3 Maksimaltid for skjenking av alkoholholdig drikk
3.1 Gjeldende rett
Kommunens frihet til selv å utforme en lokalt tilpasset alkoholpolitikk innenfor alkohollovens rammer er sentral i alkohollovgivningen. Rammene for kommunenes frihet har variert noe. Innføringen av en lovfestet maksimaltid for skjenking av alkoholholdig drikk ble vedtatt i 1997 på bakgrunn av stadig lengre åpnings- og skjenketider. Alkoholloven § 4-4 oppstiller i dag følgende tidsbegrensninger for når alkoholholdig drikk kan skjenkes:
Normaltid
alkoholholdig drikk med 22 volumprosent alkohol eller mer – fra kl. 13.00 til kl. 24.00
annen alkoholholdig drikk – fra kl. 08.00 til kl. 01.00
Maksimaltid
alkoholholdig drikk med 22 volumprosent alkohol eller mer – fra kl. 13.00 til kl. 03.00
annen alkoholholdig drikk – fra kl. 06.00 til kl. 03.00
Kommunene står fritt til å utvide skjenketidene utover normaltiden, men innenfor maksimaltiden. Videre står kommunene fritt til å fastsette en kortere skjenketid enn normaltiden. Det er følgelig forbudt å skjenke all alkoholholdig drikk mellom kl. 03.00 og kl. 06.00, og for drikk med 22 volumprosent alkohol eller mer gjelder forbudet til kl. 13.00.
Kommunale skjenkebevillinger kan gis for inntil fire år av gangen, jf. alkoholloven § 1-6 annet ledd, og alle skjenkebevillinger utløper senest 30. juni året etter at nytt kommunestyre tiltrer. Slik får det til enhver tid sittende kommunestyret mulighet til å utforme en lokal alkoholpolitikk. Dette innebærer at alle bevillinger utløp 30. juni 2008 med påfølgende søknads- og behandlingsprosess i alle kommuner, og at gjeldende skjenkebevillinger kan ha en varighet fram til 30. juni 2012.
3.2 Høringsforslaget
Departementet foreslo i høringsnotetet å innskrenke alkohollovens maksimaltider for kommunale og statlige skjenkebevillinger med én (1) time alle dager. Dette innebærer at skjenking av alkoholholdig drikk ville være forbudt mellom henholdsvis kl. 02.00 og kl. 13.00 for alkoholholdig drikk med 22 volumprosent alkohol eller mer og mellom kl. 02.00 og kl. 06.00 for annen alkoholholdig drikk. Departementet foreslo ikke endringer i rammene for normaltiden. Departementet foreslo at endringen skulle gjelde for kommunale skjenkebevillinger og statlige bevillinger til skjenking på tog, fly og skip og i Forsvarets befalsmesser. Videre foreslo departementet å endre forskrift om alkoholordningen for Svalbard slik at innskrenkningen ble gjeldende også der.
3.3 Høringsinstansenes syn
Det er kommet inn relativt mange uttalelser til forslaget.
Forslaget får støtte fra 36 kommuner. I tillegg støtter Actis, Barneombudet, Det kriminalitetsforebyggende råd, Det norske totalavholdsselskap, DNT Horda, Fagrådet innen rusfeltet i Norge, Fakultet for humaniora, samfunnsvitenskap og lærerutdanning ved Universitetet i Tromsø, Fylkesmannen i Rogaland, Helsedirektoratet, IOGT – Haugesund og omland, IOGT Region Vest Norge, IOGT Norge, Juvente, Kirkens bymisjon, Kompetansesenter rus – Midt-Norge, LO, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Politiets fellesforbund, Telemark politidistrikt, Troms politidistrikt, Vestfold politidistrikt og Østfold politidistrikt forslaget eksplisitt.
Helsedirektoratet uttaler følgende:
«Helsedirektoratet anser at den tilgjengelige fagkunnskapen både om betydningen av skjenketider som virkemiddel, og den utviklingen som har vært i kommunene i retning av økte skjenketider, tilsier at det er nødvendig med en regulering av kommunenes handlefrihet. Også den alvorlige volden som skjer i tilknytning til skjenkestedene i timene før skjenkeslutt, tilsier at skjenketidene bør innskrenkes. Studier fra blant annet Island, Storbritannia, Australia og Brasil tyder på at det er en sammenheng mellom åpningstider og voldsomfang. Å innskrenke skjenketidene vil etter direktoratets vurdering være et tiltak som er egnet til å redusere antall alkoholrelaterte skader, ulykker og voldstilfeller. Vi støtter på denne bakgrunn forslaget om innskrenking av alkohollovens maksimaltider. Kommunenes alkoholpolitiske frihet på området vil bli noe innskrenket av forslaget, men direktoratet mener at de positive virkningene som kan oppnås må tillegges avgjørende betydning.”
SIRUS konkluderer på følgende måte:
«Forskningslitteraturen på dette feltet er ikke veldig sterk, men i sum peker funn fra gode studier i retning av at en begrensning i skjenketidene vil kunne føre til en reduksjon i sosiale problemer som ofte er forbundet med alkoholberuselse.»
Legeforeningen uttaler at den
«ser alvorlig på de negative helsekonsekvenser ved høyt alkoholkonsum. For å motvirke høyt forbruk og forebygge helseskade, må norske myndigheter opprettholde og videreføre rusmiddelpolitiske virkemidler som har vist seg å være effektive, dvs. høye avgifter og lav tilgjengelighet. […] Legeforeningen mener det er viktig å peke på at det økte alkoholkonsumet kan medføre større skade/mer sykdom blant arbeidstakere og større ressursbruk for HMS-avdelingene. Dette må også tillegges vekt ved utforming av alkoholpolitikken».
Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD) uttaler følgende:
«[D]et er større konsentrasjoner av til dels svært beruset publikum til langt på natt sentralt i byene, noe som igjen medfører mye kriminalitet i form av vold, skadeverk og tyverier.
Omfanget av kriminalitet nettene før lørdag og søndag gir store utfordringer for politiet, ambulanse, legevakt. Store ressurser bindes opp av slike forhold, i stedet for å kunne brukes på bredere front og mer målrettet enn til "gatekamper" nattestid med fulle folk. Det skal også sies at disse erfaringene ikke ensidig er relatert til storbyene, men er langt på vei en allmenn observasjon. […] Gjennom loggføring av oppdrag (ringt inn fra publikum eller observert av politiet) har vi god dokumentasjon for denne opphoping av oppdrag i helgene, fredag og lørdag kveld og natt. Fra timen før midnatt og til ca. kl 0500 om morgenene disse dagene er det tidsrommet politiet har mest å gjøre gjennom hele uken, året igjennom. Det er i dette tidsrommet det blir begått mest voldsforbrytelser og skadeverk på offentlige steder. Konsekvensene av det vi nå ser er mange personlige tragedier i form av vold, seksuelle overgrep og trafikkulykker. Forskning viser dessuten at 50 % av ungdommen som har vært beruset, oppgir at de har gjort "noe de har angret" på i beruset tilstand. […] KRÅD støtter forslaget i høringsnotatet om å redusere skjenketiden. Dette baserer vi på internasjonal forskning fra blant annet Island og Storbritannia som dokumenterer en tydelig sammenheng mellom skjenketider og vold, samt på det faktum at de kommunene som de siste åra har redusert sine skjenketider har sett positive effekter av dette (bl.a. Trondheim).»
Fredrikstad kommune uttaler at forslaget
«vil sikre likere vilkår for næringen på tvers av kommunegrensene. Kommunen vil likevel ha frihet til å fastsette skjenketider innenfor de lovbestemte rammer. Videre vil tiltaket kunne bidra til å begrense skadevirkningene av alkohol. Kommunens erfaring viser at redusert tilgjengelighet reduserer rusrelatert vold».
Sandefjord kommune uttaler at kommunen i dag har skjenking til kl. 02.00 og at
«[e]rfaring har vist at næringen og publikum har forholdt seg til tidspunktene på en god måte. Politi og kontrollører har ikke notert problemer i forbindelse med innføring av maks skjenketid til klokken 02.00. […] Forslaget innebærer at kommunen mister muligheten til å forlenge skjenketiden til klokken 03.00 slik man har hatt anledning til tidligere. Rådmannen kan ikke se at dette er en unødvendig innskrenkning i det lokale selvstyret».
Politidirektoratet viser i sin høringsuttalelse til erfaringer fra flere politidistrikt og uttaler at
«[e]rfaringer viser at der kutt i skjenketidene er gjennomført, ser man en positiv trend med mindre vold og uro. Erfaringene viser at publikum forlater byen tidligere i helgene, og bråk og uro avtar».
Østfold politidistrikt uttaler følgende:
«Ved en slik lovfestet innskrenkning vil en unngå problemstilling rundt konkurransefortrinn avhengig av kommunegrense, lokale debatter som ofte vil være utfordrende for politikere vil kunne unngås, og samtidig blir det gitt uttrykk for et overordnet nasjonalt syn bl.a. med bakgrunn i skadevirkningene. Østfold politidistrikt har gode erfaringer med at antall anmeldelser for vold og ordensforstyrrelser går ned når skjenketiden innskrenkes.»
Oslo politidistrikt uttaler seg i samme retning:
«Det vesentlige av vår innsats på kveld og natt i helgene knyttes til berusede mennesker som er på byen. Det er ingen tvil om at lengre åpningstider gir et større totalt alkoholinntak. Våre analyser viser en åpenbar sammenheng mellom oppdrag for å opprettholde ro og orden, voldssaker og de områdene hvor de fleste utstedene ligger. En reduksjon i lovens maksimaltid vil bidra til å begrense alkoholkonsumet og de negative virkningene av dette. Slik vil det bli mulig å bruke våre ressurser på andre oppdrag for byens borgere.»
LO uttaler at deres støtte har
«som utgangspunkt at tidligere stengning gjør at våre medlemmer kan få redusert sitt nattarbeid. Nattarbeid er et helse- og arbeidsmiljøproblem og bør begrenses».
12 kommuner, samt Aksjonsgruppen mot skjenkestopp klokken 02.00, Bryggeri- og drikkevareforeningen (BROD), Color Line, Destinasjon Trysil BA, HSH, NHO Reiseliv, Norges Colonialgrossisters forbund, Studentparlamentet ved Universitetet i Bergen, Sunkissed, Utelivsbransjen og Vin- og brennevinleverandørenes forening (VBF) uttaler seg eksplisitt mot forslaget.
Oslo kommune uttaler følgende:
«Oslo kommune har som utgangspunkt at kommunene besitter stor kunnskap om lokale forhold, så også innenfor det alkoholpolitiske området. For at kommunene skal ta ansvar for en helhetlig alkoholpolitikk, må disse også ha ansvar for forvaltningen av skjenkemyndigheten.
Kunnskap om lokale forhold og utfordringer gjør også at kommunene er de som best kan vurdere ulike åpningstider i ulike områder, samt eventuelle reduksjoner i antallet skjenkesteder for de mest belastede områdene. I enkelte områder i Oslo vil særlige hensyn tilsi en restriktiv skjenkepolitikk. I andre områder vil det være større rom for å utøve fleksibilitet og variasjon i skjenketidene. Det er derfor viktig for kommunene å ha friheten til å fastsette varierte skjenketider. […]Alkohol er et lovlig nytelsesmiddel og skadevirkningene må kunne begrenses ved andre virkemidler enn den foreslåtte innskrenkningen. Det anses som et gode for byens befolkning og tilreisende at utelivet har et bredt tilbud også med hensyn til åpningstider.»
Bergen kommune mener at
«det er av stor betydning at det lokale selvstyret blir opprettholdt. Det er vår klare oppfatning at de lokale politiske myndigheter best kjenner til forholdene i egen kommune. Ut fra dette mener vi at de lokale politiske myndigheter er best egnet til, innenfor dagens rammer av alkoholloven, å se hen til forhold av lokal karakter, som gatebråk, tilfeldig vold, type skjenkesteder, hensynet til helse og redusert tilgang til alkoholholdig drikk […] Bergen kommune er av den oppfatning at en ytterligere reduksjon i skjenketiden kan føre til ennå større voldsproblemer da alle stedene vil stenge samtidig. Alle gjestene vil da stå i de samme køene til nattbusser, døgnåpne kiosker, drosjer osv. Ut fra de tall vi har etter reduksjon av skjenketiden i fjor kan dette føre til ennå mer vold.»
Bryggeri- og drikkevareforeningen (BROD) uttaler om forslaget om innskrenking av skjenketiden at de
«oppfatter dette som et defensivt og utilstrekkelig tiltak som neppe vil ha nevneverdig betydning for misbrukssituasjonen. Muligens vil bråk i gatene bli noe redusert, men trolig vil mer nattlig drikking flyttes til private hjem, der det ikke finnes noen aldergrenser og skjenkebestemmelser og faren for skader og vold (som ikke oppdages) er betydelig».
HSH uttaler blant annet følgende:
«HSH bestrider ikke at det er en sammenheng mellom tilgjengelighet og konsum av alkohol, samt inntak av alkohol og forekomst av vold, men mener det ikke finnes tilstrekkelig dokumentasjon på at det er skjenketidene som sådan som utgjør hovedutfordringen når det gjelder alkoholrealterte skader. […] En eventuell gjennomføring av forslaget om redusert skjenketid vil ha klare, negative konsekvenser for utelivs/serveringsnæringen. […] HSH mener det må legges stor vekt på hensynet til næringens eksistensgrunnlag, særlig sett hen til at det er dårlig dokumenterte effekter av en reduksjon av skjenketiden. I en kost – nytte vurdering vil forslaget om redusert skjenketid etter HSHs syn koste mer for næringen enn det må antas å smake med hensyn til effekt.»
NHO Reiseliv uttaler at de
«stiller seg bak regjeringens ønske om et tryggere uteliv, men kan ikke se at dette målet oppnås gjennom forslaget som er fremmet. […] NHO Reiseliv kan ikke se det verken bevist eller sannsynliggjort at endringen i maksimal skjenketid fra 03 til 02 vil føre til mindre vold, eller at den ikke kun flyttes i tid. Vi kan heller ikke se det utredet hvilke konsekvenser økt hjemmekonsum vil få for volden».
Aksjonsgruppen mot skjenkestopp klokken 02.00 uttaler at
«[v]årt felles syn er at åpningstidene ikke må reduseres, men snarere utvides til et nivå på linje med kulturnasjonene vi ellers liker å sammenligne oss med».
Utelivsbransjen uttaler følgende:
«Vi vil særlig påpeke at en del av skadevirkningene kan komme til å øke dersom en stenger unaturlig tidlig. Vi har mange som har praktisk erfaring med utelivet før det ble vanlig med et kultur og dansetilbud sent i mange kommuner.[…] Vi vil bare påpeke at unaturlig tidlig stengetider bygger det økonomiske grunnlaget for en sterk kriminell verdikjede fra pirattaxi, svarte klubber og smugling. […] Det er ikke mulig å dokumentere hvor mange voldsepisoder som forebygges som en følge av at utestedene er pliktig til å bidra med vaktpersonell og som en følge av at det er i utelivsbransjens egen interesse å hindre at vold forekommer på og rundt utestedene. […] Utebransjen representerer en viktig arbeidsplass for mange i en hardt prøvet finanskrisetid og et vanskelig arbeidsmarked.»
Sunkissed, som beskriver seg selv om et kulturelt tilbud som foregår nattestid, uttaler blant annet følgende:
«En time mindre har to tydelige konsekvenser for våre inntjeningsmuligheter: A) Tapet av tid er såpass stort at det sannsynliggjør et større tap i besøkstall. Våre gjester kommer allerede ut tidligere en på andre tilsvarende arrangement, og det lite sannsynlig at vi får folk til å tilpasse seg videre. B) Tidstapet er også såpass stort at det vil legge press på billettpris.»
Color Line uttaler følgende:
«Vi ønsker å belyse at […] virkningene til dels er forskjellige for salg og skjenking og på cruise- og transportskip […] Vi mener departementets hensikt med endringsforslaget kan oppnås med mindre inngripende tiltak.»
3.4 Departementets vurdering
3.4.1 Skjenketider som alkoholpolitisk virkemiddel
Alkoholkonsumet i Norge øker. Alkohol er det rusmidlet som forårsaker mest sosiale og helsemessige skader. Ifølge WHO er alkohol den nest viktigste risikofaktor til sykdom og tidlig død i høyinntektsland (etter tobakk). Videre er alkohol involvert i mange trafikkulykker og andre ulykker som innebærer alvorlige personskader og dødsfall, og alkoholbruk medfører store kostnader for arbeidslivet.
Ifølge SIRUS viser en rekke studier at alkoholberuselse er en viktig årsak til en betydelig andel av voldstilfellene. Videre viser studier at jo mer man drikker og jo oftere man drikker seg beruset, desto større er sannsynligheten for at man blir involvert i voldssituasjoner. Mer enn halvparten av enkelte voldstyper undersøkt i disse studiene kan tilskrives det store flertallet av alkoholkonsumenter som ikke er i høyrisikogruppen, men som nå og da drikker seg beruset. En undersøkelse av alle voldssaker ved Oslo legevakt i løpet av ett år viste at 64 pst. av de skadde var alkoholpåvirket.
Forskning viser at begrenset tilgjengelighet til alkoholholdig drikk, bl.a. gjennom generell regulering av tider for skjenking, begrenser skader som følge av alkoholbruk. Regulering av skjenketider må sees i sammenheng med alkoholpolitikken for øvrig og samspillet mellom virkemidler. Det er helheten i politikken og hvordan enkelttiltak inngår i helheten, som må vurderes.
Det foreligger internasjonal forskning om sammenhengen mellom skjenketider og skader. SIRUS skriver i sin høringsuttalelse at selv om forskningsmaterialet på dette området ikke er veldig sterkt, peker funn fra gode studier i retning av at en begrensning i skjenketidene vil kunne føre til en reduksjon i sosiale problemer som ofte er forbundet med alkoholberuselse.
Flere av høringsinstansene som ikke støtter forslaget om en innskrenkning av skjenketiden, anfører at det ikke foreligger tilstrekkelig dokumentasjon som gir grunnlag for å foreta en slik innskrenkning, som foreslått i høringsnotatet. Departementet har merket seg at den forskningen som foreligger om endringer i skjenketider er internasjonal, og at kun et fåtall av disse undersøkelsene ser på mindre endringer i skjenketiden. Det foreligger imidlertid lite systematisk forskning på dette i Norge. Når det gjelder kunnskapen om endringer i skjenketiden i Norge, vises det til nærmere omtale i kapittel 3.4.2.
3.4.2 Kunnskap om endringer i skjenketider i Norge
Det foreligger lite systematisk forskning om virkninger av endringer i skjenketider i norske byer. Sør-Trøndelag politidistrikt har lagt frem rapporten ”Vold i Midtbyen 2010” som viser en nedgang i antall voldstilfeller etter innskrenking av skjenketiden i Trondheim. Som det går frem av høringsuttalelsene, ser flere politidistrikt en klar sammenheng mellom skjenketid og voldsomfang. Bergen kommune viser på den andre siden til at de tall de har, kan tyde på at en innskrenking kan medføre mer vold. Felles for informasjonen er at den er fragmentert og basert på ulike tall og vurderinger. Andre tiltak som gjøres samtidig, kan også ha innvirkning. Det er på denne bakgrunn på nåværende tidspunkt vanskelig å sammenstille informasjon om situasjonen i norske byer som har endret skjenketiden.
Departementet er kjent med at SIRUS har startet et arbeid med å se på sammenhengen mellom vold og skjenketid i de 30 største byene i Norge. Arbeidet er ventet å være ferdig senhøsten 2011. Etter departementets syn vil dette arbeidet kunne gi bedre systematisk informasjon om sammenhengen mellom vold og endringer i skjenketiden i Norge, som er et felt hvor det foreligger lite forskning. Den forskningen som i dag foreligger, er i stor grad knyttet til virkningene av endrede skjenketider i andre land.
3.4.3 Konklusjon
Regulerte skjenketider er et sentralt og effektivt alkoholpolitisk virkemiddel for å redusere alkoholkonsumet og dermed skadevirkninger som følge av alkoholbruk. Dette gjelder både skader som følge av vold og andre helsemessige og sosiale problemer. Vold er ikke det eneste momentet i vurderingen av begrensede skjenketider. Folkehelseperspektivet og bruken av alkoholpolitiske virkemidler på befolkningsnivå strekker seg ut over skader knyttet til vold. Det er derfor viktig at den enkelte kommune fører en forsvarlig skjenketidspolitikk som forholder seg til de utfordringene kommunen har på dette området.
Det foreligger lite systematisk forskning på sammenhengen mellom vold og endringer i skjenketider i Norge. Den forskningen som i dag foreligger, er i stor grad knyttet til virkningene av endrede skjenketider i andre land. Som beskrevet i kapittel 3.4.2, skal SIRUS se på sammenhengen mellom vold og skjenketider i de 30 største byene i Norge. Det vil etter departementets syn ikke være naturlig å fremme forslag til lovendring om å innskrenke skjenketiden nå, når det er kjent at det om kort tid vil foreligge forskning som vil være relevant for dette spørsmålet. Når det skal foreslås nye bestemmelser i lov som gjelder for alle norske kommuner, uavhengig av den konkrete situasjonen og utfordringene i den enkelte kommune, og som griper inn i kommunenes alkoholpolitiske frihet, bør dette være basert på et best mulig systematisk faktagrunnlag om eventuelle sammenhenger. Helse- og omsorgsdepartementet vil på denne bakgrunn på nåværende tidspunkt ikke foreslå en innskrenkning i maksimaltiden for skjenking i loven. Det er ønskelig å avvente endelig vurdering av dette spørsmålet til det foreligger en mer systematisk gjennomgang av erfaringene som er gjort i en rekke kommuner med innskrenking/ikke innskrenking av maksimaltidene for skjenking.
Departementet fremmer følgelig på nåværende tidspunkt ikke forslag om en innskrenkning av alkohollovens maksimaltid for skjenking.