12 Saksbehandlingsfrister og virkning av at fristene oversittes
12.1 Bakgrunn
Flere av tillatelsesordningene etter alkoholloven er å anse som tjenestetillatelser etter tjenestedirektivet og omfattes av tjenesteloven som implementerer direktivet. De tillatelsesordningene i alkoholloven som er meldt inn i forbindelse med tjenestedirektivet, er følgende:
Kommunal salgsbevilling for drikker som inneholder t.o.m. 4,7 volumprosent alkohol (salgsbevilling til sterkere drikker faller utenfor direktivets virkeområde fordi vi har salgsmonopol)
Kommunal skjenkebevilling
Statlig skjenkebevilling på tog, fly og skip
Registrering som avgiftspliktig virksomhet eller tilvirkningsbevilling for å kunne drive engrossalg
Innføring av tjenestedirektivet medførte behov for to regelverksendringer knyttet til behandling av tillatelser etter alkoholloven:
For det første følger det av tjenestedirektivet art. 13 nr. 3 første punktum at det skal fastsettes saksbehandlingsfrister for tillatelsesordninger. Fristen skal kunne forlenges en gang. Da det ikke er fastsatt slike frister i tjenesteloven, må fristene fastsettes i sektorregelverket dvs. i alkoholregelverket.
Videre er det nødvendig å regulere virkningen av en fristoversittelse. Hovedregelen etter tjenestedirektivet art. 13 nr. 4, jf. tjenesteloven § 11 annet ledd, er at en tjenestetillatelse anses automatisk innvilget hvis saksbehandlingsfristen oversittes. Dette gjelder kun med mindre annet er fastsatt i eller i medhold av annen lov fordi spesielle allmenne hensyn (for eksempel beskyttelse av helse) gjør seg gjeldende.
I forbindelse med behandling av tjenesteloven, jf. Ot.prp. nr. 70 (2008-2009) ble følgende ny bestemmelse i alkoholloven vedtatt:
Ǥ 1-11. Saksbehandlingsregler
Departementet kan gi forskrift om saksbehandlingsregler til utfylling av reglene i tjenesteloven for bevillinger og andre tillatelser i loven her, herunder om saksbehandlingsfrister og rettsvirkninger av fristoverskridelser. Saksbehandlingsreglene kan fravike reglene i forvaltningsloven.»
Lovendringen trådte i kraft 28. desember 2009. Saksbehandlingsfrister og virkningen av fristoversittelse ble i medhold av denne bestemmelsen fastsatt i forskrift 8. juni 2005 nr. 538 om omsetning av alkoholholdig drikk mv. med virkning f.o.m. 28. desember 2009. I forskriften ble det fastsatt en generell saksbehandlingsfrist på fire måneder og at en oversittelse av fristen ikke skulle medføre automatisk innvilgelse av søknaden. Det var forutsatt at bestemmelsene i alkoholforskriften kun skulle gjelde midlertidig dersom tilsvarende bestemmelser blir tatt direkte inn i alkoholloven § 1-11 i stedet.
12.2 Høringsforslaget
Forslag om å innføre saksbehandlingsfrister for tjenestetillatelser etter alkoholloven og regulering av virkningen av fristoversittelse ble sendt på en egen høring i oktober 2009 med høringsfrist i desember 2009. Tanken var at en ev. lovendring skulle behandles i samme proposisjon til Stortinget som forslagene til endring i alkohollovgivningen som ble sendt på høring i september 2009. I høringsnotatet ble det foreslått følgende:
Saksbehandlingsfristen settes til fire måneder for alle tillatelser etter alkoholloven.
Fristoversittelse medfører ikke automatisk innvilgelse av søknaden.
Saksbehandlingsfrist og virkningen av automatisk innvilgelse fastsettes direkte i alkoholloven. For å sikre at reglene er på plass 28. desember 2009, fastsettes dette i alkoholforskriften inntil en lovendring er på plass.
Forslaget om en saksbehandlingsfrist på fire måneder var i tråd med Helsedirektoratets anbefaling. For å fastsette en mest mulig riktig saksbehandlingsfrist, hadde Helse- og omsorgsdepartementet bedt Helsedirektoratet om innspill til hva som vil være å anse som en rimelig saksbehandlingsfrist for behandling av tillatelser etter alkoholloven, bl.a. ut i fra dagens reelle saksbehandlingstid. Som grunnlag for vurderingen hadde direktoratet bl.a. innhentet muntlig informasjon om saksbehandlingstider fra 13 kommuner og tre fylkesmenn. Direktoratet uttalte bl.a. følgende:
«Det er felles for stat og kommune at ingen oppgir saksbehandlingstider som overstiger 4 måneder. Unntaket er Oslo kommune som i henhold til årsrapport for 2007 har saksbehandlingstider som overstiger dette.
[...]
Samlet sett mener vi at en behandlingsfrist på 4 måneder vil være rimelig. En slik frist vil på en god måte balansere hensynet til søker og hensynet til en grundig saksbehandling. Dette vil også samsvare godt med de saksbehandlingstider som kommunene normalt sett klarer å holde seg innenfor, [...]»
Det ble i høringsnotatet påpekt at den saksbehandlingsfristen som fastsettes må være rimelig. Det ble imidlertid understreket at dette ikke innebærer at fristen skal vurderes for hver enkelt søknad om tillatelse, men at fristene kan standardiseres i forhold til normalsaker for den enkelte tillatelsesordning. Det ble heller ikke sett et behov for å differensiere saksbehandlingstiden i forhold til ulike typer tillatelser da det ikke er store variasjoner i saksbehandlingstid for de ulike tillatelsestypene.
Når det gjelder spørsmålet om virkning av fristoversittelse, ble det i høringsnotatet påpekt at hensynet bak tillatelsesordninger etter alkoholloven er «å begrense i størst mulig utstrekning de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære», jf alkoholloven § 1-1. Folkehelsehensyn, som ligger bak tillatelsesordningene i alkoholloven, er hensyn som i henhold til tjenestedirektivet åpner for å fastsette unntak fra hovedregelen om at en tillatelse skal anses automatisk innvilget ved fristoversittelse.
Departementets syn var at det av alkoholpolitiske hensyn (folkehelse) ikke var forsvarlig at tillatelser etter alkoholloven skulle bli ansett som innvilget hvis saksbehandlingsfristen oversittes. Det ble ansett å være svært uheldig om tillatelser blir gitt uten tilstrekkelig vurdering. Det ble påpekt at om en tillatelse etter alkoholloven skal gis, er en skjønnsmessig politisk vurdering. Det er en forutsetning at visse vilkår er oppfylt for å kunne få tillatelse, men det er ikke slik at søker har krav på tillatelse hvis disse vilkårene er oppfylt. Selv om vilkårene er oppfylt, kan en søknad avslås dersom dette anses riktig etter en skjønnsmessig totalvurdering.
Når det gjelder spørsmålet om hvordan bestemmelsen om saksbehandlingsfristen og virkningen av fristoversittelse regelteknisk burde plasseres, foreslo departementet at det bl.a. av hensyn til mest mulig oversiktlig regelverk ville være hensiktsmessig å regulere dette direkte i alkoholloven. Det ble også lagt vekt på at det antageligvis ikke ville være behov for noen hyppig endring av bestemmelsen, noe som ellers kunne talt mot å regulere dette direkte i lov.
I og med at det ikke ville være mulig å få gjort en slik endring i alkoholloven innen 28. desember 2009, ble det foreslått at fire måneders saksbehandlingsfrist og ikke automatisk innvilgelse ble midlertidig tatt inn i alkoholforskriften.
12.3 Høringsinstansenes syn
Det har kommet inn få merknader til høringsforslaget. Bortsett fra noen bransjeorganisasjoner har ingen innvendinger til høringsforslaget. De kommunene som har uttalt seg, støtter forslaget.
Ingen høringsinstanser har hatt bemerkninger til at saksbehandlingsfristen og virkningen av fristoversittelse reguleres direkte i loven i stedet for i forskrift, heller ikke de bransjeorganisasjonene som har hatt innvending til saksbehandlingsfristen og virkning av fristoversittelse.
HSH og Norges Colonialgrossisters Forbund mener at saksbehandlingsfristen på fire måneder er for lang.
Vin- og brennevinleverandørenes forening (VBF) uttaler følgende i forhold til engrossalg:
«Den foreslåtte maksimaltiden på 4 måneder for saksbehandlingstid knyttet til registrering av selskaper som ønsker å drive engrossalg, er etter VBFs mening for lang. Vi kan ikke se at departementet godtgjør hvorfor det på dette området - som er salg til profesjonelle aktører som Vinmonopolet og innenfor horeca - skal være lengre saksbehandlingstid enn hva er tilfellet i andre bransjer. Denne type bevillinger er betydelig enklere enn for eksempel salg- og skjenkebevillinger. Rask og effektiv behandling er et sentralt element for å sikre god verdiskapning i næringslivet. Saksbehandlingstiden på denne type bevillinger bør derfor kunne være kortere, og uansett ikke over tre måneder.»
Toll- og avgiftsdirektoratet uttaler følgende om behandling av søknad om registrering som grossist:
«Selv om søknad om registrering som ren grossist sendes til og behandles av Tollvesenet, og vilkårene for registreringen følger av bestemmelser i særavgiftsforskriften, jf. engrosforskriften § 5-1 annet ledd, anses likevel registrering som ren grossist formelt sett som en tillatelse etter alkoholloven. Det vil si at Tollvesenet vil bli bundet av de foreslåtte saksbehandlingsfristene i alkoholloven ved behandling av søknader om registrering som ren grossist. Dette innebærer at Tollvesenet må behandle slike søknader innen fire måneder, som er den foreslåtte fristen. Det er ellers foreslått at tjenestelovens hovedregel om at en tillatelse anses gitt når saksbehandlingsfristen er ute, jf. loven § 11 annet ledd, ikke skal gjelde for søknader om tillatelser etter alkoholloven.
Vi har spurt tollregionene om hvor lang tid som per i dag brukes på behandling av søknader som ren alkoholgrossist, og om forslaget om krav til fire måneders saksbehandlingstid for denne typen saker vil være gjennomførbart. Tilbakemeldingene fra regionene viser at de samlet sett bruker mellom én uke og to måneder på behandling av slike søknader. Samtlige har svart at de anser kravet til fire måneders saksbehandlingstid som gjennomførbart.»
VBF går som eneste høringsinstans mot at fristoversittelse ikke skal gi automatisk innvilgelse. Politidirektoratet uttaler at de støtter forslaget om at det ikke skal gis automatisk innvilgelse.
Nærings- og handelsdepartementet har en merknad knyttet til begrunnelsen for å unnta tillatelser fra regelen om automatisk innvilgelse av tillatelser ved fristoversittelse. Departementet uttaler følgende:
«Helse- og omsorgsdepartementet begrunner unntakene innenfor alkoholloven med hensynet til folkehelsen. Dette er et akseptert, tvingende, allment hensyn, jf. definisjonen i tjenesteloven § 5 bokstav h. Helse- og omsorgsdepartementet viser videre til at det ikke vil være forsvarlig om tillatelser etter alkoholloven blir ansett som innvilget hvis saksbehandlingsfristen oversittes. Vi kan imidlertid ikke se at Helse- og omsorgsdepartementet har foretatt en proporsjonalitetsvurdering av unntakene slik tjenesteloven forutsetter.
Proporsjonalitetsvurderingen, dvs. vurderingen av om unntakene er egnede og nødvendige for å ivareta det allmenne hensynet, vil kunne avdekke om det er mulig å ivareta hensynet på en mindre byrdefull måte. Nærings- og handelsdepartementet har ikke forutsetninger for å gjøre konkrete proporsjonalitetsvurderinger innenfor alkohollovgivningen, og ber Helse- og omsorgsdepartementet selv gjøre dette, før endringsforslagene eventuelt vedtas.»
12.4 Departementets vurdering
Tjenesteloven § 11 forutsetter at det for behandling av søknader om tillatelse fastsettes en saksbehandlingsfrist. En slik frist må fastsettes selv om regelen om automatisk innvilgelse ved oversittelse av fristen ikke skal gjelde for tillatelser etter sektorregelverket, i dette tilfellet alkoholregelverket.
Departementet har allerede foretatt en vurdering av spørsmålet om saksbehandlingsfrister og virkningen av fristoversittelse og fastsatt bestemmelser om dette i alkoholforskriften i medhold av alkoholloven § 1-11. Dette var nødvendig for å få på plass et regelverk innenfor tjenestedirektivets implementeringsfrist 28. desember 2009. Som foreslått i høringsnotatet, valgte departementet, etter en gjennomgang av de høringssvarene som var innkommet, å fastsette en saksbehandlingsfrist på fire måneder for alle tillatelser etter alkoholloven samt at oversittelse av fristen ikke skal medføre at tillatelsen anses automatisk innvilget. Dette er dermed dagens regelverk på området.
Bakgrunnen for at saksbehandlingsfrister mv. tas opp i denne lovproposisjonen til tross for at nødvendig regelverk er på plass, er for å avklare om disse bestemmelsene bør fastsettes direkte i loven og ikke i forskrift. En forutsetning for at en slik regelteknisk løsning er hensiktsmessig, er etter departementets syn at fristen er lik for alle tillatelser og at det ikke er et hyppig behov for endringer av bestemmelsen. Dersom det fastsettes ulike regler for ulike tillatelser, bør bestemmelsene fastsettes i forskrifter.
Departementets vurdering er fortsatt at det bør være en felles saksbehandlingsfrist på fire måneder for alle tillatelser etter alkoholloven. Tjenestedirektivet krever at saksbehandlingsfristen skal være «rimelig». Utgangspunktet må være en saksbehandlingsfrist som sikrer en forsvarlig saksbehandling. Kompleksiteten i søknader om tillatelser og dermed nødvendig saksbehandlingstid vil variere fra sak til sak, selv om det er snakk om søknader for samme type tillatelse, f.eks. en salgsbevilling. Ved vurdering av lengden på saksbehandlingsfrister for tillatelser etter alkoholloven, må det settes en frist som er tilstrekkelig lang til at også kompliserte saker kan behandles innen fristen. Det må bl.a. tas høyde for at bevillingssaker ofte skal behandles politisk, noe som kan medføre at beslutningsprosessen vil være noe lengre enn ved kun en administrativ avgjørelse.
Departementet har vurdert om det burde vært fastsatt en kortere saksbehandlingsfrist for søknader om registrering som grossist, jf. VBFs og Toll- og avgiftsdirektoratets uttalelser, da slik registrering skiller seg noe fra de andre tillatelsene. Det er etter departementet syn viktig at det gis rom for en forsvarlig saksbehandling også i disse sakene, selv om sakene ofte vil og bør behandles raskere. Departementet vil understreke at denne saksbehandlingsfristen ikke fritar myndigheten som skal behandle søknaden fra å forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold, jf. forvaltningsloven § 11a. At saken skal behandles uten ugrunnet opphold vil fortsatt være hovedregelen ved søknader om tillatelser etter alkoholloven. Dette innebærer at behandlingsfristen i realiteten ofte vil være kortere enn fire måneder og at saksbehandlingsfristen vil få størst betydning i saker som trenger litt lenger behandlingstid pga. sin kompleksitet. Departementet mener på denne bakgrunn at en frist på fire måneder for alle tillatelser etter alkoholloven må anses som rimelig.
Når det gjelder virkningen av fristoversittelse, er departementets vurdering at det ikke vil være forsvarlig å innføre en ordning med automatisk innvilgelse av tillatelser etter alkoholloven. Tillatelsesordningene i alkoholloven har som formål å beskytte folkehelsen, og det vil være svært uheldig dersom tillatelser gis uten en reell vurdering av søknaden. Om en salgs- eller skjenkebevilling skal gis, er ikke kun avhengig av om grunnvilkårene for å få bevilling foreligger, men beror også på en skjønnsmessig alkoholpolitisk vurdering av om tillatelse bør gis, dvs. at ingen har krav på bevilling selv om vilkårene i regelverket er oppfylt. En automatisk innvilgelsesordning kan medføre både at aktører som ikke fyller vilkårene får tillatelser og at tillatelser fås i strid med de alkoholpolitiske føringene i den enkelte kommune. NHD påpeker at det i høringsnotatet ikke er vurdert om unntakene fra tjenestelovens krav om automatisk innvilgelse er proporsjonale (egnet og nødvendig for å beskytte folkehelsen). Departementets vurdering er at ikke å gi automatisk innvilgelse ved fristoversittelse er et proporsjonalt tiltak for å beskytte folkehelsen, jf. konsekvensene beskrevet over. Dette gjelder i forhold til alle tillatelsesordningene. Det finnes etter departementets syn ikke andre mindre inngripende tiltak som vil gi en like god beskyttelse.
De endringene som i dag er gjennomført i alkoholforskriften og nå foreslås tatt inn i alkoholloven, innebærer ingen praktiske endringer i forhold til det som gjaldt før innføring av tjenestedirektivet. Endringen medfører derfor ingen konsekvenser for det offentlige eller næringslivet. Formålet med regelverksendringene er å sørge for at tjenestedirektivet er korrekt implementert i norsk rett.
Under forutsetning av at det fastsettes like regler for alle tillatelser etter alkoholloven når det gjelder saksbehandlingsfrister og virkningen av oversittelse av fristen, foreslår departementet at disse bestemmelsene tas direkte inn i alkoholloven § 1-11 første ledd. Dette vil etter departementets syn gi et godt og oversiktlig regelverk på dette området.