6 Lovforslagets alminnelige bestemmelser

6.1 Formål og saklig virkeområde

6.1.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en formålsparagraf som anviser hvilke sentrale hensyn og oppgaver grenseloven skal ivareta. Formålet er for det første å hjemle og regulere den sivile grensekontrollen, det vil si inn- og utreisekontrollen på grensene, og overvåking av grensene og grenseovergangsstedene. For det andre er formålet å regulere forholdene ved Norges grenser og tilsynet med dem. Uttrykket «tilsyn» er valgt fordi det primære her ikke er kontroll, men oppgaver knyttet til den løpende ivaretakelse av den fysiske tilstanden til grensen, herunder rydding og vedlikehold av grensemerker og grensegater. Det dreier seg om rettsforhold og fysiske forhold vedrørende grensene. Det dreier seg også om adferd ved grensene, jf. forslaget til adferdsregler i § 10, og da vil tilsynet få karakter av kontroll.

Utvalget har angitt et tilleggsformål om å bekjempe grenseoverskridende kriminalitet og ulovlig innvandring, og skriver:

«Dette er et erklært Schengenformål og en konsekvens av den frie bevegelsen innen Schengen og av at Schengenstatene utfører den ytre grensekontroll på vegne av medlemsstatene. Tilleggsformålet begrenser ikke lovens saklige virkeområde, men utdyper det på et område hvor Norge er forpliktet gjennom avtale. Tilleggsformålet gjelder hele Schengenområdet, ikke bare Norge. Det ivaretas ved innreisekontrollen, men også utreisekontrollen kan bidra.»

I utredningen punkt 4.4.7 er det redegjort nærmere for hva utvalget legger i begrepet «grenseoverskridende kriminalitet»:

«For en grenselovs formål må som grenseoverskridende kriminalitet oppfattes all kriminalitet som innebærer at mennesker eller gods, herunder penger, krysser grensene. «Grenseoverskridende kriminalitet» må altså holdes for et snevrere begrep enn «internasjonal kriminalitet». Grunnen er at det ikke gir noen mening å involvere grensetjenesteledd i bekjempelsen av kriminalitet som ikke i noen fase vil medføre grensekryssing. Dette betyr at bl.a. elektronisk kommunikasjon, herunder elektronisk pengeoverføring faller utenfor. En annen sak er at internasjonal kriminalitet som regel vil betinge grensekryssing i en eller annen fase og at grensetjenestene av den grunn kan bli trukket med i bekjempelsen.»

Bekjempelse av grenseoverskridende kriminalitet bidrar til å ivareta medlemsstatenes «indre sikkerhet», et begrep som står sentralt i Schengen-samarbeidet. I fortalen til grenseforordningen omtales indre sikkerhet som et formål med grensekontroll, sammen med bekjempelse av illegal innvandring og menneskehandel, ivaretakelse av offentlig orden, folkehelse og internasjonale forbindelser. Forordningen tillater midlertidig gjeninnføring av kontroll på de indre grenser når indre sikkerhet og offentlig orden er alvorlig truet. Dessuten er ett av de uttrykte formålene med Eurosur-systemet å øke Schengen-statenes indre sikkerhet ved å bidra til å redusere grenseoverskridende kriminalitet som menneskesmugling, narkotikasmugling og terrorisme. Utvalget konkluderer etter dette med at sikkerhetsbegrepet i Schengen-samarbeidet ikke er entydig, men at man stort sett prøver å holde de militære sikkerhetsbehov utenfor. Det er altså de typiske politimessige sikkerhetsbehov Schengen-samarbeidet skal bidra til å ivareta ved siden av de rene behov for inn- og utreisekontroll på grensene, og de politimessige sikkerhetsbehovene har over årene blitt stadig viktigere for statene. Utvalget ser ingen grunn til å operere på noe høyere presisjonsnivå enn dette i sin utredning, unntatt når konteksten krever det. Det dreier seg stort sett om bekjempelse av straffbare handlinger som bedømmes som alvorlige i alle europeiske land, og særlig slike som har grenseoverskridende karakter og er organisert. I den øvre delen av skalaen beveger man seg mot terrorisme og videre mot handlinger som kan kreve militær reaksjon. I nedre del nærmer man seg småkriminalitet som er grensekryssende, og organisert eller foregår i slikt omfang at det blir et problem for statene.

Utvalgets forslag til formålsparagraf avgrenser lovens virkeområde mot Forsvarets vern om norsk suverenitet og suverene rettigheter, og henviser til at vilkår for utlendingers adgang til riket følger av utlendingslovgivningen. Utvalget foreslår en egen bestemmelse som fastslår at loven skal gjelde med de begrensninger som er anerkjent i folkeretten eller følger av overenskomst med fremmede stater. Utvalget mener det er naturlig med en slik bestemmelse i grenseloven, siden grenserettslige spørsmål etter sin natur gjelder forholdet mellom stater, og i stor utstrekning også er regulert i folkerettslige avtaler.

6.1.2 Høringsinstansenes syn

Det er bare Finansdepartementet, Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD), Norsk tollerforbund, Politidirektoratet og Østfinnmark politidistrikt som har uttalt seg om utvalgets utkast til formålsparagraf.

Finansdepartementet har ingen innvendinger til at det uttrykkes direkte i en ny grenselov at formålet med denne skal være å medvirke til å bekjempe grenseoverskridende kriminalitet, men peker på at bekjempelse av grensekryssende kriminalitet knyttet til vareførselen primært ivaretas gjennom Tolletatens kontroll av vareførselen etter tolloven. Språklig sett bør derfor utvalgets forslag til ordlyd omformuleres noe, slik at grenseloven ikke presenteres direkte som medvirker i den aktuelle bekjempelse. Finansdepartementet legger ellers til grunn at utvalgets utkast til § 6 om politiets samarbeid med andre myndigheter, og om bistand fra disse, også vil omfatte tilleggsformålet.

TAD finner utvalgets formålsbestemmelse svært vid, og mener avgrensningen mellom forvaltningsrettslig kontroll og de mer strafferettslige oppgavene er uklar. Avgrensningen mot varekontrollen må også være klarere enn etter utvalgets forslag, som gir en uheldig forutsetning om myndighetsoverføring til politiet.

Politidirektoratet slutter seg til Østfinnmark politidistrikts uttalelse om at avgrensningen til eksisterende lovgivning er godt tilpasset formålet med den nye grenseloven. En grenselov med et videre formål som omfattet flere myndigheters ansvarsområder knyttet til grensepassering, ville blitt betydelig mer omfattende med fare for å bli uoversiktlig. Samtidig er rettskildebildet mer fullstendig på de andre grensemyndighetenes ansvarsområder, og det er derfor heller ikke samme behov for klargjøring.

6.1.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at lovforslagets folkerettslige rammer og funksjoner gjør det naturlig med en formålsparagraf som understreker lovens viktigste intensjoner. Formålsparagrafen bør etter departementets syn ta utgangspunkt i det overordnede målet om å sikre at grensetilsyn og grensekontroll av personer utføres i samsvar med nasjonale behov og internasjonale forpliktelser. Dette er i og for seg selvsagt, også i lys av at norsk rett presumeres å stemme med folkeretten. Henvisningen til internasjonale forpliktelser i formålsparagrafen vil likevel tjene som en påminnelse og presisering. Tilsvarende påminnelse og presisering følger av utlendingslovens formålsparagraf, og mange av de samme hensynene gjør seg gjeldende for grenselovgivningen. Begge regelsett er preget av en internasjonalisert rettsorden, hvor Norge er aktiv deltaker både globalt og regionalt. I likhet med utlendingsloven følger mange av grenselovens bestemmelser av folkerettslig forpliktende avtaler Norge har inngått, særlig gjennom Schengen-samarbeidet.

Grenselovens formålsparagraf bør, som utvalget også foreslo, omhandle grensekontrollens kriminalitetsbekjempende side. Medvirkning til å bekjempe grenseoverskridende, også kalt grensekryssende, kriminalitet og ulovlig innvandring vil være ett av flere sentrale mål som sammen vil bidra til å sikre at grensetilsyn og grensekontroll av personer utføres i samsvar med nasjonale behov og internasjonale forpliktelser.

I prinsippet kan grensekryssende kriminalitet omfatte alle straffbare forhold som involverer personer eller varer fra et annet land – uten at dette på noen måte er en presis angivelse av fenomenet. Grensekryssende kriminalitet trenger ikke involvere fysisk grensepassering, for eksempel dersom det utøves kriminalitet over internett, og kommer i mange tilfeller først til uttrykk langt fra grensene. I grenselovens forstand vil grensekryssende kriminalitet typisk være organisert kriminalitet i form av menneskesmugling, og smugling av narkotika og andre varer som er relatert til den fysiske bevegelsen over grensen og kan avdekkes ved inn- og utreisekontroll og grenseovervåking. Departementet slutter seg til utvalgets refleksjoner rundt innholdet i begrepet grenseoverskridende kriminalitet i relasjon til Schengen-samarbeidet. Det kan legges til at Eurosur-forordningen artikkel 3 bokstav (e) nå definerer begrepet «cross-border crime» som «any serious crime with a cross-border dimension committed at, along or in the proximity of, the external border». En mer presis eller avgrensende definisjon av begrepet i grenselovsammenheng anses verken mulig eller nødvendig.

Bekjempelse av kriminalitet, herunder grensekryssende kriminalitet, er et samfunnsansvar. Derfor er det både en alminnelig politioppgave og en oppgave for en rekke andre organer, særlig for Tolletaten, som Finansdepartementet har påpekt. Ved å uttrykke at grenseloven skal «bidra» til å bekjempe grensekryssende kriminalitet, tilkjennegis også at andre myndigheter har ansvar. Videre er utgangspunktet for arbeidet med en ny grenselov at Norges nasjonale behov og internasjonale forpliktelser til å bekjempe ulovlig innvandring og grenseoverskridende kriminalitet skal ivaretas gjennom gjeldende ordninger for oppgaveløsning mellom politiet og andre myndigheter med ansvar på eller ved grensen, særlig Forsvaret og Grensekommissariatet, Tolletaten og utlendingsmyndighetene. Den norske organisasjonsmodellen krever dermed så vel sentralt tverrdepartementalt samarbeid, som operativt tverretatlig samarbeid tuftet på klar ansvarsforståelse. Grenseloven skal bidra til optimalisering av samarbeidet ved å gi oversikt over oppgavene, ansvarsforholdene og myndighetsutøvelsen som faller innenfor lovens virkeområde. Gjennom dekkende hjemler og tydelige ansvars-, styrings- og samhandlingslinjer vil grenseloven også bidra til å understøtte politiets oppgaveløsning. Både effektivt samarbeid og klare ansvarslinjer er så sentralt for måloppnåelsen at det etter departementets syn bør komme til uttrykk i lovens formålsparagraf.

I tillegg til de elementer som inngår i utvalgets utkast til formålsparagraf, bør det etter departementets syn være et uttrykt mål både etter utlendingsloven og etter ny grenselov å legge til rette for lovlig bevegelse over grensene, jf. utlendingsloven § 1 annet ledd. Å legge til rette for lovlig bevegelse over grensene handler både om å gjøre den fysiske grensekontrollen rask og effektiv for den reisende, og om å utforme rettferdige materielle vilkår for adgang og opphold. Schengen-regelverket om grensekontroll preges av en rivende teknologisk utvikling for å gjøre det mer effektivt å sile andelen ulovlige passeringer fra den store massen av mennesker i kontinuerlig, lovlig bevegelse over grensene. Bekjempelse av ulovlig innvandring vil også være et mål etter grenseloven, i tråd med forutsetningen i grenseforordningen. Her vil utlendingsloven og ny grenselov ha overlappende, eller samvirkende, formål.

Departementet slutter seg for øvrig til utvalgets syn på behovet for å avklare forholdet til folkeretten og enkelte særlig viktige lover og oppgaver, og foreslår at slike avklaringer nedfelles i en egen bestemmelse som også positivt angir lovens saklige virkeområde. Følgelig fremgår det av forslaget til § 2 at loven gir regler om rettslige og fysiske forhold i tilknytning til riksgrensen, og om grensepassering og grensekontroll av personer. Forholdet mellom grenseloven og utlendingsloven foreslås klargjort ved henvisningen til at regler om utlendingers adgang til riket og deres opphold her følger av utlendingsloven. Forslaget avspeiler at grenseloven regulerer selve grensekontrollen og formålet med grensekontrollen, uten selv å gi hjemmel for å fatte vedtak på grunnlag av forhold som avdekkes ved grensekontroll. Den klargjør også at loven ikke gjelder militære oppgaver, kontroll av vareførselen etter tolloven eller annen kontrollvirksomhet på eller ved grensen etter annen lov.

6.2 Stedlig virkeområde

6.2.1 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 6 angir rekkevidden av politiets ansvar for grensekontroll etter loven. Etter § 6 første ledd gjelder loven for «riket, herunder for innretninger og anlegg som nyttes på eller er tilknyttet den norske delen av kontinentalsokkelen.» Etter annet ledd kan Kongen i forskrift fravike lovens regler for innretninger og anlegg som nevnt i første ledd, samt gi forskrift om pass- og grensekontroll ved reise mellom disse og norsk landterritorium. Slike regler er gitt i utlendingsforskriften §§ 1-10 til 1-13.

Svalbard er en del av riket. Norge er ifølge Svalbard-traktaten forpliktet til å sikre like rettigheter for borgere og selskaper fra traktatpartene på områder som er definert i selve traktaten. Svalbard er derfor unntatt fra utlendingslovens virkeområde, jf. utlendingsloven § 6 fjerde ledd.

Som følge av Norges forpliktelser etter Schengen-regelverket gir § 6 fjerde ledd hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler om kontroll med reisende som kommer fra eller reiser til Svalbard. Slike regler er gitt i utlendingsforskriften § 1-15. Bestemmelsen fastslår at det skal foretas inn- og utreisekontroll, og at kontrollen skal omfatte både nordmenn og utlendinger (dvs. både personer som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen og tredjelandsborgere). Inn- og utreisekontrollen gjennomføres ved avreise fra eller ankomst til lufthavn på fastlandet, i praksis i Tromsø eller Oslo.

Jan Mayen er også en del av riket, og omfattes både av EØS-avtalens virkeområde og av Schengen-samarbeidet. Etter lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen, bestemmer Kongen i hvilken utstrekning andre lover enn norsk privatrett, strafferett og lovgivning om rettspleien skal gjelde, jf. § 2. Utlendingsloven § 6 tredje ledd fastslår også uttrykkelig at loven gjelder for Jan Mayen, men gir hjemmel for Kongen til å gi forskrift om utlendingers adgang til Jan Mayen som fraviker lovens regler. Etter utlendingsforskriften § 1-14 får reglene i loven og forskriften anvendelse for utlendingers adgang til og opphold på Jan Mayen så langt de passer, med de unntak og presiseringer som følger av forskrift 1. juni 1962 nr. 1 om utlendingers adgang til Jan Mayen, gitt med hjemmel både i lov om Jan Mayen § 2 og utlendingsloven § 6.

Tilstøtende sone er ikke en del av norsk territorium, og regnes ikke som en del av «riket», jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007), som i merknaden til utlendingsloven § 6 viser til at riket omfatter områder som betegnes som sjøterritoriet og indre farvann. Det er derfor per i dag ikke hjemmel for å utøve inn- og utreisekontroll i tilstøtende sone. Tilstøtende sone kan imidlertid overvåkes, og slik overvåking kan danne grunnlag for å utøve inn- og utreisekontroll for fartøy som seiler inn i territorialfarvannet.

Utlendingsloven gjelder ikke for norske skip i utenriksfart, jf. § 6 femte ledd. Kongen kan gi nærmere regler i forskrift om når loven eller regler gitt i medhold av loven likevel får anvendelse for slike skip. Nærmere regler er gitt i utlendingsforskriften § 1-16.

Utlendingsloven gjelder heller ikke for de norske bilandene. Bouvetøya, Dronning Maud Land og Peter I Øy er norsk territorium, men ikke en del av kongeriket Norge.

6.2.2 Utvalgets forslag

Etter utvalgets lovutkast § 3 skal oppgavene etter grenseloven utføres i kongeriket Norge, i tilstøtende sone, på annen stats jurisdiksjonsområde hvis det følger av avtale med staten, på områder hvor ingen stat har suverenitet hvis det følger av folkeretten, og på og ved innretninger og anlegg som nyttes på eller er tilknyttet norsk kontinentalsokkel.

Kongeriket Norge omfatter Fastlands-Norge, Svalbard og Jan Mayen. Utvalget har derfor valgt en løsning som er ment å gi grenseloven anvendelse for Svalbard og Jan Mayen, men med hjemmel for tilpasningsbestemmelser.

Utkastet til § 3 angir ingen indre stedlig begrensning. Grenseloven vil derfor gjelde overalt i riket, ikke bare på grensene. Utvalget har samtidig vist til at mange av de foreslåtte reguleringene angir funksjonelle begrensninger som i realiteten vil innebære indre stedlige begrensinger. At territorialfarvannet omfattes må ses i sammenheng med at det er en del av territoriet.

Territorialfarvannsloven § 4 åpner for kontroll i tilstøtende sone uten å angi om lovgivningen det skal kontrolleres for gjelder eller ikke. Bestemmelsen gir ikke hjemmel for kontrolltiltak kun knyttet til overtredelser i den tilstøtende sone uten berøring til territoriet, siden kyststaten normalt bare kan gi sin lovgivning virkning innenfor sitt territorium. Utvalget har pekt på at problemet med håndheving av en lov som ikke gjelder for området har eksistert siden territorialfarvannsloven ble gitt, og foreslår en tydelig angivelse av at oppgavene etter grenseloven kan utføres også i tilstøtende sone. Det betyr ikke at reglene i utlendingsloven også må få anvendelse. Det er bare kontrollreglene som er aktuelle, i praksis ved at overvåking av sjøområdene kan gi grunnlag for nærmere undersøkelse av fartøy.

I noen sammenhenger er det rettslig uproblematisk å utøve kontroll for å håndheve en lov som ikke i seg selv gjelder i tilstøtende sone, for eksempel hvis noen unndrar seg utreisekontroll, eller det er tale om forsøk på menneskesmugling og dermed om straffbare handlinger. Det er vanskeligere med reisende som ikke vil fylle vilkårene for innreise. Dersom de stanses i tilstøtende sone vil det dreie seg om foregrepet kontroll, dvs. om å kontrollere og bortvise personer som har tenkt seg til riket, men ennå ikke har kommet frem. Utvalget viser til at problemene rundt foregrepet kontroll er rettsteknisk vanskelige. De kan løses praktisk ved at personer som kontrolleres i tilstøtende sone, og ikke fyller vilkårene for innreise, bringes til riket og dernest bortvises derfra. En ryddig rettslig løsning hadde etter utvalgets syn vært å foretrekke, men hører mer hjemme i utlendingsloven enn i en ny grenselov. Utvalget har derfor nøyd seg med å peke på problemet.

Utvalgets lovutkast gir grenseloven anvendelse på annen stats territorium såfremt dette følger av (stående eller enkeltstående) avtale med staten. Forslaget må ses i sammenheng med den stadige utviklingen av samarbeidet mellom statene om grensekontroll i sin alminnelighet. Tolloven kapittel 14 gir bestemmelser om kontroll på andre staters territorium eller på vegne av andre stater, og omvendt om andre staters adgang til å opptre i eller for Norge. Utvalget ser ikke grunn til å hjemle så omfattende ordninger for inn- og utreisekontrollen.

Imidlertid foreslår utvalget å hjemle at oppgaver etter grenseloven kan utføres på områder hvor ingen stat har suverenitet, såfremt det følger av folkeretten. Forslaget omfatter havområder hvor det etter folkeretten er fri ferdsel, i praksis det åpne hav. Det vil normalt ikke kunne utøves inn- og utreisekontroll her, men det kan utføres overvåking. Forslaget gir klar nasjonal forankring for eventuell uavbrutt forfølgelse i samsvar med Havrettskonvensjonen art. 111 av fartøyer som mistenkes for brudd på utlendingsloven. Videre foreslår utvalget å gi grenseloven anvendelse for oljeinstallasjonene, med hjemmel for tilpasningsbestemmelser i forskrift, jf. gjeldende rett etter utlendingsloven § 6 første ledd.

Bilandene Bouvetøya sør i Atlanterhavet og Peter I Øy og Dronning Maud Land i Antarktis er norsk territorium, men ikke del av Kongeriket Norge. Utvalget ser ikke behov for å gi regler om grensekontroll anvendelse for disse øde og lite tilgjengelige områdene. Etter utvalgets utkast til forskriftshjemmel står det Kongen fritt til å gi grenseloven hel eller delvis anvendelse der hvis behovet tilsier det. Hjemmelen omfatter også tilpasningsbestemmelser for kontrollen av reisende til og fra Svalbard, Jan Mayen og installasjonene på kontinentalsokkelen. Utvalget viser til at mye av trafikken går fra norsk jurisdiksjonsområde, f.eks. Jan Mayen, til annet norsk jurisdiksjonsområde, f.eks. Fastlands-Norge, men via internasjonalt farvann eller luftrom. Trafikk kan også gå fra utlandet, f.eks. Skottland, til en oljeinstallasjon og videre til norsk fastland, eller i retur til Skottland uten at de reisende har vært innom norsk fastland. Både dette, den isolerte beliggenheten, fraværet av utstasjonert politi på installasjonene og de særlige myndighetsordningene for Svalbard og Jan Mayen, krever tilpasningsregler.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

Utlendingsdirektoratet mener ny grenselov bør tydeliggjøre at Svalbard ligger utenfor Schengens yttergrense, og klargjøre statusen for Jan Mayen. Ingen andre høringsinstanser har kommentert utvalgets forslag om virkeområde.

6.2.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets utkast til virkeområderegulering, men ser behov for enkelte endringer og presiseringer i relasjon til grenselovens anvendelse utenfor Fastlands-Norge.

I henhold til Svalbardloven gjelder andre lovbestemmelser enn norsk privatrett, strafferett og lovgivning om rettspleien kun når det er særskilt fastsatt, jf. § 2. At virkeområdet for grenseloven generelt angis til Kongeriket Norge, anses ikke tilstrekkelig til å gi loven anvendelse for Svalbard. Departementet ser det heller ikke som ønskelig at det fastsettes særskilt i grenseloven at loven gis anvendelse for Svalbard. Det har blant annet sammenheng med at flere av lovens bestemmelser regulerer forhold som ikke er relevante, særlig i relasjon til det faktum at Svalbard ikke omfattes av Schengen-samarbeidet. Det foreslås i stedet en hjemmel for nærmere regler i forskrift om grenselovens anvendelse for Svalbard, blant annet om kontroll med reisende og andre særlige regler av hensyn til de stedlige forholdene, jf. lovforslaget § 25 nr. 1.

Forskriftshjemmelen i utlendingsloven § 6 fjerde ledd og reglene i utlendingsforskriften § 1-15 er gitt for å hjemle kontroll på Fastlands-Norge i henhold til Schengen-forpliktelsene til yttergrensekontroll, ikke for å hjemle kontroll på Svalbard. Denne kontrollhjemmelen foreslås derfor videreført sammen med hjemmelen for andre regler om gjennomføring av inn- og utreisekontroll, jf. omtalen i punkt 9.2.3 og forslaget til § 25 nr. 5. I tilknytning til grenselovens virkeområde foreslås en ny hjemmel som vil gi grunnlag for å innføre nasjonalt begrunnede kontrollordninger på Svalbard for å hindre ulike former for grensekryssende kriminalitet. Svalbard kan ha andre typer utfordringer enn Fastlands-Norge, og utviklingen viser at det kan være behov for å utvide rettsgrunnlaget for kontroll med reisende og å styrke gjennomføringen av slik kontroll. Svalbard-traktaten er som nevnt i punkt 3.3 ikke til hinder for at det etableres kontrollregimer, herunder grensekontroll, for å holde oversikt over reisende til og fra Svalbard. Lovens formål om å bidra til å bekjempe grensekryssende kriminalitet vil samtidig angi rammen for hvilke regler som kan fastsettes med hjemmel i grenseloven. Generelle behov for oversikt over personbevegelsen av hensyn til for eksempel samfunnsplanlegging og infrastruktur, må ivaretas gjennom annen lovgivning.

Den foreslåtte forskriftshjemmelen i § 25 nr. 1 dekker både Svalbard, Jan Mayen og de norske bilandene. Som utvalget har bemerket, vil grenseloven ikke få praktisk realitet for de øde og utilgjengelige bilandene slik situasjonen er i dag, men det bør være mulig å gjøre kontrolltiltak gjeldende hvis forutsetningene endrer seg. Hjemmelen i bilandsloven § 2 for Kongen til å gi annen lovgivning anvendelse for bilandene, kan brukes til å gi grenseloven anvendelse der. Departementet foreslår likevel en tilsvarende hjemmel i grenseloven av hensyn til helhet og sammenheng i regelverket.

Departementet er enig med utvalget i at det er behov for å utbedre hjemmelsgrunnlaget for inn- og utreisekontroll i tilstøtende sone, jf. også lovforslaget § 3. Overvåking av sonen er en grunnleggende forutsetning for å utøve målrettet inn- og utreisekontroll når situasjoner oppstår. Departementet vil i den etterfølgende forskriftsrevisjonen vurdere behovet for å klargjøre spørsmål knyttet til foregrepet kontroll (kontroll og bortvisning av personer som har tenkt seg til riket, men ennå ikke har kommet frem) og effektivising av det operative samarbeidet mellom politiet, Kystvakten og UDI ved grensekontroll i tilstøtende sone.

6.3 Begrepsbruk

6.3.1 Utvalgets forslag

I utredningen punkt 3.1 har utvalget vist til at fraværet av en egen grensetjenesteetat og et enhetlig begrep som sier hva grensetjeneste er, har skapt en viss begrepsforvirring. Ordet «grensekontroll» har vært mye brukt, men med ulik betydning eller uten presist innhold. Funksjons- eller etatsrelaterte ord som inn- og utreisekontroll, passkontroll, tollkontroll, innvandrings- og fremmedkontroll har gitt et mer presist uttrykk for hvilken type grensekontroll man har stått ovenfor. I enkelte sammenhenger benyttes også begrepene grenseforvaltning, grensetilsyn og grenseoppsyn. I tillegg opererer riksgrenseloven med uttrykket «overvåking» av riksgrensen uten at det fremgår klart hva slik overvåking kan omfatte. Utvalget har derfor gjennomgått begrepene og de grunnleggende elementene i en sivil grensekontroll, og foreslått å definere disse i lovutkastet.

«Grensekontroll» foreslås definert som fellesbetegnelse for inn- og utreisekontroll og grenseovervåking. Ordlyden er en forkortet versjon av grenseforordningen art. 2 nr. 10, som definerer grensekontroll som «den aktivitet som utføres på en grense, i samsvar med og for formålene i denne forordning, utelukkende som følge av en intensjon om å passere eller faktisk passering av grensen, uten andre hensyn, og som består av inn- og utreisekontroll og grenseovervåking.»

«Inn- og utreisekontroll» foreslås definert med samme ordlyd som definisjonen i grenseforordningen art. 2 nr. 11. «Grenseovervåking» foreslås definert med samme ordlyd som definisjonen i grenseforordningen art. 2 nr. 12, men «utenom åpningstider» er sløyfet fordi utvalget mener overvåking må til også i åpningstidene for å sikre at ingen unndrar seg inn- og utreisekontroll.

«Schengens regelverk» foreslås definert som overenskomster og rettsakter om Schengen som Norge er bundet av. «Grensepassering» foreslås definert som enhver fysisk forflytning over grenser og grenseovergangssteder av personer og transportmidler. Videre defineres transportmidler som innretninger til forflytning med eller uten fører til sjøs, i luften og på land, herunder også beboelige arealer. Utvalget viser til at grenseforordningen ikke har slike definisjoner.

6.3.2 Høringsinstansenes syn

Etter Utlendingsdirektoratets oppfatning bør definisjonen av Schengens regelverk utvides til også å omfatte anbefalinger gitt av Kommisjonen, som for eksempel Kommisjonsanbefaling 06/11/2006: Praktisk håndbok for grensepersonell (Practical Handbook for Borders Guards). Håndboken er ikke en rettsakt, men er inntatt i norsk rett gjennom direktoratets rundskriv RS 2007-002, vedlegg 2, og inneholder viktige bestemmelser som forutsettes fulgt.

Finansdepartementet har på generelt grunnlag vist til at det i dag er slik at «grenseoppsyn» deles inn i «grensekontroll» og «grenseovervåking». «Grensekontroll» deles igjen inn i «personkontroll» som utføres av politiet og «varekontroll» som utføres av Tolletaten. Mer spesifikt mener Finansdepartementet at utvalgets definisjon av inn- og utreisekontroll i § 4 nr. 12 gir utilsiktede assosiasjoner til at politiet skal ha en rolle i Tolletatens alminnelige kontroll av vareførselen etter tolloven. Finansdepartementet har imidlertid i utgangspunktet ingen innvendinger til at det fremgår av grenseloven at en del av inn- og utreisekontrollen vil bestå i å kontrollere transportmidler og gjenstander som kan true Schengen-landenes nasjonale sikkerhet og offentlige orden. Det er imidlertid viktig at eventuelle definisjoner ikke skaper usikkerhet om den uttalte forutsetningen at Tolletatens alminnelige kontroll med vareførselen faller utenfor reguleringen i grenseloven. Dersom kontroll av transportmidler og gjenstander skal tas med som en del av definisjonen på inn- og utreisekontroll i ny grenselov, må det komme tydeligere frem at denne kontrollen kun gjelder undersøkelse av transportmidler og gjenstander for å avdekke og forebygge trusler mot Schengen-landenes nasjonale sikkerhet og offentlige orden.

Toll- og avgiftsdirektoratet mener utvalgets definisjon av inn- og utreisekontroll gir inntrykk av at kontrollen også omfatter varekontroll, og at den derfor bør endres.

6.3.3 Departementets vurdering

Departementet er enig i at det er behov for begrepsavklaring, men ser ikke behov for en egen definisjonsbestemmelse i loven. Nødvendige avklaringer kan i hovedsak gjøres ved presis utforming og omtale av de enkelte bestemmelsene, og i forskrift. Departementet vil likevel kommentere noen særlige avklaringsbehov.

I departementets lovforslag brukes begrepet «grensen» som samlebegrep for grensen over land og vassdrag og sjøgrensen. I tråd med innarbeidet språkbruk benytter departementet begrepet «riksgrensen» om Fastlands-Norges grense over land mot Sverige, Finland og Russland. Grensen mot annen stats territorialfarvann betegnes som «sjøgrensen». Betegnelsen «territorialfarvannets yttergrense» brukes der territorialfarvannet ikke grenser mot annen stats territorialfarvann. Rundt Svalbard og Jan Mayen utgjør territorialfarvannets yttergrense grensen mot annet norsk jurisdiksjonsområde (henholdsvis fiskevernsonen og fiskerisonen), og det ville være uheldig å blande dette begrepsmessig sammen med Norges grense mot annen stat. Begrepene «riksgrense», «sjøgrense» og «territorialfarvannets yttergrense» forekommer i en rekke ulike sammenhenger, og grenseloven bør bidra til begrepsenhet. «Territorialfarvann» defineres i territorialfarvannsloven.

I dag bruker både politiloven og instruksverket betegnelsen «grenseoppsyn» om Forsvarets myndighetutøvelse på vegne av politiet på den norsk-russiske grensen. Utvalgets mandat angir i punkt 2 at grenseoppsyn omfatter «grensekontroll som foregår på grenseovergangssteder (personkontroll og varekontroll), og grenseovervåking som er en overvåking av områdene mellom grenseovergangsstedene.» Denne definisjonen samsvarer ikke med grenseforordningens begrepsbruk, og heller ikke med de praktiske realitetene. I departementets lovforslag foreslås begrepet grenseoppsyn erstattet av «grenseovervåking», som er den korrekte betegnelsen på Forsvarets stående myndighetsutøvelse på vegne av politiet på den norsk-russiske grensen.

Etter definisjonene i grenseforordningen art. 2 nr. 12 forstås begrepet grenseovervåking i forordningen som «overvåking av grensene på strekningene mellom grenseovergangssteder og overvåking av grenseovergangssteder utenfor den normale åpningstiden for å forhindre at personer omgår inn- og utreisekontrollen.» Definisjonen omfatter ikke overvåking av grenseovergangsstedene innenfor åpningstiden. Det fremgår imidlertid av grenseforordningen art. 13 at grenseovervåking skal motvirke at noen unndrar seg kontroll på grenseovergangsstedene. Det krever i realiteten at det også kan foregå overvåking av grenseovergangsstedene i den tid de er åpne for å sikre at ingen kommer seg utenom kontrollen på stedet. Departementet er enig med utvalget i at grenseovervåking for alle praktiske formål også må omfatte overvåking av grenseovergangsstedene innenfor åpningstiden, og foreslår at dette avklares i lovforslagets § 18. Slik overvåking kan ved behov utøves ved bruk også av militære mannskaper i henhold til det etablerte samarbeidet mellom politiet og Forsvaret på den norsk-russiske grensen. Kontroll i form av overvåking av grensepasseringsstedet i åpningstiden må imidlertid ikke forveksles med kontroll i form av inn- og utreisekontroll av de reisende. Det er politiet alene som utfører inn- og utreisekontroll på grenseovergangsstedet Storskog.

Etter innarbeidet norsk språkbruk utøver både politiet og Tolletaten «grensekontroll» – av henholdsvis personer og varer. Også andre myndigheter har visse oppgaver som kan kalles grensekontroll, for eksempel Mattilsynet og vegmyndighetene. Denne språklige fellesnevneren er det vanskelig å komme utenom. Departementet anser den heller ikke problematisk, så lenge grenseloven tydeliggjør at grensekontroll i denne sammenheng er politiets kontroll av personer i samsvar med Schengen-regelverket, det vil si inn- og utreisekontroll av personer og grenseovervåking.

Lovforslaget regulerer også andre oppgaver og forpliktelser på riksgrensen enn de som omfattes av begrepet «grensekontroll». Dette er oppgaver som ikke i seg selv handler om bevegelsen av personer over grensene, men om forholdene på og ved den fysiske riksgrensen. Departementet foreslår i likhet med utvalget at disse oppgavene betegnes som «grensetilsyn». Reglene om riksgrensen og grensenære områder og forpliktelsene som følger av grenseregimeavtalen med Russland omtales nærmere i punkt 7.

6.4 Politiets ansvar og samarbeid med andre myndigheter

6.4.1 Gjeldende rett

Ved Norges inntreden i Schengen-samarbeidet ble ansvaret for gjennomføring av Schengen-regelverket lagt til Justisdepartementet, med politiet som utøvende organ. I dag er dette ansvaret nedfelt i utlendingsloven § 22 første ledd, som fastslår at «[p]olitiet har ansvaret for grensekontrollen.» Etter definisjonen i grenseforordningen art. 2 nr. 10 består «grensekontroll» både av inn- og utreisekontroll og grenseovervåking. I utlendingslovens forstand er det imidlertid grensekontroll i form av inn- og utreisekontroll som er det primære. Politiets overvåking av grensene har hittil ikke vært synliggjort som en spesifikk politioppgave gjennom lov. Riksgrenselovens regler om grenseovervåking er primært innrettet mot å ivareta norske forpliktelser etter grenseregimeavtalen med Russland, og gir ingen lovmessig forankring for den systematiske overvåkingen av Norges Schengen-yttergrense som ivaretas av Forsvaret ved Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) på vegne av politiet. Riksgrenseloven gir heller ikke veiledning om den praktiske gjennomføringen av overvåkingen.

I praksis hviler politiets samlede ansvar for kontroll med personbevegelsen over riks- og sjøgrensene tungt på samarbeid med andre myndigheter med ansvar for nødvendige oppgaver på og ved riksgrensen. Dette er først og fremst Tolletaten, Forsvaret og Kystverket. Tolletaten har ansvar for kontroll av vareførselen etter tolloven. Foruten kontroll- og håndhevelsesoppgaver etter tolloven kan Tolletaten utføre kontroll med og håndhevelse av utførselsrestriksjoner etter eksportkontrollovgivningen, eller innførselsrestriksjoner eller innførselsforbud hjemlet i spesiallovgivningen ellers. Tolletaten vil også kunne pålegges andre oppgaver ved lov eller instruks. Som følge av de pålagte oppgavene er Tolletaten operativt til stede på grenseovergangsstedene. Tolletaten yter også bistand til politiets inn- og utreisekontroll etter utlendingsloven § 22. Reglene om Tolletatens bistand til politiets inn- og utreisekontroll omtales nærmere i punkt 9.3.

Forsvarets militære primæroppgave er å hevde norsk territoriell suverenitet og suverene rettigheter. Forsvarets derav følgende tilstedeværelse og personell- og utstyrsmessige kapasitet utgjør en betydelig ressurs for sivilsamfunnet. Norske soldater har vært til stede på grensen mot Russland siden 1918. Det ble derfor tidlig truffet organisatoriske valg om å utnytte Forsvarets kapasitet til praktisk ivaretakelse også av de nødvendige sivile funksjonene på dette grenseavsnittet. Disse samarbeidsordningene er institusjonalisert ved oppgavene som utføres av grensevakten ved Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) og oppsynsoppgavene som er tillagt Kystvakten etter kystvaktloven. Det rettslige grunnlaget for Forsvarets myndighetsutøvelse på vegne av politiet omtales nærmere i punkt 8.2.

Politiet har også et tett samarbeid med Grensekommissariatet på grensen mot Russland. Grensekommissariatets oppgaver er nærmere beskrevet i punkt 7.1.

6.4.2 Utvalgets forslag

Utvalgets flertall foreslår å overføre innholdet i utlendingsloven § 22 til en egen bestemmelse som fastslår at politiet har et helhetlig ansvar for den sivile overvåkingen og kontrollen av persontrafikken over grensene og grenseovergangsstedene, og i territorialfarvannet og tilstøtende sone. Flertallet finner det også viktig å forankre retten og plikten til tverretatlig samarbeid i en ny grenselov. Norsk grensetjeneste er en komplisert struktur som innebærer at flere etater har overlappende oppgaver og ansvarsområder. Innenfor denne strukturen foregår det et utstrakt samarbeid lokalt og sentralt, til dels i regi av samarbeidsavtaler, instrukser og forskrifter. Behovet for samarbeid er særlig uttalt for grenseforvaltning og grensekontroll, fordi flere etater har oppgaver å utføre på grensene og grenseovergangene, og fordi det er passeringer og ikke statiske tilstander som skal kontrolleres. For en kostnadseffektiv utnyttelse av ressurser må politiets grensekontrolloppgaver legges opp i et bevisst samspill med andre myndigheter som har ansvar på grensen eller ved grensen. Gode og publikumsvennlige samarbeidsrutiner mellom politiet og Tolletaten er også viktig for at publikum skal få en så enkel og rask grensepassering som mulig.

Når det dreier seg om en i et helhetlig perspektiv felles oppgave, er ikke samarbeid nok. Utvalget viser til at det også må foretas en samordning i den forstand at oppgaven defineres, situasjonen bedømmes og den samlede innsats koordineres. Samordning står sentralt både nasjonalt og innen Schengen-fellesskapet. Utvalget finner at det samordnende elementet mangler eller er for svakt på alle nivåer i Norge, dvs. sentralt, regionalt og lokalt. Mangelfull samordning ble også påpekt ved Schengen-evalueringen av Norge i 2005–2006, jf. utvalgets mandat. Utvalget har ikke foreslått en lovmessig forankring av samordningsplikten ved oppfølging av Schengen-regelverket, men påpeker at plikten påligger den etat som har fått det operative ansvaret, nemlig politiet.

6.4.3 Høringsinstansenes syn

Østfinnmark politidistrikt mener en ny grenselov bør fastslå at politiet har et overordnet ansvar for hele lovens virkeområde. Politidistriktet er enig i utvalgets forslag om å lovforankre retten og plikten til tverretatlig samarbeid, og anser dette viktig og nødvendig i et styringsperspektiv. Romerike politidistrikt støtter en presisering av hvilke myndigheter som er ansvarlig for grensekontrollen, og ser det som positivt at utvalgets lovutkast fastslår at politiets ansvar omfatter overvåking av grenseområdene og personkontrollen.

Toll- og avgiftsdirektoratet viser på generelt grunnlag til at den sivile grensekontrollen både i dag og i fremtiden vil tilligge flere etater og departementer, og således er et samarbeid mellom flere myndigheter. Etter direktoratets syn bør samarbeidet på grensen koordineres gjennom nødvendige avtaler mellom de berørte myndigheter, ikke gjennom lov.

Politidirektoratet mener en tydeliggjøring av politiets alminnelige samarbeidsplikt på lovens område er viktig for en effektiv utnyttelse av ressursene, og at en slik forankring vil kunne bidra til en gjensidig økning i kvaliteten på gjennomføringen av grensekontrolloppgavene.

Grensekommissariatet mener at en felles nasjonal dimensjon, forankret på regjeringsnivå, muligens ville ha forenklet og ikke minst gitt en kvalitativ forbedring av ressursanvendelsen. Spørsmålet er om den informasjonen som hver aktør (politi, toll, mattilsyn, Forsvaret) sitter inne med samordnes eller koordineres godt nok med tanke på best mulig effekt.

6.4.4 Departementets vurdering

Ett av hovedpoengene med en ny grenselov er å sikre adekvat lovmessig forankring for den sivile grensekontrollen under politiets ansvar. Departementet følger derfor opp utvalgets forslag om en egen bestemmelse som fastslår at politiet har ansvar for å overvåke og kontrollere persontrafikken over grensen, herunder på grenseovergangsstedene, i territorialfarvannet og i tilstøtende sone. Bestemmelsen presiserer også at myndighetsutøvelse på vegne av politiet og bistand til politiets grensekontroll utføres under politiets ansvar og ledelse. Denne overordnede ansvarsforankringen gir grunnlag for nødvendig styring og organisering, og suppleres av bestemmelser som mer presist angir rammene for utøvelse av henholdsvis grenseovervåking og inn- og utreisekontroll for sivile formål. For grenseovervåking foreslås det blant annet å tydeliggjøre at systematisk grenseovervåking kun foregår på ytre Schengen-grense, og at denne yttergrenseovervåkingen ikke utøves av politiet alene, men av Forsvaret ved GSV Grensevakten og Kystvakten på politiets vegne. Disse spørsmålene omtales nærmere i punkt 8.2. Overføringen av reglene om politiets inn- og utreisekontroll etter utlendingsloven til grenseloven omtales i punkt 9.

Grenseloven skal ikke bare forankre politiets ansvar, men også styrke politiets samarbeid og samhandling med andre etater gjennom tydelige og presise reguleringer. Departementet støtter utvalgets vurderinger om betydningen av at politiets grensekontroll legges opp i bevisst samspill med andre relevante myndigheter, og foreslår at grenseloven på samme måte som i politiloven § 2 nr. 6 nedfeller en alminnelig plikt for politiet til å samarbeide med andre myndigheter med oppgaver som berører politiets oppgaver etter loven.

Departementet vil særskilt fremheve betydningen av et effektivt samarbeid med Tolletaten og Kystvakten, som i kraft av sine lovfestede oppgaver står sentralt i arbeidet med å avdekke grensekryssende kriminalitet og ulovlig innvandring. Tolletatens ansvar for å hindre ulovlig vareførsel over grensen utfyller politiets ansvar for bekjempelse av grensekryssende kriminalitet. Som Finansdepartementet understreket i sin høringsuttalelse, representerer Tolletatens varekontroll den største grensekontrollinnsatsen både når det gjelder ressurser og andel avdekkede lovbrudd. Tolletaten og politiet må derfor også ha et godt og velfungerende samarbeid på grenseovergangsstedene for å sikre best mulig samlet kontroll og utnyttelse av kompetanse og ressurser. Etatene oppfatter også dagens samarbeid som godt og uproblematisk. På Gardermoen politistasjon er det tett kontakt mellom de to etatene, også på ledelsesnivå. Skriftlige samarbeidsavtaler som regulerer samspillet finnes per i dag hos etatene ved større grenseoverganger som OSL, Storskog i Finnmark, Kongsvinger etc.

Departementet er opptatt av at samarbeidet utvikler seg i tråd med de utfordringer begge etater har. Det må derfor løpende påses at både regelverket og den operative samhandlingen mellom politiet, Tolletaten og andre relevante myndigheter fungerer best mulig for å møte utfordringene med globalisering og økt grensepassering. En nærmere redegjørelse for politiets og Tolletatens samarbeidsmetoder i arbeidet for å bekjempe grensekryssende kriminalitet faller imidlertid utenfor rammene for denne proposisjonen.

Effektivt samarbeid og samordning av de ulike etatenes grensekontrollarbeid forutsetter koordineringsfunksjoner og gjensidig informasjonsdeling. Dette gjelder særlig for grenseovervåkingen. Status og reguleringsbehovene knyttet til disse spørsmålene behandles i punkt 8 om grenseovervåking, og i punkt 11 om behandling av opplysninger og taushetsplikt.