8 Grenseovervåking

8.1 Politiets ansvar for den sivile grenseovervåkingen

8.1.1 Gjeldende rett

Grenseovervåking er i praksis observasjon av områder gjennom fysisk tilstedeværelse og patruljering, og gjennom behandling av opplysninger fra overvåkingssystemer og andre kilder som grunnlag for risikoanalyser, strategisk og operativ planlegging og iverksettelse av tiltak. Grenseovervåking er også kontroll av observerte objekter som grunnlag for eventuell iverksettelse av tiltak.

Norge er rettslig forpliktet til å overvåke den norsk-russiske riksgrensen for å hindre ulovlig grensepassering, både etter grenseforordningen og etter grenseregimeavtalen med Russland. Grenseforordningen påbyr ikke grenseovervåking eksplisitt, men forplikter like fullt medlemmene til bruk av de kontrollmidler, herunder grenseovervåking, den angir. Etter art. 13 nr. 1 er hovedformålet med grenseovervåking å hindre ulovlig grensepassering, bekjempe grenseoverskridende kriminalitet og iverksette tiltak overfor personer som har passert grensen på ulovlig måte. Etter art. 13 nr. 2 til 5 skal det i overvåkingen benyttes stasjonære eller mobile enheter som patruljerer eller posteres i antatt utsatte områder, og som er avpasset etter foreliggende eller forutsette risikoer og trusler. Overvåkingen kan også skje med tekniske og elektroniske hjelpemidler. Grenseforordningen oppstiller ingen begrensninger i adgangen til bruk av kameraovervåking – det er ønskelig med slik overvåking for å oppfylle forpliktelsene etter Schengen-regelverket.

En reise via sjøveien mellom to Schengen-stater innebærer passering av ytre sjøgrense, såfremt det ikke dreier seg om regelmessige fergeforbindelser, jf. grenseforordningen art. 2 nr. 2, jf. nr. 1 bokstav c. Hele den norske kysten utenfor territorialfarvannet er definert som Schengen yttergrense, og politiets ansvar for overvåking og kontroll av personferdselen over grensene gjelder også på sjøen. Overvåking av sjøgrensen utøves ved hjelp av satelitt og radarer, annet elektronisk utstyr og systemer tilgjengeliggjort for politiet av Forsvaret og Kystverket, samt ved fysisk tilstedeværelse. Forsvarets radarkjede og kystovervåkingssystemet COSS benyttes av flere myndigheter.

Kystverket har ingen direkte grenseforvaltningsoppgaver, men bidrar på den maritime siden som nasjonal samordningsmyndighet for skipsrapportering og havovervåkning gjennom det felleseuropeiske elektroniske meldingssystemet for sjøtrafikk (SafeSeaNet), det satellitt- og landbaserte nettverket bestående av AIS-basestasjoner lokalisert langs kysten (AIS), og det satellittbaserte systemet for global identifikasjon og sporing av skip (LRIT).

Kystvaktens tilstedeværelse langs kysten og i havområdene utenfor er en viktig ressurs for politiet. Politiet sørger for at Kystvakten blir informert om gjeldende trusselvurderinger og risikoanalyser basert på etterretningsinformasjon fra politiet, Tolletaten, Kystverket og andre myndigheter. På denne bakgrunn kan politiet anmode om prioriteringer knyttet til patruljering i territorialfarvannet. Kystvaktens oppgaver etter kystvaktloven er nærmere omtalt i punkt 8.2. Behandling av opplysninger ved grenseovervåking, herunder bruk av tekniske og elektroniske hjelpemidler, er omtalt i punkt 11.

8.1.2 Utvalgets forslag

Rettslige rammer for den sivile grenseovervåkingen

Utvalgets flertall (alle unntatt medlemmet fra Toll- og avgiftsdirektoratet) har forstått mandatet slik at reglene om grenseovervåking bør ha som overordnet formål å understøtte inn- og utreisekontrollen på ytre Schengen-grense, samt å bekjempe grensekryssende kriminalitet og ulovlig innvandring. Vurderingene er således avgrenset til oppgaver som ligger under Justis- og beredskapsdepartementet, og i hovedsak er tillagt politiet.

At overvåkingsfunksjonene uttrykkes i lov, gir dem etter flertallets syn demokratisk forankring og forutberegnelighet. Gjennom det synliggjøres oppgaven for organene som skal utføre grensetjenesten, og for de overordnede administrative og bevilgende myndigheter. Det er en ekstra grunn til å ta oppgaven inn i en grenselov at grenseforordningen forplikter medlemsstatene til adekvat overvåking av ferdselen over Schengens yttergrenser. Flertallet har på denne bakgrunn utarbeidet et utkast til regulering som fastslår at politiet kan overvåke grensene og grenseovergangsstedene med nærliggende områder, territorialfarvannet og tilstøtende sone, herunder ferdselen til og fra disse, til gjennomføring av grenselovens formål. Bestemmelsen angir ingen ytre begrensning for virkeområdet. Det er heller ikke noen folkerettslige begrensninger på adgangen til å overvåke sjøtrafikken utenfor norsk jurisdiksjonsområde. For så vidt kan et fartøys seilas overvåkes fra fremmed havn og til det når sin destinasjon i Norge. Det ligger en indre begrensning i områdeangivelsen, men den viktigste begrensningen følger av lovens formål. Forslagene som angår bruken av militært personell i overvåkingen av Schengen yttergrense omtales i punkt 8.2.2. Overvåkingsmetodene, herunder bruk av tekniske hjelpemidler, omtales i punkt 11.2.

Kontroll av personer ved grenseovervåking

Kontroll av personer ved grenseovervåking foreslås regulert i en egen bestemmelse som klargjør at grensemyndighetene kan gi råd, veiledning og særskilt advarsel til personer som oppholder seg ved grensen eller et grenseovergangssted når det er naturlig etter forholdene. Advarsel ligger nær pålegg, men gir ikke i seg selv rettslig grunnlag for straffereaksjon hvis den ikke følges. Den foreslåtte bestemmelsen gir også hjemmel for å avkreve pass eller annet egnet legitimasjonsmiddel, og om nødvendig kreve forklaring om oppholdet ved grensen, hvis det oppstår tjenstlig behov for identifisering av personer. Slik identitetskontroll kan etter flertallets syn ikke være betinget av at det foreligger en overtredelse. Kontroll anses som et lite inngripende tiltak som gjennomføres rutinemessig eller som stikkprøver av mange myndigheter og private, og i en rekke sammenhenger. Dersom en person som kan mistenkes for å ha krysset grensen påtreffes, vil samtlige av kontrolltiltakene for gjennomføring av inn- og utreisekontroll kunne benyttes.

Særmerknad fra mindretall

Utvalgsmedlemmet fra Toll- og avgiftsdirektoratet avga særmerknad om grenseovervåking i utredningen punkt 4.4.4, og viste blant annet til at det nasjonale overvåkingsansvaret systematisk er delt mellom flere etater og ikke kan tillegges èn myndighet. Videre viste dette medlemmet til at enkelte overvåkingsmetoder kan være så inngripende at de krever lovhjemmel etter EMK art. 8 (1) og legalitetsprinsippet, og anså det som en mangel ved arbeidet at utvalget i liten grad har gått inn på denne debatten.

8.1.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet og Forsvaret ber om at det vurderes å opprette en analyseenhet med deltakere fra ulike etater som har en funksjon i forbindelse med grenseovervåking og grensekontroll, for på denne måte å bedre ivareta det felles ansvar som typisk illegal grensekryssing er. Disse høringsinstansenes øvrige merknader om grenseovervåking er referert i punkt 8.2.3.

Politidirektoratet støtter utvalgets forslag til særskilte hjemler for politiets grenseovervåking, under henvisning også til Schengen-katalogens anbefaling om nasjonal lovmessig forankring av grenseovervåkingen og tydeliggjøring av styringsansvaret under politiet.

Romerike politidistrikt viser til at utlendingsloven § 21 om alminnelig utlendingskontroll også kan benyttes dersom det er behov for å foreta kontroll av en person som befinner seg ved en grense. Under enhver omstendighet kan identitetskontroll foretas med hjemmel i politiloven § 8, eventuelt med etterfølgende visitasjon etter politiloven § 10 dersom vedkommende nekter å oppgi sin identitet. Tilsvarende setter straffeloven straff for den som nekter å oppgi personalia på oppfordring fra offentlig myndighet mv.

8.1.4 Departementets vurdering

Rettslige rammer for den sivile grenseovervåkingen

Departementet slutter seg i hovedsak til flertallets vurderinger om behovet for å lovforankre den sivile grenseovervåkingen under politiets ansvar, jf. lovforslaget § 19. Foruten å gi generell forankring av politiets helhetlige ansvar for grensekontroll av personer for sivile formål, tydeliggjør lovforslaget også de rettslige skillene mellom overvåking av henholdsvis ytre og indre Schengen-grense, jf. forslaget til § 20. Siden systematisk overvåking av personbevegelsen over indre grense vil være i strid med grenseforordningen, bør det etter departementets syn også tydelig fremgå av loven at indre Schengen-grense bare kan overvåkes sporadisk eller når grensekontroll er midlertidig gjeninnført.

Utøvelsen av grenseovervåkingen foregår i praksis ved det etablerte samarbeidet mellom politiet og Forsvaret ved Garnisonen i Sør-Varanger (GSV). De særlige reguleringsbehovene knyttet til bruken av militært personell i grenseovervåkingen behandles i punkt 8.2.

Kontroll av personer ved grenseovervåking

Når grensevakten oppdager brudd på grenselovgivningen eller andre forhold som krever reaksjon, varsles politiet. Ettersom ethvert brudd på riksgrenseloven også utgjør brudd på grenseregimeavtalen med Russland, varsles også Grensekommissariatet slik at dialogen med Russland kan starte, jf. punkt 12.2.1.

I stående ordre for grensevakten er det forutsatt at politiet overtar ansvaret for situasjonen. Ofte vil det imidlertid være slik at politiet ikke kan komme til stedet før det har gått en viss tid. Etter samarbeidsinstruksen skal grensevaktens personell utøve den myndighet som fremstår som nødvendig. For å kunne utføre de pålagte oppgavene, har grensevakten behov for å kunne utøve begrenset politimyndighet, da de må kunne gi pålegg og iverksette tvangsmidler også utover det enhver har myndighet til med hjemmel i straffeprosessloven § 176 og § 206. Ved ankomst til stedet vil politiet overta ansvaret for oppfølgningen, og grensevaktens personell vil normalt trekke seg ut. Samarbeidsavtalen av 11. mai 2011 om Kystvaktens kontroll på Schengen yttergrense fastslår at dersom Kystvakten får mistanke om at et fartøy vil unndra seg kontroll, eller ved mistanke om at personer forsøker å ta seg ulovlig inn i riket, skal politiet varsles med mindre det er nødvendig med umiddelbar inngripen for å ta vare på liv og helse eller for å sikre bevis som ellers ville forspilles.

Grensevakter med politimyndighet etter politiloven § 20 fjerde ledd er underlagt de generelle normene for utøvelse av myndigheten i politiinstruksen. Departementet ser ikke behov for å lovfeste slike generelle normer for tjenesteutøvelsen. Spesielle normer er, og bør fortsatt være, nedfelt i instruks om tildeling av begrenset politimyndighet til militære grensevakter ved den norsk-russiske grensen, jf. også punkt 8.2 om Forsvarets grenseovervåking på vegne av politiet. De mer kontrollpregede aspektene av grenseovervåkingen kan imidlertid med fordel komme klarere til utrykk i regelverket, slik utvalget også har foreslått.

Utvalgets utkast til § 16 gjør det klart at dersom grenseovervåking gir mistanke om ulovlig grensepassering, kan grenseovervåking gå over i en kontroll ved bruk av samme kontrolltiltak som under gjennomføring av inn- og utreisekontroll. Forslaget følges opp i departementets forslag til § 21, som fastslår at dersom det under utførelse av grenseovervåking oppstår tjenstlig behov for identifisering, kan personer avkreves pass eller annen egnet legitimasjon og forklaring om oppholdet ved grensen. Departementets lovforslag gjør det også klart at militært personell som overvåker grensen på land på vegne av politiet, kan utføre kontrolltiltak i samråd med politiet når det er rimelig grunn til mistanke om ulovlig grensepassering eller forsøk på unndragelse av inn- og utreisekontroll.

Kontrollbehov som oppstår under Kystvaktens grenseovervåking, eksempelvis utløst overfor fartøyer som har unaturlig seilingsmønster, ikke svarer på anrop fra Kystvakten, eller som har bærekrav til AIS uten å aktivere identifikasjonssystemet, reguleres av kystvaktloven. I praksis vil det i slike situasjoner dreie seg om fartøyer som ikke opptrer i samsvar med vilkårene for retten til uskyldig gjennomfart etter Havrettskonvensjonen art. 17 flg. Retten til uskyldig gjennomfart anses ikke til hinder for å borde og kontrollere skip ved mistanke om brudd på kyststatens lover om toll, skatt, innvandring eller helse. Ettersom Kystvakten ivaretar en rekke ulike oppgaver for norske myndigheter etter kystvaktloven, kan en kontroll ha flere konkurrerende hjemmelsgrunnlag. Det er av den grunn viktig at Kystvaktens virksomhet fullt ut følger den etablerte systematikken i kystvaktloven.

Det vil være tett kontakt mellom Kystvakten og politiet dersom det under overvåking oppstår rimelig grunn til mistanke om at fartøyer forsøker å unndra seg kontroll, eller at personer om bord forsøker å ta seg ulovlig inn i riket. Departementet bemerker for øvrig at Kystvaktens kontroll av fartøy som følge av overvåking av territorialfarvannet også kan omfatte fartøyer som er på vei til norsk havn eller har meldt anløp, men som utviser adferd som gjør det ønskelig med kontroll av fartøyet før det kommer til havn. Siden inn- og utreisekontroll kan foretas overalt i territorialfarvannet og i tilstøtende sone, vil Kystvaktens identifikasjon av kontrollobjekter ved grenseovervåking etter hvert kunne gå over i en (ordinær) inn- og utreisekontroll.

Særlig om samordning og koordineringsfunksjoner

Som utvalget viste til, er Schengen-regelverket og de organisatoriske løsningene for grensekontroll under løpende utvikling, blant annet for å videreutvikle samarbeidet mellom deltakende land. Med etableringen av Eurosur følger ytterligere vektlegging av informasjonsutveksling og etterretningsbilde, krav om kobling og harmonisering av eksisterende rapporterings- og overvåkingssystemer, og krav om mekanismer på medlemslandsnivå gjennom etablering av nasjonale koordineringssentre.

Norges nasjonale koordineringssenter (NKS) for Eurosur har vært i operativ drift i Kripos siden 1. oktober 2013. NKS for Eurosur samarbeider med politidistriktene som har Schengen-yttergrense (land/sjø), slik at det nasjonale situasjonsbildet til enhver tid er oppdatert. Mottatt informasjon kvalitetssikres og deles slik at øvrige Schengen-land blir oppdatert på situasjonen ved yttergrensen i Norge. Situasjonsbildet gir grunnlag for å styre materiell- og personellressurser i yttergrensekontrollen for å avdekke, forebygge og bekjempe irregulær migrasjon og grensekryssende kriminalitet. Kripos er i tillegg ansvarlig for «Nasjonal risikoanalyse – Norges grense mot land utenfor Schengen», som oppdateres årlig etter innrapportering fra politidistriktene om hendelser relatert til land, sjø- og luftgrense. NKS for Eurosur deltar også i Kystverkets prosjekt «BarentsWatch», som utvikler sporingsverktøy for fartøy, felles ressursregister for beredskapsformål, samt en samhandlingsplattform for utveksling av informasjon mellom nasjonale myndigheter med ansvar i det maritime området. Her deltar blant annet også Forsvaret og Tolletaten. Videre mottar NKS for Eurosur regelmessig rapporter om grensekontroll til sjøs fra Kystvakten.

Gjennomføring av forpliktelsene etter Eurosur-forordningen krever i utgangspunktet ikke norsk lov- eller forskriftsregulering. I praksis ivaretar rollen som NKS behovet for analyse og informasjonsflyt mellom politiet som ansvarlig for grenseovervåking og grensekontroll av personer, og andre sentrale etater som Kystverket, Tolletaten og Forsvaret ved Kystvakten. NKS er imidlertid per i dag ikke et koordineringssenter for all grenseovervåking. Det er Finnmark politidistrikt som koordinerer overvåkingen av landegrensen mot Russland. NKS har heller ikke koordineringsansvar ved gjeninnføring av grensekontroll på indre grense, eller ansvar for registrering av hendelser på luftgrensen. Departementet anser det av hensyn til kompleksiteten i koordineringsbildet mest hensiktsmessig at koordineringsfunksjonene eventuelt tydeliggjøres i forskrift eller instruks til grenseloven, ikke i selve loven. Informasjonsutveksling og behandling av opplysninger i NKS for Eurosur omtales nærmere i punkt 11.4.2.

8.2 Forsvarets grenseovervåking på vegne av politiet

8.2.1 Gjeldende rett

Forsvaret ved Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) har i over femti år utført landgrenseovervåking på vegne av politiet, og også senere ved Kystvakten deltatt i kontrollen av territorialfarvannets yttergrense. Norges overvåking av grenselinjen mot Russland utøves gjennom et samarbeid mellom Finnmark politidistrikt, GSV Grensevakten og grensekommissæren. Deteksjon utføres i hovedsak av GSV Grensevakten på vegne av politimesteren gjennom ordinær patruljevirksomhet, samt ulike mobile og stasjonære tekniske og optiske innretninger egnet til å identifisere ulovlig virksomhet i grenseområdet. Reaksjon utføres i et godt utviklet samhandlingskonsept mellom politiet og Forsvaret. Politimesteren i Finnmark har den overordnede ledelsen. Alle instrukser fra politimester rettes gjennom sjef GSV, og ledelsen av forsvarets mannskaper utøves gjennom militær befalingsmann. Oppdragsløsningen er i sin helhet basert på trussel- og risikoanalyser. Tilstedeværelse og kontrollvirksomhet er således basert på et spesifikt vurderings- og beslutningsgrunnlag.

Oppgavene som tilligger det militære personellets overvåkingsoppdrag medfører mulig maktanvendelse overfor enkeltindivider. Oppdraget krever derfor tildeling av begrenset politimyndighet som grunnlag for maktanvendelsen. Det har helt siden GSV overtok ansvaret for grenseovervåkingen mot Russland i 1959, vært lagt til grunn at grensevaktene kunne utøve begrenset politimyndighet med hjemmel i riksgrenseloven og tilhørende forskrift. Hjemmelsgrunnlaget ble imidlertid presisert i politiloven § 20 fjerde ledd ved lov 15. juni 2001 nr. 52, i kraft ved kgl. res. 5. august 2005. Rammene for myndighetsutøvelsen ble samtidig nedfelt i Instruks 5. august 2005 nr. 852 om samarbeid om grenseoppsynet på den norsk-russiske grensen (samarbeidsinstruksen). Politimyndighet ble tildelt ved egen Instruks 5. august 2005 nr. 851 om tildeling av begrenset politimyndighet til militære grensevakter ved den norsk-russiske grensen.

Når grensevakten oppdager eller får mistanke om ulovlige grensepasseringer eller andre brudd på grenselovgivningen, skal grensevaktens personell utøve den myndighet som fremstår som nødvendig. Politiet overtar oppdraget så snart som mulig, jf. samarbeidsinstruksen § 4.

Adgangen for militært personell til å utøve makt ved utførelsen av det stående overvåkingsoppdraget ble tydeliggjort i politiloven § 27 a, tilføyd ved lov 4. september 2015 nr. 86 om endringer i politiloven (bistand fra Forsvaret). Hensikten med endringsloven var å oppfylle Grunnlovens krav til lovhjemmel for militær maktbruk mot statens innbyggere. Politiloven § 27 a første ledd angir rammene for når Forsvaret etter særskilt anmodning fra politiet kan yte bistand som kan innebære maktbruk. Annet ledd presiserer at Forsvaret kan utøve makt innenfor de rammer som følger av politiloven § 6 både når det utøves bistand etter første ledd, når Kystvakten utøver bistand etter kystvaktloven § 17, og når det utøves «grenseoppsyn» på landegrensen mellom Norge og Russland.

Som det fremgår av Prop. 79 L (2014–2015) punkt 5.1, skal den del av politiloven § 27 a som gjelder grenseoppsynet på den norsk-russiske grensen avløses av spesialreglene i ny grenselov. Forsvarets stående myndighetsutøvelse på politiets vegne på den norsk-russiske grensen er ikke «bistand», og omfattes heller ikke av bistandsinstruksen gitt i medhold av politiloven § 27 a. Det etablerte samarbeidet mellom politiet og den militære grensevakten på landegrensen mellom Norge og Russland reguleres i sin helhet av samarbeidsinstruksen.

Samarbeidsinstruksen gir overordnede retningslinjer for samarbeidet mellom grensekommissæren, politiet og Garnisonen i Sør-Varanger, og nærmere regler om rekkevidden av grensevaktenes begrensede politimyndighet. Grensevaktens personell skal utøve den myndighet som fremstår som nødvendig når det oppdages eller oppstår mistanke om ulovlige grensepasseringer eller andre brudd på grenselovgivningen. Politiet overtar oppdraget så snart som mulig. Videre fastslår instruksen at grensetjenesten utføres bevæpnet, og at politiets våpeninstruks gjelder så langt den passer. Instruksen har også bestemmelser om informasjonsutveksling, opplæring og øvelser mv. Etter at Norge ble anbefalt å forbedre de menneskelige og materielle ressursene til landgrenseovervåkingen ved Schengen-evalueringen i 2005–2006, er samarbeidet mellom Forsvaret og politiet om de sivile sidene ved grensetjenesten videreutviklet ved samarbeidsavtale av 1. februar 2008. Avtalen revideres jevnlig.

Kystvakten

Kystvaktens ansvar og oppgaver er særskilt regulert i lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten (kystvaktloven). Av § 1 fremgår at Kystvakten er en del av det militære forsvar. I fredstid skal imidlertid Kystvakten fortrinnsvis utføre de oppgaver som følger av kystvaktloven. Etter kystvaktloven kapittel 3 er disse oppgavene, foruten suverenitetshevdelse, blant annet fiskeri- og fangstoppsyn, tolloppsyn, miljøoppsyn og oppsynsoppgaver som nevnt i lovens § 12, herunder etter § 12 første ledd bokstav g føre kontroll med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av utlendingsloven blir overholdt. Bestemmelsen skal gi rettslig grunnlag for å anvende Kystvakten til å utføre grensekontroll, dvs. kontroll med grensepassering. Kystvakten skal forutsetningsvis ikke anvendes i tilknytning til overholdelse av bestemmelser i utlendingsloven for øvrig.

Etter kystvaktloven § 21 første ledd har Kystvaktens tjenestemenn begrenset politimyndighet når det gjelder kontroll med overholdelsen av bestemmelser gitt i eller i medhold av kystvaktloven eller de lovene som det er vist til i §§ 9 til 12. Etter annet ledd kan Kystvaktens tjenestemenn foreta etterforskning ved mistanke om overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av kystvaktloven eller lovene som det er vist til i §§ 9 til 12, ved andre straffbare handlinger som er begått innenfor Kystvaktens jurisdiksjonsområde, jf. § 3, og ellers etter begjæring av vedkommende påtalemyndighet.

Kystvaktloven med instruksverk og avtale 23. mars 2001 mellom Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet om Kystvaktens utførelse av politioppgaver, legger til rette for et tett samarbeid. Avtalens formål er å avklare Kystvaktens oppgaver når det gjelder grensekontroll (inn- og utreisekontroll og grenseovervåking) og utlendingskontroll på territoriet. Kystvaktens kontroll på Schengen yttergrense ble klarlagt i samarbeidsavtale 11. mai 2011 mellom politidirektøren og sjef for Forsvarets operative hovedkvarter (samarbeidsavtalen), som utfyller avtalen av 23. mars 2001. Samarbeidsavtalen stadfester at politiet har det overordnede ansvaret for grensekontrollen, og at Kystvakten er en viktig ressurs for politiet i forbindelse med kontroll i territorialfarvannet. Etter avtalens punkt 2 omfatter samarbeidet bistand til overvåking av territorialfarvannet, bistand til inn- og utreisekontroll i medhold av utlendingsloven § 15 og bistand til utlendingskontroll på territoriet i medhold av utlendingsloven § 21.

Kystvakten kan i utgangspunktet bare utøve oppgaver på sjøen. Kontroll kan likevel skje på land når det fremstår som åpenbart nødvendig, jf. kystvaktloven § 3 annet ledd. Av § 3 følger også at Kystvaktens oppsynsoppgaver etter § 12 følger virkeområdet av de angitte lovene. Når Kystvakten fører oppsyn med overholdelse av utlendingsloven etter kystvaktloven § 12 første ledd bokstav g, er det utlendingslovens virkeområde som gjelder.

Etter kystvaktloven § 17 første ledd kan Kystvakten yte bistand til politiet blant annet i forbindelse med forebyggelse og bekjempelse av forbrytelser og ulovlige aksjoner mot personer, fartøyer og faste innretninger. Av forarbeidene fremgår at formålet med bestemmelsen er å gi lovmessig grunnlag for Kystvaktens bistand til politiet i forbindelse med oppgaver som ikke faller inn under §§ 9 til 16 og § 18. Hovedsiktemålet er bistand til typiske politioppgaver. Begrenset politimyndighet for slik bistand har tidligere vært tildelt særskilt etter politiloven § 20 tredje ledd, men følger nå av femte ledd.

8.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget påpeker betydningen av at det sivile samfunnet etablerer gode samarbeidsordninger for å kunne nyttiggjøre seg Forsvarets kapasitet, blant annet når det gjelder grenseovervåking. Forsvarets organisering av mannskapsstyrken gjør den også egnet som en suppleringsressurs for politiets inn- og utreisekontroll i ekstraordinære situasjoner. Det er derfor viktig at politiet og Forsvaret har gode og praktiske samarbeidsrutiner, slik at det også i akutte situasjoner vil være mulig å opprettholde en grensekontroll av høy kvalitet. Gjennom lovgivningen og ulike samarbeidsavtaler er det allerede etablert et tett samarbeid mellom myndigheter med ansvar for grensekontroll. Slikt samarbeid mellom myndigheter er i tråd med god norsk forvaltningsskikk, og er til stede i en rekke situasjoner også uten formell forankring. Utvalget finner intet i Schengen-samarbeidets avtaler, vedtak eller regelverk som går ut på at grensetjenestene for gjennomføring av Schengen-regelverket skal «demilitariseres», og legger til grunn at Norge fortsatt kan trekke på Forsvarets ressurser i det sivile grenseoppsynet. Schengen-katalogens krav til profesjonalitet oppfylles gjennom at alle operasjoner i tilknytning til grenseovervåking ledes av profesjonelle, i hovedsak befal i ulike kategorier. Samarbeidsinstruksen anses imidlertid ikke tilstrekkelig som hjemmelsgrunnlag for bruken av militære styrker i overvåkingen av den norsk-russiske grensen.

Lovutkastet § 6 nr. 2 fastslår at Forsvaret kan bistå politiet med å utføre oppgaver som politiet er ansvarlig for etter grenseloven, og at Kongen i statsråd fastsetter nærmere bestemmelser i instruks. Utvalget skiller ikke språklig mellom den stående myndighetsutøvelsen på politiets vegne, og «bistand» til andre grensekontrolloppgaver, men er tydelig på at reguleringsbehovet omfatter begge elementer. For «bistand» er det bistandsinstruksen som gjelder, og denne omfatter ikke bistand til det som er kjernen i politiets grensetjeneste, nemlig overvåkingen av og kontrollen med trafikken over grensene. Utvalgets lovutkast vil dermed tillate at Forsvarets enheter etter behov benyttes på andre grenseavsnitt, for eksempel ved midlertidig gjeninnføring av kontroll på indre Schengen-grense. Den geografiske begrensningen i politiloven § 20 fjerde ledd foreslås fjernet, slik at militære mannskaper kan tildeles begrenset politimyndighet ved utøvelse av grensekontroll på alle deler av grensen. Utvalgets forslag presiserer at bistanden skal ytes under politiets ansvar og styring, da det er et krav at den sivile grenseovervåking som utføres av Forsvaret blir styrt og instruert av ansvarlig etat.

I utredningen punkt 4.10.2.2 har utvalget vist til at det ikke har vært innsigelser i Schengen-evalueringen mot den norske modellen med bistand fra Kystvakten til sjøgrenseovervåkingen. Tydeligere styring og instruksjon fra Justisdepartementet med hensyn til sjøgrenseovervåking, og en mer aktiv rolle fra ansvarlig etat (politiet) var imidlertid påpekte forbedringspunkter ved evalueringen i 2005–2006. Mye kan etter utvalgets syn tale for å skjerpe kontrollen med fartøyer, herunder fiskefartøyer og småbåter/lystfartøy, i norsk territorialfarvann, i første omgang for å se om det forekommer illegal innvandring som til nå ikke har vært synlig. En slik kontroll vil måtte understøttes av en målrettet etterretningsvirksomhet på området. Det kan foretas kontroll hvor som helst i territorialfarvannet av fartøy som har meldt anløp til norsk havn. Det kan også foretas slik kontroll av alle norskregistrerte skip. Politiets bruk av Forsvarets overvåkingssystem COSS vil avdekke fartøy som ikke overholder gjeldende meldeplikter.

Utvalget har ikke foreslått å regulere samarbeidet mellom Kystvakten og politiet i ny grenselov. Kystvaktloven anses som den relevante hjemmel for slik regulering. Kystvaktloven § 3 annet ledd siste setning bør imidlertid endres slik at Kystvakten tillates å foreta kontroll av personer og varer i tilknytning til fartøyer som ligger i havn eller til kai. Langt fra alle anløpsstedene har politistasjon eller lensmannskontor, og man vil spare både tid og ressurser dersom Kystvakten er i nærheten og kan kontrollere for politiet. Jo tidligere kontrollen settes inn, jo mindre blir mulighetene for illegal innreise.

Ordlyden i utvalgets forslag til endring av kystvaktloven § 3 innebærer at også kontroll for de andre formålene som er angitt i kystvaktloven §§ 9, 12, 15 og 18 kan foretas når fartøyet er i havn. Slik kystvaktloven § 3 er redigert, er det etter utvalgets syn vanskelig å unngå en slik virkning, og det har også liten hensikt. I forhold til noen av lovene gir det god mening å kunne kontrollere i havn, blant annet kontroll etter loven om fritids- og småbåter, jf. kystvaktloven § 12 bokstav i.

8.2.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet og Forsvaret har kommentert GSVs oppgaver og praktiske gjennomføring av overvåkingsoppdraget, og mener det bør presiseres i forarbeidene at den bistand Forsvaret yter etter grenseloven vil bli gjennomført bevæpnet, med militær uniform og med militær utrustning og materiell. Det bør vurderes å utvide utdanningen og treningen for soldater og befal i tråd med Samarbeidsavtalen mellom GSV, Øst-Finnmark politidistrikt og Grensekommissariatet på områder som angår Norges forpliktelser etter Schengen-regelverket. Forslaget om endring i kystvaktloven § 3 annet ledd støttes, men utredningen burde ha presisert at Kystvaktens budsjetter er tilpasset eksisterende kontrollområde. Dersom det vil bli behov for økte ressurser til utvidelse av Kystvaktens kontrollområde, må de økonomiske aspektene utredes nærmere.

Østfinnmark politidistrikt viser til at oppgaver der det regelmessig, og av et visst omfang, vil oppstå behov for maktanvendelse mot sivile bør løses av politiet, ikke av militært personell. Noe annet vil lett komme i konflikt med prinsippet om politiet som samfunnets eneste lovlige sivile maktapparat i fredstid. Politidistriktet ser imidlertid ikke at en slik forståelse er til hinder for å videreføre dagens ordninger med bruk av Kystvakten og GSV til løsning av politioppgaver, og fremholder at erfaring viser at Kystvakten sjelden må anvende makt under løsningen av sine sivile oppgaver. Det har også kun unntaksvis vært nødvendig med maktanvendelse i overvåkingen av den norsk-russiske grensen.

Politidistriktet mener det kan være nær sammenheng mellom Schengens krav til profesjonelle mannskaper og at tjenesten får et sivilt preg. Det er derfor viktig å synliggjøre krav til utdanning i grenseloven. Utvalgets forslag om å tillate at Kystvakten også kan foreta inn- og utreisekontroll i tilknytning til fartøyer som ligger i havn eller til kai støttes, men det bør inntas en bestemmelse i forskrift om varsling av stedlig politi i forkant av at slik kontroll gjennomføres. For øvrig påpeker politidistriktet at alt samarbeid mellom politi og Forsvaret bør reguleres i èn felles forskrift som også gir hjemmel for ytterligere reguleringer i instrukser og samarbeidsavtaler. Troms og Finnmark statsadvokatembete ser behov for en nærmere gjennomgang av det konkrete, praktiske samarbeidet mellom Forsvar og politi i tilfelle skarpe situasjoner, og mener det kan bidra til å underbygge ordningen og begrunne den overfor andre Schengen-land.

Etter Politidirektoratets syn skal det utøves forsiktighet med å åpne for militær maktanvendelse mot borgerne. Det bør som et minimum tydeliggjøres at det er politiet som har ansvaret for den sivile grenseovervåkingen for å sikre det sivile preget. Det kan være grunn til å spørre om det bør åpnes for at militære mannskaper i enkelte situasjoner bør opptre ubevæpnet. For øvrig støttes utvalgets forslag om å fjerne den geografiske begrensningen i politiloven § 20 fjerde ledd.

Rogaland statsadvokatembeter har påpekt at det i dag blir lagt til grunn (selv om det ikke fullt ut samsvarer med hensynene som begrunner kontrolloppgavene etter kystvaktloven kapittel 3) at grensen for Kystvaktens geografiske virkeområde er kaikant, slik at fortøyd fiskefartøy etter fast praksis kan inspiseres av Kystvakten. Også andre kontrolloppgaver etter kystvaktloven blir utført av Kystvakten om bord i fartøy fortøyd ved kai eller i havn. Flytende fartøy er ikke «på land». Utvalgets forslag vil kunne gi utilsiktede utvidelser av Kystvaktens kompetanse til å omfatte også ilandførte fiskefangster. Kystvaktloven § 3 annet ledd annen setning bør heller endres slik at kontroll ikke kan skje på land med mindre det fremstår som åpenbart nødvendig, eller det dreier seg om kontroll av overholdelse av lov som nevnt i § 12 k av personer og varer som skal om bord i eller har gått i land fra fartøy i havn eller ved kai.

8.2.4 Departementets vurdering

Lovmessig forankring for Forsvarets rolle i den sivile grenseovervåkingen

Samarbeidet mellom politiet og Forsvaret, herunder Kystvakten, om yttergrensekontrollen er effektivt og velorganisert. Det er de senere årene også lagt større vekt på å utvikle et utfyllende instruks- og avtaleverk rundt ansvarsforholdene, myndighetsutøvelsen og de militære mannskapenes opplæring og oppgaveløsning. Samhandlingskonseptet for samarbeidet mellom Finnmark politidistrikt og Grensevakten GSV på den norsk-russiske grensen fungerer godt under politiets ledelse. Det er verken tidligere eller nå funnet grunn til å revurdere det organisatoriske faktum at Forsvaret utøver stående myndighetsutøvelse på vegne av politiet i yttergrensekontrollen etter Schengen-regelverket. Bruken av militære styrker i den sivile overvåkingen av Schengen yttergrense under politiets ansvar bør imidlertid gis tydelig forankring i ny grenselov. Som utvalget også har påpekt, vil tydeliggjøring av politiets ansvar og samarbeidsrelasjoner til andre etater gi et sikrere fundament for overvåkingsoppgaven, samtidig som det vil reflektere Schengen-katalogens anbefaling om nasjonal lovmessig forankring og styringsansvar under én etat.

Politiloven § 27 a har utbedret tidligere svakheter i det grunnlovmessige fundamentet for å trekke på Forsvarets ressurser for sivil oppgaveløsning under politiets ansvar. Forholdet til forbudet mot militær maktanvendelse mot rikets borgere i Grunnloven § 101 er behandlet i Prop. 79 L (2014–2015), og omtales ikke nærmere her. Ved angivelsen av rammene for bistand fra Forsvaret som kan innebære maktbruk i politiloven § 27 a første ledd, la departementet til grunn at Forsvarets grenseovervåking på vegne av politiet ville bli særskilt regulert i ny grenselov. I tråd med utvalgets vurderinger, og med forutsetningene som er lagt til grunn for arbeidet med ny grenselov, foreslås derfor også Forsvarets stående oppdrag med overvåking av landegrensen ved grensevakten (GSV) forankret i en egen bestemmelse i lovforslaget § 6. Bestemmelsen omfatter også hjemmel for Forsvaret til å kunne bruke nødvendig og forholdsmessig makt innenfor rammene av politiloven § 6 for å kunne løse tjenesteoppdraget, og vil som forutsatt i Prop. 79 L (2014–2015) erstatte reguleringen av dette i politiloven § 27 a annet ledd. Reguleringsbehovene knyttet til Kystvaktens bidrag til politiets grensekontroll omtales særskilt under.

Bistand fra Forsvaret til grensekontrolloppgaver som ikke inngår i det etablerte samarbeidet på den norsk-russiske grensen, skal forutsetningsvis følge reglene i politiloven § 27 a med tilhørende bistandsinstruks. Ved eventuelle ekstraordinære behov for operativ bistand fra militære mannskaper til grensekontrolloppgaver på indre Schengen-grense, må man derfor også falle tilbake på rammene for bistand som kan innebære maktanvendelse som angitt i politiloven § 27 a første ledd og ny instruks 16. juni 2017 om Forsvarets bistand til politiet.

Økt bevissthet rundt behovet for klare hjemler og forutsigbare prosedyrer tilsier at det i regelverket og i språkbruken ellers legges større vekt på å få frem hvilke oppgaver som omfattes av den stående myndighetsutøvelsen på vegne av politiet, og hvilke oppgaver som følger andre prosedyrer. Regelverket vil dermed gi bedre støtte til håndtering av uforutsette og alvorlige hendelser på og ved grensene. Nødvendig regulering for å imøtekomme ulike krav til koordinering og samvirke mv. mellom politiet og Forsvaret følger av instruksverk og avtaler. Behovet for særlige tilpasninger i disse kommenteres under omtalen av spørsmål rundt opplæring og bevæpning, mv.

Opplæring, bevæpning mv.

Departementets lovforslag fastslår at det skal gis nærmere regler om opplæring, bevæpning og ledelse av militært mannskap som benyttes til grenseovervåking. Slike regler er også i dag nedfelt i instrukser og avtaler, men grenseloven bør tydeliggjøre nødvendigheten av slike supplerende regler for å understøtte det sivile formålet med og det sivile ansvaret for, de oppgaver Forsvaret utfører på politiets vegne.

Eventuelle behov for å utvide utdanningen og treningen for soldater og befal krever mer operativ gjennomgang, og drøftes ikke som ledd i arbeidet med den lovmessige forankringen av myndighetsutøvelsen i ny grenselov. Behov for ytterligere regulering kan følges opp ved revisjon av instruks- og avtaleverket.

Dagens ordning innebærer at samarbeidsinstruksen og våpeninstruksen for politiet løser spørsmålet om bevæpning ulikt, ved at samarbeidsinstruksen gir adgang til å bære våpen for annet formål under utøvelse av polititjeneste. Forskjellene i bevæpningspraksisen har sin bakgrunn i at GSV utøver et militært oppdrag (suverenitetshevdelse) samtidig som det utøves grenseovervåkning på vegne av politiet. Grensesoldatenes bevæpning er begrunnet i militære beredskapshensyn og forankret i Forsvarets instruksjonsmyndighet. En endring av bevæpningspraksisen forutsetter derfor at grenseovervåkingen skilles ut som eget tjenesteoppdrag. En slik ordning anses ikke hensiktsmessig. Det er heller ikke fremkommet opplysninger som tilsier at det er behov for å endre gjeldende praksis. Det kan imidlertid være behov for å presisere reglene om Forsvarets bevæpning og våpenbruk under utførelse av grenseovervåking. Forsvarets bevæpning under utførelse av situasjonsbestemt bistand som ikke inngår i det stående overvåkingsoppdraget, følger de alminnelige reglene gitt i medhold av politiloven § 27 a om bistand fra Forsvaret.

Forholdet til kystvaktloven

Kystvakten har spesielle funksjoner sammenlignet med resten av Forsvarets avdelinger. Kystvaktens bistand til politiets grensekontroll på sjøen, herunder tildeling av politimyndighet, bør fortsatt reguleres av kystvaktloven. Angivelsen av Kystvaktens oppsynsoppgaver i kystvaktloven § 12 må imidlertid suppleres med en henvisning til at Kystvakten også kan føre kontroll med at bestemmelser gitt i eller i medhold av grenseloven blir overholdt, slik utvalget også foreslo. Dette er nødvendig både fordi hjemmelen for kontroll med inn- og utreise etter kystvaktloven § 12 bokstav g overføres til ny grenselov, og for å tydeliggjøre Kystvaktens stående overvåkingsoppdrag på vegne av politiet. I mangel av annet lovverk som regulerer politiets sivile overvåkingsoppgaver fremgår dette i dag kun av avtalen mellom Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet om Kystvaktens utførelse av politioppgaver.

Utvalgets forslag om å presisere Kystvaktens adgang til å foreta kontroll på land følges også opp i departementets lovforslag, men endret slik Rogaland statsadvokatembeter foreslår. Dermed klargjøres Kystvaktens adgang til å foreta eller fullføre inn- og utreisekontroll på land for personer som skal om bord på eller har gått i land fra fartøy, uten at kontrollområdet etter andre lover utvides.

Utvalget mener virkeområdet for Kystvaktens bistandsfunksjoner overfor politiet og Tolletaten bør være sammenfallende, slik at Kystvaktens kontroll på land bør kunne omfatte både personer og varer. Departementet er ikke enig i at grenseloven bør legge opp til en slik generell utvidelse av Kystvaktens virkeområde for varekontroll etter tolloven, og har ikke fulgt utvalgets anbefaling på dette punktet.