10 Andre lovendringsforslag

10.1 Regulering av plikten til å etterkomme anmodninger, avslagsgrunner mv.

Etter gjeldende rett er norske myndigheter folkerettslig forpliktet til å etterkomme anmodninger fra utenlandske myndigheter om rettslig bistand i straffesaker. Det følger av 1959-konvensjonen at statene plikter å yte hverandre størst mulig bistand ved forfølgningen av straffbare handlinger som hører under jurisdiksjonen til de rettshåndhevende myndigheter i den anmodende staten, jf. artikkel 1 nr. 1.

Bistand kan imidlertid nektes dersom anmodningen gjelder en politisk forbrytelse eller den anmodede staten for øvrig finner at slik bistand vil stride mot rikets ”selvstendighet, medføre fare for dens sikkerhet, eller stride mot dens rettsorden (ordre public) eller andre vesentlige interesser”, jf. artikkel 2 og første tilleggsprotokoll til 1959-konvensjonen artikkel 1. Norge har videre avgitt erklæring til 1959-konvensjonen artikkel 2 om at bistand også kan nektes dersom den personen anmodningen gjelder, allerede er under strafforfølgning i Norge eller i en tredjestat for det forholdet som anmodningen omhandler. Det samme gjelder dersom vedkommende i Norge eller i en tredjestat allerede er domfelt, frifunnet eller saken er henlagt, for det samme forholdet.

Plikten til å yte bistand etter 1959-konvensjonen ligger også til grunn for 2000-konvensjonen og Annen tilleggsprotokoll, som bygger på og videreutvikler 1959-konvensjonen. 2000-konvensjonen og Annen tilleggsprotokoll går dessuten noe lenger i å pålegge forpliktelser til å etterkomme anmodninger om enkelte særskilte former for bistand, for eksempel med avhør ved video- og telefonkonferanse og avlytting av telekommunikasjon.

Også i mangel av folkerettslig forpliktelse yter norske myndigheter rettslig bistand til utenlandske myndigheter i størst mulig grad, for å bidra til effektiv kriminalitetsbekjempelse på tvers av landegrensene.

I høringsnotatet foreslo departementet å lovregulere plikten til å etterkomme rettsanmodninger fra utlandet (punkt 17.1 side 80):

”En slik regulering er viktig for å tydeliggjøre utgangspunktet om at norske myndigheter har en plikt til å yte rettslig bistand i straffesaker. Departementet foreslår derfor at det i utleveringsloven inntas en ny bestemmelse for eksempel som § 23a der det presiseres at en anmodning om rettslig bistand fra utenlandsk myndighet så vidt mulig skal etterkommes.

Det kan foreligge grunner til at en anmodning helt eller delvis ikke kan eller skal etterkommes. Etter hvert som det i større grad legges opp til at rettsanmodninger sendes direkte mellom rettshåndhevende myndigheter er det viktig at det eksisterer rimelig klare og tilgjengelige regler for når rettsanmodninger ikke skal etterkommes. Departementet vil derfor foreslå at de viktigste og mest praktiske avslagsgrunnene reguleres i loven.

Den oppregningen av obligatoriske og fakultative avslagsgrunner som foreslås er ikke ment å være uttømmende. Det kan tenkes en rekke andre grunner til at en rettsanmodning ikke kan etterkommes, for eksempel at det foreligger praktiske hindringer eller at det ikke er hjemmel i norsk rett for å iverksette det begjærte etterforskningsskritt.”

I høringsnotatet ble det videre redegjort slik for de foreslåtte avslagsgrunnene (punkt 17.1 side 80-81):

”I strid med vesentlige interesser. 1959-konvensjonen artikkel 2 oppstiller ulike fundamentale avslagsgrunner, herunder der gjennomføringen av anmodningen ville krenke den anmodede stats selvstendighet, medføre fare for dens sikkerhet, eller stride mot rettsordenen (ordre public) eller andre vesentlige interesser. Med bakgrunn i denne bestemmelsen vil departementet foreslå at det presiseres i loven at rettsanmodninger skal avslås dersom gjennomføringen vil krenke nevnte interesser.

Politiske lovbrudd. Departementet vil foreslå at det i loven presiseres at det er adgang til å avslå anmodninger som gjelder handlinger som ikke kan begrunne utlevering etter utleveringsloven § 5 (politiske lovbrudd), likevel slik at dette ikke gjelder for stater som er tilsluttet Schengen-samarbeidet eller EU, jf. prinsippet i utleveringsloven § 24 nr. 3. Rettsutviklingen innen EU og Norden på utleveringsområdet går i retning av å avskaffe politiske lovbrudd som nektingsgrunn, jf. både nordisk og europeisk arrestordre. Departementet anser det som naturlig at reglene om rettslig bistand i straffesaker harmoneres med de forpliktelsene som følger av samarbeidet om utlevering i Norden og EU, og ønsker derfor at politiske lovbrudd ikke gjøres til avslagsgrunn i saker om rettslig bistand.

Militære lovbrudd. Selv om det er svært lite praktisk med anmodninger om bistand til forfølgelse av militære lovbrudd, bør det etter departementets mening være adgang til å avslå slike anmodninger, med mindre forholdet er straffbart også etter ikke-militær straffelovgivning, jf. henvisningen til utleveringsloven § 4. Det vises i denne sammenheng til at 1959-konvensjonen ikke kommer til anvendelse på militære forbrytelser som ikke også er straffbare etter borgerlig lov, jf. artikkel 1.”

Om dobbelt strafforfølgning som avslagsgrunn het det (punkt 17.1 side 81):

”Norges reservasjon til 1959-konvensjonen tar sikte på å ivareta de samme hensyn som Schengen-konvensjonen artikkel 54, som inneholder et forbud mot dobbel strafforfølgning. Bestemmelsen lyder i uoffisiell norsk oversettelse:

‘En person som det er avsagt rettskraftig dom mot i en konvensjonspart, kan ikke av en annen konvensjonspart forfølges rettslig for de samme forhold, forutsatt at straffen, i tilfelle domfellelse er fullbyrdet, er under fullbyrding eller ikke lenger kan fullbyrdes i henhold til lovgivningen i den konvensjonspart der dommen ble avsagt.’

Ifølge rettspraksis fra EF-domstolen gjelder prinsippet om ‘ne bis in idem’ – slik det er nedfelt i Schengen-konvensjonen artikkel 54 – ikke bare der det foreligger rettskraftig dom, men også i de tilfellene der det foreligger en annen endelig avgjørelse fra en rettshåndhevende myndighet som hindrer videre strafforfølging.

Selv om det å yte rettslig bistand i en straffesak vedrørende et forhold som allerede er avgjort på en slik måte at videre strafforfølgning er avskåret, ikke nødvendigvis kommer i konflikt med prinsippet i Schengen-konvensjonen artikkel 54, vil det i mange tilfeller harmonere dårlig med forbudet mot dobbel straffeforfølgning å gi slik bistand. Departementet foreslår derfor at det også gjøres til en fakultativ avslagsgrunn at det i Norge eller i en stat som er tilknyttet Schengen-samarbeidet er avsagt dom eller foreligger annen avgjørelse som avskjærer videre straffeforfølgning for det forhold begjæringen gjelder.”

Norske avgjørelser som avskjærer videre strafforfølgning fremgår av STRASAK. I høringsnotatet la departementet til grunn at den myndighet som har saken til behandling ikke er forpliktet til å undersøke om det foreligger dom eller annen avgjørelse i utlandet som avskjærer videre strafforfølgning. Det er bare når påtalemyndigheten eller domstolene har informasjon om at det foreligger en slik dom eller avgjørelse, at spørsmålet om å avslå anmodningen må vurderes nærmere. Departementet foreslo derfor at det skulle fastsettes i lovteksten at begjæringen kunne avslås dersom den fullbyrdende myndigheten hadde kjennskap til at det i Norge eller i en stat som er tilknyttet Schengen-samarbeidet eller EU er avsagt dom eller foreligger annen avgjørelse som avskjærer videre strafforfølgning for det forhold begjæringen gjelder. I vurderingen av om anmodningen likevel burde etterkommes, foreslo departementet at det blant annet skulle legges vekt på straffens lengde og hvorvidt den var fullbyrdet.

Departementet foreslo videre en generell avslagsgrunn (punkt 17.1 side 82):

”Andre grunner. Departementet foreslår videre at loven gir adgang til å avslå en anmodning dersom det for øvrig foreligger tungtveiende grunner for at begjæringen ikke bør etterkommes. Dette alternativet kan for eksempel være aktuelt i tilfeller hvor det foreligger endelige dommer fra stater som ikke er med i Schengen-samarbeidet. Tilsvarende hvis det i Norge er gitt amnesti for det forhold anmodningen gjelder eller den gjelder straffeforfølgelse av et forhold begått av en person som på grunn av sin alder ikke kan holdes strafferettslig ansvarlig.”

Det ble ikke foreslått at dobbelt straffbarhet skulle være et vilkår for å etterkomme en anmodning om rettslig bistand i straffesaker (punkt 17.1 side 82):

”Dobbelt straffbarhet. For rettsanmodninger som omfatter bruk av tvangsmidler følger det av utleveringsloven § 24 tredje ledd at begjæringen ikke kan etterkommes dersom den handling forfølgningen gjelder, eller en tilsvarende handling, ikke er straffbar etter norsk lov. Både 1959-konvensjonen artikkel 5 nr. 1 bokstav a) og Schengen-konvensjonen artikkel 51 bokstav a) legger opp til at det ikke skal stilles vilkår om dobbel straffbarhet utenfor tvangsmiddeltilfellene. Det er også på det rene at kravet til dobbelt straffbarhet etter norsk rett ikke gjelder for anmodninger som ikke omfatter bruk av tvangsmidler. Departementet ser ikke noen grunn til å endre på dette og foreslår at regelen presiseres i loven.”

Advokatforeningen er den eneste høringsinstansen som har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at norske myndigheter i utgangspunktet har en plikt til å etterkomme rettsanmodninger. De stiller seg positive til at det skjer en lovregulering, der avslagsgrunnene også fremgår. Etter foreningens syn kan slik regulering ”sikre lik praksis når man går over til direkte oversendelse uten å gå via departementet”.

Om avslagsgrunnene skriver foreningen:

”Advokatforeningen har merket seg at oppregningen av avslagsgrunner i forslaget ikke er uttømmende. Etter Advokatforeningens syn kunne man likevel med fordel ha gått lenger i beskrivelsen av avslagsgrunner. Vilkåret ‘tungtveiende grunner for at begjæringen ikke bør etterkommes’ gir ikke svært stor avklaring.

I forslaget til ny § 23a i utleveringsloven er det lagt til grunn at avslagsgrunnene i nr. 3 er fakultative. Advokatforeningen er særlig skeptisk til at det er holdt åpent for utlevering selv om det allerede er avsagt dom i annet land om samme forhold som begrunner kravet om utlevering. Etter Advokatforeningens syn er dette problematisk i forhold til forbudet mot gjentatt straffeforfølgning.”

Departementet viderefører innholdsmessig forslaget i høringsnotatet. Det er klargjørende at gjeldende rett på dette punktet blir kodifisert, ikke minst siden det legges opp til at oversendelse av rettsanmodninger i større grad skal skje direkte mellom statenes myndigheter.

Lovforslaget inneholder ulike konkrete avslagsgrunner. At det også er åpnet for avslag av ”tungtveiende grunner” bygger på den erkjennelse at det ikke er mulig å overskue alle situasjoner hvor spørsmålet om avslag kan komme på spissen. Vilkåret om at grunnene skal være ”tungtveiende” indikerer at avslag ikke skal være kurant – det skal sterke hensyn til. Hovedregelen er fortsatt en plikt til å etterkomme anmodninger fra utenlandske myndigheter om rettslig bistand i straffesaker. Det vises til nærmere omtale av lovforslaget i punkt 13.2

Departementet vil understreke at det faktum at det ikke er obligatorisk avslag når rettsanmodningen gjelder et forhold som det er avsagt dom for i en annen stat, ikke innebærer at man viker fra prinsippet om forbud mot dobbelt strafforfølgning. Det å yte rettslig bistand i en straffesak vedrørende et forhold som allerede er avgjort på en slik måte at videre strafforfølgning er avskåret, vil ikke nødvendigvis komme i konflikt med forbudet mot dobbel strafforfølgning, men det vil i mange tilfeller kunne harmonere dårlig med dette prinsippet å yte bistand i slike saker. Norges reservasjon til 1959-konvensjonen går ut på at bistand i slike tilfeller kan avslås, altså en fakultativ avslagsgrunn. Departementet finner det hensiktsmessig å legge seg på samme linje som det norske forbeholdet til 1959-konvensjonen, og fastholder derfor forslaget til ny § 23 a nr. 3 bokstav b som en fakultativ avslagsgrunn.

10.2 Kompetanse til å utferdige rettsanmodninger

Det følger av gjeldende rett at domstolen kan beslutte at bevisopptak skal søkes foretatt ved utenlandsk myndighet, jf. domstolloven § 47. Fremsendelsesmåten for slike rettsanmodninger reguleres i § 48. Bestemmelsene gjelder for rettsanmodninger både i straffesaker og sivile saker.

Departementet pekte i høringsnotatet på at denne ordningen passer bedre på rettsanmodninger i sivile saker enn på rettsanmodninger i straffesaker (punkt 17.2 side 83):

”I praksis utferdiges rettsanmodninger i straffesaker av påtalemyndigheten, som så fremsender anmodningen enten via Justisdepartementet, eller dersom det er grunnlag for det, direkte til utenlandsk rettshåndhevende myndighet. Retten kobles normalt bare inn i de sakene der det er behov for en rettslig beslutning, for eksempel om bruk av tvangsmiddel. Også i slike tilfeller er det påtalemyndigheten som utferdiger rettsanmodningen, hvor den rettslige beslutningen vedlegges.

Denne praksisen er hensiktsmessig og det er ikke tvilsomt at påtalemyndigheten etter gjeldende rett har kompetanse til å utferdige rettsanmodninger om bevisopptak til utlandet, uten rettens medvirkning. Dette har støtte i fast og langvarig praksis, og det er også forutsatt i påtaleinstruksen § 6-3 tredje ledd som bestemmer at ‘[a]nmodning om bevisopptak m.v. ved utenlandsk domstol som er utferdiget av påtalemyndigheten, skal sendes til Justisdepartementet hvis ikke overenskomst med vedkommende fremmede stat gir adgang til annen fremgangsmåte.”

Departementet foreslo på denne bakgrunn gjeldende praksis kodifisert (punkt 17.2 side 84):

”Det antas at det også vil være hensiktsmessig med en forskriftshjemmel slik at det bl.a. kan gis nærmere regler om utforming av rettsanmodninger, kompetanseregler innen påtalemyndigheten mv.

En bestemmelse om dette kan eventuelt tas inn i straffeprosessloven eller utleveringsloven kapittel V, og kan lyde slik:

Påtalemyndigheten kan beslutte å fremme anmodning til utenlandsk myndighet om bistand til bevisopptak. Slik anmodning sendes via Justisdepartementet, hvis ikke annet er bestemt ved overenskomst med fremmed stat.

Kongen kan gi nærmere forskrifter om rettsanmodninger etter denne bestemmelsen.”

Borgarting lagmannsrett støtter departementets forslag på dette punktet. Om plasseringen av bestemmelsen i utleveringsloven skriver lagmannsretten:

”Den foreslåtte lovbestemmelsen er tenkt tatt inn i straffeprosessloven eller utleveringslovens kapittel 5. Selv om domstolloven § 47 og § 49 bare regulerer domstolenes adgang til å anmode om bevisopptak i utlandet, ber vi departementet vurdere om det bør tas inn en henvisning til den nye regelen i domstolloven § 49.”

Advokatforeningen mener på sin side at det er en domstolsoppgave å beslutte å utferdige rettsanmodning til utlandet:

“I straffeprosessloven skilles mellom begjæring om rettslig avhør til bruk under etterforskningen (straffeprosessloven § 237) og bevisopptak til bruk under hovedforhandlingen (straffeprosessloven § 270). Advokatforeningen forstår at det er den siste situasjonen forslaget gjelder.

Etter Advokatforeningens syn er det av vesentlig betydning for størst mulig kontradiksjon at bevisopptak skjer etter at det er tatt ut tiltale. Først da kjenner man rammene for hva som skal være tema i straffeforfølgningen. Erfaringsmessig har man sett at påtalemyndigheten bruker bevisopptak som er tatt på et svært tidlig stadium i etterforskningen under hovedforhandlingen, uten at det er adgang til å avhøre vedkommende også under hovedforhandlingen. Man har sett eksempler på at bevisopptak er tatt av person som oppgir feil identitet, og at dette likevel brukes når rett identitet avdekkes, uten mulighet til å stille tilleggsspørsmål.

Etter Advokatforeningens syn er det av vesentlig betydning at tiltaltes forsvarer har mulighet til å stille spørsmål på mest mulig korrekt og fullstendig grunnlag. Så lenge det er tale om erverv av bevis som nettopp er ment benyttet under hovedforhandling, bør domstolen involveres allerede i beslutningen om beviset skal erverves og hvordan.”

Riksadvokaten, Politidirektoratet og Kripos har uttalt seg om forslaget til forskriftshjemmel. Riksadvokaten mener reguleringen av interne kompetanseforhold i påtalemyndigheten heller bør skje i rundskrivs form. Dersom det er nødvendig å foreta endringer vil det være både enklere og raskere å endre et påtaledirektiv enn en forskrift.

Departementet fastholder forslaget om å kodifisere dagens praksis med at også påtalemyndigheten kan utferdige rettsanmodninger i straffesaker. Dette gjelder bevisopptak generelt, både til bruk under etterforskning og hovedforhandlingen. Dersom den bistand det anmodes om krever en rettslig beslutning, enten etter norsk rett eller etter den anmodede stats rett, kobles retten inn på samme måte som etter dagens praksis. En løsning hvor domstolen skal ha enekompetanse til å utferdige rettsanmodninger i straffesaker, slik Advokatforeningen foreslår, vil innebære en innskrenkning i forhold til slik regelverket praktiseres i dag. Det vil også harmonere dårlig med intensjonene om et tettere og mer effektivt internasjonalt samarbeid i straffesaker, som ligger til grunn for de internasjonale instrumentene som foreslås ratifisert i denne proposisjonen. Departementet forutsetter for øvrig at påtalemyndigheten når de utferdiger rettsanmodninger, som i dag, vurderer hensynet til kontradiksjon. Det presiseres også at domstolen fortsatt vil være kompetent etter domstolloven § 47 til å utferdige rettsanmodninger i straffesaker, enten på begjæring fra forsvarer eller påtalemyndigheten.

Bestemmelsen foreslås nedfelt i utleveringsloven ny § 23 b. Utleveringsloven kapittel V har bestemmelser om annen rettshjelp enn utlevering og har i dag to bestemmelser om rettslig bistand i straffesaker. Flere bestemmelser i utleveringsloven kapittel V samt endringer i de eksisterende bestemmelsene, er foreslått i forbindelse med ratifikasjon og gjennomføring av Tilknytningsavtalen og Annen tilleggsprotokoll. En samling av reglene på ett sted gjør regelverket mer tilgjengelig og dermed også mer brukervennlig.

Departementet har vurdert forslaget fra Borgarting lagmannsrett om å innta en henvisning i domstolloven § 49 til utleveringsloven ny § 23 b. Domstolloven § 49 gir imidlertid hjemmel for at det kan gis nærmere bestemmelser om rettsanmodninger til utlandet i andre tilfeller enn de som er regulert i domstolloven § 47. Det vil si anmodninger om forkynning. Departementet foreslår i stedet at en henvisning tas inn i domstolloven § 47, jf. forslag til nytt siste ledd i domstolloven § 47 og merknadene til denne.

Det har ikke kommet innvendinger mot at det i forslaget til ny § 23 b inntas en generell hjemmel til å utferdige forskrifter, hvor det blant annet kan gis nærmere regler om utforming av rettsanmodninger mv. Departementet har merket seg innvendingene fra høringsinstansene mot å regulere interne kompetanseregler i påtalemyndigheten i forskrift. Departementet vil i forbindelse med utforming av forskriften vurdere nærmere om slike regler skal inntas i forskrift eller i rundskriv.

10.3 Utenlandsk begjæring om bruk av tvangsmidler i Norge

Utgangspunktet etter gjeldende rett er at spørsmålet om bruk av tvangsmidler til bruk i straffesak i utlandet, skal behandles etter samme regler som gjelder for saker om lovbrudd av tilsvarende art som forfølges her i riket, jf. utleveringsloven § 24 nr. 1. Hovedregelen er at det skal skje både en rettslig og en administrativ prøving av en utenlandsk begjæring om bruk av tvangsmidler i Norge.

Begjæringen fremsettes overfor Justisdepartementet, jf. utleveringsloven § 24 nr. 2. Departementet kan straks avslå begjæringen dersom den ikke fyller de vilkår som stilles til slike anmodninger hva gjelder formkrav og fremsendelsesmåte, eller dersom departementet finner det klart at anmodningen ikke vil bli etterkommet, jf. utleveringsloven § 24 nr. 4. Dersom anmodningen ikke blir avslått straks, sendes den til påtalemyndigheten, som fremmer den for retten. Rettens avgjørelse kan ankes innen 3 dager, og saken skal så sendes Justisdepartementet for endelig avgjørelse, jf. utleveringsloven § 24 nr. 4 fjerde punktum sammenholdt med § 17 tredje ledd og § 18 første ledd.

Saksbehandlingen er tilnærmet lik den som gjelder i utleveringssaker, der det skal foretas både en administrativ og en rettslig prøving. I overenskomst med fremmed stat kan det avtales at saken skal avgjøres av annen myndighet enn departementet, jf. utleveringsloven § 24 nr. 4 femte punktum.

I høringsnotatet uttalte departementet at reglene for behandling av utenlandske begjæringer om bruk av tvangsmidler i Norge, fremstod som unødvendig tungvinte, jf. punkt 17.3 side 84:

”Departementet kan ikke se noen avgjørende grunn for at det skal foretas en administrativ prøving i tillegg til den rettslige behandlingen, i saker etter § 24. De anmodninger som omfattes av § 24 skiller seg vesentlig fra utleveringssaker, som er langt mer inngripende for den det gjelder. Det vises for øvrig til at også når det gjelder utlevering er det en tendens at land Norge har et nært samarbeid med går bort fra denne tosporede beslutningsprosedyren med både rettslig og administrativ prøving, til en ren rettslig prosess.”

Departementet foreslo derfor å stryke henvisningen i § 24 nr. 4 fjerde punktum til § 18 første ledd, samt hele femte punktum. Etter dette ville det kun bli en rettslig prøving av utenlandske begjæringer om bruk av tvangsmidler i Norge.

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget.

Departementet opprettholder forslaget til endring av utleveringsloven § 24 nr. 4. Dette gir en enklere fremgangsmåte for behandlingen av utenlandske begjæringer om bruk av tvangsmidler i Norge, samtidig som rettssikkerheten ivaretas.