9 Gjennomføring av direktivets regler om utvisning (innreiseforbud) – Artikkel 11
9.1 Direktivet
Direktivet artikkel 11 regulerer i hvilke tilfeller innreiseforbud (utvisning) skal og kan ilegges, samt i hvilke tilfeller medlemslandene skal vurdere å ikke ilegge et innreiseforbud, eller oppheve et innreiseforbud som allerede er ilagt. Utgangspunktet er at det skal ilegges et innreiseforbud når det er utstedt et returvedtak i henhold til artikkel 6, dersom tredjelandsborgeren ikke er gitt en frist for frivillig utreise, eller dersom han ikke har etterkommet et pålegg om å reise ut.
Lengden på et innreiseforbud skal som hovedregel ikke overstige fem år, med mindre det foreligger en alvorlig trussel mot offentlig orden, offentlig sikkerhet eller nasjonal sikkerhet.
Medlemsstatene er forpliktet til å vurdere å trekke tilbake, eller oppheve, et innreiseforbud i tilfeller hvor en tredjelandsborger kan dokumentere at han har forlatt territoriet i overensstemmelse med et returvedtak.
Ofre for menneskehandel som har fått en oppholdstillatelse kan bare utvises etter artikkel 11 (1) b, dvs. dersom vedkommende ikke har etterkommet et returvedtak. Det må i tillegg konstateres at vedkommende utgjør en trussel mot offentlig orden, offentlig sikkerhet eller nasjonal sikkerhet.
Bestemmelsen åpner videre for at medlemsstatene kan unnlate å utstede, trekke tilbake, eller oppheve innreiseforbudet av humanitære grunner i individuelle saker.
Dersom det foreligger andre fyllestgjørende grunner, kan medlemslandene trekke tilbake eller oppheve et innreiseforbud i individuelle tilfeller og i noen særlige typer sakstilfeller.
Dersom en tredjelandsborger er utvist av et annet medlemsland, og et medlemsland vurderer å gi vedkommende en oppholdstillatelse, skal medlemslandet som har ilagt innreiseforbudet konsulteres. Medlemslandet som behandler oppholdstillatelsen skal, jf. artikkel 11(4), ta hensyn til artikkel 25 i Schengen-konvensjonen som omhandler oppholdstillatelser og melding med henblikk på ikke å tillate innreise.
Det ovenfor nevnte skal ikke gjelde for utlendinger som har krav på beskyttelse i medhold av statusdirektivet artikkel 2 (a).1
9.2 Gjeldende rett
Direktivet benytter begrepet «innreiseforbud». Innreiseforbud er også et innarbeidet begrep i norsk utlendingsrett. I Norge går skillet mellom bortvisning og utvisning nettopp på hvorvidt et innreiseforbud er ilagt eller ikke. I tilfeller hvor et innreiseforbud er ilagt, er det samtidig tale om et vedtak om utvisning. Nedenfor benyttes derfor begrepet utvisning og begrepet innreiseforbud som to sider av samme sak, selv om direktivet utelukkende benytter innreiseforbud.
Utvisning av tredjelandsborger uten oppholdstillatelse reguleres i utlendingsloven § 66 bokstav a. Bestemmelsen er en kan-bestemmelse. Det er videre nedfelt i rundskriv fra UDI i hvilke tilfeller utvisning kan vurderes.2
Utlendingsloven § 70 stiller krav om forholdsmessighet ved bruk av utvisning. Forholdets alvor skal avveies mot utlendingens tilknytning til riket. Det er også presisert at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn.
Det følger av utlendingsloven § 71 annet ledd at innreiseforbudet kan gjøres varig eller tidsbegrenset, men ikke for et kortere tidsrom enn to år. Innreiseforbudet kan etter søknad oppheves dersom nye omstendigheter tilsier det. Det kan innvilges kortvarig besøk til riket selv om innreiseforbudet ikke oppheves.
Utlendingsloven § 38 annet ledd bokstav d regulerer opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn i tilfeller hvor en utlending har vært offer for menneskehandel.
9.3 Departementets høringsnotat
Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en skal-bestemmelse om utvisning i tråd med direktivet artikkel 11 (1). Dette innebærer at det skal ilegges et innreiseforbud dersom en utlending ikke overholder en periode for frivillig utreise eller hvor utlendingen ikke er gitt en periode for frivillig utreise. Det ble også foreslått å endre utlendingsloven slik at det kan ilegges innreiseforbud med ett års varighet. Endelig foreslo departementet en hovedregel om at innreiseforbud i direktivtilfellene som hovedregel ikke skal overstige fem år, med mindre det foreligger en alvorlig trussel mot offentlig orden, offentlig sikkerhet eller nasjonal sikkerhet. For øvrig ble direktivets bestemmelser ansett å være i tråd med det norske utvisningsregelverket.
9.4 Høringsinstansenes syn
Fellesorganisasjonen, NOAS, Amnesty, Norsk folkehjelp og Den norske kirke er alle kritiske til at det innføres en skal-regel i forbindelse med utvisning, som de mener vil innebære en ytterligere innstramming av norsk utvisningspraksis.
POD og Oslo politidistrikt er positive til innføringen av en skal-regel. Oslo politidistrikt uttaler:
«Oslo politidistrikt er imidlertid av den oppfatning at «skal»- regelen får begrenset rekkevidde når den sidestilles med forholdsmessighetsvurderingen. Vi har til gode å se at utlendingsforvaltningen ikke fatter et vedtak om utvisning der de objektive vilkårene for utvisning er til stede, og forholdsmessighetsvurderingen ikke er til hinder for utvining. Forholdsmessighetsvurderingen er etter vår oppfatning sterkt preget av skjønn og passer i liten grad sammen med en «automatisk» utvisningsadgang. Etter vår oppfatning bør det vurderes om det er mer hensiktsmessig å pålegge utlendingsmyndighetene å opprette utvisningssak der § 90 sjette ledd er overtrådt. Forholdsmessighetsvurderingen vil avgjøre om det faktisk kan fattes et utvisningsvedtak.»
Oslo politidistrikt, PU, UDI og NOAS støtter departementet i at det i visse tilfeller bør være anledning til å gi ett års innreiseforbud. UNE og UDImener at dersom det skal være en nedre minimumsgrense på ett år, bør dette fremgå av lovteksten.
POD påpeker at det kan få uheldige konsekvenser at det maksimalt kan ilegges femårig innreiseforbud ved overtredelser av utlendingsloven. Dette vil kunne medføre at slike overtredelser i større grad må politianmeldes. De slutter seg til forslaget om at utvisning i disse tilfellene initieres om utlendingen ikke møter hos politiet for å avtale utreisen eller for å fremvise en returbillett. For å stimulere utlendingen til å returnere frivillig og for å bespare politiets ressursbruk fremstår dette som denmest hensiktsmessige ordningen.
Amnesty savner en grundig drøftelse av EMK artikkel 8 i departementets høringsnotat. Amnesty anfører videre:
«AIN mener at når det innføres en forpliktelse til å utvise utlendinger som oppholder seg ulovlig i Norge, burde det samtidig innføres en forpliktelse for norske myndigheter til å gi oppholdstillatelse til de personene som ikke kan returneres i løpet av relativt kort tid. I motsatt fall vil disse personene havne i en limbo-situasjon, hvor de fortsatt må bli i Norge, men med få rettigheter og uten muligheter for å arbeide og forsørge seg selv. I det minste må det innvilges slik tillatelse til de som ifølge direktivet regnes som sårbare grupper, og til de som ikke har mulighet til å returnere selv om de ønsker det. I tillegg bør det innvilges opphold til personer som har vært lenge i Norge fordi asylprosedyren har tatt lang tid.»
Den norske kirke og NOAS mener det er for strengt å utvise en utlending kun fordi søknaden blir vurdert som åpenbart grunnløs.
Amnesty mener videre at sårbare personer ikke skal utvises. Disse personene bør ikke utsettes for tvangsmessig utsending, og bør derfor heller ikke gis utvisningsvedtak. Også i tilfeller hvor personer har vært lenge i Norge i forbindelse med behandlingen av asylsøknaden, bør det unnlates å gi utvisningsvedtak. Amnesty mener at det bør synliggjøres i loven eller i forskrift at det i slike tilfeller skal unnlates å utvise på grunnlag av humanitære hensyn. Norsk folkehjelp argumenterer i samme retning og påpeker at siden direktivet her legger opp til en klart strengere praksis enn det som har vært norsk lov hittil, bør direktivets artikkel 11(3) som omtaler de tilfeller der innreiseforbudet kan unnlates, vektlegges og tydeliggjøres.
Barneombudet uttaler:
«Ombudet er bekymret dersom det nye regelverket vil føre til enda flere vedtak om utvisning dersom dette ikke samtidig fører til en enda grundigere vurdering og kartlegging av barnets beste. Barneombudet vil understreke at en utvisning, selv en begrenset utvisning på to eller fem år, har svært store konsekvenser for barn. Det er positivt at Stortinget har sendt signaler om en oppmykning i forhold til praktisering av reglene til fordel for barn. Ombudet forutsetter at dette følges opp i både regelverk og praksis. Det fremstår imidlertid som uklart hvordan det nye regelverket vil påvirke denne føringen. Ombudet vil påpeke at utvisning får de samme konsekvenser for barnet, uansett bakgrunnen for utvisningen, og barnets beste bør være det klart førende hensyn i tråd med FNs barnekonvensjon artikkel 3. Barneombudet mener at dagens utvisningspraksis er problematisk i forhold til barnekonvensjonens artikkel 9 som pålegger staten et ansvar for å sikre at barn ikke blir skilt fra sine foreldre. FNs komité for barns rettigheter har uttrykt bekymring over norsk utvisningspraksis. Også i komiteens generelle kommentar nr 7 understrekes det at små barn er særlig sårbare for atskillelse fra foreldrene på grunn av deres fysiske avhengighet og følelsesmessige tilknytning til foreldrene.
Barneombudet er opptatt av at det i enhver utvisningssak som involverer barn bør foretas en vurdering av barnets beste etter barnekonvensjonens artikkel 3, og at barnet bør gis anledning til å komme med sine synspunkter i så stor grad det lar seg gjøre (barnekonvensjonens artikkel 12).»
KIM ser det som problematisk at personer som reiser ut frivillig uten å melde ifra til myndighetene, kan få et innreiseforbud. Det er viktig at dersom myndighetene finner at vedkommende har overholdt returvedtaket, så blir utvisningsvedtak som er fattet i mellomtiden, opphevet.
Norsk folkehjelp uttaler:
«Direktivet innfører fem års innreiseforbud til EU-territoriet for de som ikke reiser ut i den «frivillige perioden». Dette tidsrommet kan imidlertid utvides dersom utlendingen utgjør en alvorlig trussel mot offentlig (public) eller nasjonal sikkerhet. Dette mener Norsk Folkehjelp er begreper med vagt innhold som kan åpne opp for at en hel rekke ulike aktiviteter og handlinger kan defineres innenfor disse kategorier.»
Norsk folkehjelp, KIM, UNHCR, NOAS og Amnesty fremhever alle at et innreiseforbud er noe som kan ramme individer svært urettmessig. Mennesker som returneres vil kunne oppleve forhold i hjemlandet som tvinger dem ut på flukt igjen. Innreiseforbudet fremstår dermed som en uhensiktsmessig bestemmelse og et innreiseforbud i 5 år vil kunne hindre samme person å søke om beskyttelse på nytt, denne gangen med en sak som holder.
UDI påpeker behovet for å sikre at utlendingen får nødvendig informasjon på grunn av den strenge utvisningspraksisen direktivet legger opp til. Det er UDIs erfaring at mange som får avslag på en søknad ikke melder seg hos politiet før utreise. Det må derfor stå klart for utlendingen at han vil bli utvist med innreiseforbud dersom han ikke returnerer innen fristen, og at han selv er ansvarlig for å informere norske myndigheter om at han akter å returnere/har returnert innen fristen. UDI mener også det bør fremgå av § 66 første ledd bokstav b hvilke bokstaver i § 90 sjette ledd de ulike tilfellene refererer til. I tillegg foreslår de at forslaget i stedet blir et nytt § 66 andre ledd for å unngå at eksisterende første ledd gis nye benevnelser.
UDI har tatt til orde forat et vedtak om innreiseforbud kan inngå som en del av et vedtak som avslutter det lovlige oppholdet i Norge:
«Direktivet åpner for at innreiseforbud kan inngå som en del av et vedtak som avslutter et opphold (se også kapittel 1.2.2). Dette innebærer en lovendring som vi ber departementet om å vurdere. UDI mener at både hensynet til effektiv saksbehandling og informasjons- og rettsikkerhetshensyn taler for en slik løsning. Søkeren vil med dette bli godt informert og opplyst om konsekvensene av ikke å overholde utreisefristen, og har mulighet til å innrette seg deretter. Selv om søkeren også i dag gis informasjon på et tidlig stadium i saksprosessen om konsekvensen av ikke å overholde en eventuell utreiseplikt, er det UDIs erfaring er mange ikke overskuer konsekvensene før det blir opprettet en utvisningssak. Da har overtredelsen allerede inntruffet, og utlendingen har da uansett liten mulighet til å få vedtaket omgjort. Løsning med å la innreiseforbud inngå som en del av avslaget og returvedtaket vil også kunne føre til at flere vil velge å reise hjem frivillig. UDI mener for øvrig at løsningen ikke vil være til hinder for å ta de samme forholdsmessighetsvurderinger som vi gjør i dag.
Allerede i dag fatter UDI et tilleggsvedtak ved avslag på søknad om beskyttelse: Bortvisning, jf utlendingsforskriften § 5-3, eller plikt til å forlate riket, jf utlendingsloven § 55. Dette tilleggsvedtaket konstaterer at utlendingen ikke har lovlig opphold og derfor plikter å forlate riket. Det som vil komme i tillegg her, er et innreiseforbud som av kort varighet.
Subsidiært mener UDI at forhåndsvarsel kan inngå som en del av vedtaket som avslutter et opphold…
[…]
Ettersom oversittet utreisefrist vil medføre utvisning, er det viktig at utreiser som faktisk skjer blir registrert i DUF slik at det ikke reises unødvendige utvisningssaker. Dette forutsetter god kontroll hos politiet på utreise. Det må vurderes hvordan en mer systematisert kontroll med overholdelse av fristen for utreise skal organiseres.»
9.5 Departementets vurdering
Direktivet regulerer ikke grunnlag for utvisning av tredjelandsborgere generelt, men bare i de to tilfellene som nevnt ovenfor i kapittel 9.1. For øvrig vil det være opp til de nasjonale myndighetene å avgjøre om tredjelandsborgere skal utvises. Således berører returdirektivet utvisning i et begrenset materielt omfang. De tilfellene direktivet faktisk regulerer, kan likevel vise seg å omfatte relativt mange saker.
En sentral forskjell mellom direktivet og norsk rett er at direktivet oppstiller en skal-regel, mens det norske regelverket er fakultativt og avgjørelsen om bruk av utvisning eller ikke tilligger forvaltningens frie skjønn. Konkret vil dette gi seg utslag i de tilfellene som reguleres av direktivet, ved at en oversittet utreisefrist eller unnlatelse av å gi utreisefrist skal ende med et utvisningsvedtak når vedtaksmyndigheten har en slik sak til vurdering. Dette modifiseres noe i artikkel 11 (3), hvor det fremgår at det kan unnlates å ilegge et innreiseforbud av humanitære grunner. Men samlet sett opererer direktivet med en relativt streng utvisningsregel. Bruken av utvisningsinstituttet skal i så måte stimulere til økt bruk av frivillig retur, som også er et bærende hensyn i direktivet.
Departementet foreslår en lovbunden regel om utvisning i tilfeller hvor det ikke gis en frivillig utreise og hvor utreisefristen ikke er overholdt som direktivet forutsetter, se forslag til ny § 66 annet ledd nedenfor. Det skal utvises når utlendingen ikke har overholdt plikten til å forlate riket innen utreisefristen gitt i medhold av forslag til ny § 90 sjette ledd. En oversittelse, uansett varighet, skal i utgangspunktet føre til at utvisning skal vurderes. I tillegg skal det utvises når det ikke er gitt en utreisefrist i medhold av forslag til ny § 90 sjette ledd bokstav a, b eller c. Det kan her unnlates å gi en periode for frivillig retur på grunn av fare for unndragelse, eller hvor en søknad er avslått som åpenbar grunnløs eller som følge av vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger, eller hvor utlendingen utgjør en fare for offentlig orden eller grunnleggende nasjonale interesser (se nærmere redegjørelse i kapittel 6.5). Det kan presiseres at skal-bestemmelsen kun gjelder hvor det ikke er gitt en utreisefrist i medhold av § 90 sjette ledd bokstav a, b eller c og ikke for de øvrige alternativene (d, e og f) i sjette ledd. Samlet sett medfører forslaget uansett en klart strengere utvisningsregel enn dagens.
Direktivet innebærer således at statene skal treffe vedtak om utvisning når de har en sak til behandling hvor vilkårene som er angitt i direktivet artikkel 11 (1) foreligger. Det er kun dersom det vil være uforholdsmessig med utvisning, at vedtaksmyndighetene kan unnlate å treffe et slikt vedtak. I hvilken grad det vil bli opprettet egen utvisningssak overfor personer som oppholder seg ulovlig i Norge og ikke har noen sak til behandling, vil fortsatt være spørsmål som må avgjøres ut fra praktiske avveininger, herunder ressurshensyn.
Den nye bestemmelsen oppretter således en tvungen utvisningsregel som pålegger forvaltningen å utvise når vilkårene er til stede. Graden av tvang modifiseres riktignok av at det ved utvisning må foretas en forholdsmessighetsvurdering. Dette følger av utlendingsloven § 70, som også vil gjelde for utvisning etter den nye bestemmelsen, jf. § 66 annet ledd. Domstolene kan også prøve forholdsmessighetsvurderingen. Domstolenes alminnelige kontroll med forvaltningen er en legalitetskontroll og ingen hensiktsmessighetskontroll. Når forvaltningen nå mister hensiktsmessighetsskjønnet (kan-skjønnet) ved deler av utvisningsregelverket, vil disse vedtakene samtidig underlegges en full domstolskontroll.
Forholdsmessighetsvurderingen ved utvisning
Som nevnt, skal ethvert vedtak om utvisning etter norsk rett underlegges en forholdsmessighetsvurdering. Flere av høringsinstansene har pekt på at unntakene for skal-regelen i direktivet bør fremgå klarere av lovteksten. Unntakene reguleres i artikkel 11 (3). Bestemmelsen kan fremstå som noe uoversiktlig ved at 11 (3) første og siste paragraf omhandler tilfeller hvor innreiseforbudet kan oppheves eller berostilles. Første og siste paragraf må være unntaksbestemmelser som først kommer til anvendelse i etterkant av at et utvisningsvedtak er fattet. Den reelle unntaksbestemmelsen for når det kan unnlates å fatte et utvisningsvedtak reguleres i tredje ledd som benytter begrepet «refrain». Det er således av humanitære grunner det kan unnlates å fatte et vedtak. Direktivet definerer ikke nærmere hva humanitære grunner kan være, og det må således overlates en viss skjønnsmargin for medlemsstatene til å definere det materielle innholdet. I tillegg opererer direktivet med en særbestemmelse for ofre for menneskehandel.
Forholdsmessighetsvurderingen i norsk rett er en innarbeidet rettssikkerhetsgaranti som oppstiller en vesentlig skranke for utvisning. Hvorvidt utvisning er et uforholdsmessig tiltak, beror på en sammensatt vurdering. Viktige momenter i vurderingen er nevnt i Ot. prp. nr. 75 (2006-2007) s. 281. Departementet fastholder at humanitære grunner, som er direktivets benevnelse, er vel ivaretatt gjennom den forholdsmessighetsvurderingen som foretas ved utvisning. Departementet kan heller ikke se at direktivets unntaksbestemmelse er ment å være videre enn den norske forholdsmessighetsvurderingen, slik at en endring er nødvendig.
UDI reiser spørsmål om artikkel 11 åpner for at vi nærmest på generelt grunnlag kan unnlate å utstede innreiseforbud til enslige mindreårige. Det framgår av artikkel 11 (3) tredje avsnitt at det kan unnlates å utstede innreiseforbud «i individuelle tilfeller.» UDI legger selv til grunn at forholdsmessighetsvurderingen ivaretar direktivets krav til en individuell vurdering ved unntak på grunn av humanitære grunner i artikkel 11 (3). Selv om mindreårige nærmest alltid unntas fra innreiseforbud, vil det derfor kunne sies å ha blitt gjort en konkret individuell vurdering i hver enkelt sak. I tillegg kan artikkel 5 nevnes i denne sammenheng, som pålegger medlemsstaten å vektlegge barnets beste ved gjennomføringen av direktivet. Det fremgår også eksplisitt av utlendingsloven § 70 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved forholdsmessighetsvurderingen.
Amnesty savner en grundig drøftelse av EMK artikkel 8 i høringsnotatet. Til dette vil departementet påpeke at de vurderinger som gjøres etter EMK artikkel 8, er fullt ut ivaretatt ved forholdsmessighetsvurderingen. Det er således ikke behov for en grundig drøftelse i denne sammenheng.
På denne bakgrunn anses adgangen til å unnlate å fatte vedtak når det er uforholdsmessig, å være i samsvar med «humanitære grunner» i artikkel 11 (3). Departementet mener derfor at direktivet ikke vil kreve en endring av forholdsmessighetsvurderingen i norsk rett.
Innreiseforbudets lengde
Direktivet regulerer lengden på innreiseforbudet i artikkel 11 (2). Femårsregelen gjelder i forhold til utvisning etter artikkel 11 (1) (a) og (b), samt i tilfellene som er nevnt i siste punktum. Dette medfører at denne persongruppen som hovedregel ikke skal gis et innreiseforbud på mer enn fem år.
Departementet foreslo i høringsrunden å endre utlendingsloven § 71 annet ledd slik at direktivets hovedregel om innreiseforbudets lengde fremgår av loven. Departementet har imidlertid kommet til at begrensningen på fem år bør gjennomføres ved forskriftsendring fremfor endring i lovs form. Endring av utlendingsforskriftens § 14-2, som regulerer lengden på et innreiseforbud, vil således utarbeides innen gjennomføringsfristen til direktivet.
Endelig ønsker departementet å åpne for utvisning med bare ett års innreiseforbud. I utlendingsloven § 71 annet ledd ble det innført en regel om å ikke ilegge innreiseforbud for kortere tidsrom enn to år. Det ble anført at utvisning er en alvorlig reaksjon, og hvis myndighetene mener at det ikke er grunn til å reagere med utvisning for minimum to år, bør utvisning unnlates og det bør eventuelt velges en annen reaksjon.3 Denne begrunnelsen er ikke lenger av samme relevans som følge av direktivets nokså lave terskel for å fatte vedtak om utvisning. Som nevnt medfører direktivet at utlendinger kan utvises selv etter få dagers ulovlig opphold, eller hvor en utreisefrist ikke gis. Det synes derfor rimelig at det også kan vurderes å ilegge innreiseforbud med ett års varighet i tilfeller hvor alvorlighetsgraden på bruddet ligger i nedre sjikt. På denne bakgrunn ble det i høringsnotatet foreslått å stryke «men ikke for et kortere tidsrom enn to år» i utlendingsloven § 71 andre ledd, slik at det kunne ilegges ett års innreiseforbud. Departementet har merket seg UDI og UNEs merknad om at også grensen på ett år bør komme eksplisitt til uttrykk i lovbestemmelsen. Departementet foreslår derfor å endre fra «to år» til «ett år» i utlendingsloven § 71 annet ledd annet punktum, slik at innreiseforbud med ett års varighet kan ilegges.
Praktiske utfordringer
Utvisning som følge av at utlendingen ikke er gitt en utreisefrist vil ikke by på store utfordringer for saksbehandlingen. Det vil da automatisk fattes utvisningsvedtak. Når det gjelder utlending som ikke overholder en gitt utreisefrist, vil vedtak om utvisning etter dagens ordning måtte fattes etter et bortvisningsvedtak, eller et ordinært avslagsvedtak.
Det kan legges opp til en ordning hvor utlendingen selv har en aktiv rolle for å stimulere ytterligere til frivillig utreise. Etter dagens ordning blir en utlending bedt om å møte for politiet innen utreisefristens utløp. Departementet er av den oppfatning at denne ordningen bør videreføres og at en utvisningssak automatisk initieres dersom utlendingen ikke møter for politiet og samarbeider om retur. Dersom det viser seg at utlendingen allikevel har overholdt utreisefristen, vil innreiseforbudet måtte oppheves. Utlendingen vil i sistnevnte tilfelle relativt enkelt kunne sende inn kopi av stempel i pass eller billetter som dokumentasjon på sin utreise.
UDI foreslår at forhåndsvarsel om utvisning kan gjøres samtidig med vedtak som fastsetter en periode for frivillig retur i medhold av loven § 90 sjette ledd. Departementet viser til at denne problemstillingen vil være en del av den praktiske utfordringen med å praktisere regelverket som ikke krever noen endring i utlendingsloven. Det kan imidlertid være aktuelt å endre utlendingsforskriften, og departementet vil komme tilbake til problemstillingen i arbeidet med forskriftsendringer som følge av returdirektivet.
Opphevelse og midlertidig berostillelse av innreiseforbudet
Direktivet pålegger medlemsstatene å vurdere opphevelse av innreiseforbud hvor utlendingen har overholdt et returvedtak. Utlendingen må imidlertid være utvist etter utlendingsloven § 66 første ledd, jf. direktivet artikkel 11 (1) annet ledd. Direktivet binder imidlertid ikke medlemsstatene i selve avgjørelsen av om et innreiseforbud skal oppheves.
Flere av høringsinstansene har påpekt at unntaksbestemmelsen i 11 (3) bør komme tydelig frem i norsk lov. Artikkel 11 (3) åpner for at et innreiseforbud kan oppheves eller berostilles midlertidig. Dette skal skje dersom utlendingen kan demonstrere at han har reist ut av riket innen en gitt utreisefrist, av humanitære grunner eller i særlige tilfeller av andre grunner.
Det må være tilstrekkelig at vurderingen foretas etter en søknad og ikke av eget initiativ fra forvaltningens side. Utlendingsloven § 71 annet ledd, hvor et innreiseforbud kan oppheves etter søknad dersom nye omstendigheter tilsier det, vil være i overensstemmelse med direktivets krav. Eventuelt kan det også være aktuelt å omgjøre et vedtak, dersom vedtaket er ugyldig. UDI vurderer opphevelse av innreiseforbud eller adgang til riket for kortvarig besøk i første instans. Vedtaket kan påklages til UNE.
Konsekvenser for utvisning som følge av begrenset anvendelsesområde for direktivet
Departementet foreslår i kapittel 4.2.4 å begrense direktivets anvendelsesområde i medhold av artikkel 2. Konsekvensen er at utlendinger som utvises på grunn av straffbare handlinger, ikke omfattes av direktivets bestemmelser. Av utvisningsbestemmelsene som knytter seg til grunnlaget for utvisning, er det således bare utlendingsloven § 66 bokstav a, d og f som faller innenfor direktivets anvendelsesområde. De øvrige bestemmelsene som danner grunnlag for utvisning, faller utenfor direktivets anvendelsesområde. Utlendingsloven §§ 67 og 68 kan også unntas som følge av at utlendingene i utgangspunktet har lovlig opphold i riket på vedtakstidspunktet, i tillegg til at direktivet ikke omfatter tredjelandsborgere som er utvist på grunn av straff, jf. artikkel 2.
Når det gjelder utlendingsloven § 66 første ledd bokstav f, som gjelder utvisning når grunnleggende nasjonale interesser gjør det nødvendig, skal det presiseres at det fremdeles vil kunne gis varig innreiseforbud i disse tilfellene, og at vedtaket også kan iverksettes uten en periode for frivillig retur. Dette følger av direktivets unntaksbestemmelser i artiklene 7 (4) og 11 (2).
Avsluttende bemerkninger
Vedtakene om utvisning vil, som i dag, fattes av UDI og ofte med politiet som forberedende organ. Utlendingen kan videre søke om opphevelse av innreiseforbudet, i tråd med direktivet.
Flere av høringsinstansene har tatt opp at et eventuelt innreiseforbud ikke bør ilegges av den grunn at utlendingen etter tilbakekomsten kan utsettes for forhold som kan gjør at vedkommende får krav på internasjonal beskyttelse. Et innreiseforbud kan således forhindre at vedkommende, nå med et beskyttelsesbehov, får reise inn i Europa. Til dette vil departementet vise til artikkel 11 (5) som eksplisitt viser til at direktivets bestemmelser om innreiseforbud ikke påvirker retten til internasjonal beskyttelse. I tillegg vil et ilagt innreiseforbud ikke avskjære en utlendings mulighet til å søke asyl i Norge på et senere tidspunkt, selv innenfor innreiseforbudets virketid.