7 Regler om riksgrensen og grensenære områder

7.1 Gjeldende rett

Riksgrenseloven

Lov 14. juli 1950 nr. 2 om forskjellige tiltak til gjennomføring av oppmerking og overvåking av riksgrensen (riksgrenseloven) ble i sin tid fremmet av Utenriksdepartementet som følge av grenseregimeavtalen som ble inngått med Sovjetunionen i 1949. Av Ot.prp. nr. 35 (1950) fremgår følgende om lovarbeidet:

«Når en skulle utarbeide et slikt lovforslag, sto en overfor valget mellom enten å lage en lov som bare skulle gjelde for riksgrensen mot Sovjet-Samveldet eller å lage en lov som skulle gjelde for hele riksgrensen. Utenriksdepartementet kom til det resultat at det ville være mest hensiktsmessig å utferdige en lov for hele riksgrensen. Enkelte av bestemmelsene i loven vil det nemlig være ønskelig å kunne bruke langs hele riksgrensen; dette gjelder f.eks. bestemmelsen i § 1, første setning, om at det offentlige til gjennomføring av oppmerking, ryddiggjøring, fredning eller overvåking av riksgrensen eller grensegate kan utøve enhver rådighet over fast eiendom på stedet uten hinder av private rettigheter. Andre bestemmelser passer for tiden bare for grensen mot Sovjet-Samveldet. Kongen vil, ifølge lovforslaget, kunne bestemme for hvilken del av riksgrensen hver enkelt bestemmelse skal gjøres gjeldende, og den utstrekning hvori loven anvendes, vil da kunne avpasses etter forholdene til enhver tid.»

Riksgrenseloven gir enkelte regler for tilsyn og merking av grensen, men beskriver ikke hvor de fastlagte grenser løper. De folkerettslige avtalene om grensegater er gjennomført internrettslig ved rådighetsbegrensningene i riksgrenseloven § 1 første ledd, første punktum, som fastslår at det offentlige uten hinder av private rettigheter kan utøve enhver nødvendig rådighet over fast eiendom på stedet til gjennomføring av oppmerking, ryddiggjøring, fredning eller overvåking av riksgrensen eller grensegate. Etter annet punktum kan Kongen eller den han gir fullmakt i nødvendig utstrekning nedlegge forbud mot at det foretas handlinger eller drives virksomhet av nærmere angitt art for å lette overvåkingen eller for å forebygge forurensning av grensevassdragene og skade på grensemerking eller nabolands territorium. Riksgrenseforskriften § 1 annet ledd gir Justisdepartementet fullmakt til å utøve myndigheten som er tillagt Kongen i lovens § 1.

Av merknaden til riksgrenseloven § 1 i Ot.prp. nr. 35 (1950) fremgår at:

«§ 1 inneholder bestemmelser som bl.a. kan muliggjøre gjennomføringen av bestemmelsene i artikkel 6 i overenskomsten med Sovjet-Samveldet av 29. desember 1949, i henhold til hvilken Norge er forpliktet til å holde sin del av grensegaten (4 m.) ren og å forby dyrking av jord og oppføring av anlegg og bygninger av enhver art der. Videre er nevnte paragraf foreslått for å kunne gjennomføre overenskomstens artikkel 14, som forplikter Norge til å holde grensevassdragene rene og å forebygge beskadigelse av grenseelvenes og-sjøenes bredder. I overenskomstens artikkel 17 er det bestemt at jord- og skogbruk i nærheten av grensen skal drives på en slik måte at det ikke voldes skade på den annen parts skog- eller jordbruk. Gjennomføringen av denne bestemmelse har en også tatt sikte på i lovutkastets § 1. En liknende bestemmelse finner en i overenskomstens artikkel 18 hva angår arbeid med leting etter og utnytting av mineralforekomster, som må foregå på en slik måte at det ikke voldes skade på den annen parts territorium. Enn videre skal det opprettes et belte på 20 m. på hver side av grenselinjen, hvor slikt arbeid skal være forbudt uten etter avtale mellom partenes myndigheter. Også denne bestemmelse vil en få lovhjemmel for i lovutkastets § 1.»

Riksgrenseloven § 1 angir ingen geografisk begrensning for inngrep og restriksjoner som kan pålegges av det offentlige. Etter § 1 annet ledd kan Kongen eller den han gir fullmakt gjøre vedtak om avståing til staten av eiendomsrett eller bruksrett til fast eiendom og løsøre til fremme av formål som nevnt i første ledd. Paragrafens siste ledd er en prosessuell bestemmelse som sier at en eventuell tvist om erstatning for tap eller skade som voldes privat rettighetshaver ved avståing etter annet ledd eller ved utøving av rådighet eller nedlegging av forbud etter første ledd skal avgjøres ved skjønn. Bestemmelsen kan ikke forstå som en særskilt erstatningshjemmel. Det var sikker rett da riksgrenseloven ble vedtatt, og er enda sikrere rett i dag, at grunneiere må tåle betydelige inngrep i sin rådighet uten at dette utløser erstatningsplikt. Eventuell erstatningsplikt for staten kan imidlertid følge av grunnlovens regler om erstatning ved ekspropriasjon, alminnelige rettsgrunnsetninger eller culpaansvar.

Privat eiendom strekker seg helt inn til riksgrensen, men er for den norsk-russiske grensen underlagt rådighetsbegrensningene i riksgrenseforskriften. I tråd med grenseregimeavtalen forbyr forskriften § 1 dyrking og bebyggelse i grensegaten, samt å lete etter og utnytte mineralforekomster i en avstand av 20 meter fra grenselinjen. Riksgrenseforskriften gjelder bare for riksgrensen mot Russland.

Straffeloven 1902 § 95 første og annet ledd ivaretok noen av forpliktelser som følger av grenseregimeavtalen, men ikke alle. Ved riksgrenseloven § 3 ble det derfor gitt en alminnelig hjemmel til å forby, under trussel om straff, følgende adferd som ikke var forenlig med Norges forpliktelser etter grenseregimeavtalen:

1. Skyting over riksgrensen eller liknende handlinger som er rettet mot et naborikes territorium eller mot personer, dyr eller gjenstander der.

2. Fornærmelig adferd ved grensen, rettet mot vedkommende nabostat eller dens myndigheter.

3. Overskridelse av riksgrensen til lands, til vanns eller i luften uten tillatelse av vedkommende myndighet.

4. Fotografering av et naborikes territorium og besittelse eller bruk uten særskilt tillatelse av fotografiapparat under opphold på grenseområde i en avstand av inntil 1.000 meter fra riksgrensen.

5. Samtale eller annet slags samkvem over riksgrensen mellom personer som ikke har tillatelse av vedkommende myndighet.

Riksgrenseforskriften § 4 følger opp med bestemmelser som forbyr alle disse typetilfellene, men de tre siste kan fravikes etter særskilt tillatelse fra grensekommissæren. I tillegg gir forskriften detaljerte regler om ferdsel og bruk av elver og sjøer som danner riksgrense mellom Norge og Russland, supplert av egen forskrift 7. mai 1951 nr. 3 om registrering og merking av fartøyer i vassdrag som danner riksgrense mellom Norge og Russland.

Grensekommissæren og Grensekommissariatet

Den lokale politimesteren har ansvaret for kontrollen med Norges riksgrense mot fremmed stat. Etter riksgrenseforskriften § 2, jf. grenseregimeavtalen art. 20 flg., skal det imidlertid oppnevnes en grensekommissær på åremål for å «ta seg av de forhold og ordne de konflikter og hendinger som kan oppstå på den norsk-sovjetiske riksgrensen.»

Grensekommissæren oppnevnes ved kongelig resolusjon fremmet av Justis- og beredskapsdepartementet, som også har fastsatt grensekommissærens instruks av 7. november 1950. Etter instruksens § 8 rapporterer grensekommissæren til Justisdepartementet når det i henhold til grenseregimeavtalen kan bli tale om å la spørsmål gå til avgjørelse på diplomatisk vei. Etter at Politidirektoratet ble opprettet i 2001, ble Grensekommissariatet administrativt underlagt direktoratet som et eget organ. I forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 61 LS (2014–2015) om nærpolitireformen ble det besluttet at Grensekommissariatets fremtidige organisering, oppgaver og tilhørighet skulle utredes av Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet. Det ble nedsatt en arbeidsgruppe bestående av representanter fra de tre departementene sammen med Politidirektoratet og Forsvaret. Med bakgrunn i arbeidsgruppens utredning, ble det besluttet at gjeldende organisering av Grensekommissariatet skal videreføres.

Stillingen som grensekommissær er sivil, men har hittil vært besatt av en yrkesoffiser avgitt fra Forsvaret. Nærmere bestemmelser om samarbeidet mellom grensekommissæren, politimesteren i Østfinnmark (nå Finnmark) og sjefen for GSV i tilknytning til arbeidsoppgaver ved grensen er gitt i Instruks 5. august 2005 nr. 852 om samarbeid om grenseoppsynet på den norsk-russiske grensen (her kalt samarbeidsinstruksen). Instruksen er nærmere omtalt i punkt 8.2.

Grensekommissærens hovedoppgave er å føre tilsyn med at grenseregimeavtalen av 1949 og andre avtaler mellom Norge og Russland som regulerer grenseforholdene blir overholdt av begge parter. Grensekommissæren fører forhandlinger med russiske grensemyndigheter for å løse konflikter og praktiske spørsmål vedrørende grensen. Grensekommissæren skal også treffe nødvendige tiltak for å hindre konflikter på grensen og forebygge hendinger som er i strid med grenselovgivningen eller grenseavtalen, jf. samarbeidsinstruksen § 2. Grensekommissæren har dermed oppgaver som både gjelder fysiske forhold og håndheving av rettsforhold i tilknytning til riksgrensen mot Russland. I henhold til samarbeidsinstruksen § 5 kan Garnisonen i Sør-Varanger støtte grensekommissæren i oppgavene med å overholde grenseregimeavtalen med Russland. Slik støtte inkluderer også avgivelse av vernepliktige mannskaper fra grensevakten på grensepasseringsstedet Storskog. Etter samarbeidsinstruksen § 7 har grensekommissæren direktivrett i saker som angår overenskomster og protokoller med den russiske part. Direktiver skal rettes gjennom garnisonssjefen. I praksis er det to soldater fra GSV som daglig åpner og stenger grensen til Russland på bakgrunn av avtaler som grensekommissæren har gjort med russisk part. I forbindelse med møter mellom norsk og russisk part som starter på grenselinjen, stiller også Forsvaret honnørvakt på grensepasseringsstedet etter direktiv fra grensekommissæren.

Både Russland, Norge og Finland, som har tilsvarende grenseavtale med Russland, har organisert sine grensekommissærer i egne grensekommissariater. Utenriksdepartementet har ansvar for tolkning og ivaretakelse av de folkerettslige avtalene som ligger til grunn for Grensekommissariatets virke, samt et overordnet ansvar for det bilaterale forholdet til Russland og for riksgrensen, herunder grenseoppgangen. Grensekommissariatet kan rådføre seg med Utenriksdepartementet i spørsmål om tolkning av folkerettslige avtaler og i overordnede spørsmål som angår forholdet til Russland.

Det er ikke gitt forskrifter med særordninger for riksgrensen mot Finland og Sverige. Ansvaret for tilsyn med denne delen av riksgrensen forvaltes av Utenriksdepartementet, som har oppnevnt Statens Kartverk til å forestå den praktiske skjøtselen gjennom årlige bevilgninger. Skjøtsel av riksgrensen består i å vedlikeholde grensemerkene og holde grensegaten åpen for vegetasjon. Riksgrensene er begge tilstøtende nasjoners ansvar, og kostnadene til vedlikehold deles likt mellom landene.

Kartverket er fagmyndighet når det gjelder alle grensemerkenes posisjoner, også for grensen mot Russland, og blir konsultert av Grensekommissariatet etter behov. Det oppnevnes med visse mellomrom egne grenseoppgangskommisjoner etter avtale med nabostatene. Disse ledes av Utenriksdepartementet på norsk side. Se for øvrig punkt 3.4 om grenseavtalene med Norges nabostater.

7.2 Utvalgets forslag

7.2.1 Innledning

Det lå i utvalgets mandat å vurdere behovet for revisjon av riksgrenseloven og eventuelt fremme forslag til endringer, herunder om å innlemme reglene i en ny grenselov. Utvalget så det dermed som sin oppgave å vurdere reglene i riksgrenseloven i en bredere kontekst, med bakgrunn i senere års utvikling, og å vurdere behovet for tidsriktig og lovteknisk revisjon av reguleringene. Utvalget har etter dette foreslått generelle lovregler som er ment å videreføre det allmenne hensyn at grensene mot nabostater skal være konfliktfrie, og ivareta de grunnleggende reguleringsbehovene som følger av de bilaterale avtalene med Russland, Sverige og Finland. Utvalgets reguleringsforslag knytter seg primært til den løpende ivaretakelsen av grensens fysiske tilstand, men også til rettsforhold og mer kontrollpregede adferdsregler.

7.2.2 Myndigheter med oppgaver i tilknytning til riksgrensen

Forpliktelsen etter grenseregimeavtalen med Russland til å oppnevne en grensekommissær foreslås inntatt i grenseloven, jf. lovutkastet § 5 annet ledd, og slik at departementet oppnevner grensekommissæren og Kongen fastsetter tilhørende instruks. I tredje ledd foreslår utvalget å lovfeste at departementet utpeker en myndighet til å ivareta de løpende tilsynsfunksjonene på de øvrige deler av landegrensen. I fjerde ledd foreslår utvalget å definere andre grensemyndigheter som «enhver myndighet som har oppgaver å utføre i tilknytning til grensene og grenseovergangsstedene eller ferdselen og vareførselen over grensene, grenseovergangsstedene og i territorialfarvannet. I merknaden til bestemmelsen viser utvalget til at forslaget har sammenheng med at det er en rekke andre myndigheter enn politiet og grensekommissæren som har oppgaver å utføre i forbindelse med trafikken over grensene. Det dreier seg blant annet om Kystverket med los og havnevesen, Forsvaret når det gjelder suverenitetshevdelsen, om luftfartsmyndighetene, Tolletaten, Mattilsynet og Statens vegvesen. Disse myndighetene må etter utvalgets syn blant annet sikres den samme adgang til grensene som politiet etter lovutkastet § 9.

7.2.3 Riksgrensen og grensegaten

En ny grenselov skal etter utvalgets syn ikke regulere hvor de fastlagte grensene løper. Det gjør heller ikke riksgrenseloven. Grensegaten, og statens omfattende råderett over den, bør imidlertid reguleres klarere. Grensegaten må i realiteten anses som en form for fredet mark, og har så lang forhistorie at utvalget har forutsatt at ingen kan kreve erstatning for rådighetstapet.

De folkerettslige forpliktelsene er noe forskjellige på de ulike grenseavsnittene, men utvalget anser ikke forskjellene så store at de begrunner forskjellige reguleringer. I lovutkastet § 7 foreslår utvalget derfor å lovfeste en grensegate på 5 meter langs riksgrensen. En står fritt til å ha en bredere grensegate enn det de folkerettslige avtalene pålegger, og utvalget mener denne løsningen er enkel å forholde seg til for allmennheten og for rettighetshavere. En lovhjemlet maksimalbredde, dvs. en bredde på inntil 5 meter, vil etter utvalgets syn være for lite informativ.

I lovutkastet § 7 tredje ledd har utvalget foreslått å henvise til at regler som følger av annen lovgivning eller av overenskomst med annen stat gjelder for landegrensen og grensegaten, for grensevassdragene og for merkingen og vedlikeholdet. Bestemmelsen knytter særlig an til grensetraktatene. Grenseregimeavtalen med Russland har et eget kapittel med regler om ferdsel, fløtning og fiske i grensevassdragene, og disse er transformert til norsk rett ved fullmakten i riksgrenseloven § 1, jf. riksgrenseforskriften §§ 5 til 8. Utvalget kan for øvrig ikke se at en ny grenselov presist kan fange opp eller erstatte de regler om vassdragstiltak og bruk av vassdrag som følger av annen lovgivning, i hovedsak vannressursloven og forurensingsloven.

7.2.4 Rådighetsbegrensninger i grensenære områder

Utvalget foreslår å videreføre riksgrenselovens vide fullmakter til å forby virksomhet og handlinger når det er nødvendig for å lette overvåkingen og forebygge forurensing av grensevassdrag og skade på grensemerking eller nabostats territorium. Formålet foreslås utvidet til å omfatte kontroll med grensepasseringene, jf. lovutkastet § 8 annet ledd. Utvalget viser til at en slik utvidelse er naturlig fordi den norsk-russiske grensen ikke lenger er lukket for trafikk. Det kan ikke minst for grensekontrollformål bli behov for å forby eller regulere virksomhet. Blir trafikken over et grenseovergangssted for stor, kan det bli avgjørende for smidig og effektiv kontroll at annen virksomhet ikke beslaglegger arealer eller sinker avviklingen. Den foreslåtte bestemmelsen gjelder uansett avstand til grensen, jf. også riksgrenseloven § 1.

Et samlet utvalg kom til at det også bør vurderes å hjemle et alminnelig forbud mot bebyggelse og andre inngrep nær grensegaten uten samtykke fra grensemyndighetene i en sone på inntil 100 meter, jf. lovutkastet § 8 første ledd. Forslaget innebærer en fortsettelse av den tankegang som ligger bak grensegatene, men det var dissens i utvalget om den nærmere begrunnelsen. Utvalgets flertall mente at restriksjonene må begrunnes i hensynet til å lette overvåking og kontroll med grensen, samt hensynet til å lette tilsynet med grensegaten og grensemerkningen. Behovet må vurderes etter forholdene på det enkelte grenseavsnitt, og det må være dispensasjonsadgang. Utvalgets mindretall mente at slike restriksjoner trenger en bredere begrunnelse. Bortsett fra i Varanger er det på det alt vesentlige av landegrensen verken nå eller for overskuelig fremtid noe stort behov for å kunne skjerme grensen ut fra hensynene til tilsyn og overvåking. Landegrensens naturlige preg bør imidlertid kunne vernes. Utviklingen bør ikke overlates til kommunale reguleringsvedtak, men følge et fleksibelt regime for landegrensen i sin helhet. Det kan etter mindretallets syn også argumenteres for fredning av vesentlig større grenseområder enn en smal sone langs grensen, men da vil naturvern og andre hensyn som ikke er direkte grenserelevante bli bestemmende.

Utvalget har foreslått å videreføre og videreutvikle myndighetenes adgang etter riksgrenseloven § 1 til å utøve enhver nødvendig rådighet over fast eiendom «på stedet», det vil si på all grunn som det offentlige trenger å bruke, jf. lovutkastet § 9 første ledd. Formålet foreslås utvidet til øvelses- og beredskapsformål, og omfatter alle myndigheter som har oppgaver i tilknytning til grensene og grenseovergangsstedene. Som grensemyndigheter må i denne forbindelse også forstås private som gis oppdrag av grensemyndighetene om for eksempel rydding av grensegaten, montering av utstyr og oppføring av anlegg.

I utredningen punkt 5.4.2 viser utvalget til at adkomstregler for myndigheter ikke er ukjent i lovgivningen, jf. for eksempel vassdragsmyndighetenes rett til uhindret tilgang til vassdrag etter vannressursloven § 55. Adkomstregler vil normalt ikke utløse erstatningsplikt, men utvalget foreslår å lovfeste at eventuell skade skal erstattes. Bestemmelsen om erstatning i riksgrenseloven § 1 siste ledd foreslås ikke videreført. Utvalget anser det usannsynlig at nødvendige rådighetsinnskrenkninger vil kunne utløse erstatningsplikt. Ressursutnyttelsen dreier seg stort sett om hogst, beite, jakt og fiske. Slik virksomhet vil i liten grad bli berørt av rådighetsbegrensninger.

I lovutkastet § 9 annet ledd foreslår utvalget en ekspropriasjonshjemmel tilsvarende riksgrenseloven § 1 annet ledd for å sikre det offentlige rett til å erverve grunn og rettigheter for varig bruk. I utredningen punkt 5.4.2 skriver utvalget at det kan dreie seg om vakttårn, parkeringsarealer, grenseovergangssteder mv., og om veganlegg. Riksgrenselovens ekspropriasjonshjemmel står ved siden av hjemmelen i oreigningslova § 2, selv om sistnevnte er ment å dekke alle offentlige ekspropriasjonsformål. Utvalget viser til at særhjemler ble beholdt i annen lovgivning der man mente de burde komme til uttrykk, og derfor bør ekspropriasjonshjemmelen også beholdes i en ny grenselov.

7.2.5 Ekstraordinære adgangsbegrensninger

I lovutkastet § 11 har utvalget foreslått en ny hjemmel for å forby eller begrense opphold og ferdsel innenfor en nærmere fastsatt avstand fra hele eller deler av grensene og grenseovergangsstedene dersom det oppstår et særlig behov for å trygge grensene, grenseovergangsstedene og forholdene der, styrke kontrollen med grensepasseringer eller ferdselen, eller verne samfunnet og naturen. Hjemmelen skal ikke gi adgang til å lukke grensen for all passering. Riksgrenseloven har ingen tilsvarende regulering. Utvalget antar at det svært sjelden vil være behov for å begrense adgangen til grenseområdene, men at det likevel bør gis en hjemmel for ekstraordinære situasjoner (for maks 2 måneder) som ikke lar seg håndtere gjennom ordinære kontrolltiltak, for eksempel massetilstrømning etter en ulykke, akutt smittefare, terrorfare, o.a. Annen lovgivning kan gi hjemler for å regulere adgang til grensen, men rettsbildet er like uoversiktlig som farene er uforutsigbare.

7.2.6 Adferdsregler

I utredningen punkt 5.6 behandler utvalget restriksjoner på allmennhetens ferdsel, bruk og adferd, og reaksjoner på overtredelser. Utvalget mener det må fremgå av en ny grenselov at ingen må skade grensegaten, grensemerker og røyser og andre offentlige eide gjenstander i grensegaten. Dette vil ramme et vidt spekter av handlinger fra det rent bagatellmessige til handlinger som kan likestilles med grovt tyveri/skadeverk. Det må også gjelde for nabostatens side når den som utøver skade oppholder seg på norsk side.

En ny grenselov må gi eller hjemle regler som kreves av naboforholdet. Det bør ikke skje noe ved grensen som kan skape svikt i tilliten mot nabostaten eller føre til friksjoner i naboforholdet. Utvalget foreslår å slå sammen regelen i grenseregimeavtalen § 19 med elementer av straffeloven 2005 § 184 til et alminnelig forbud mot skyting over grensen og annen truende eller skremmende adferd. Et slikt forbud representerer en grunnleggende norm for adferd på en landegrense. Kongen bør gis hjemmel til å forby øvrig adferd som ikke er forenlig med gjeldende avtaler med nabostat. Hjemmelen begrenses dermed til å omfatte forbud som følger av folkerettslig forpliktelse, men foreslås ikke detaljert slik som i riksgrenseloven § 3. Utvalget har overveid om hjemmelen burde eksemplifiseres, og da særlig mot mer uvanlige forbud mot samtale, samkvem, fotografering og filming over grensen, men fant at en generell hjemmel burde være tilstrekkelig.

Adgangen til å forby fotografering over grensen må etter utvalgets syn kunne opprettholdes selv om den norske og den russiske grensekommissæren i dag er enige om ikke å håndheve fotoforbudet. Hjemmelen i riksgrenseloven § 3 første ledd nr. 4 er for øvrig koblet til en adgang til å forby besittelse av fotoapparat innen en avstand av 1 km fra riksgrensen. Utvalget påpeker at denne regelen ikke nødvendigvis følger av grenseregimeavtalen, og neppe bør gjentas i ny forskrift.

7.2.7 Samiske interesser i grensenære områder

I utredningen punkt 4.11 har utvalget vist til at samer fra Russland, Finland, Sverige og Norge i svært lang tid har beveget seg på tvers av det som nå er riksgrenser. Utvalget kan imidlertid ikke se at en ny grenselov vil berøre samiske interesser utover at det må passes på at samisk reindrift kan skje uavhengig av grenseovergangssteder også dersom inn- og utreisekontroll skulle bli gjeninnført på de indre grenser. Dette hensynet ivaretas i § 13 utvalgets lovutkast.

7.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet og Forsvaret stiller seg kritiske til utvalgets forslag om økning av grensegaten fra 4 m til 5 m. Økningen vil etter disse høringsinstansenes syn ha svært begrenset effekt og medføre et økt vedlikeholdsbehov (ca. 100 m grensegate) som vil belaste GSVs begrensede ressurser unødig. Det kan få operative konsekvenser for utførelsen av selve grenseovervåkingen og grensekontrollen. Forsvarsdepartementet og Forsvaret påpeker dessuten at eventuelle reguleringer i grenseloven eller annet regelverk ikke må hindre utplassering av nødvendige installasjoner eller at det gjøres nødvendige inngrep for gjennomføring av grenseovervåking og grensekontroll av både sivile og militære hensyn.

Grensekommissæren deler Forsvarets syn på utvalgets forslag til regulering av grensegaten. Det anses også som en utfordring å sikre at dokumentene som danner grunnlag for gjeldende forvaltning av den norsk-russiske grensen ikke settes ut av spill eller får endret mening. Grenseregimeavtalen inneholder en rekke pliktregler for ferdsel langs grensen. Grensekommissæren legger til grunn at forskriftshjemmelen i § 10 tredje ledd skal ivareta forholdene som i dag er regulert i grenseregimeavtalen og nedfelt i riksgrenseforskriften, men har lagt ved en oversikt som synliggjør aktuelle problemstillinger som må dekkes i nytt regelverk. Grensekommissæren etterlyser også, i likhet med Forsvaret, en bestemmelse i grenseloven som presiserer at det er forbudt å krysse riksgrensen.

Miljøverndepartementet viser til at det etter utvalgets beskrivelse tilsynelatende ikke foreligger noen alminnelig traktat om grensevassdragene, og gjør oppmerksom på at Norge og Finland i november 1980 inngikk overenskomst om en norsk-finsk grensevassdragskommisjon. Kommisjonen gjennomfører egne prosjekter, og gir råd til de to landenes regjeringer i spørsmål av felles interesse. Det gjøres også oppmerksom på at EUs rammedirektiv for vann, innlemmet i EØS-avtalen, forutsetter at Norge samarbeider med Sverige og Finland om forvaltningen av grensevassdragene. Nåværende Klima- og miljødepartementet har etterfølgende opplyst at samarbeidet med Finland om forvaltningen av grensevassdragene er formalisert gjennom en avtale mellom Norge og Finland om en norsk-finsk vannregion. Samarbeidet med Sverige er formalisert gjennom en felles strategi for samarbeidet om grensevassdragene.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet ser positivt på utvalgets forslag til lovfestet unntaksadgang for den samiske befolkningen og dens næringsdrift ved midlertidig gjeninnføring av grensekontroll på indre Schengen-grense. Samtidig pekes det på at det finnes andre utfordringer, og at det for eksempel vil være viktig å finne ordninger for hvordan samer/urfolk og andre grenseboere kan passere den norsk-russiske grensen visumfritt, hvordan svenske og norske reindriftsutøvere kan bevege seg over grensen når de leter etter eller skal hente reinsdyr som har forvillet seg over på russisk side, og hvordan svenske og norske reindriftsutøvere skal kunne utøve sin næring uten grensehindringer i konvensjonsregulerte beiteområder, m.m.

I tillegg pekes det på problemstillinger knyttet til ferdsel, både sommer og vinter, på elver og vassdrag som utgjør grenser, på at det foreslåtte forbudet mot tiltak i grensenære områder på land og ved vassdrag bør vurderes nærmere i et samisk/urfolksperspektiv, og på at Sametinget bør involveres på et tidlig tidspunkt i oppfølgingen av utvalgets utredning, jf. avtale av 2005 om konsultasjoner mellom myndigheter og Sametinget.

Til utvalgets foreslåtte adferdsregulering bemerker Forsvarsdepartementet og Forsvaret at forbudene bør fremgå klart av loven, ikke minst av hensyn til rettssikkerheten. Disse høringsinstansene anser det spesielt viktig å videreføre en klar bestemmelse om at skyting over grensen er forbudt. Også annen uønsket adferd på grensen bør reguleres i loven, herunder typisk ferdsel med båt i trange farvann på grensevassdrag, ferdsel med båt i mørke på grensevassdrag, håndhevelse av båtregisteret, fiske i Pasvikelven og Grense Jakobselv. Dessuten bør forbudet i riksgrenseloven § 3 mot grensekryssing uten tillatelse videreføres i ny grenselov.

Finansdepartementet er enig i at det er viktig at de ulike myndigheter som har oppgaver på grensen sikres tilgang til denne. Det kan imidlertid etter Finansdepartementets syn spørres om ikke denne tilgangen lovteknisk kan sikres uten at vedkommende myndighet må defineres som grensemyndighet etter grenseloven selv. Det synes enklere å utforme § 9 mer direkte om myndigheter med funksjoner på grensen, uten å gå veien om å gjøre alle til grensemyndigheter etter § 5 fjerde ledd. En slik definering i grenseloven kommer for Tolletatens del i konflikt med at deres funksjonsområde er definert utenfor grenseloven (bortsett fra når disse myndighetene gir politiet bistand til inn- og utreisekontroll).

TAD er opptatt av at reguleringene ikke må begrense Tolletatens handlingsrom, og forutsetter at adgangsforbudet ikke er ment å ramme Tolletatens grensekontroll.

7.4 Departementets vurdering

7.4.1 Innledning – generelle regler og spesielle forpliktelser

Departementet har i stor grad fulgt utvalgets anbefalinger om bare å lovregulere handlingsnormer med allmenn anvendelse for en riksgrense. Riksgrenseloven ble også i sin tid innrettet mot hele grensen, selv om den ble gitt som en direkte følge av grenseregimeavtalen med Russland. Denne generelle tilnærmingen faller i enda større grad naturlig for en ny grenselov, som gjennom forpliktelsene etter Schengen-regelverket vil favne så vel landegrensene mot Russland, Finland og Sverige, som Norges luft- og sjøgrense, i tillegg til oppgavene og forpliktelsene for landegrensen etter de bilaterale avtalene med nabolandene.

Norges grense mot Russland er av historiske og politiske grunner i en særstilling. Grenseloven med tilhørende forskrifter må tydeliggjøre og hensynta de spesielle forholdene som forvaltningen av denne grenselinjen medfører, og fullt ut videreføre de spesifikke forpliktelsene som følger av grenseregimeavtalen. Selv om lovforslaget er utformet uten eksplisitte materielle særregler for de enkelte grenseavsnitt, vil flere av de foreslåtte lovbestemmelsene om riksgrensen og grensenære områder først og fremst ha praktisk betydning for den norsk-russiske grensen i henhold til forpliktelsene etter grenseregimeavtalen, jf. blant annet §§ 9 og 10 i lovforslaget. Lovforslaget § 11 løfter også frem adferdsregler som i dag bare er nedfelt i riksgrenseforskriften for den norsk-russiske grensen, men som anses å representere allmenngyldige prinsipper for adferd for hele Norges landegrense, jf. punkt 7.4.6 og punkt 12.2.3.

Øvrige påbud og forbud som følger av grenseregimeavtalen med Russland er, som det også fremgår av riksgrenseforskriften, relativt detaljerte. De foreslås derfor i hovedsak videreført og tydeliggjort i forskrift til grenseloven, jf. forslaget til § 11 annet ledd. Ytterligere forskrifter kan etter behov gis med hjemmel i lovforslaget § 25 nr. 2. I forbindelse med den etterfølgende revisjonen av forskrifts- og instruksverket vil departementet vurdere om videreføring og tydeliggjøring av forpliktelsene som følger av grenseregimeavtalen med Russland bør gis i en egen forskrift til grenseloven.

7.4.2 Myndigheter med oppgaver i tilknytning til riksgrensen

Forholdet mellom de ulike myndigheter med oppgaver og ansvar i tilknytning til grensene bør etter departementets syn komme tydelig til uttrykk i en ny grenselov. For det første ved klar avgrensning mot ansvar og oppgaver som faller utenfor lovens formål og virkeområde, og som derfor ikke berøres av ny grenselov. For det andre ved at nytt regelverk gir helhetlig oversikt over aktører som i tillegg til politiet utfører oppgaver som faller innenfor lovens formål. Det vil si organer som utfører selvstendige, tilsynslignende funksjoner på og ved riksgrensen i samsvar med traktatforpliktelsene overfor nabostatene. Dette gjelder etter dagens praksis oppgavene som utføres av Grensekommissariatet og Kartverket.

Departementet finner det mest hensiktsmessig å opprettholde den gjeldende modellen med forskriftsregulering av ordningen med grensekommissær, jf. riksgrenseforskriften § 2. Grensekommissæren har sentrale oppgaver i det norske grenseregimet mot Russland, men utvalgets forslag om å lovfeste ordningen avviker fra det prinsipielle utgangspunktet om å unngå særregler i grenseloven for de enkelte grenseavsnittene. Departementet foreslår i stedet en generell hjemmel for Kongen til å oppnevne myndighet med ansvar for å ivareta særskilte forpliktelser og løpende tilsynsfunksjoner på og ved riksgrensen. Hjemmelen vil tydeliggjøre at også andre myndigheter har eller kan ha ansvar for oppgaver etter loven, og favner både grensekommissæren, som oppnevnes ved kongelig resolusjon fremmet av Justis- og beredskapsdepartementet, og tilsyns- og vedlikeholdsmyndigheten for grenseavsnittene mot Finland og Sverige som utpekes av Utenriksdepartementet.

7.4.3 Riksgrensen og grensegaten

Departementet er enig i utvalgets forslag om å lovregulere rådighetsbegrensningen i grensegaten langs riksgrensen, men ikke i forslaget om generell utvidelse av grensegaten til 5 meter. Det rettslige behovet for ensartet angivelse av grensegatens bredde i loven står ikke i forhold til de økonomiske og administrative konsekvensene av å måtte endre gjeldende praksis.

Grensegaten mot Russland har tradisjonelt vært ryddet til 4 meter på hver side, i samsvar med grenseregimeavtalen. For grensegaten mot Finland og Sverige er rettsbildet mer uoversiktlig. Den opprinnelig avtalte bredden i Strømstadtraktaten er 8 alner, det vil si 5,02 meter, på hver side av grensen. Ved noteveksling 16. september 1957 ble Norge og Sverige enige om å redusere ryddet bredde til 2,5 meter på hver side av grenselinjen. Det er også enighet mellom Norge og Finland om å rydde 4 meter på hver side, men praksisen er ikke formalisert. Formelt sett er grensegaten derfor fortsatt 5 meter mot Finland.

Det sentrale hensynet bak en lovregulering av grensegaten er etter departementets syn å knytte rettsvirkningen av rådighetsbegrensningene til grensegatens faktiske, det vil si ryddede, bredde. Ryddet bredde gir god rettsinformasjon både til rettighetshavere og til publikum, som må vite at grensen og områdene i umiddelbar nærhet til grensen er underlagt særlige regler og restriksjoner. Departementet ser ingen grunn til at rådighetsbegrensninger for grensegaten skal kunne utøves utover ryddet bredde. På sikt bør gjeldende praksis formaliseres også med Finland, slik at grensegaten både formelt og faktisk er maksimalt 4 meter bred. Grensegaten mot Sverige vil likevel være smalere enn mot Finland og Russland, noe som gjør det lite hensiktsmessig å lovregulere bredden. I departementets forslag til § 9 er rådighetsbegrensningen knyttet til ryddet bredde som avtalt med nabostat. Publikums behov for informasjon om eksakt bredde kan ivaretas av politiet, grensekommissæren og Kartverket.

Utvalgets forslag til bestemmelse om samtykke til avvirking av skog, beiting og slått i grensegaten følges opp i departementets forslag til § 9 annet ledd.

7.4.4 Rådighetsbegrensninger i grensenære områder

Departementet er enig med utvalget i at de materielle reglene om rådighet og bruk av grensenære områder bør opprettholdes i ny grenselov. Lovforslaget § 10 viderefører derfor det materielle innholdet i riksgrenseloven § 1, og fastslår at Kongen gis myndighet til å forby eller regulere enhver type virksomhet og tiltak når det anses nødvendig for å lette grenseovervåkingen og hindre skade på riksgrensen og riksgrensens løp eller forurensning av grensevassdrag. Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å utvide formålet til å omfatte kontrollen med grensepasseringer, som en naturlig følge av utviklingen i trafikken over den norsk-russiske grensen siden riksgrenseloven ble gitt.

Adgangen for Kongen til å nedlegge generelle eller spesielle påbud for virksomhet i mer eller mindre umiddelbar nærhet til riksgrensen har også etter gjeldende rett anvendelse for hele riksgrensen. I praksis har den hatt, og vil fortsatt ha, størst aktualitet for grensen mellom Norge og Russland. Departementet kjenner ikke til at adgangen til å forby eller regulere virksomhet eller tiltak har vært anvendt i praksis, men mener det vil være uheldig å fjerne denne typen sikkerhetsventiler fra lovverket. Alternativt kunne det vært gitt en egen hjemmel i grenseloven for slike vedtak i tilknytning til den norsk-russiske grensen. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det kan oppstå behov også i tilknytning til gjeninnføring av grensekontroll på indre Schengen-grense. Det anses under enhver omstendighet riktig å innta en slik rådighetsbegrensende regulering i loven, men det kan være grunn til å utarbeide nærmere retningslinjer om bruken av bestemmelsen. Departementet legger til grunn at beslutninger som innebærer rådighetsbegrensninger eller ekspropriasjon i grensenære områder, treffes i samråd med andre involverte myndigheter.

Utvalgets utkast til § 9 om myndighetenes adgang til privat grunn i grensenære områder mv. innebærer også en form for rådighetsbegrensning, og foreslås opprettholdt i lovforslaget § 10. Departementets forslag omfatter bare myndigheter med oppgaver etter grenseloven. Det vil i praksis si politiet, Forsvaret, Grensekommissariatet og Kartverket. Slik var i realiteten også utvalgets utkast til § 9 første ledd utformet, selv om utvalget i merknaden til bestemmelsen la til grunn at den ville omfatte alle myndigheter med oppgaver i tilknytning til grensen etter andre lover. Departementet anser det i likhet med Finansdepartementet uheldig å regulere andre myndigheters tilgang til grensen i en grenselov, som etter sitt formål og virkeområde ikke berører disse myndigheters ansvar og oppgaver. Myndigheter som utfører oppgaver etter andre lover forutsettes å ha nødvendig tilgang til grenseområdet etter disse lovene.

Forslaget fra utvalgets flertall om forbud mot tiltak i en vernesone på inntil 100 meter, jf. utvalgets lovutkast § 8 første ledd, følges ikke opp. Slik departementet forstår det, var hensikten med forslaget dels å videreføre materielt innhold i riksgrenseloven § 1 som ikke dekkes av utkastet til § 7 om grensegater, og dels sikre statlig innflytelse på forvaltningen av grensenære områder i et mer langsiktig perspektiv. Departementet ser at en regulering som gir mulighet til å vurdere lokal utvikling i grenseområdene i et helhetlig perspektiv kan ha verdi, men verken flertallet eller mindretallet har vurdert de praktiske sidene av å hjemle et nytt statlig regime med vernesone langs landegrensen. Forslaget ville blant annet kunne få følger for dagens reingjerde mot Russland, båthus langs elvebredden og eventuelle boliger og hytter i det skisserte beltet. Utvalget har heller ikke vurdert forholdet til gjeldende regime for kommunal arealplanlegging etter plan- og bygningsloven.

I praksis er de mest verdifulle og sårbare områdene langs landegrensen vernet som nasjonalpark, og bør vurderes etter reglene i naturmangfoldloven. Resterende områder uten boligbebyggelse er i hovedsak regulert til såkalte landbruks-, natur- og friluftsformål (lnf-områder) i kommuneplanenes arealdel, jf. plan- og bygningsloven § 11-7 første ledd nr. 5. Tillatte bygningsmessige inngrep i naturen vil dermed i hovedsak begrense seg til etablering av skogsbilveier, oppføring av landbruksbygg og lignende. Kommuneplanenes arealdel skal også i nødvendig utstrekning vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av areal, jf. plan- og bygningsloven § 11-8. De grenserelevante hensynene vil typisk ligge innenfor sone med særlige hensyn til landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø med angivelse av interesse. Sonefastsettelsen gir imidlertid ikke grunnlag for regulering av næringsvirksomhet.

Det faktum at de fleste grenseområdene allerede er regulert til lnf-områder tilsier etter departementets syn at det er begrenset behov for nye nasjonale styringstiltak for disse områdene. Samtidig vil det i desto større grad være relevant å søke å beholde dem slik, i den grad det fremstår som naturlig for det enkelte grenseavsnitt. For å synliggjøre områdenes nasjonale verdi og betydning for utøvelsen av grensetilsyn og grensekontroll, foreslås en generell lovfestet oppfordring til grensekommunene om i størst mulig grad å opprettholde de grensenære områdenes naturlige preg i tilknytning til hjemmelen til å forby eller regulere virksomhet og tiltak i lovforslaget § 10.

Lovforslaget § 10 siste ledd følger opp utvalgets forslag til ekspropriasjonshjemmel tilsvarende riksgrenseloven § 1 annet ledd. Forslaget sikrer det offentlige rett til å erverve grunn og rettigheter for varig bruk, jf. også omtalen av utvalgets forslag i punkt 7.2.4.

7.4.5 Ekstraordinære adgangsbegrensninger

Departementet mener i likhet med utvalget at en ny grenselov bør gi regler til støtte for myndighetenes håndtering av fremtidige uforutsette hendelser ved grensen. Som utvalget påpekte, bør ny grenselov derfor også ta høyde for eventuelle behov for ekstraordinære forbud eller begrensninger for opphold og ferdsel i grenseområdene, jf. punkt 7.2.5 og utvalgets utkast til § 11.

Som utvalget skrev i utredningen punkt 5.6.1, vil gjeldende beredskapslovgivning hjemle slike regler for krise og krig, men behovet for særlige tiltak på grensen kan melde seg før man har en krise på dette nivået. Behovet behøver heller ikke knytte seg til en krise i beredskapslovgivningens forstand. Det kan blant annet dreie seg om massetilstrømning utløst av ulykker eller politiske hendelser, hvor myndighetene må skjerme grensenære områder i en viss periode for å kunne ta hånd om og holde en viss oversikt over personer og gods som kommer over grensene. Politiloven § 7, jf. også § 27, gir politiet ganske omfattende virkemidler til å regulere, kontrollere og eventuelt forby adgang til områder, men disse fullmaktene brukes typisk ved ulykker og under opptøyer, og vil ikke nødvendigvis være dekkende for de situasjoner som kan oppstå ved grensene. Andre hjemler ligger ubrukte i lite kjent lovgivning, jf. lov 7. mars 1940 nr. 1 om adgangen til visse områder.

Utvalgets utkast til regulering følges opp i departementets forslag til § 12, som gir Kongen adgang til å forby eller begrense opphold, ferdsel og krysning av grensen når det er nødvendig etter de angitte formålene i bestemmelsen. Behovet for å forby eller begrense adgangen til grenseområdene vil foreligge svært sjelden. Dersom det oppstår, vil imidlertid situasjonen være alvorlig og behovet presserende. Bestemmelsen må derfor ledsages av nærmere regler som klarlegger beslutningsmyndighet, herunder delegasjon, ansvar og oppgaver mellom de ulike relevante myndighetene. Utforming av slike internrettslige regler og prosedyrer for ekstraordinære adgangsbegrensninger i grenseområdene på norsk side må dessuten hensynta Norges folkerettslige avtaler av relevans for grensen.

Etter at utvalget avga sitt lovutkast er det inngått en særskilt Avtale mellom Norge og Russland om grensepasseringsstedet Storskog – Boris Gleb på den norsk-russiske riksgrensen. Avtalen av 28. februar 2011 trådte i kraft 30. mars samme år, og ble inngått som følge av at grenseboerbevisavtalen av 2. november 2010 forutsatte en formell endring av grenseovergangsstedet til internasjonal status etter russiske rettsprinsipper. Avtalen gir i artikkel 5 regler om begrensning i eller stans av trafikken over grensepasseringsstedet Storskog-Boris Gleb av helsemessige grunner, sikkerhetsmessige forhold, eller som følge av naturkatastrofer, epidemiske eller epizootiske forhold. Øvrige deler av landegrensen mot Russland er i realiteten stengt. Departementets forslag til § 12 stadfester det internrettslige grunnlaget for å stenge den norske grensen dersom det anses som et nødvendig og forholdsmessig beskyttelsestiltak etter bestemmelsen. Norge har i utgangspunktet folkerettslig adgang til å stenge hele grensen i kraft av sin suverenitet, selv om andre folkerettslige avtaler gjør det vanskelig å se for seg tilfeller der det vil være adgang til å stenge grensen mot de nordiske nabostatene. Lovforslaget gjelder for øvrig bare for den fysiske landegrensen, og vil ikke gi grunnlag for å stenge innreise til Norge over sjø- eller luftgrensene. I det videre arbeidet med å etablere et mer dekkende og helhetlig reguleringsregime rundt beslutningsmyndighet og prosedyrer for anvendelsen av ekstraordinære adgangsbegrensninger, vil det med hjemmel i den foreslåtte bestemmelsen også kunne utarbeides nærmere regler og rammer for anvendelsen i forskrift.

7.4.6 Adferdsregler

Etter departementets vurdering dekkes reguleringsbehovet for grunnleggende adferdsnormer på landegrensen av utvalgets utkast til § 10, som derfor også i hovedsak er fulgt opp i § 11 i departementets lovforslag. Departementet er dermed også enig med utvalget i at forbud mot skyting over riksgrensen og mot annen truende eller skremmende adferd ved grensen må kunne sies å representere grunnleggende normer for adferd på en riksgrense. Lovforslaget § 11 følger også opp utvalgets forslag om at fjerning av gjenstander fra grensemerkene eller andre former for inngrep i eller på grensegaten eller grensemerkene bør være forbudt og straffbart etter grenseloven, ikke bare etter straffeloven som idag. Dette er typiske, og praktiske, «grenseovertredelser» som hører naturlig hjemme i grenseloven sammen med andre sentrale og allmenngyldige regler for adferd på en riksgrense med nasjonal symbolverdi og forpliktelser overfor nabostat. Av den grunn får også forbudene i lovforslaget § 11 generell anvendelse for hele landegrensen, selv om de i hovedsak vil være mest relevante for grensen mot Russland.

Øvrige påbud og forbud av hensyn til de spesielle forpliktelsene etter grenseregimeavtalen med Russland vil være så pass detaljerte at de hører naturlig hjemme i forskrift. Forbudet i riksgrenseforskriften § 4 bokstav c, jf. riksgrenseloven § 3 nr. 3, mot å overskride den norsk-russiske grensen «til lands, til vanns eller i luften uten særskilt tillatelse fra Norges grensekommissær for den norsk-sovjetiske grense» dekkes i utgangspunktet av Schengen-reglenes forbud mot passering av ytre Schengen-grense utenfor fastsatte grenseovergangssteder, jf. lovforslaget § 13 og omtalen i punkt 9.1.4. Behovene for å synliggjøre det spesielle og praktisk viktige passeringsforbudet med tilhørende særordninger i henhold til grenseregimeavtalen med Russland kan som i dag ivaretas gjennom forskrift. Det etablerte reaksjonsmønsteret rundt overskridelse av den norsk-russiske grensen bør antageligvis videreføres mest mulig uendret av hensyn til avtaleforholdet med Russland. Riksgrenseloven § 3 er på dette punktet også en forskriftshjemmel, selv om den gir omfattende beskrivelser av hvilke typer adferd som kan forbys. Se for øvrig punkt 12.2 om lovforslagets straffebud.

7.4.7 Samiske interesser i grensenære områder

Samer bosatt i Finland, Sverige, Norge og Russland har gjennom tidene hatt samkvem på tvers av landegrensene. Det reflekteres også gjennom Lappekodisillens tilblivelse ved grensetrekkingen i nordområdene på 1700-tallet. Som utvalget påpekte, vil en ny grenselov basere seg på gjeldende rett og Norges internasjonale avtaler og konvensjoner, og i liten grad berøre samiske interesser.

Som følge av høringsuttalelsen fra daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, er behovet for avklarende informasjon fulgt opp i dialog med nåværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet. En nærmere redegjørelse for lovforslaget ble oversendt til Sametinget ved Justis- og beredskapsdepartementets brev 19. april 2017.

Av svar 2. mai 2017 fremgår at Sametinget ikke ser behov for å be om konsultasjoner angående ny grenselov, med visse forbehold. Under henvisning til at arbeidet med ny norsk-svensk reinbeitekonvensjon ikke er ferdig, forutsettes at reindriftsutøvere som krysser grensen gjennom utøvelse av sin næring, ikke får innskrenket sine rettigheter til å passere grensen. Videre forutsettes at ny grenselov ikke innebærer innskrenking av rettigheter til grensepassering for reindriftsutøvere som har næringsutøvelse nær grensen til Russland og Finland.

Departementet viser til at lovforslaget ikke har til hensikt å endre rettstilstanden som følger av grenseregimeavtalen med Russland, og heller ikke griper inn i rettsforholdene som reguleres av særlover og konvensjoner om reindrift og reinbeiting mellom Norge og Sverige og om reingjerde mellom Norge og Finland.