8 Informasjon om bankkonti, transaksjoner mv.

8.1 Innledning

Informasjon om bankkonti, transaksjoner mv. anses som viktig i arbeidet for å bekjempe grov økonomisk kriminalitet og annen organisert kriminalitet. Det kan også ha sentral betydning i kampen mot terrorisme.

2001-protokollen artikkel 1 til 4 inneholder bestemmelser om rettslig bistand til fremmede stater med informasjon om bankkonti og transaksjoner. Bistanden dreier seg om informasjon om bankkonti, transaksjoner mv. foretatt via identifiserte konti og overvåkning av banktransaksjoner. Dette suppleres av regler om taushetsplikt for å sikre en effektiv etterforskning.

Plikten til å gi ut slike opplysninger skal ikke forstås å oppstille en plikt til å lagre informasjon. Den anmodede staten kan også stille som vilkår at innhenting skal skje innenfor eksisterende regler om ransaking og beslag.

8.2 Informasjon om bankkonti og banktransaksjoner

Etter gjeldende rett kan påtalemyndigheten som ledd i etterforskningen, innhente opplysninger om konti fra banker og andre kredittinstitusjoner gjennom å gi et utleveringspålegg, jf. straffeprosessloven § 210 tredje ledd. Pålegget kan gjelde dokumenter eller andre ting som antas å ha betydning som bevis, og som omfattes av forklaringsplikten for politiet. Taushetsplikt etter sparebankloven § 21, forretningsbankloven § 18, forsikringsloven § 1-6, finansieringsvirksomhetsloven § 3-14, verdipapirhandelloven § 10-9 eller verdipapirregisterloven § 8-1 er ikke til hinder for at slik informasjon gis til politiet, jf. straffeprosessloven § 210 tredje ledd sammenholdt med straffeprosessloven § 230 annet ledd. Disse reglene gjelder tilsvarende til bruk for straffesak i fremmed stat, jf. utleveringsloven § 24 første ledd.

2001-protokollen artikkel 1 om opplysninger om bankkonti, pålegger medlemsstatene å treffe tiltak for å avdekke om en fysisk eller juridisk person som er under etterforskning i en straffesak, er innehaver av eller kontrollerer bankkonti på statens territorium. Staten skal i så fall skaffe alle opplysninger om de identifiserte kontiene. Statene er forpliktet til å yte rettshjelp med de begrensninger som følger av artikkel 1 nr. 2-4.

En anmodning etter artikkel 1 kan omfatte konti vedkommende person har fullmakt til å disponere. Slik informasjon er staten pålagt å skaffe, dersom det fremsettes særskilt begjæring om dette og opplysningene kan skaffes til veie innen rimelig tid. Det følger av de forklarende merknadene at bestemmelsen skal forstås slik at staten bare er forpliktet til å sette inn rimelige ressurser i sporing av eventuelle fullmakter. Opplysninger skal gis i den grad den kontoførende banken sitter med dem og i den utstrekning slikt utleveringspålegg kan gis.

Plikten til å gi slike opplysninger forutsetter at det er tale om etterforskning av nærmere angitte lovbrudd, jf. artikkel 1 nr. 3. Dette omfatter straffbare handlinger som har en strafferamme på minst fire års fengsel i den anmodende staten og minst to år i den anmodede staten. Dernest omfattes lovbrudd som er nevnt i Europol-konvensjonen 1995 artikkel 2 og tilleggene til denne. Europol-samarbeidet har som siktemål å bekjempe terrorisme, ulovlig narkotikahandel og andre former for grov internasjonal kriminalitet. Plikten i nr. 3 omfatter også lovbrudd som rammes av 1995-konvensjonen om beskyttelse av det europeiske fellesskapets finansielle interesser og tilleggsprotokoll av 1996 og 1997 til denne. Rådet kan beslutte å utvide virkeområdet i nr. 3, jf. artikkel 1 nr. 6, men denne bestemmelsen gjelder ikke for Norge, jf. Tilknytningsavtalen artikkel 1 nr. 2.

Krav til utforming og innhold av rettsanmodninger er regulert i artikkel 1 nr. 4. Kravene skal forhindre at statene begjærer uspesifisert informasjon fra mange stater (fisking).

Artikkel 2 gjelder anmodninger om detaljert informasjon om identifiserte konti og om transaksjoner som er foretatt i et spesifisert tidsrom via en eller flere angitte konti. Begjæringen kan omfatte alle konti som har sammenheng med etterforskningen og er ikke begrenset til konti som tilhører eller kontrolleres av personen som er under etterforskning. Den anmodende staten kan dessuten fremme en supplerende anmodning om andre konti etter artikkel 6. Prosedyren er forenklet.

For informasjon om avsender- og mottakerkonti kan begrensninger følge av Europarådets personvernkonvensjon 28. januar 1981 nr. 108. Konvensjonen er ratifisert av Norge, og trådte i kraft 1. oktober 1985.

På samme måte som etter artikkel 1 etablerer artikkel 2 ingen nye plikter til å lagre informasjon. Tilsvarende skal en anmodning om bistand begrunnes etter artikkel 2 nr. 3. Det skal gis opplysninger om hvorfor informasjonen har betydning for etterforskningen. Artikkel 2 nr. 5 bestemmer dessuten at statene kan stille de samme vilkår for å gi rettslig bistand som ved ransaking og beslag, se merknadene til den tilsvarende regelen i artikkel 1 nr. 5 ovenfor.

Behandling av anmodninger som dekkes av artikkel 2 praktiseres allerede mellom partene. Bestemmelsen klargjør og videreutvikler den ordning som ble etablert ved 1959-konvensjonen.

I høringsnotatet ble det fra departementets side konkludert med at 2001-protokollens regler om informasjon om bankkonti og banktransaksjoner ikke krevde lovendringer.

Ingen av høringsinstansene har hatt særskilte merknader til dette.

Departementet fastholder standpunktet i høringsnotatet om at det ikke er behov for lovendringer siden norsk rett stiller mindre strenge vilkår for utlevering av kontoinformasjon i forbindelse med etterforskningen enn det som følger av 2001-protokollen. Det tas sikte på at nærmere regler om rettslig bistand i forbindelse med informasjon om bankkonti og transaksjoner nedfelles i en forskrift.

8.3 Overvåkning av banktransaksjoner

Gjeldende rett åpner allerede i dag for å overvåke transaksjoner som er foretatt via en bankkonto, jf. straffeprosessloven § 210 tredje ledd sammenholdt med § 230 annet ledd. Det er dessuten adgang til å gi pålegg om fremtidig utlevering i forbindelse med etterforskning av straffbare handlinger som kan medføre straff av fengsel i fem år eller mer, eller som gjelder nærmere angitte overtredelser av straffebestemmelser om rikets sikkerhet, jf. straffeprosessloven § 210 b første ledd (blir ny § 210 e som foreløpig ikke har trådt i kraft). Et slikt pålegg innebærer en plikt til å utlevere tingen, her kontoinformasjonen, til politiet straks den mottas. Etter utleveringsloven § 24 nr. 1 kan det gis rettslig bistand til anvendelsen av slike tvangsmidler til fremmed stat.

2001-protokollen fastsetter i artikkel 3 at en medlemsstat skal sørge for å være i stand til å overvåke transaksjoner som gjøres via en eller flere bankkonti i en bestemt angitt tidsperiode. Bestemmelsen oppstiller ikke krav om at overvåkningen skal skje fortløpende. Det er opp til statene å avgjøre hvordan og på hvilke vilkår overvåkning skal skje.

Artikkel 3 nr. 2 bestemmer at en anmodning skal angi hvorfor de ønskede opplysningene er relevante for etterforskningen. Beslutning om å foreta overvåkning treffes av de kompetente myndighetene i den anmodede stat, jf. nr. 3. I det konkrete tilfelle skal den anmodede og anmodende stat avtale de nærmere praktiske detaljer om overvåkningen, for eksempel hvor lenge og hvor hyppig dette skal skje, jf. nr. 4.

I høringsnotatet ga departementet uttrykk for at det ikke kreves lovendring for å bringe norsk rett i samsvar med forpliktelsen etter artikkel 3 (punkt 12.3 side 69):

”Etter norsk rett er det riktignok ikke anledning til å kreve fortløpende overvåkning av transaksjoner til eller fra en bankkonto. Innenfor rammene av straffeprosessloven § 210 tredje ledd er det likevel anledning til å overvåke transaksjoner som allerede er foretatt. Det kan bes om opplysningene i kort tid etter at transaksjonen har funnet sted, slik at overvåkning kan skje med et visst etterslep. Som nevnt vil overvåkning som skjer med et slikt etterslep være i samsvar med den forpliktelse som følger av bestemmelsen. ”

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Kripos,Politidirektoratet, Riksadvokaten, ØKOKRIM og Advokatforeningen har uttalt seg om forslaget. Samtlige har gitt sin direkte eller indirekte tilslutning til at det ikke er behov for materielle lovendringer. Riksadvokaten og ØKOKRIM har imidlertid pekt på at det i noen tilfelle er adgang til å kreve fortløpende overvåkning etter norsk rett. Riksadvokaten uttaler:

”Høringsbrevet etterlater et inntrykk av at det etter norsk rett ikke er adgang til å kreve fortløpende overvåking av transaksjoner til eller fra en bankkonto. Det er etter riksadvokatens syn neppe riktig, jf. straffeprosessloven § 210 b som gir hjemmel for at retten — forutsatt at nærmere angitte vilkår er oppfylt — kan gi banken pålegg om slik fortløpende overvåking.”

Departementet legger til grunn at norsk rett oppfyller vilkårene i artikkel 3. Det er således ikke behov for lovendringer. Nærmere regler om hva en anmodning skal inneholde, foreslås regulert i forskrift.

8.4 Konfidensialitet

Etter gjeldende rett er det mulig å utsette underretning så lenge etterforskningen pågår, jf. straffeprosessloven § 210 a, jf. § 208 a om at underretning om utleveringspålegg kan utsettes for inntil åtte uker om gangen. Beslutningen fattes av retten ved kjennelse. Opplysninger skal gis når grunnlaget for å opprettholde utleveringspålegget bortfaller, enten ved at det tas ut tiltale eller på annen måte. Ved overtredelse av straffeloven 1902 kapittel 8 og 9 (bestemmelser om vern av rikets selvstendighet og statsinstitusjoner, samt terrorhandlinger) kan det besluttes at underretning skal unnlates helt. Når retten beslutter utsatt underretning etter bl.a. straffeprosessloven § 208 a, skal det oppnevnes offentlig advokat for den mistenkte, jf. straffeprosessloven § 100 a. Advokaten skal sørge for kontradiksjon og være en rettssikkerhetsgaranti for at loven blir fulgt.

2001-protokollen artikkel 4 regulerer spørsmålet om konfidensialitet ved beslutninger i medhold av artikkel 1 til 3. Formålet med bestemmelsen er å sikre at den berørte kontoinnehaver eller andre tredjepersoner ikke blir informert om at slik bistand er gitt slik at ikke etterforskningen blir spolert. Det fremkommer av de forklarende merknadene til konvensjonen at det er opp til partene å bestemme hvordan bestemmelsen skal gjennomføres i nasjonal rett.

I høringsnotatet antok departementet at det ikke ville være behov for ytterligere lovregulering for å overholde konvensjonsforpliktelsen. Departementet foreslo at spørsmålet om konfidensialitet kunne reguleres gjennom bankenes interne reglement.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Kripos,Politidirektoratet, Riksadvokaten og ØKOKRIM har uttalt seg om forslaget. Disse høringsinstansene har reist spørsmål om kravet til konfidensialitet og dets utstrekning i tid. Riksadvokaten uttaler:

”Dersom taushetsplikt etter artikkel 4 betyr at underretning aldri skal gis er det tvilsomt om våre internrettslige regler i tilstrekkelig grad ivaretar konvensjonsforpliktelsen på dette punktet.”

Kripos har følgende synspunkt:

”Departementet synes å legge til grunn at artikkelen ikke foranlediger noen ytterligere lovreguleringer for at forpliktelsen skal kunne etterleves og at spørsmålet best kan reguleres gjennom bankenes interne reglement.

Etter vår oppfatning vil dette innebære at norsk påtalemyndighet vil være forpliktet til å sikre bistandens konfidensialitet så langt det er internrettslig hjemmel for det. I praksis vil dette skje ved at påtalemyndigheten fremmer begjæring om at retten i medhold av straffeprosessloven § 210 c, siste ledd, treffer kjennelse som pålegger den impliserte banken taushetsplikt overfor mistenkte om alt som har med utleveringspålegget å gjøre. Rettens kjennelse om utsatt underretning er tidsbegrenset, og det vil ikke være anledning til å treffe kjennelse om at utleveringspålegget aldri skal meddeles til berørte kontoinnehaver. Påtalemyndigheten må så innhente rettslig beslutning om forlenget utsettelse senest hver åttende uke, dersom konfidensialiteten rundt innhentingen skal bevares i forhold til kontoinnehaveren.

Dersom norsk påtalemyndighet vil være forpliktet til å sørge for opprettholdelse av utsettelsen hver åttende uke, vil dette kunne skape et betydelig merarbeid. Kripos vil reise spørsmål om dette er en hensiktsmessig regulering i de tilfellene hvor påtalemyndigheten innhenter opplysningene (utleveringspålegg) som følge av rettsanmodning fra et annet land.”

Departementet viser til at konfidensialitet kan ha avgjørende betydning for etterforskningen av alvorlige straffbare forhold – både nasjonalt og internasjonalt. En viser til at økonomisk kriminalitet, hvitvasking og finansiering av terrorvirksomhet i stor utstrekning pågår på tvers av landegrensene gjennom blant annet banktransaksjoner. Samtidig må behovet for konfidensialitet avveies mot hensynet til kontradiksjon og den enkeltes personvern. Straffeprosessloven § 208 a er et uttrykk for dette.

Det har vært noe usikkerhet knyttet til om artikkel 4 omhandler utsatt eller unnlatt underretning. Ordlyden er ikke klar på dette punktet. Det følger imidlertid av de forklarende merknadene til protokollen at det kan gis et forbud mot å gi informasjon, alternativt at det kan innføres generelle regler som setter sanksjoner for atferd som er egnet til å skade en pågående etterforskning. Under henvisning til dette uttrykket for at bestemmelsen skal tolkes fleksibelt og de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende i slike saker, mener departementet at gjeldende rett om utsatt underretning, jf. straffeprosessloven § 208 a oppfyller konvensjonens krav på dette punktet. Det er således ikke behov for lovendringer.

En lignende fortolkning av forpliktelsen er lagt til grunn ved Sveriges implementering av protokollen. Innenfor rammene av konvensjonsforpliktelsen er det i Sverige foreslått innført regler langs de samme linjer som i gjeldende norsk rett, jf. Ds 2004:50 Internationell rättslig hjälp i brottmål s. 243 flg.

Avslutningsvis nevnes at Metodekontrollutvalget i NOU 2009: 15 Skjult informasjon – åpen kontroll drøfter om ordningen med unnlatt underretning skal avskaffes helt, jf. utredningen punkt 2.5 side 24-25:

“Utvalget har […] foreslått en mer enhetlig regulering av reglene om utsatt underretning, ved at det innføres en hovedregel om at de som har vært gjenstand for skjult tvangsmiddelbruk har krav på underretning i ettertid, også om kommunikasjonskontroll og romavlytting. Det åpnes imidlertid for at underretning kan utsettes også etter at tvangsmiddelbruken er avsluttet dersom underretning vil være til vesentlig skade for etterforskingen i saken eller en annen verserende sak om en lovovertredelse hvor det kan besluttes utsatt underretning, eller hensynet til politiets etterforskningsmetoder eller omstendighetene for øvrig gjør det strengt nødvendig. Videre foreslås det at kompetansen til å beslutte utsatt underretning i alle sammenhenger bør ligge hos retten. Det antas at det neppe vil være i tråd med våre folkerettslige forpliktelser å tillate unnlatt underretning.”

Justisdepartementet arbeider med å følge opp utredningen.