2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Grenselovutvalget
Etter innstilling fra justisministeren ble et utvalg til vurdering av lovmessig forankring av den sivile grenseovervåkingen nedsatt ved kgl. resolusjon nr. 35 av 21. desember 2007. Utvalget fikk følgende mandat:
«1. Bakgrunn
Vårt medlemskap i Schengen fra 2001 innebar blant annet at den ordinære grensekontrollen mellom medlemslandene ble opphevet, samtidig som grensekontrollen mot tredjeland ble forankret i et felles Schengenregelverk. Det ble ved inntreden i Schengen bekreftet at Justisdepartementet (JD) skulle ha det overordnede ansvar for norsk ytre (sivil) grensekontroll og – overvåking. For Norges vedkommende medførte medlemskapet at vi i store trekk kunne føre videre en ordning med åpne grenser mellom de nordiske land.
I forbindelse med EUs Schengenevaluering av Norge i 2005–2006, en evaluering som gjennomføres med visse mellomrom for å følge opp medlemslandenes forpliktelser, ble det pekt på en del forbedringspunkter mht. grenseovervåking og grensekontroll. Dette gjaldt blant annet:
tydeligere styring og instruksjon fra ansvarlig departement (JD) mht. sjøgrenseovervåking, samt en mer aktiv rolle fra ansvarlig etat (politiet)
etablering av (bedre) risikoanalyser og overordnet styring av informasjonsflyt ved grenseovervåking
aktuell bruk av vernepliktige mannskaper i overvåking av landegrensen mot Russland er ikke i samsvar med ønsket standard. Norge anbefales på lengre sikt å forbedre de materielle og menneskelige ressurser på overvåking av landegrensen.
En stor del av forbedringspunktene er relatert til arbeids- og oppgavedelingen mellom politiet og Forsvaret, og flere av disse er fulgt opp med tiltak som har latt seg gjennomføre på kort sikt. Noen av forbedringspunktene må imidlertid ses på bakgrunn av blant annet manglende lovmessig forankring for den sivile grenseovervåking.
Mot denne bakgrunn har regjeringen besluttet at justisministeren skal fremme forslag om mandat og sammensetning av et utvalg som skal se nærmere på en lovmessig forankring av den sivile grenseovervåking. I sin rapportering til EU har Norge opplyst at det vil bli nedsatt et utvalg for å se nærmere på berørte spørsmål.
2. Ansvars- og oppgavefordeling mellom myndigheter – behovet for utredning
Grenseoppsyn deles i denne sammenheng inn i grensekontroll som foregår på grenseovergangssteder (personkontroll og varekontroll), og grenseovervåking som er en overvåking av områdene mellom grenseovergangsstedene.
a)Grensekontroll på godkjente grenseovergangssteder
Personkontrollen, herunder kontrollen av reisedokumenter, er nærmere regulert i utlendingsloven av 24. juni 1988 med forskrifter (Arbeids- og inkluderingsdepartementet). Grensekontrollen (personkontrollen) utføres av politiet. Grensepasseringsstedene (plasseringen mv.) blir bestemt av JD. Utlendingslovens regler om grensekontroll er nylig revidert og antas å være fullt ut i samsvar med Norges forpliktelser.
Varekontrollen utføres av tolletaten i hht. bestemmelser i tolloven av 10. juni 1996 § 9 flg. Tolletaten har vide fullmakter både til å kontrollere varetransporter, kjøretøyer og personer. Kontroll kan også gjennomføres utenfor grensepasseringssted, og tolletaten har adgang til all utendørs eiendom langs kysten og til områder som støter til landegrensen mv. På Schengens ytre grenser vil politi og tolletat regelmessig være representert sammen. Det er ikke kommet opp prinsipielle eller praktiske spørsmålsstillinger knyttet til tolletatens samarbeid med politiet.
Også andre myndigheter så som veterinærmyndighet og biltilsyn, kan være til stede på grenseovergangssted for å ivareta kontroll på egne myndighetsområder.
b) Grenseovervåking
Grenseovervåking for sivile formål, dvs. for å bekjempe grensekryssende kriminalitet og illegal migrasjon, er ikke nærmere regulert i noen lovgivning.
Grenseovervåking til militære formål, herunder for norsk suverenitetshevdelse, er blant annet forankret i lov om forsvarshemmeligheter av 18. august 1914 § 1, som gir forskriftshjemmel for blant annet sivile fartøyers anløp av norsk havn og ferdsel i norsk territorialfarvann. Grenseovervåking for sivile formål faller utenfor denne hjemmelen.
På landegrensen (mot Russland) har overvåkingen av den norske delen av grensesonen vært ivaretatt av Forsvarets hæravdeling i området (Garnisonen i Sør-Varanger). Denne oppgaven er blitt utført ved siden av avdelingens primæroppgave i form av blant annet militær overvåking og beredskap. Avdelingens sivile (politimessige) oppgave – kontroll av den sivile aktivitet på norsk side av grensen – må ses i sammenheng med grenseregimeavtalen mellom Norge og Sovjetunionen (nå Russland) av 1949. Formålet med denne kontrollen har således primært ikke vært innrettet mot migrasjonskontroll og bekjempelse av grensekryssende kriminalitet.
Riksgrenseloven av 14. juli 1950 kom som en oppfølging av grenseregimeavtalen, og inneholder noen materielle bestemmelser om handlinger som kan forbys i den norske grensesonen. Loven inneholder ellers bestemmelser om oppmerking, rydding mv. av grenselinjen. Til tross for lovens generelle karakter, har den primært vært et verktøy for å administrere norsk oppfølging av grenseforholdene på den norsk-russiske landegrense.
Den sivile grenseovervåking, dvs. for kontroll av migrasjon og bekjempelse av grensekryssende kriminalitet, har i overveiende grad måttet baseres på informasjon fra Forsvarets virksomhet knyttet til den militære grenseovervåking, både for så vidt gjelder sjøgrenseovervåking som landegrenseovervåking.
c) Behovet for utredning
Sivil grenseovervåking er i dag uten konkret forankring i norsk lovgivning. Politiets informasjonsgrunnlag for oppgaven baseres i dag i stor utstrekning fra Forsvarets informasjon knyttet til militær grenseovervåking.
Nåværende riksgrenselov gir enkelte bestemmelser for overvåking og kontroll av norsk grensesone, men har ingen aktualitet utover den norsk-russiske landegrense. Loven er ellers ikke dekkende for de spørsmål den har tatt sikte på å regulere, og bør revideres.
Reglene om personkontrollen på grenseovergangssteder (utlendingsloven) er nylig revidert, og anses fullt ut dekkende for formålet. I forlengelse av lovrevisjonen, arbeides det nå med nye forskrifter til utlendingsloven.
Det antas heller ikke å være behov for endringer i tollovens bestemmelser om kontroll med vareførsel.
3. Utredningsoppdraget
Utvalget skal
utrede og foreslå en lovmessig hjemmel for den sivile grenseovervåking,
gjennomgå eksisterende riksgrenselov med sikte på å vurdere behovet for revisjon, samt eventuelt fremme forslag til endringer.
Utvalget skal herunder vurdere en hensiktsmessig plassering av lovbestemmelsene, herunder om reglene bør samles i en ny grenselov. Utvalget skal i den forbindelse også vurdere om det vil være hensiktsmessig å flytte eksisterende bestemmelser om grenseovergangssteder og personkontroll i utlendingsloven inn under samme lov.
Utredningen skal forankres i
eksisterende ansvarsfordeling og organisering av grensekontroll og grenseovervåking,
Schengenregelverket og Norges folkerettslige forpliktelser for øvrig.
Det skal dessuten gis en redegjørelse for lovgivningen og organiseringen av grensekontrollen og grenseovervåkingen i andre nordiske land.
Det forutsettes at utvalget selv foretar en presisering av mandatet.»
Grenselovutvalget (heretter kalt utvalget) hadde følgende sammensetning:
Tingrettsdommer Jon Karlsrud, leder
Avdelingsdirektør Magnar Aukrust
Seniorrådgiver (senere oberstløytnant) Mette Birkelund O‘Connor
Direktør for forretningsutvikling Morten Hansen
Seniorrådgiver Unni Kathe Ottersland
Rådgiver (senere seniorrådgiver) Monica Furnes
Politimester (senere seniorrådgiver) Gunnar Arild Aaserød
Administrasjonssjef (senere seniorrådgiver) Jorunn Clemetsen
Utvalgets leder tilhørte ikke forvaltningen. Øvrige medlemmer hadde sitt faste arbeid i Justisdepartementet, Forsvarsdepartementet, Utlendingsdirektoratet, Toll- og avgiftsdirektoratet, Utenriksdepartementet, Vestfinnmark politidistrikt og Kystverket.
Utvalget avga sin utredning den 22. september 2009 som NOU 2009: 20 Ny grenselov – politiets grenseovervåking og inn- og utreisekontroll (heretter kalt utredningen). Utvalgets vurderinger og forslag er gjengitt og omtalt i tilknytning til de enkelte punktene i proposisjonen. Når det i utredningen og i proposisjonen refereres til «utvalget», må det leses med den begrensning som går frem av dissensen fra utvalgsmedlem Ottersland.
2.2 Høringen
Utvalgets utredning og forslag til ny grenselov ble sendt på høring 2. november 2009 til følgende høringsinstanser:
Departementene
Datatilsynet
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Kripos
Riksadvokaten
Økokrim
Sametinget
Spesialenheten for politisaker
Abelia
Akademikerne
Den norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Juristforbund
Norges politilederlag
Næringslivets Hovedorganisasjon
Politiets fellesforbund
Teknologirådet
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Universitetet i Tromsø
Høringsfristen ble satt til 2. februar 2010. Følgende instanser avga realitetsmerknader:
Finansdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Forsvarsdepartementet og Forsvaret
Miljøverndepartementet
Samferdselsdepartementet
Datatilsynet
Grensekommissariatet
Politidirektoratet (POD)
Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD)
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Riksadvokaten
Oslo politidistrikt
Romerike politidistrikt
Østfinnmark politidistrikt
Rogaland statsadvokatembete
Troms og Finnmark statsadvokatembete
Avinor
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
NHO Luftfart
Norges politilederlag
Norsk Tollerforbund (tollerforbundet)