10 Utenlandske grensetjenester
10.1 Bistand fra europeiske grense- og kystvaktteam
10.1.1 Gjeldende rett
Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 2016/1624 etablerer Den europeiske grense- og kystvakt, som videreutvikler det tidligere grensekontrollbyrået Frontex (the European agency for the management of operational cooperation at the external borders of the member states of the European Union). Norge og Island inngikk tilleggsavtale om deltakelse i Frontex i 2005. Denne avtalen gjelder også for tilknytningen til Det europeiske grense- og kystvaktbyrået, som fortsatt vil bære kortnavnet «Frontex».
Det nye byrået viderefører Frontex’ tidligere hovedformål om å koordinere informasjonsstyrte operasjoner på EU-nivå for å styrke sikkerheten på yttergrensene. Nytt er imidlertid en styrket rettslig og faktisk kapasitet til å bistå medlemsland som opplever en pressituasjon på sin yttergrense, blant annet gjennom opprettelsen av en stående mannskapsreserve som kan benyttes til hurtigutrykning (rapid reaction pool). Denne stående styrken erstatter de tidligere Rapid Border Intervention Teams (RABIT). En Schengen-stat kan pålegges å gjennomføre spesifikke tiltak, eller motta hjelp fra byrået, for å avhjelpe en situasjon på sin del av yttergrensen som truer Schengen-områdets funksjon. Et slikt pålegg kan imidlertid kun gis etter en grundig prosess, der medlemsstaten involveres og gis flere anledninger til å uttale seg og på eget initiativ treffe nødvendige tiltak for å avhjelpe situasjonen. Beslutningen om å godta et pålegg ligger imidlertid hos medlemsstaten, ved at denne kan nekte å gjennomføre pålagte tiltak eller ta imot hjelp. I slike tilfeller risikerer imidlertid medlemsstaten at det gjeninnføres midlertidig indre grensekontroll fra andre medlemslands side.
Det nye byrået er gitt økt ansvar for å identifisere og påpeke svakheter ved Schengen-statenes gjennomføring av fellesskapsregelverket om yttergrensekontroll, og økt mulighet til å bistå medlemslandene i retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold på Schengen-territoriet. Byrået skal overvåke migrasjonsstrømmer mot yttergrensene og internt i Schengen-området, utarbeide risikoanalyser som omfatter alle siden av den helhetlige grenseforvaltningen, og utplassere liaison-offiserer i medlemsstatene for å kontrollere statenes gjennomføring av sine grensekontrollforpliktelser.
Norge har etablert en nasjonal ekspertpool som administreres av Politidirektoratet og består av polititjenestemenn- og kvinner som deltar i Frontex fellesoperasjoner. Tilsvarende vil Politidirektoratet administrere de norske bidragene til den nye stående mannskapsreserven. Det norske personellet i Frontex-operasjonene har historisk bistått med såkalt annenlinjekontroll, det vil si debrifing og intervjuer av personer som har krysset grensen. Siden juni/juli 2015 har Norge også deltatt i en førstelinjerolle med to fartøy i operasjon Triton og operasjon Poseidon i Middelhavet. Bidraget til operasjon Poseidon utløp i juni 2017.
10.1.2 Utvalgets forslag og høringsinstansenes syn
Departementet bemerker at det har vært en rettsutviklingen i EU siden utvalget avgav sitt forslag, jf. forrige punkt. Hovedlinjene er imidlertid i det alt vesentlige de samme.
Utvalget påpekte at EU legger betydelig vekt på den rollen som Frontex forutsettes å spille i årene fremover når det gjelder en forsterket prioritering av kontroll og overvåking av ytre grenser. Denne virksomheten står sentralt i EUs strategi for «Integrated Border Management» (helhetlig grenseforvaltning), som skal møte utfordringene som ligger i illegal innvandring og grensekryssende kriminalitet i EU/Schengen-området. Frontex vil dermed komme til å øve vesentlig innflytelse på norske myndigheters kontroll og overvåking av grenseområdene.
Utvalget viste videre til at hvis det blir aktuelt for Norge å få bistand fra RABIT (nå rapid reaction pool), vil de aktuelle funksjonene i form av deltakelse i kontroll og overvåking av norske grenser ligge innenfor det saklige og stedlige virkeområdet for grenseloven. Av den grunn er RABIT-ordningen dekket opp i lovutkastet ved utkastet til § 25 om avgivelse og mottak av mannskaper og ressurser til og fra Schengens utrykningsstyrker. Bestemmelsen legger verken plikt på Norge til å avgi mannskaper eller ressurser, eller til å motta slike. I tråd med Frontex-forordningen art. 10 og art. 8 e gjenspeiler forslaget at norske myndigheter kan sette vilkår for den bistand som gis til Norge. I merknaden påpekte utvalget at det også gis mulighet for å sette rammer for hvordan og til hva norske styrker kan benyttes ved innsats i andre land. «I begge tilfeller kan nok RABIT-reglene innebære visse skranker, men bistand til Norge kan alltid avslås dersom man ikke ser seg tjent med de styrker og vilkår som tilbys.»
Styrker som avstås til Norge vil stå i et politioppdrag. Det fremgår derfor av utkastet til § 25 annet ledd at utenlandske tjenestemenn avgitt til tjeneste for Norge kan tildeles begrenset politimyndighet innen rammen av oppdraget, og at de har det samme strafferettslige vern og ansvar som norske polititjenestemenn har, dersom ikke annet blir bestemt i medhold av utvalgets utkast til § 26. Frontex-forordningen forutsetter at mannskaper som inngår i fellesoperasjoner eller pilotprosjekter likestilles med tjenestemenn fra vertsstaten for så vidt angår straffbare handlinger som begås mot eller av dem.
Troms politidistrikt ser positivt på forslaget om å lovregulere bistand til og fra Frontex ved avgivelse til grensekontroll i Schengen-området. Ingen andre høringsinstanser har kommentert forslaget.
10.1.3 Departementets vurdering
En effektiv overholdelse og gjennomføring av regelverket om yttergrensekontroll er i Norges interesse. Det bidrar til å bekjempe ulovlig innvandring og menneskehandel, og forebygger trusler mot medlemslandenes indre sikkerhet og offentlige ro og orden.
Norge har lenge avgitt ekspertise til deltakelse i europeiske grensekontrollteam som følge av forpliktelsene etter tilleggsavtalen om deltakelse i det tidligere Frontex og bestemmelsene i den tidligere Frontex-forordningen. Samarbeidet med Frontex gir norsk politi muligheter til å delta i utviklingen av det operative Schengen-samarbeidet om yttergrensekontroll, derunder deltakelse i nettverk for informasjonsinnsamling og -utveksling, etterretning og trussel- og risikoanalyse, foruten utvikling av standardisert utdanning og utstyr. Som deltaker i Frontex’ arbeid kan Norge anmode Frontex om å koordinere bistandsressurser fra andre medlemsland til utøvelse av styrket grensekontroll hvis Norge står overfor en situasjon med akutt og ekstraordinært press på sin del av Schengen yttergrense.
Utvalgets forslag til generell lovfesting av deltakelsen vil etter departementets syn ikke ha annet enn informasjonsverdi. Det ble heller ikke ved Stortingets aksept av RABIT-forordningen ansett nødvendig med lov- eller forskriftsendring, jf St.prp. nr. 25 (2007–2008) Om samtykke til godtakelse av forordning (EF) 863/2007 om opprettelse av beredskapsteam for grensekontroll (videreutvikling av Schengen-regelverket) og Innst. S nr. 124 (2007–2008). Etter departementets syn er dette standpunktet dekkende også etter ikrafttredelsen av forordning 2016/1624 om Den europeiske grense- og kystvakt. De administrative og økonomiske prosedyrene forbundet med utveksling av mannskaper og ressurser til de ulike teamene er fastsatt i forordningen, som Norge er bundet av. Denne delen av utvalgets forslag følges derfor ikke opp.
Norge har til nå ikke opplevd slikt akutt og ekstraordinært press på yttergrensen at det har vært nødvendig å be om bistand fra Frontex til gjennomføring av grensekontroll. Det kan imidlertid ikke utelukkes at en slik situasjon kan oppstå. Departementet er enig med utvalget i at grenseloven bør tydeliggjøre denne spesielle muligheten for bistand til politiets grensekontroll, jf. lovforslaget § 8.
Forordning nr. 2016/1624 art. 40 forutsetter at tjenestemenn fra de europeiske grense- og kystvaktteamene skal kunne utøve makt og myndighet tilsvarende de nasjonale grensevaktene, og i samsvar med nasjonal lovgivning. De aktuelle oppgavene vil da også være av slik karakter at det som hovedregel vil kreve politimyndighet etter norsk lov. Praksis varierer, men de fleste europeiske lands grensevakter er organisert enten under politiet eller som varianter med myndighet som politiet. Departementet legger derfor også til grunn at det i det alt vesentlige vil dreie seg om tjenestemenn som også etter norske forhold vil være å anse som polititjenestemenn, og som det derfor heller ikke er betenkelig å tildele politimyndighet begrenset til utførelse av det aktuelle oppdraget.
Etter norsk rett er utgangspunktet at kun norske polititjenestemenn har kompetanse til å utøve politimyndighet. Politiloven § 20 a gir imidlertid regler om utenlandske polititjenestemenns kompetanse på norsk territorium. Annet ledd presiserer at politimyndighet kan tildeles utenlandsk tjenestemann etter samme prinsipper som for tildeling av begrenset politimyndighet etter den mer generelle regelen i politiloven § 20 tredje ledd, jf. også Prop. 97 LS (2011–2012), punkt 9.5.
Straffeloven § 155 om vold eller trusler mot offentlig tjenestemann skal verne offentlig tjenestemenn under utøvelse av tjenestehandlinger. Dersom det gjelder gjensidig, kan Kongen bestemme at vernet også skal omfatte lovbrudd mot tjenestemenn i et annet lands offentlige myndighet og i mellomstatlige organisasjoner som Norge er eller blir medlem av, jf. § 155 fjerde ledd. Politiloven § 20 a tredje ledd fastslår imidlertid at utenlandsk tjenestemann som utøver politioppgaver som nevnt i § 20 a første ledd er å anse som offentlig tjenestemann i forhold til straffelovens bestemmelser. Strafferettslig vern og ansvar etter denne bestemmelsen er heller ikke knyttet til tildeling av politimyndighet etter annet ledd, men til oppgavenes karakter. Disse er i § 20 a første ledd angitt til deltakelse i felles etterforskningsgrupper, felles politioperasjoner, eller på annen måte utførelse av tjenestehandlinger i Norge i den grad det følger av overenskomst med fremmed stat. Tilsvarende gjelder for adgangen til å fortsette observasjon og forfølgelse på norsk territorium.
Politiloven § 20 a er ikke gitt med tanke på den typen tjenestemenn og operasjoner som følger av deltakelsen i Frontex. Departementet finner det derfor i likhet med utvalget hensiktsmessig å sikre tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for tildeling av politimyndighet og fastsettelse av strafferettslig vern og ansvar for disse gjennom grenseloven. Utvalget gikk inn for direkte regulering av disse spørsmålene i utkastet til § 25 annet ledd, men departementet mener det vil være en bedre løsning å fastslå at politiloven § 20 a annet og tredje ledd får tilsvarende anvendelse. Regler om tildeling av politimyndighet bør i all hovedsak følge av politiloven. Slik er både gjeldende rett og lovforslaget lagt opp for tildeling av politimyndighet til militært personell fra Forsvaret som utfører grenseovervåking på politiets vegne på den norsk-russiske grensen, eller som bistår med andre oppgaver.
10.2 Immunitet og privilegier
10.2.1 Gjeldende rett og utvalgets forslag
Utvalgets utkast til § 26 om immunitet og privilegier skal fange opp de behov for immunitet og privilegier som følger både av Schengen-samarbeidet og av grenseregimeavtalen. Utvalget har ikke tatt stilling til hvor langt statusreglene i Frontex-forordningen rekker. Det materielle innholdet er i hovedsak hentet fra riksgrenseloven § 2, som i ordlyd er beslektet med reguleringene i lov 19. juni 1947 nr. 5 om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner mv. Etter riksgrenseloven § 2 kan Kongen eller den han gir fullmakt uten hinder av norsk lov på nærmere fastsatte vilkår innrømme et naborikes grense-tjenestemenn slik immunitet og slike særlige privilegier som følger av overenskomst med vedkommende naborike. Nærmere regler er fastsatt i riksgrenseforskriften § 3.
Riksgrenselovens immunitetsregel skyldes at art. 35, jf. art. 33 i grenseregimeavtalen med Russland tilstår hver parts grensekommissærer og deres stedfortredere, assistenter, sekretærer, tolker og eksperter personlig ukrenkelighet, hvilket innebærer sivil- og strafferettslig immunitet på linje med diplomater.
Utvalget foreslår ingen egen beslutningsprosedyre. Dette i motsetning til riksgrenseloven § 2, som den vil erstatte og som fastslår at Kongen eller den han gir fullmakt kan innrømme et naborikes grensetjenestemenn slik immunitet og slike særlige privilegier som følger av overenskomst med nabostaten.
Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.
10.2.2 Departementets vurdering
Etter Frontex-forordningen står personell fra de europeiske grensekontrollteamene i samme rettsstilling som personell fra vertstaten, og nyter ingen særlig immunitet eller privilegier. For disse er det derfor ikke behov for ytterligere regulering. Spesielle regler om immunitet og privilegier for russiske tjenestemenn etter grenseregimeavtalen med Russland kan fastsettes i forskrift med hjemmel i forslaget til § 25 nr. 2.