4 Kontroll- og reaksjonsbestemmelsene

4.1 Innledning

Det har siden vinteren/våren 2007 pågått en debatt knyttet til en rekke spørsmål hvor overholdelse av alkoholloven er sentralt. Debatten omfatter spørsmål knyttet til trygghet i sentrumsområder, volds- og kriminalitetsforebygging, overskjenking og skjenking til mindreårige. Det ligger trolig et vesentlig uutnyttet potensial for kommunene til å ta i bruk de virkemidler alkoholloven gir i utformingen av alkoholpolitikken. Regjeringen har i opptrappingsplanen for rusfeltet og i regjeringens strategi for forebygging varslet at den vil se nærmere på mulighetene for å effektivisere kontrollen med utøving av salgs- og skjenkebevillinger, herunder muligheter for raskere og strengere reaksjon ved overskjenking og salg og skjenking til mindreårige.

På bakgrunn av dette vil Helse- og omsorgsdepartementet her gjennomgå regelverket, klargjøre de muligheter for kontroll og reaksjon som alkoholloven gir og gi en grundig vurdering av ulike forslag som har vært fremmet i debatten. Kapittelet gir en oversikt over gjeldende rett og igangsatte tiltak for å sikre overholdelse av alkohollovens bestemmelser. Videre foretas vurderinger av om det bør fastsettes nasjonale retningslinjer for inndragning av bevilling, vurderinger knyttet til bruk av provokasjon i kontroll av salgs- og skjenkebevillinger og politiets rolle i bevillingssaker, og en vurdering av behovet for hjemmel for umiddelbar inndragning av bevilling.

Etter Helse- og omsorgsdepartementets syn gir alkoholloven kommunene allerede svært gode kontroll- og reaksjonsmuligheter, og det er viktig at kommunene tar disse i bruk. Det er et sterkt behov for å øke kunnskapen om og bruken av virkemidlene, og som det fremgår av kap. 4.6.3.1 er det de siste årene satt igang en rekke tiltak for å styrke kommunenes kontroll. Som det vil gå fram av vurderingene nedenfor i dette kapitlet, fremmer departementet ikke forslag om lov- eller forskriftsendringer knyttet til kontroll og reaksjoner. Departementet vil imidlertid følge utviklingen nøye.

4.2 Gjeldende rett

4.2.1 Alkohollovens reaksjonssystem i bevillingssaker

Alkoholloven oppstiller flere mulige reaksjoner ved brudd på regelverket, bl.a. avslag på søknad om bevilling, vedtak om inndragning av bevilling og tvangsmulkt ved overtredelse av reklameregelverket.

Avslag på søknad om bevilling

Kommunene har ansvar for å vurdere antallet og vilkår for salgs- og skjenkebevillinger i kommunen, jf. alkoholloven §§ 1-7, 3-2 og 4-3. Dersom søker oppfyller de krav loven oppstiller (herunder vandelskravet), er det opp til kommunen å avgjøre om bevilling skal gis. Dette hører inn under kommunenes frie skjønn. Avslag på søknad om bevilling er ikke en reaksjon som sådan, men departementet velger likevel å omtale avslag på søknad i denne sammenheng, da søknadsbehandling omfattes av kommunens muligheter for å sørge for at omsetningen av alkohol begrenses og foregår i henhold til regelverket. Vurderinger av bevillingssøknader, herunder vandelsvurderinger, er svært viktige, da de kan bidra til å forebygge skader ved at useriøse aktører og personer som ikke er egnet til å drive slik virksomhet, ikke gis bevilling.

Inndragning av bevilling

Dersom kommunestyret eller den kommunestyret har delegert myndighet til, finner at vandelskravet etter alkoholloven § 1-7b ikke lenger er oppfylt, eller bevillinghaver ikke oppfyller sine forpliktelser etter regelverket på alkoholområdet eller annen lovgivning hvor bestemmelsene har sammenheng med alkohollovens formål, kan bevillingen inndras, jf. § 1-8. En skjenkebevilling kan også inndras ved gjentatt narkotikaomsetning eller gjentatt diskriminering av grunner som nevnt i straffeloven § 349a.

En bevilling kan inndras for kortere eller lengre tid - fra én dag til ut bevillingsperioden. Når bevilling er inndratt, faller retten til å selge eller skjenke alkoholholdig drikk bort i inndragningsperioden.

Ved vurderingen av om og eventuelt for hvor lenge bevilling skal inndras, kan det blant annet legges vekt på type overtredelse, overtredelsens grovhet, om bevillingshaver kan klandres for overtredelsen, hva som er gjort for å rette opp forholdet og tidligere praktisering av bevillingen.

Etter lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner §§ 10, 20 og 23 kan inndragningsmyndighet delegeres til faste utvalg, kommunerådet og administrasjonssjefen. Dette innebærer at kommunens vedtakskompetanse ikke kan delegeres til kontrollørene.

Umiddelbar inndragning av bevilling er i strid med alkoholforskriften § 9-6 om kontradiksjon (retten til å gjøre seg kjent med opplysninger av vesentlig betydning og uttale seg før vedtak fattes), jf. også forvaltningsloven §§ 16 og 17.

Politiets stengningsadgang

Etter alkoholloven § 1-8a annet ledd, kan politiet stenge et salgs- eller skjenkested for inntil to dager, når dette er nødvendig for å hindre forstyrrelse av offentlig ro og orden, ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet eller for å avverge eller stanse lovbrudd.

Tvangsmulkt ved overtredelse av reklamebestemmelsene

Ved overtredelse av reklameforbudet kan Helsedirektoratet gi pålegg om retting og fastsette tvangsmulkt, jf. alkoholloven § 9-4. Tvangsmulkten løper fra oversittelse av fristen for retting. Dersom direktoratet ved avdekking av en overtredelse finner særlig grunn til å tro at det vil bli begått nye brudd på reklameforbudet som ikke kan stanses etter bestemmelsens første eller annet ledd, kan det på forhånd fastsette at tvangsmulkt vil løpe fra det tidspunkt ny overtredelse tar til. Slik forhåndsfastsatt tvangsmulkt kan fastsettes for inntil ett år.

Straffebestemmelsene i alkoholloven

Overtredelser av alkoholloven kan straffeforfølges, jf. alkoholloven kapittel 10. Etter alkoholloven § 10-1 kan forsettelig eller uaktsom overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av alkoholloven straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder. For særlig grov overtredelse er straffen bøter eller fengsel i inntil 2 år. Ved overtredelse av alkoholloven §§ 2-1, 3-1, 8-1, 8-2 og 8-3 som gjelder et meget betydelig kvantum alkoholholdig drikk, kan fengsel inntil 6 år anvendes, jf. § 10-1 tredje ledd.

§ 10-2 omhandler straff ved gjentatt overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av alkoholloven eller alkoholloven av 5. april 1927. I slike tilfeller kan bøter eller fengsel i inntil 2 år anvendes.

Ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 22 (2008-2009) om endringer i straffeloven er alkoholloven § 10-1 tredje ledd vedtatt flyttet til straffelovens kapittel om vern av folkehelsen § 233. Videre er det i alkoholloven § 10-1 tatt inn en henvisning til straffeloven § 233. Endringene er ikke trådt i kraft.

4.2.2 Kontroll med salgs- og skjenkebevillinger

Alkoholloven § 1-9 regulerer kontroll med salgs- og skjenkebevillinger. Kommunen skal kontrollere utøvelsen av kommunal bevilling til skjenking av alkoholholdig drikk, salg av alkoholholdig drikk med høyst 4,7 volumprosent alkohol, samt statlige bevillinger for skjenking i befalsmesser. Bevillingsmyndighetene kan når som helst kreve tilgang til salgs- og skjenkestedets lokaler og regnskaper, herunder kreve å få nødvendige opplysninger om regnskap og drift fra bevillingshaver. Bevillingshaver plikter uten erstatning eller vederlag å utlevere nødvendige vareprøver til bevillingsmyndigheten.

Departementet kan gi forskrifter om kontroll med salg og skjenking og om utøvelsen av kontrollen. Departementet har gitt nærmere bestemmelser om kontrollen i alkoholforskriften kapittel 9, Kontroll med salgs- og skjenkebevillinger.

I forskriften § 9-1 stadfestes kommunens kontrollområder, og det spesifiseres at kontroll med føring av internkontroll, jf. alkoholforskriften kapittel 8 om internkontroll, omfattes.

§ 9-2 fastsetter plikt for kommunene til å gi nødvendig råd og veiledning til bevillingshaver, styrer og stedfortreder, slik at omsetningen av alkohol kan skje i samsvar med regelverket og på en slik måte at alkoholpolitiske og sosiale hensyn ivaretas. Videre er kommunene i henhold til § 9-3 ansvarlige for at kontrollørene får nødvendig opplæring.

Det skal ved kontrollen særlig fokuseres på salgs- og skjenketidene, aldersgrensebestemmelsene og at det ikke selges eller skjenkes til personer som er åpenbart påvirket av rusmidler, jf. § 9-4, dvs. overholdelse av bestemmelser i kjerneområdet til alkohollovens formål. Samtidig skal kommunen sikre at kontrollen er rettet mot de forhold som synes hensiktsmessige etter en vurdering av lokale forhold.

§§ 9-5 og 9-6 oppstiller prosessuelle regler om kontrollen. Kontrollen kan foregå åpent eller anonymt, men kontrolløren skal alltid presentere seg for stedets ansvarshavende og muntlig redegjøre for sitt inntrykk av stedet etter endt kontroll. Videre skal det alltid sendes skriftlig rapport til bevillingsstedet (senest innen en uke) med frist på to uker for bevillingshaver til å uttale seg. Rapportene sendes bevillingsmyndigheten, og salgs- eller skjenkestedets uttalelse til rapporten skal legges ved.

Kontroll skal foretas så ofte som behovet tilsier, men hvert sted skal kontrolleres minst en gang årlig, og kommunen skal årlig utføre minst tre ganger så mange kontroller som det finnes salgs- og skjenkesteder, jf. § 9-7.

Kommunen kan fastsette nærmere retningslinjer for utøvelsen av kontrollen innenfor rammen av alkoholforskriften, jf. § 9-8.

4.3 Kommunal saksbehandling - vurdering av behov for nasjonale retningslinjer for inndragning

4.3.1 Høringsnotatet

Departementet foretok i høringsnotatet en vurdering av om det bør innføres nasjonale retningslinjer for inndragning av bevilling. Departementet kom til at slike retningslinjer ikke er ønskelige og fremmet ikke endringsforslag om dette.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Få instanser uttaler seg eksplisitt om nasjonale retningslinjer for minstereaksjon og lengde på inndragning av bevillinger.

Blant høringsinstansene som støtter departementets syn er Bergen kommune og Trondheim kommune.

Bergen kommune uttaler følgende:

«Dagens system fungerer tilfredsstillende. Den enkelte kommune kan selv vedta sine retningslinjer og det er ingenting som tilsier at flere kommuner ikke kan samarbeide om utarbeidelse av felles retningslinjer for inndragning osv dersom dette er ønskelig i et nærmere bestemt geografisk område. Også på dette området er det meget viktig å bevare det lokale selvstyret, da lokale forhold best ivaretas av de med lokal kunnskap.»

Trondheim kommune mener at det ikke er

«mulig å gjennomregulere alle mulige tilfeller som kan inntre og om det blir gitt nasjonale retningslinjer vil dette likevel ikke føre til en ensartet praksis fordi de enkelte kommuner gjennom sin praktisering av retningslinjene vil kunne komme til ulike resultater».

Blant høringsinstansene som ikke støtter departementets vurderinger er KRÅD og Actis.

KRÅD uttaler følgende:

«KRÅD kan vanskelig forstå at HOD ikke vil foreslå et slikt system i og med det vi vet om at det er svært forskjellige sanksjonssystemer i ulike kommuner. Dette medfører at den samme overtredelsen straffes forskjellig fra kommune til kommune. [...] Når høringsnotatet trekker fram «samme fleksibilitet som dagens system» som en verdi det er viktig å bevare, vil KRÅD reise spørsmål om denne fleksibiliteten i realiteten innebærer annet enn frihet til å la være å reagere på brudd av salgs- og skjenkebestemmelsene.»

Actis skriver at de

«beklager at departementet ikke ønsker å foreslå nasjonale retningslinjer for reaksjon ved brudd på alkoholloven. I dag har en rekke kommuner utarbeidet egne retningslinjer, blant annet ved bruk av prikkbelastningssystem. I 2007 gjorde vi en gjennomgang hvor vi fant ut at kommunene behandlet samme type overtredelse svært ulikt. Skjenking til mindreårige kunne resultere i alt fra advarsel til tre ukers inndragning. Det å selge eller skjenke alkohol til noen som er under 18 år er et av de mest alvorlige lovbruddene på alkoholloven. Etter vår mening bør ingen slippe unna med advarsel».

4.3.3 Departementets vurdering

Alkoholregelverket gir kommunene stor frihet til selv å vurdere hvordan kontroll skal utføres og til å vurdere reaksjoner dersom det avdekkes brudd på regelverket. Forenkling av statlig regelverk uten at kommunene skulle miste sine viktige politiske styringsredskaper var begrunnelsen for at alkohollovens påbud om kommunale alkoholpolitiske kontrollutvalg ble opphevet i 2005. På den måten fikk kommunene ytterligere frihet på området.

Bakgrunnen og hovedargumentet for den alkoholpolitiske friheten kommunene har, er kjennskap til lokale forhold. Departementet vil understreke at kommunen alltid må foreta en konkret vurdering av den enkelte sak i henhold til forvaltningsrettslige prinsipper.

Departementet mener at fleksibiliteten som ligger i dagens system for kontroll og reaksjon bør opprettholdes. Det kan ved kontroll avdekkes overtredelser av forskjellige slag, overtredelser av forskjellig alvorlighetsgrad, kombinasjon av flere like og/eller ulike overtredelser, samt at det kan være grunnlag for å vektlegge tidligere overtredelser. Overtredelsenes karakter kan omfatte alt fra brudd på sentrale bestemmelser i alkoholloven, som skjenking til mindreårige, til overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av annen lovgivning når bestemmelsene har sammenheng med alkohollovens formål. Sett i en slik sammenheng, mener departementet at et fleksibelt system er viktig. To overtredelser av samme bestemmelse i alkoholloven er ikke nødvendigvis likeartede overtredelser som bør få samme reaksjon. F.eks. vil salg til en person på 12 år og en person på 17 år kunne gi grunnlag for ulik reaksjon. Departementet vil påpeke at det vil være svært vanskelig å utforme retningslinjer som i tilstrekkelig grad tar høyde for ulike situasjoner og ulik alvorlighetsgrad. Departementet vil i den sammenheng vise til Trondheim kommunes uttalelse om at nasjonale retningslinjer ikke nødvendigvis vil føre til en ensartet praksis. Departementet deler dette synet. Det vil ikke være mulig å regulere alle tenkelige situasjoner, og kommunene vil alltid måtte foreta en konkret vurdering av den enkelte situasjon. Nasjonale retningslinjer vil også kunne medføre fare for at nødvendige konkrete vurderinger ikke lenger vil bli foretatt av kommunene.

Departementet vil understreke at selv om kommunenes forvaltning av alkoholloven de siste årene har gått i en mer liberal retning, gir dagens ordning også kommunene frihet til å føre en restriktiv alkoholpolitikk. Departementet antar at nasjonale retningslinjer vil kunne bli oppfattet som mer absolutte og fastsatte enn tilsiktet, og frykter at dette kan bidra til å heve terskelen for reaksjon.

Ikke enhver utvikling i kommunenes forvaltning av alkoholpolitikken kan forsvares med det lokale selvstyret, men når det gjelder dette spørsmålet mener departementet at kommunene selv er best skikket til å forvalte regelverket, ikke minst sett i sammenheng med den konkrete vurdering kommunen alltid må foreta.

Etter departementets syn gir dagens ordning den nødvendige fleksibilitet, og departementet vil derfor ikke foreslå å fastsette nasjonale retningslinjer for inndragning.

4.4 Bruk av provokasjon i kontroll av salgs- og skjenkesteder

4.4.1 Høringsforslaget

Helse- og omsorgsdepartementet drøftet i høringsnotatet bruk av provokasjon ved kontroll av salgs- og skjenkesteder for å kontrollere om regelverket overholdes. Departementet fremmet ikke forslag om å åpne for bruk av provokasjon i bevillingsmyndighetenes kontroll av salgs- og skjenkebevillinger.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

Blant de få høringsinstansene som uttaler seg eksplisitt om dette er Bergen kommune, Riksadvokaten, Ringsaker kommune og VBF. Høringsinstansene støtter i all hovedsak departementets syn. Riksadvokaten uttaler at

«Riksadvokaten slutter seg ellers til departementets merknader under pkt. 3.5.3. om at mindreårige ikke skal benyttes i provokasjonshandlinger for å avdekke brudd på alkoholloven. Departementets syn er i tråd med hvordan en herfra ellers vurderer provokasjon som metode».

Også Bergen kommune støtter departementets syn:

«Bergen kommune er enig i konklusjonen om at det ikke blir gitt anledning for å benytte provokasjon og slutter seg i hovedsak til de anførsler som departementet beskriver.»

Ringsaker kommune uttaler at kommunen

«er kjent med at undersøkelser utført av frivillige organisasjoner avdekker en rekke brudd på alkohollovgivningen der mindreårige og skuespillere brukes som provokatører. For kommunen er resultatene fra slike undersøkelser nyttige [...] Kommunen ser imidlertid flere problemstillinger knyttet til en evt. mulighet til å bruke provokatør i egen kontrollvirksomhet. En er for det første enig med departementet i at et framprovosert brudd på alkohollovgivningen har begrenset bevismessig verdi. For det andre vil det for kommunen ligge et betydelig moralsk dilemma i bruk av eksempelvis mindreårige for å provosere fram lovbrudd».

4.4.3 Departementets vurdering

Politiet har i enkelte situasjoner anledning til å provosere fram en ulovlig handling for å skaffe bevis. Politiets adgang til å provosere fram lovbrudd er ikke lovfestet, men følger av rettspraksis. Flere vilkår må da være oppfylt, jf. Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2000 «Vederlag til kilder. Provokasjon». Bakgrunnen for disse vilkårene er hensynet til rettssikkerheten og et krav om forholdsmessighet mellom de midler som anvendes og det som kan oppnås.

For det første er det et vilkår at provokasjon kun kan benyttes ved alvorlige straffbare handlinger. Politiets bruk av provokasjon må videre, i henhold til rettspraksis, jf. bl.a. Rt. 1993 s. 473, ikke «anvende ekstraordinære etterforskningsmetoder på en slik måte at det fremkalles en straffbar handling som ellers ikke ville blitt begått». Dette må etter departementets syn legges til grunn også ved vurderingen av bruk av provokasjon i alkohollovens sammenheng, altså ved vurdering og provokasjon i forbindelse med administrative reaksjoner. Departementet kan ikke se at det vil være mulig å gjøre bruk av provokasjon i kontroll, uten at det fremkalles et regelbrudd som ikke ville skjedd uten provokasjonen. Dette innebærer at brudd på regelverket som følge av provokasjon i kontrollen ikke vil kunne tillegges bevismessig verdi.

Departementet ser alvorlig på overtredelse av alkohollovens bestemmelser. Departementet er opptatt av at kommunene skal ha de nødvendige verktøy for å kunne foreta god og grundig kontroll. På den annen side er bruk av provokasjon en svært inngripende handling. Det skal etter departementets syn svært tungtveiende grunner til for å kunne godtgjøre bruk av en slik metode. Overtredelse av alkoholloven i forbindelse med kommunenes kontroll er, slik departementet ser det, ikke alvorlig nok til å kunne forsvare bruk av provokasjon. Departementet mener videre at det ikke er ønskelig å benytte mindreårige til å utføre slike provokasjonshandlinger.

Helse- og omsorgsdepartementet vil på denne bakgrunn ikke fremme forslag om at det tillates bruk av provokasjon i kommunenes kontroll av salgs- og skjenkebevillinger.

4.5 Politiets rolle i bevillingssaker

4.5.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet drøftet departementet om det er behov for vetorett for politiet i bevillingssaker og/eller ytterligere adgang for politiet til å stenge salgs- og skjenkesteder. Departementet kom til at politiets rolle er tilstrekkelig ivaretatt i gjeldende rett, og fremmet ikke forslag om vetorett eller ytterligere stengningsadgang.

4.5.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene, bl.a. Bærum kommune, Politidirektoratet, Politiets Fellesforbund, Skien kommune, Telemark politidistrikt og Troms politidistrikt uttaler seg eksplisitt om politiets rolle i bevillingssaker. Høringsinstansene støtter i all hovedsak departementets vurderinger.

Om vetorett for politiet uttaler Politidirektoratet følgende:

«Politidirektoratet vil understreke viktigheten av at det lokale politiets erfaringer og vurderinger vektlegges når en kommune utarbeider sine alkoholpolitiske handlingsplaner og behandler enkeltsøknader om bevilling.

Politidirektoratet er samtidig enig i dagens rollefordeling, som må anses å ha bred politisk oppslutning, ved at det er kommunen som til syvende og sist avgjør hvorvidt skjenkebevilling skal gis. Direktoratet er derfor også enig i at det neppe heller for politiets del er ønskelig med en vetorett i bevillingsspørsmål. Dette ville være å tillegge politiet en oppgave hvor det i praksis vil være svært vanskelig å trekke grensene mellom det politifaglige og det politiske - og hvor politiet i realiteten får en politisk rolle.»

Bærum kommune uttaler vedrørende vetorett at kommunen

«anbefaler departementets konklusjon. Kommunen viser til at politiet er lovpålagt høringsinstans ved alle nye bevillingssøknader, og her har en god mulighet til å redegjøre grundig for sitt syn, spesielt hvis de har innsigelser. [...] Videre mener Bærum kommune det er det viktig å ivareta lokalpolitiske hensyn vedrørende etablering av skjenkesteder».

Telemark politidistrikt uttaler at politiets innflytelse ikke bør utvides og uttaler videre:

«Overholdelse av regelverket på dette området bør i størst mulig grad ivaretas av bevillingsmyndighetene. Det understrekes at det er kommunene som er ansvarlig for å kontrollere og følge opp kontroll av bevillingssteder. Dette ansvaret kan kommunene ikke fraskrive seg. Videre har politiet begrensede ressurser og bør etter politimesterens syn ikke pålegges et større ansvar for det kommunale salget og skjenkingen av alkohol.»

Troms politidistrikt uttaler at man ikke ser behov for vetorett. Om adgangen til å stenge et salgs- eller skjenkested, vises det til allerede eksisterende hjemmel, og at denne

«hittil ikke [har] vært benyttet i dette politidistriktet. [...] Imidlertid burde alkoholloven inneholde en tydelig hjemmel for at politiet kan stanse skjenking når ulovlig skjenking konstanteres».

Om ytterligere adgang for politiet til å stenge et bevillingssted, uttaler Skien kommune at kommunen

«foreslår [...] at politiet får utvidet adgang til å stenge et salgs- eller skjenkested og at denne retten utvides fra to til syv dager. Dette for at bevillingsmyndigheten skal få tid til varsling og eventuelt foreta en suspensjon inntil eventuell vedtak om inndragning foreligger. Dette vil da være i samsvar med politiets adgang til midlertidig stenging i serveringsloven».

4.5.3 Departementets vurdering

Departementet vil innledningsvis bemerke at dagens regelverk muliggjør et godt samarbeid mellom kommunen og politiet i saker som angår salgs- og skjenkebevillinger, f. eks. ved felles kontroller, informasjonsutveksling og gjennom samarbeidsfora innen forebygging. Departementet mener slikt samarbeid kan være svært viktig for å forebygge alkoholrealterte skader.

Etter dagens regelverk skal politiet høres i bevillingssaker. Før en bevillingssøknad avgjøres, skal det innhentes uttalelse fra sosialtjenesten og politiet, jf. alkoholloven § 1-7 annet ledd. Politiet kan blant annet uttale seg om ordens- og trafikkmessige forhold eller om stedet ligger i et kriminelt belastet område. Videre skal politiet vurdere de ansvarliges vandel. Dette innebærer at politiet høres i slike saker, men at de ikke har vetorett. Det er opp til kommunene å avgjøre om bevilling skal gis dersom søker oppfyller lovpålagte krav.

Politiet kan også stenge et salgs- eller skjenkested som har bevilling, jf. alkoholloven § 1-8a annet ledd, når dette er nødvendig for å hindre forstyrrelse av offentlig ro og orden, ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet eller for å avverge eller stanse lovbrudd. Det er en forutsetning for slik stengning at det foreligger en alvorlig situasjon som ikke kan avhjelpes uten at bevillingsstedet stenges, og at eventuelt vedtak om inndragning ikke kan vente. Stenging på grunn av lovbrudd kan i utgangspunktet bare foretas dersom det dreier seg om lovbrudd knyttet til selve salgs- eller skjenkevirksomheten, for eksempel vold mot gjester, skadeverk på inventaret eller narkotikaomsetning. Alvorlige brudd på arbeidsmiljøloven eller straffelovens bestemmelser om økonomisk kriminalitet kan også i noen tilfeller føre til stengning. Formålet med politiets stengningsadgang er å gi politiet hjemmel til å gripe inn i unntakstilfeller, tilsvarende politiloven § 7. Stengning kan ikke skje for lengre tid enn nødvendig for å gjenopprette en lovlig situasjon, og uansett ikke for et lengre tidsrom enn to dager.

I tillegg til ovennevnte vil politiet ha mulighet til å uttale seg i de tilfeller alkoholpolitisk/rusmiddelpolitisk handlingsplan sendes på høring.

Departementet vil understreke at alkoholloven tillegger kommunene ansvar for å gi og kontrollere utøvelsen av salgs- og skjenkebevillinger. Dette ansvaret kan ikke overlates til andre, og det bør ikke fastsettes bestemmelser som i praksis delegerer ansvaret til andre. Det bør i vurderingen av spørsmålet om politiets rolle tillegges vekt at kommunenes alkoholpolitiske frihet også omfatter frihet til å beslutte når reaksjon skal iverksettes. Det ville kunne innebære et brudd på denne friheten om politiet fikk utvidet stengningsadgang.

Departementet vil videre påpeke at man i henhold til det kontradiktoriske prinsipp så langt som mulig bør unngå umiddelbar inndragning, da bevillingshaver ikke vil få anledning til å uttale seg om saken. Etter dette er det departementets syn at politiets nåværende mulighet til å stenge et bevillingssted er tilstrekkelig. Departementet mener det ikke er behov for å gi politiet en ytterligere hjemmel til å stenge bevillingssteder.

Når det gjelder vetorett for politiet i bevillingssaker, vil departementet vise til den alkoholpolitiske frihet - og det ansvar - kommunene har. En vetorett for politiet ville innebære et brudd på dette, og i realiteten være en flytting av ansvar fra kommune til politiet. Det skal også påpekes at en slik flytting ville bety at politiet ville utføre oppgaver som kan ha politiske sider. Departementet finner det tilstrekkelig at det skal innhentes uttalelse fra politiet før bevillingssøknad avgjøres, samt at politiet vil kunne uttale seg om alkoholpolitisk handlingsplan.

Departementet mener at behovet for politiets medvirkning i forhold til bevillingssaker er tilfredsstillende ivaretatt ved dagens lovgivning, og fremmer ikke forslag om vetorett for politiet i bevillingssaker eller utvidet adgang for politiet til å stenge salgs- og skjenkesteder.

4.6 Prøveordning for umiddelbar inndragning av bevilling

4.6.1 Høringsforslaget

Departementet skisserte i høringsnotatet en mulig prøveordning der kommunene gis kompetanse til å delegere myndighet til kontrollørene til å foreta inndragning av bevilling på stedet, dersom det avdekkes brudd på bestemmelser som har nær sammenheng med alkohollovens formål. Formålet med ordningen ville være å bidra til effektiv kontroll uten at det gikk på bekostning av kommunenes frihet til å føre en selvstendig og lokalt tilpasset alkoholpolitikk. Gjennom en umiddelbar reaksjon ville alvoret i brudd på regelverket synliggjøres.

Departementet påpekte imidlertid at en slik umiddelbar reaksjon ville innebære brudd med forvaltningsrettens regler om kontradiksjon. Det ble også pekt på at det kan være betenkelig at kontrollører som ikke er ansatt i kommunen, skal kunne fatte vedtak om inndragning i de tilfeller hvor kommunen engasjerer andre til å foreta kontroll. Departementet valgte på denne bakgrunn å ikke fremme konkrete lov- og forskriftsforslag, men ga en beskrivelse av hvordan man så for seg at en slik ordning kunne utformes. Departementet ba om høringsinstansenes syn på en slik ordning.

4.6.2 Høringsinstansenes syn

36 kommuner går, i likhet med Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Helsedirektoratet, Studentparlamentet i Bergen, Troms politidistrikt og Østfold politidistrikt, eksplisitt mot en slik løsning.

Bærum kommune uttaler at

«det i kommunen er lite behov for å kunne inndra en skjenkebevilling umiddelbart [...] Bærum kommune er også bekymret for likebehandlingsprinsippet, i og med at en eventuell umiddelbar inndragning vil være basert på det aktuelle kontrollørparets skjønn med hensyn til omstendighetene på stedet.»

Haugesund kommune skriver følgende:

«En kan ikke se at denne kompetansen vil avdekke flere lovbrudd. Det vil være å legge et urimelig ansvar på kontrollørene som kan medføre færre negative rapporter ved at terskelen i praksis legges høyere.»

Sandefjord kommune uttaler følgende:

«Det vurderes at behovet for forsvarlig saksbehandling i forbindelse med stengning av et sted er viktig, og erfaring viser at politiets stengningsadgang ivaretar behov for rask handling.»

Skedsmo kommune uttaler følgende:

«Det er kommunens vurdering at hensynet til bevillingshavers rettssikkerhet bør veie tungt i saker som reelt sett innebærer påstander om lovbrudd. [...] I tilfeller hvor situasjonen tilsier at det kan være fare for liv og helse, har kontrollørene allerede den mulighet tilgjengelig at de kan tilkalle politiet som deretter kan vurdere om det er saklig behov for å stenge stedet umiddelbart. Fokus bør i stedet rettes mot en grundigere opplæring av kommunens kontrollører og kontrollmetodene.»

Sørum kommune uttaler følgende:

«Et vesentlig argument [...] er hensynet til alkoholkontrollørene som personer og kommunalt ansatte eller engasjerte. Det å komme som menig alkoholkontrollør, uten politiets fullmakter, en sen nattetime og inndra en skjenkebevilling og kreve at skjenkestedet stenger på timen [...] er en situasjon rådmannen ikke ønsker å sette våre alkoholkontrollører i.»

Vefsn kommune uttaler følgende:

«Vefsn kommune kan imidlertid ikke se noen grunn til at bevillingshaver skal ilegges en så streng reaksjon som inndragning, uten at de rettssikkerhetsgarantier som forvaltningslovens generelle regler oppstiller ligger til grunn for avgjørelsen. Beslutning om inndragning bør ligge hos kommunen som i dag, slik at bevillingshaverne har visshet om at saksbehandlingen er rettferdig og konsekvent.»

HSH finner en slik ordning svært problematisk og vil fraråde en slik forsøksordning. HSH uttaler videre:

«For det første er inndragning av bevilling i seg selv en reaksjonsform som for det enkelte salgs- og skjenkested oppleves som dramatisk. [...] De betydelige konsekvenser en inndragning av bevillingen vil ha tilsier at en inndragning baseres på forsvarlig saksbehandling og prinsippet om kontradiksjon, viktige prinsipper som departementet tydelig fremhever. [...] For det andre kan ikke HSH se at det foreligger et behov for umiddelbar inndragning. Selv om overtredelse av alkohollovens bestemmelser er meget uheldige, særlig i forhold til salg/skjenking til mindreårige, er det neppe slik at en inndragning ikke kan utstå til kommunen har gjennomført den ordinære saksbehandling.»

Fylkesmannen i Rogaland uttaler seg også mot ordningen og begrunner dette på følgende måte:

«Hensynet til bevillingshavers rettssikkerhet må i dette tilfellet veie tyngre enn hensynet til en effektivisering av kontrollen. [...] Argumentene for å gi skjenkekontrollørene utvidet myndighet svekkes av at det ikke synes å være et stort behov for en slik fullmakt.»

Juvente påpeker en rekke betenkeligheter ved en slik ordning, men ser at det i enkelte tilfeller kan være hensiktsmessig med en slik ordning.

NHO Reiseliv støtter ikke den skisserte ordningen og uttaler:

«NHO Reiseliv presiserer for ordens skyld at vi med dette ikke mener å undervurdere den risiko skjenking i strid med alkohollovens regler i enkelte tilfeller vil kunne innebære. Men i de tilfeller dette skjer, må skjenkestedene kunne forvente og forlange at kommunen behandler overtredelsen i samsvar med gjeldende saksbehandlingsregler, herunder reglene for god forvaltningsskikk. Og dette også på en slik måte at skjenkestedets rettssikkerhet ivaretas og atter at konsekvensene av et eventuelt brudd undergis det skjønn og de prinsipper som de nevnte regler definerer. Dette innbærer blant annet at saken utredes så godt som mulig i samsvar med forvaltningsloven § 17, at parten gis innsyn i sakens dokumenter jf nevnte lov § 18, og ikke minst at parten gis en reell mulighet til å komme til orde med sin egen versjon av saken samt anførsler knyttet til eventuell sanksjon, slik det forutsettes både etter forvaltningsloven og ikke minst etter alkohollovens saksbehandlingsregler.»

Heller ikke Norges Colonialgrossisters forbund støtter den skisserte ordningen:

«Forslaget om en prøveordning hvorved kontrollørene kan inndra bevilling på stedet, er uheldig og frarådes.»

Actis, Det Norske Totalavholdsselskap, Fagrådet innen Rusfeltet i Norge, FHI, HSL-fakultetet, Kirkens bymisjon, KRÅD, Legeforeningen, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Politiets fellesforbund, Telemark politidistrikt og UNIO, uttaler eksplisitt at de er for innføring av en ordning som den skisserte. Det gjør også seks kommuner.

Molde kommune uttaler at kommunen

«støtter innføringen av en midlertidig prøveordning der kontrollører av kommunale salgs- og skjenkebevillinger kan gis kompetanse til å inndra salgs- eller skjenkebevilling på stedet. Dette gir kommunene en utvidet mulighet til raskere og strengere reaksjon ved brudd på bestemmelsene som har særlig sammenheng med alkohollovens formål.»

Stavanger kommune støtter forslaget og uttaler at

«Stavanger kommune støtter forslaget om å gi skjenkekontrollører, som en prøveordning, myndighet til å kunne stenge et salgs- eller skjenkested, på stedet. Kommunen ser behov for en slik ordning på lik linje som myndigheten til mattilsynet og brannvesenet innenfor sine ansvarsområder.»

Stiftelsen Kirkens Bymisjon Oslo uttaler at de

«støtter forslaget om å innføre den midlertidige prøveordningen, men vi er også opptatt av at rettssikkerheten til salgs- og skjenkestedene blir ivaretatt. Dette er noe departementet er opptatt av i høringsforslaget, og vi mener det er viktig at prøveordningen vektlegger dette hensynet i stor grad ved evalueringen av prøveordningen».

4.6.3 Departementets vurdering

Departementet vil ikke fremme forslag om en prøveordning for umiddelbar inndragning av en bevilling, se oversikten over allerede eksisterende virkemidler og igangsatte tiltak og departementets vurderinger av selve prøveordningen under.

Ordningen, slik departementet skisserte den i høringsnotatet, ville åpnet for at kontrollører av salgs- og skjenkebevillinger kunne inndra bevilling på stedet. Det ble foreslått en frivillig forsøksordning på tre år, hvor kommuner skulle kunne søke om og bli godkjent som forsøkskommune av Helsedirektoratet. Departementet mente at en eventuell ordning burde forskriftsfestes og at eventuell hjemmel for å gi slik forskrift måtte tas inn i alkoholloven § 1-8 første ledd.

4.6.3.1 Tilgjengelige verktøy for kommunene - en oversikt over igangsatte tiltak

Departementet vil innledningsvis understreke at alkoholloven etter departementets syn allerede inneholder virkemidler som gir kommunene gode muligheter for å kunne avdekke og følge opp brudd på alkoholregelverket. Utfordringen ligger etter departementets syn i å tydeliggjøre disse mulighetene overfor kommunene, og i å gi kommunene tilstrekkelig trygghet til å ta disse i bruk.

SIRUS sin årlige undersøkelse av kommunenes forvaltning av alkoholloven har avdekket at kommunene i forholdsvis liten grad ser ut til å ta i bruk de mulighetene alkoholloven gir til å føre kontroll med og følge opp regelbrudd. Rapporten stadfester at kommunene de siste tiårene generelt har ført en stadig mer liberal alkoholpolitikk. Opplysningene for 2009 endrer ikke dette bildet. Antall skjenkebevillinger er tredoblet siden 1980. Andelen bevillinger som gir anledning til å servere drikk i alkoholgruppe 3, lå i 2009 på over 80 pst. Når det gjelder antall kommuner som har et tak på antall salgs- og skjenkebevillinger, så viser tallene for 2009 at trenden med en gradvis reduksjon fortsetter.

Når det gjelder kontroll, viser undersøkelsen at trenden med å engasjere privat selskap/vaktselskap til å gjennomføre kontrollen, fortsetter (ca. 300 av kommunene benyttet seg av en slik ordning). Kontrollene avdekket i 2009 til sammen 1 018 overtredelser knyttet til skjenkebevillinger og 188 overtredelser knyttet til salgsbevillinger (for 2007 var tallene henholdsvis 608 og 183 og for 2008 890 og 165). I 2007 ble det inndratt 35 salgsbevillinger fordelt på 20 kommuner, og 153 skjenkebevillinger fordelt på 63 kommuner. I 2008 ble det inndratt 30 salgsbevillinger fordelt på 13 kommuner, og 120 skjenkebevillinger fordelt på 53 kommuner. I 2009 ble det inndratt omlag 13 salgsbevillinger fordelt på 10 kommuner, og 96 skjenkebevillinger fordelt på 43 kommuner. Undersøkelsen tyder på at det ligger et betydelig potensial for å få kommunene til å ta i bruk de virkemidler alkoholloven gir. Ikke minst er det etter departementets syn viktig at kommunene ser helhetlig på alkoholpolitikken - fra vurderingen av om bevilling skal gis (oppfyller søker vandelskravet, ligger stedet i nærheten av skole), via tilstrekkelig veiledning til bevillingshavere, opplæring av kontrollører, til kontroll og eventuell inndragning.

Flere tiltak for å bedre kommunenes kontroll er igangsatt. Det pågår et kontinuerlig arbeid for å styrke kommunenes kompetanse på og behandling av alkoholpolitiske saker, herunder bevillingssaker og kontroll.

Helsedirektoratet bistår kommunene ved tolkning av lovverket og i forhold til andre aspekter ved det alkoholpolitiske arbeidet. Dette gjøres på flere måter:

I 2008 ga Helsedirektoratet ut Håndbok i alkoholloven m.v. - Rundskriv IS-5/2008. Rundskrivet skal gi veiledning i enkeltsaker, lovtolkningsspørsmål og andre problemstillinger som bevillingsmyndighetene står overfor. I tillegg er Helsedirektoratet sammen med andre instanser med på å utforme www.kommunetorget.no. Dette er en praksisrettet veiledningstjeneste for planarbeid knyttet til rusforebyggende og rusbehandlingsrelatert arbeid i kommunene spesielt og kommunalt planarbeid generelt. Videre er direktoratet ansvarlig for programmet «Ansvarlig vertskap».

I 2006 utga Helsedirektoratet en veileder for kommunal rusmiddelpolitisk handlingsplan. Veilederen skal støtte opp under det viktige lokale rusforebyggende arbeidet i kommunene og skal gjøre det lettere for kommunene å utarbeide en slik plan. Gjennom å utarbeide en helhetlig rusmiddelpolitisk handlingsplan kan kommunene se alkoholpolitikk i en større forebyggende sammenheng og lettere veie alkoholpolitiske konsekvenser opp mot næringsinteresser.

Over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett bevilget Stortinget for 2009 8 mill. kroner til bistand til kommuner ved utarbeidelse av rusmiddelpolitisk handlingsplan. Bevilgningen er videreført for 2010. De kommuner som ikke har rusmiddelpolitiske handlingsplaner og/eller som har utfordringer knyttet til det alkoholpolitiske arbeidet, skal prioriteres.

I 2008 satte Helsedirektoratet i gang et kontrollprosjekt. Målet er å redusere omfanget av overskjenking og skjenking til mindreårige gjennom bedre og mer effektiv kontroll med bevillingshaverne. Åtte kommuner er valgt ut til å delta i prosjektet. Kommunene skal identifisere hindringer for god kontroll, utvikle nye tilnærminger for å styrke kvaliteten på kontrollen og prøve ut disse i praksis. På bakgrunn av rapporteringer fra kommunene skal Helsedirektoratet utvikle ytterligere verktøy for kommunenes kontroll. Kommunene har oppsummert sine erfaringer og sendt disse til Helsedirektoratet. Prosjektet vil gi viktig informasjon om hvilke deler av og hvordan kommunenes kontroll kan styrkes innenfor gjeldende regelverk.

Stortinget bevilget i 2009 6 mill. kroner til ytterligere styrking av kommunenes kontroll. Helsedirektoratet brukte midlene til kompetanseheving i flere ledd, herunder blant kontrollører og saksbehandlere. Det ble avholdt en seminarrekke om kontroll, som bidro til å skape nettverk som en del av kompetansebyggingen. I 2010 har det blitt avholdt kurs for sesongkommuner, dvs. kommuner med særlige utfordringer knyttet til sesong, f.eks. vintersportssteder, og landets politiråd. Helsedirektoratet skal i 2010 i sammenheng med det øvrige arbeidet med å styrke kontrollen av salgs- og skjenkebevillinger, vurdere hvordan man kan hente inspirasjon fra det svenske STAD-prosjektet som kan føre til økt overholdelse av alkohollovgivningen, og vurdere ytterligere tiltak for å få til dette. Det vises i denne forbindelse til Stortingets anmodningsvedtak nr. 481 (2008-2009), jf. Dok. nr. 8:80 (2008-2009).

På bakgrunn av ovennevnte mener departementet at alkoholloven gir kommunene tilstrekkelig med virkemidler, men at et kontinuerlig fokus på å veilede kommunene om disse virkemidlene er svært viktig.

4.6.3.2 Vurderinger knyttet til en ordning som beskrevet i høringsnotatet

En ordning med umiddelbar inndragning av bevilling som den departementet beskrev i høringsnotatet reiser flere utfordringer. En slik ordning ville innebære at man fraviker det kontradiktoriske prinsipp som er helt sentralt i forvaltningsretten. Kontradiksjon skal sikre parter rett til å uttale seg og gjøre seg kjent med anførslene i saken før vedtak fattes. Det krever etter departementets syn særskilte og tungtveiende grunner for å kunne fravike dette. En rekke høringsinstanser, herunder HSH, viser til at kontradiksjon er viktig, og at en ordning der muligheten for dette ikke forligger, ikke bør innføres. Også en rekke av de høringsinstansene som støtter en ordning som muliggjør at kontrollørene skal kunne inndra bevilling på stedet, påpeker at dette er problematisk.

Departementet vil videre peke på at det ikke nødvendigvis foreligger samme behovet for umiddelbar stenging som ved f. eks. stenging etter matloven (hvor Mattilsynet kan stenge et sted umiddelbart). Ved f. eks. overtredelse av aldersbestemmelsene (skjenking til mindreårige) vil det ikke være nødvendig å inndra bevillingen for å sikre at det konkrete bruddet opphører øyeblikkelig.

Departementet vil påpeke at det i de fleste tilfeller vil være tilstrekkelig at en eventuell inndragning følger av alminnelig saksbehandling. Inndragning etter dagens regelverk vil sikre at kommunen, som har ansvaret for å føre en lokalt tilpasset og ansvarlig alkoholpolitikk, fatter vedtak under hensyntagen til dette ansvaret.

Selv om overtredelse av sentrale bestemmelser i alkoholloven med nær tilknytning til lovens formål er meget alvorlig, ser departementet ikke at dette oppveier de mange utfordringene en slik ordning reiser.

Et flertall av kommunene som uttaler seg ønsker ikke en slik ordning, bl.a. av hensyn til kontradiksjon, at den som innvilger søknad om bevilling også bør vurdere inndragelse og av hensyn til kontrollørene. Departementet kan ikke se at det er hensiktsmessig å innføre en ordning mange av kommunene selv ikke ønsker.

Hensynet til kontrollørene, som flere kommuner viser til, må etter departementets syn tillegges stor vekt. Departementet antar at det ville vært svært krevende og i enkelte situasjoner urimelig, å pålegge kontrollører det ansvaret som en ordning med umiddelbar inndragning ville medføre. Kontrollørene ville kunne oppleve å bli satt i en vanskelig situasjon de ikke har forutsetninger for å kunne håndtere. Det må antas at det å stenge f. eks. et stort utested med mange gjester vil kunne føre til sterke reaksjoner fra ansatte og gjester - reaksjoner som det ikke kan forutsettes at kontrollørene ville ha forutsetninger for å håndtere, selv med økte kompetansekrav.

Det bør etter departementets syn legges vekt på at en slik ordning ville åpne for at private aktører, f. eks. Securitas, kunne fatte enkeltvedtak om inndragning av bevilling. Selv om det ikke foreligger formelle hindringer mot en slik løsning, mener departementet at det bør utvises varsomhet med å flytte vedtaksmyndighet fra det offentlige til det private.

Det har for øvrig vært anført at en slik ordning vil forhindre forsøk på unngåelse av regelverket ved at bevilling overdras til andre etter avdekkede overtredelser, men før vedtak er fattet. Helse- og omsorgsdepartementet vil i den forbindelse påpeke at dagens lovgivning ikke åpner for å omgå regelverket på denne måten. Departementet finner grunn til å understreke at man ikke kan overdra en større rettighet enn den man har. Dersom det hefter overtredelser ved tidligere eiers drift, vil disse hefte ved bevillingen når en ny eier driver på den såkalte overgangsregelen i alkoholloven § 1-10. Dette følger av at man i overgangsperioden - før ens egen søknad og vandel er vurdert - driver på tidligere eiers bevilling.

4.6.3.3 Konklusjon

Både på bakgrunn av at det allerede i dag ligger uutnyttede muligheter i alkoholloven og at det knytter seg mange betenkeligheter til en ordning med umiddelbar inndragning av bevillinger, er departementet kommet til at det ikke er ønskelig å fremme forslag om lovendring som gir hjemmel for å fastsette forskrift om at kontrollører kan foreta umiddelbar inndragning av bevilling.