjonale interesser.
Når det gjelder artikkel 11 (2) (ileggelse av innreiseforbud) som innehar det klart strengeste beviskravet, «serious threat», vil dette overføres til «når offentlig orden eller grunnleggende nasjonale interesser gjør det nødvendig»». Direktivets øvrige beviskrav vil oversettes med «trussel mot offentlig orden eller grunnleggende nasjonale interesser». Beviskravet knyttet til «nødvendig» må anses å være strengere enn beviskravet knyttet til «trussel mot» ved gjennomføringen av direktivets bestemmelser.
I tillegg vil departementet foreslå å innta vilkåret «funnet å utgjøre». Presiseringen inntas for å tydeliggjøre at det må være fastslått i et vedtak (UDI eller UNE) eller i en instruks fra departementet at utlendingen er en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.
Når det gjelder vurderingen av om en utlendings handlinger faller inn under begrepet offentlig orden, må denne foretas av UDI eller UNE (i visse tilfeller politiet dersom de har kompetanse til å fatte bortvisningsvedtak), med en eventuell påfølgende domstolsprøving.
Vurderingen av grunnleggende nasjonale interesser stiller seg imidlertid annerledes. Det er Justisdepartementet som i de fleste tilfeller avgjør hvorvidt en sak berører grunnleggende nasjonale interesser. Det vises til at departementet er nærmest til å foreta denne vurderingen idet det får opplysninger om utlendinger som kan være en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser fra Politiets sikkerhetstjeneste, Kripos, Forsvaret m fl. Informasjon i utlendingssaken tilfaller også departementet via Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda. Det er departementet som har mest erfaring med å bedømme hvorvidt utlendinger kan antas å utgjøre en slik trussel/risiko, herunder basert på materiale fra sikkerhetstjenesten mv, samt sammenligning med tilsvarende saker.2
Departementet foreslår også unntak fra hovedregelen om en periode for frivillig retur i tilfeller som ligger utenfor direktivets anvendelsesområde. Dette vil omfatte bort- og utvisning ved yttergrensen og vedtak om utvisning etter gjeldende utlendingslov § 66 første ledd bokstav b, c, e og §§ 67 og 68. Disse tilfellene kan også iverksettes uten at det settes en periode for frivillig retur. Dette følger av at Norge benytter seg av muligheten til å avgrense anvendelsen av direktivet mot bort- og utvisning på yttergrensen og for utlendinger som er ilagt en strafferettslig reaksjon i medhold av artikkel 2. Departementet foreslår, som nevnt under kapittel 4.2.4, at Norge benytter seg av denne muligheten. I tillegg vil utvisning i medhold av utlendingsloven § 66 første ledd bokstav f kunne unntas.
UDI foreslår at det nye forslaget til utvisningsbestemmelse i utlendingsloven § 66 annet ledd som må innføres på bakgrunn av direktivet, også bør tas med i opplistingen av unntak. Persongruppen som utvises i medhold av denne bestemmelsen faller i utgangspunktet innenfor direktivets anvendelsesområde. Utgangspunktet er således at en av unntaksbestemmelsene i 7 (4) må benyttes. Rent konkret vil det ved utvisning etter den nye utlendingsloven § 66 annet ledd bokstav b allerede være konstatert at en av unntaksbestemmelsene i § 90 sjette ledd kommer til anvendelse. Ved utvisning i medhold av § 66 annet ledd bokstav a er det allerede gitt en periode for frivillig retur som ikke er overholdt av utlendingen. Direktivet kan ikke tolkes slik at en utlending som allerede har fått en periode for frivillig retur og ikke overholdt denne, skal få en ny periode i vedtaket som ilegger innreiseforbudet. Det vil således være en adgang til å innta § 66 annet ledd bokstav a og b i opplistingen i § 90 sjette ledd bokstav f. Departementet vil også ta inn en henvisning til § 66 annet ledd ved opplistingen av unntak fra regelen om frivillig retur.
UDI har også tatt til orde for å innta alternativet «utenrikspolitiske hensyn» i opplistingen. Begrunnelsen er at nåværende § 90 femte ledd innehar et slikt alternativ. Direktivet åpner imidlertid ikke for å gjøre unntak hvor utenrikspolitiske hensyn gjør det nødvendig, jf. artikkel 7(4). Departementet kan således ikke gå for en slik løsning som UDI foreslår.
Dublin-sakene
I henhold til dagens praksis gis ikke utlendinger som overføres til andre land i medhold av Dublin II-forordningen en periode for frivillig retur. Det er ikke intensjonen i Dublin II-forordningen at en slik periode skal gis. Returdirektivet vil heller ikke medføre at Dublin-overføringer skal underlegges en periode for frivillig retur. Se i denne sammenheng vurderingen i kapittel 2.5 om forholdet mellom Dublin II-forordningen og returdirektivet.
Departementet foreslår derfor å innta i ny § 90 sjette ledd at det også kan unnlates å sette en periode for frivillig retur når utlendingen omfattes av § 32 første ledd bokstav b. På denne måten vil dagens ordning i forbindelse med overføring av utlendinger i henhold til Dublin II-forordningen videreføres.
Politiets adgang til å iverksette vedtak under perioden for frivillig retur
Departementet ønsker å videreføre dagens ordning hvor politiet har en adgang til å føre utlendingen ut dersom det er mest sannsynlig at utlendingen ikke vil forlate riket innen utløpet av fristen. Det følger av artikkel 8 (2) at politiet ikke kan uttransportere en utlending før perioden for frivillig retur er utløpt, med mindre unntaksbestemmelsen i artikkel 7 (4) kommer til anvendelse. Det mest aktuelle forholdet for å begrunne en tidligere retur vil naturligvis være unndragelsesfare. Rent praktisk vil det i mange sammenhenger kunne oppstå situasjoner som gjør at politiet bør ha mulighet til å iverksette vedtak før utløpet av en periode for frivillig retur. Det kanskje vanligste eksempelet er hvor utlendingen endrer bopel uten å melde fra til myndighetene.
Spørsmålet videre blir således hvordan man rent praktisk skal gå frem når det oppstår en situasjon som nevnt. Dagens norske ordning er at politiet kan føre utlendingen ut dersom det er mest sannsynlig at utlendingen ikke vil forlate riket frivillig innen utløpet av fristen. Direktivets endring av reglene knyttet til frivillig retur, skaper imidlertid enkelte utfordringer med å videreføre ordningen. En av årsakene til dette er at vedtaksmyndigheten i større grad vil fastsette perioden for frivillig retur i selve vedtakene. Det kan da spørres om politiet skal ha adgang til å «overprøve» deres beslutning. UDI anfører i sitt høringssvar at det er viktig å unngå en praksis med omfattende «overprøving» av UDI eller UNEs innvilgelse av periode for frivillig retur. De anfører videre at kompetansen til å vurdere unndragelsesfare blir med returdirektivet gitt det organet som har søknad til behandling og hovedregelen må derfor være at en eventuell tilbaketrekking av slik periode gjøres av samme organ.
Departementet mener at direktivet ikke kan forstås slik at kompetansen til å vurdere unndragelsesfare utelukkende tillegges vedtaksmyndigheten. Dersom et endret faktum gir grunn til en ny vurdering bør politiet ha kompetanse til å iverksette vedtak. Departementet ønsker således å sikre en ordning hvor politiet fremdeles kan iverksette vedtak innenfor perioden for frivillig retur.
For å sikre det nødvendige rettslige grunnlaget for politiets kompetanse til å iverksette vedtak ved fare for unndragelse, er det grunn til å hjemle dette i lovs form. Det er her tale om en inngripende handling og legalitetsprinsippet tilsier et krav om en klar hjemmel for politiet i denne sammenheng. Departementet viderefører gjeldende ordlyd i utlendingsloven § 90 sjette ledd tredje punktum siste alternativ hvor politiet kan føre ut en utlending når det er mest sannsynlig at utlendingen ikke vil forlate riket. Bestemmelsen er foreslått som nytt første punktum i sjuende ledd.
Dette innebærer at politiet vil ha kompetanse til å iverksette et vedtak dersom det oppstår en fare for unndragelse som nevnt i forslag til ny § 106 a i utlendingsloven. For øvrig vil unntakene i medhold av direktivet artikkel 7 (4) måtte vurderes av UDI. Den nye ordlyden vil i denne sammenheng da lyde: «Dersom pålegget ikke blir fulgt, eller utreisefrist ikke er gitt, eller politiet anser det som mest sannsynlig at utlendingen ikke vil forlate riket innen utløpet av fristen, kan politiet føre utlendingen ut.»
Når det gjelder direktivets krav til skriftlighet, begrunnelse og klageadgang i denne sammenheng, vises det til avsnittet nedenfor om klageadgangen på beslutninger om frivillig retur.
Klageadgangen på beslutninger om frivillig retur
Direktivet oppstiller et klart krav til medlemsstatene om å innvilge tredjelandsborgere en periode for frivillig retur. Spørsmålet er om en nektelse av en periode for frivillig retur, eller en kort periode for frivillig retur, eller en nektelse av en forlengelse av en periode for frivillig retur, kan påklages.
Det klare utgangspunktet i utlendingsloven er at beslutninger om iverksettelse ikke kan påklages. Det følger av § 90 sjette ledd siste punktum at beslutninger som gjelder iverksettelse, ikke regnes som enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Dette regnes kun som prosessledende handlinger som ikke angår vedtaket direkte. Departementet foreslår å videreføre den norske ordningen med et klart skille mellom beslutninger og vedtak. Dette innebærer at nektelse av en periode for frivillig retur, eller en kort periode for frivillig retur, må anses å være en beslutning som er prosessledende, som dermed ikke kan påklages. UDI er enig i departementets vurdering i denne sammenheng. Advokatforeningen er også i utgangspunktet enig i departementets fortolkning av direktivet mht. dette.
Retten til å klage, og rettsmidlene generelt, fremgår av direktivet artikkel 13. Bestemmelsen sikrer klagerett på vedtak i tilknytning til retur som nevnt i artikkel 12 (1). Artikkel 12 (1) lister opp de tre ulike vedtakstypene i direktivet: returvedtak, vedtak om uttransportering og vedtak om innreiseforbud. Det er altså kun disse tre vedtakstypene som er gjenstand for klage i henhold til direktivet. Departementet ønsker ikke å innføre vedtak om uttransportering i norsk rett (se kapittel 7.1.5), og vedtak om innreiseforbud er ikke relevant i denne sammenheng.
Ser man på definisjonen av et returvedtak i artikkel 3 (4), oppstilles det to selvstendige vilkår som utgjør det materielle innholdet i et returvedtak. For det første skal det fremgå at tredjelandsborgeren oppholder seg ulovlig. For det andre skal det pålegge eller fastslå en utreiseplikt. Det er således disse materielle vilkårene som kan påklages etter artikkel 13 (1), og ikke perioden for frivillig retur.
En kontekstuell fortolkning underbygger også skillet mellom et returvedtak og en beslutning om en periode for frivillig retur. For å tydeliggjøre skillet har direktivet adskilt disse i to ulike artikler. Artikkel 7 (1) nevner kun at et returvedtak skal sørge for en periode for frivillig retur. Samtidig omtaler ikke artikkel 6 frivillig retur i noen sammenheng. Skillet styrkes ytterligere av at medlemsstatene kan velge å innvilge en periode for frivillig retur først etter at utlendingen har søkt om det. Perioden for frivillig retur må således anses å være noe annet enn selve returvedtaket.
Departementet kan på denne bakgrunn ikke se at direktivet oppstiller et krav om at perioden for frivillig retur skal kunne påklages. Likeledes vil det heller ikke være klagerett dersom en utlending ikke gis en forlenget periode for frivillig retur i medhold av artikkel 7 (2). Det vil heller ikke være anledning til å påklage i tilfeller hvor politiet iverksetter vedtaket under selve perioden for frivillig retur, som følge av at det har oppstått fare for unndragelse.
Departementet foreslår derfor å videreføre dagens ordning med at beslutninger om iverksettelse ikke kan påklages.
Dersom en periode for frivillig retur ikke gis, skal utlendingen også utvises i medhold av forslaget til ny utvisningsbestemmelse i utlendingsloven § 66 annet ledd. UDIs beslutning om å ikke gi en periode for frivillig retur vil i så måte underlegges en form for overprøving dersom saken påklages til UNE.
Når det gjelder kravet til skriftlighet og begrunnelse etter artikkel 12, omfattes som omtalt ikke beslutninger. Perioden for frivillig retur vil riktignok inntas i vedtakene, slik at skriftlighet faktisk vil gjelde. Det kan altså ikke oppstilles et krav om skriftlighet når politiet iverksetter vedtak innen utløpet av perioden for frivillig retur, når det oppstår en fare for unndragelse. Men også her vil det i praksis utøves skriftlighet dersom vedkommende pågripes av politiet.
Søknad om frivillig retur
Medlemsstatene kan selv avgjøre om retten til frivillig retur skal betinges av en søknad. Departementet foreslår at man ikke går for en slik løsning. Høringsinstansene har heller ikke fremmet et ønske om en slik ordning. For det første er dagens praksis at en utlending, i de aller fleste tilfeller, får en frist for frivillig utreise. Direktivet vil dermed innebære en videreføring av det som er hovedregelen etter dagens praksis. For det andre vil det være en vesentlig og unødvendig arbeidsbyrde for forvaltningen å måtte behandle slike søknader. Og for det tredje vil en rett til en periode for frivillig retur, uten at det må søkes om det, styrke utlendingens rettssikkerhet.
Praktiske utfordringer
Et av hovedformålene med direktivet er å bidra til økt bruk av frivillig hjemreise. Dette kan undertiden også skape enkelte utfordringer. En utfordring som direktivet ikke gir direkte svar på, er tilfeller hvor en tredjelandsborger benytter et annet Schengen-land som transittland ved frivillig retur tilbake til hjemlandet. Ved innreisen til et annet Schengen-land, vil det da oppstå et nytt ulovlig opphold i dette landet med en korresponderende plikt for dette landet til å fatte et returvedtak. Direktiv 2003/110 omfatter riktignok transittsamarbeid, men anvendelsesområdet gjelder kun transitt via luft. Direktivet kommer således ikke til anvendelse ved annen reisevirksomhet. Direktiv 2001/40 omhandler gjensidig anerkjennelse av utvisningsvedtak av tredjelandsborgere. Det har vært foreslått å utvide direktivet til også å omfatte returvedtak, men en slik ordning er ikke på plass.
Økt bruk av frivillig utreise kan også føre til at flere tredjelandsborgere velger å reise til andre europeiske land uten at vedkommende utreisekontrolleres. Direktivet inneholder heller ikke en «fordelingsmekanisme» som i Dublin-samarbeidet. Dette innebærer at det landet som utlendingen faktisk oppholder seg ulovlig i, også må fatte et returvedtak og returnere vedkommende i tråd med direktivets bestemmelser.
Selv om en periode for frivillig retur er oversittet kan ikke dette bety at utlendingen automatisk vil være avskåret fra å returneremed det frivillige returprogrammet. Målgruppen for programmet er alle utlendinger uten lovlig opphold eller som har en forvaltningssak etter utlendingsloven til behandling. Av ulike årsaker har politiet ikke muligheten til å tvangsreturnere alle med ulovlig opphold og det er helt sentralt å stimulere til frivillig retur også etter at perioden for frivillig retur er oversittet.