14 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til § 1 Lovens formål

Lovens overordnede formål er å sikre at grensetilsyn og grensekontroll av personer utføres i samsvar med nasjonale behov og internasjonale forpliktelser, herunder tydeliggjøre ansvar og styring og fremme samarbeid mellom berørte myndigheter. Loven skal i tillegg legge til rette for lovlig bevegelse over grensene, og bidra til å bekjempe grensekryssende kriminalitet og ulovlig innvandring. Disse overordnede hensynene ligger til grunn for lovens materielle regler.

Grenselovens formål er nært knyttet til formålsangivelsen i utlendingsloven § 1. Å legge til rette for lovlig bevegelse over grensene handler både om å gjøre den fysiske grensekontrollen rask og effektiv for den reisende, og om å utforme rettferdige materielle vilkår for adgang og opphold. Tilsvarende har begge lover som formål å understøtte inn- og utreisekontrollen. Selv om de spesifikke reglene om grensekontrollen er overført fra utlendingsloven til grenseloven, gir de materielle vilkårene og handlingsnormene i utlendingsloven grunnlag både for kontroll med inn- og utreise og med opphold i riket.

Mens kontrollen av utlendingers adgang til riket og rett til opphold her i utgangspunktet er en forvaltningsoppgave, har politiets grensekontroll både forvaltningsmessig og politimessig – kriminalitetsbekjempende – formål. Dette understrekes av Schengen-samarbeidets forutsetning om styrket yttergrensekontroll for å sikre indre stabilitet og sikkerhet. Det doble formålet innebærer blant annet at politiet ikke er begrenset av forvaltningsmessige fullmakter dersom det under utførelsen av inn- og utreisekontroll avdekkes grensekryssende kriminalitet. For politiets grensekontrollvirksomhet vil utfordringer knyttet til globalisering og økt grensepassering i stor grad handle om å tilrettelegge for at inn- og utreisekontroll kan utføres raskt og enkelt for den store majoriteten mennesker som lovlig beveger seg inn og ut av Norge – samtidig som ulovlig innvandring og grensekryssende kriminalitet fanges opp. For øvrig viser departementet til omtalen av lovens formål i punkt 6.1.3.

Til § 2 Lovens saklige virkeområde og forholdet til andre regler

Grenselovens saklige virkeområde omfatter to materielle hoveddeler; regler om rettslige og fysiske forhold på og ved riksgrensen, og regler om grensepassering og grensekontroll av personer.

Lovens regler om rettslige og fysiske forhold i tilknytning til riksgrensen viderefører og erstatter reglene i riksgrenseloven. For enkelthets skyld, og i mangel av et mer presist begrep, angis disse reglene som «grensetilsyn» i lovens tittel og formålsparagraf. Oppgaver og reguleringsbehov i tilknytning til riksgrensen følger særlig av grenseregimeavtalen med Russland, som gjennomført ved bestemmelsene i og i medhold av riksgrenseloven, og har en side mot rettsforhold i form av tilhørende rådighetsbegrensninger for grunneiere og eventuelle andre rettighetshavere. Loven gjelder ikke grensens gang og de mellomstatlige grenseoppgangene, men bestemmelser i og i medhold av grenseloven om adkomst til grensen og om immunitet og privilegier i henhold til grenseregimeavtalen med Russland vil også få anvendelse for deltakerne i grenseoppgangene.

De materielle reglene om rettslige og fysiske forhold i tilknytning til riksgrensen er samlet i lovens kapittel 2. Brudd på adferdsreglene som gjelder på og ved grensen er straffbare etter § 26 og håndheves overfor publikum av politiet på vanlig måte. Oppfølging av slike rettsforhold er ikke «grensetilsyn».

Lovens regler om grensepassering og grensekontroll av personer viderefører og erstatter reglene om inn- og utreisekontroll i utlendingsloven kapittel 2. I tilknytning til angivelsen av virkeområdet for disse reglene, klargjør paragrafen at reglene om utlendingers adgang til riket og opphold her følger av utlendingsloven. Henvisningen er inntatt i informasjonsøyemed, som følge av den nære sammenhengen mellom grenselovens regler om kontroll med inn- og utreise og de materielle vilkårene for utlendingers adgang og opphold i utlendingsloven, jf. også omtalen av forholdet til utlendingsloven i punkt 5. Inn- og utreisekontrollen etter grenseloven skal blant annet sikre at vilkårene for innreise er til stede, og representerer dermed den innledende saksbehandlingen for reisende som ikke fyller vilkårene etter utlendingsloven og som det kan bli aktuelt å bortvise eller utvise. For øvrig følger det av regelverkets fragmentariske struktur at andre lover kan få betydning for politiet og andre som utfører oppgaver etter grenseloven. Eksempelvis vil både politiloven og sikkerhetsloven komme til anvendelse.

Bestemmelsene i grenseloven kommer i tillegg til annen lovgivning. Typisk kan politiet også på grensen utføre sine alminnelige oppgaver etter politiloven og anvende de midler politiloven og straffeprosessloven hjemler. Tilsvarende gjelder for andre etater som har oppgaver å utføre på grensen. Grenselovens hjemler går foran bare i den utstrekning de rekker videre enn hjemlene i andre lover.

Annet ledd fastslår at loven gjelder med de begrensninger som er anerkjent i folkeretten eller følger av overenskomst med annen stat. Henvisningen til folkeretten vil bare kunne gjøre modifikasjoner eller unntak fra de løsninger som følger av ordlyden i lovens bestemmelser. Den generelle henvisningen til folkeretten er ikke ment å utvide bestemmelsenes virkeområde.

Tredje ledd ivaretar behovet for klare avgrensninger mot Forsvarets militære oppgaver, herunder for å hevde suverenitet og suverene rettigheter. Bestemmelsen avgrenser også mot Tolletatens varekontroll etter tolloven, og mot annen kontrollvirksomhet på og ved grensen etter annen lov.

Til § 3 Lovens stedlige virkeområde

Etter første ledd gjelder loven i riket, på og ved innretninger og anlegg som nyttes på eller er tilknyttet norsk kontinentalsokkel, og i tilstøtende sone. Bestemmelsen viderefører virkeområdereguleringen for grensekontroll som i dag følger av utlendingsloven § 6, men utbedrer hjemmelsgrunnlaget for kontroll i tilstøtende sone. De rettslige problemstillingene knyttet til virkeområdereguleringen, herunder særlig for utøvelse av kontroll i tilstøtende sone, er omtalt i punkt 6.2.

Forskriftshjemmelen i § 25 nr. 1 dekker behovet for tilpasningsregler om lovens virkeområde for Svalbard, Jan Mayen og de norske bilandene i Antarktis. Det vises til de spesielle merknadene til denne bestemmelsen.

Annet ledd fastslår at loven gjelder på annen stats jurisdiksjonsområde når det følger av avtale med staten, og på områder hvor ingen stat har suverenitet når det følger av folkeretten. Bestemmelsen åpner for stående eller enkeltstående avtale med annen stat om utførelse av inn- og utreisekontroll på dennes territorium, og må ses i sammenheng med at det er en stadig utvikling av samarbeidet mellom statene om grensekontroll i sin alminnelighet.

Annet ledd siste leddsetning gjenspeiler at folkeretten ikke avskjærer enhver jurisdiksjonsutøvelse i områder hvor ingen stat har suverenitet. Det åpne hav er til fri benyttelse av alle stater, med mindre det foreligger positive folkerettslige begrensninger i friheten, jf. Havrettskonvensjonen art. 87 om det åpne havs frihet. Enkeltindivider vil på det åpne hav i utgangspunktet være underlagt jurisdiksjonen til sin eller skipets hjemstat. Det vil normalt ikke kunne utøves inn- og utreisekontroll i havområder hvor det etter folkeretten er fri ferdsel.

Til § 4 Politiets ansvar og samarbeid med andre myndigheter

Paragrafens første ledd fastslår at politiet har ansvar for utøvelsen av grenseovervåking og inn- og utreisekontroll etter loven, og tydeliggjør politiets samlede ansvar for grensekontroll av personer. Bestemmelsen viderefører det materielle innholdet i gjeldende § 22 første ledd i utlendingsloven, men klargjør at grensekontroll også omfatter grenseovervåking.

Annet ledd fastslår at politiet skal samarbeide med andre myndigheter som er tillagt oppgaver som berører politiets oppgaver etter loven. Bestemmelsen er en oppfølging på lovens område av den alminnelige samarbeidsplikten politiet har etter politiloven § 2 nr. 6. Politiets ansvar og plikt til å samarbeide med andre myndigheter er nærmere omtalt i punkt 6.4.

Til § 5 Ansvar for særlige tilsynsfunksjoner

Paragrafen fastslår at Kongen oppnevner myndighet med ansvar for å ivareta særlige forpliktelser og tilsynsfunksjoner i tilknytning til riksgrensen, og fastsetter instruks for myndighetens virksomhet. Dermed videreføres hjemmelsgrunnlaget for oppnevning av en grensekommissær etter någjeldende § 2 i riksgrenseforskriften. Bestemmelsen tydeliggjør at andre myndigheter enn politiet og Forsvaret kan tillegges ansvar og oppgaver etter loven, og favner av helhetshensyn også tilsynsfunksjonen for de øvrige delene av riksgrensen etter avtalene med Finland og Sverige. Tilsyns- og vedlikeholdsfunksjonene for disse grenseavsnittene ivaretas i dag av Kartverket, som er utpekt av Utenriksdepartementet, jf. punkt 7.4.2. Det tilsiktes ingen realitetsendring i gjeldende praksis. Myndighet som er lagt til Kongen kan delegeres.

Behovet for å fastsette instruks med nærmere regler om tilsynsmyndighetens virksomhet er i praksis mest relevant for grensekommissærens virksomhet. Det følger av riksgrenseforskriften § 2 siste punktum at Justisdepartementet utferdiger instruks for grensekommissæren. Gjeldende instruks ble fastsatt av Justisdepartementet den 7. november 1950.

Til § 6 Forsvarets myndighetsutøvelse og bistand til politiets grensekontroll

Paragrafen gir ny lovmessig forankring for Forsvarets rolle i den sivile grenseovervåkingen under politiets ansvar, jf. punktene 8.1 og 8.2. Første ledd første punktum fastslår derfor at Forsvaret kan utøve grenseovervåking etter § 19 på vegne av politiet. Formuleringen «kan» understreker at bestemmelsen først og fremst tydeliggjør kompetansegrunnlaget for Forsvarets ivaretakelse av de nødvendige sivile overvåkingsfunksjonene på grensen mot Russland. Bruken av militære styrker i den sivile overvåkingen av dette grenseavsnittet er institusjonalisert etter lang tradisjon og fast praksis.

Første ledd annet punktum synliggjør at Forsvarets grenseovervåking på vegne av politiet på den norsk-russiske grensen kan medføre bruk av makt, og at rammene for maktanvendelse i politiloven § 6 kommer til anvendelse. Bestemmelsen erstatter gjeldende regulering i politiloven § 27 a annet ledd av adgangen til å bruke makt under denne spesielle formen for myndighetsutøvelse av militært personell, jf. punkt 5.1 i Prop. 79 L (2014–2015) og de spesielle merknadene til § 27 a annet ledd. På samme måte som politiloven § 6 ikke er en selvstendig hjemmel for politiinngrep, er heller ikke politiloven § 27 a annet ledd eller grenseloven § 6 første ledd selvstendige hjemler for inngrep av militært personell. Politiloven § 6 angir prinsipper for valg og bruk av virkemidler, som i ytterste konsekvens vil kunne innebære maktanvendelse under tjenesteutførselen. Maktanvendelse fra militært personell på vegne av politiet må alltid være forankret i at personellet tildeles begrenset politimyndighet. Militært personell som utøver grenseovervåking på vegne av politiet på den norsk-russiske grensen tildeles begrenset politimyndighet med hjemmel i politiloven § 20 fjerde ledd, jf. instruks 5. august 2005 nr. 851 om tildeling av begrenset politimyndighet til militære grensevakter ved den norsk-russiske grensen.

Etter annet ledd skal det gis nærmere regler om Forsvarets grenseovervåking på vegne av politiet, herunder om opplæring, bevæpning og ledelse av militært mannskap som benyttes. Bestemmelsen gir nytt hjemmelsgrunnlag for videreføring og videreutvikling av gjeldende instruksverk om samarbeidet mellom politiet og Forsvaret ved GSV på den norsk-russiske grensen. Gjeldende samarbeidsinstruks er gitt med hjemmel i Kongens instruksjonsmyndighet. Samlet instruks- og avtaleverk for samarbeidet på den norsk-russiske grensen omfatter også i dag bestemmelser om opplæring, bevæpning og ledelse. Hjemmelen i annet ledd tydeliggjør imidlertid kravet til nærmere regler som understøtter oppdragets sivile forankring, og gir rom for regulering både gjennom forskrift og instruks. Behovet for supplerende regler til § 6 er nærmere omtalt i punkt 8.2.4.

Tredje leddførste punktum klargjør at bistand fra Forsvaret til andre grensekontrolloppgaver enn de som omfattes av det etablerte samarbeidet på den norsk-russiske grensen etter første ledd følger reglene om bistand fra Forsvaret som nedfelt i og i medhold av politiloven § 27 a. Bestemmelsen klargjør dermed også skillet mellom oppgaver som omfattes av det stående overvåkingsoppdraget (som betegnes som myndighetsutøvelse på vegne av politiet og i dag reguleres av samarbeidsinstruksen) og oppgaver som faller utenfor dette oppdraget (og følger bistandsinstruksen).

Kystvaktens ulike oppgaver og fullmakter, herunder utøvelse av bistand til politiets grensekontroll, reguleres fullt ut av kystvaktloven. Denne arbeidsdelingen mellom grenseloven og kystvaktloven klargjøres i tredje ledd annet punktum. Forholdet til kystvaktloven er nærmere omtalt i punkt 8.2 og de spesielle merknadene til endringen i kystvaktloven §§ 3 og 12 første ledd.

Til § 7 Tolletatens bistand til politiets inn- og utreisekontroll

Paragrafens første ledd fastslår at Tolletaten skal bistå politiet med gjennomføring av inn- og utreisekontroll, og viderefører og erstatter utlendingsloven gjeldende § 22 annet ledd. Bestemmelsen viser på samme måte som utlendingsloven § 22 annet ledd til at Tolletaten har de samme rettigheter og pliktene som politiet har etter § 15 om gjennomføring av inn- og utreisekontroll. Det innebærer blant annet at Tolletaten kan undersøke bagasjerom med sikte på å avdekke om det befinner seg personer der som forsøker å unndra seg personkontroll.

Bistandsplikten er knyttet til Tolletatens utførelse av tollkontroll. Tolletaten kan utføre identitetskontroll, herunder ta kopi av pass eller andre reise- eller legitimasjonsdokumenter samt øvrige beviser, og rapportere dette til politiet dersom det under tollkontroll på indre Schengen-grense avdekkes at en utlending mangler gyldige innreisedokumenter, vil søke asyl eller det for øvrig er grunn til mistanke om at utlendingen mangler adgang til lovlig innreise i Norge. Rutinemessig inn- og utreisekontroll av personer på indre grense vil være i strid med grenseforordningen art. 1, også når slik kontroll utøves som ledd i en bistandsfunksjon. Tolletaten kan ikke utføre inn- og utreisekontroll på indre grenser med mindre det dreier seg om bistand til politiet når inn- og utreisekontroll på indre grense er midlertidig gjeninnført.

Tolletaten har ikke adgang til bruk av tvangsmidler som nevnt i utlendingsloven kapittel 12, men vil ha kompetanse til visitasjon som nevnt i § 15. Tolletaten har heller ikke kompetanse til å bortvise utlending som overtrer innreisebetingelsene. Se også Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 13.5.1. Tolletatens bistand til politiets inn- og utreisekontroll er nærmere omtalt i punkt 9.3.

Nærmere regler om Tolletatens bistand til politiets inn- og utreisekontroll av personer må gis i forskrift, jf. annet ledd, som viderefører hjemmelen i utlendingsloven § 22 tredje ledd for så vidt gjelder Tolletaten. Nærmere regler om Tolletatens kontroll er gitt i utlendingsforskriften gjeldende § 4-30.

Til § 8 Bistand fra europeiske grense- og kystvaktteam

Paragrafen stadfester at europeiske grense- og kystvaktteam etter anmodning kan bistå politiet med gjennomføring av grensekontroll, i tråd med Norges deltakelse i Den europeiske grense- og kystvakt, jf. Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 2016/1624. Annet punktum angir at politiloven § 20 a annet og tredje ledd får tilsvarende anvendelse for utenlandske tjenestemenn som deltar under utførelsen av slike bistandsoppgaver, og avklarer dermed hjemmelsgrunnlaget for de utenlandske tjenestemennenes politimyndighet og strafferettslige vern og ansvar. Norges deltakelse i Den europeiske grense- og kystvakt og politiloven § 20 a er nærmere omtalt i punkt 10.1.

Til § 9 Rydding og rådighet i grensegaten

Grensegatene har sitt rettslige grunnlag i de bilaterale grenseavtalene, som forplikter Norge til å holde grensegatene ryddet og grensene merket, jf. omtalen av grenseavtalene med nabostatene i punkt 3.3. og punkt 7.4.3. Paragrafen viderefører og klargjør i en egen bestemmelse de vide rådighetsbegrensningene som gjelder for grensegaten, og som i dag utledes av de generelle rådighetsbegrensningene for riksgrensen og de grensenære områdene i riksgrenseloven § 1. Det vises til punkt 7.1 for nærmere omtale av gjeldende rett etter riksgrenseloven.

Første ledd angir hovedregelen om at verken grunneier eller andre kan utøve rådighet i grensegaten uten etter samtykke. Rettsvirkningen av rådighetsbegrensningen, som kan gi grunnlag for straff etter § 26, er knyttet til ryddet bredde i grensegaten. Etter annet ledd kan grunneier eller andre rettighetshavere gis tillatelse til å avvirke skog i grensegatene og benytte dem som beite- og slåtteland når avtale med nabostat ikke er til hinder for det og det ikke innebærer terrenginngrep eller jordbearbeiding, som for eksempel pløying. For grensegaten mellom Norge og Russland vil dyrking av jord og enhver oppføring av bygg og anlegg være forbudt etter grenseregimeavtalen art. 6. Det vil derfor ikke være grunnlag for å gi tillatelse til slik virksomhet etter § 9 annet ledd.

Med terrenginngrep må også forstås skade forsårsaket av tunge skogsmaskiner, og tillatelsesordningen dekker behovet for offentlig kontroll med skadepotensialet som følger av dagens driftsformer. Myndighet til å samtykke tilligger henholdsvis grensekommissæren for den norsk-russiske grensen, og Kartverket eller andre som oppnevnes etter § 5 for grensen mot Finland og Sverige.

Til § 10 Rådighetsbegrensninger i grensenære områder

Paragrafen viderefører og moderniserer de vide rådighetsbegrensningene og fullmaktene for Kongen til å forby virksomhet og tiltak som i dag følger av riksgrenseloven § 1, blant annet ved en mer tidsriktig angivelse av behovene som kan ligge til grunn for slike begrensninger og forbud. Gjeldende rett og spørsmålene knyttet til videreføring av disse reguleringene er nærmere omtalt i punkt 7.1 og 7.4.4.

Første ledd fastslår at politiet, tilsynsmyndigheten (det vil si myndighet som er oppnevnt etter § 5, i praksis grensekommissæren og Kartverket) og Forsvaret har rett til adkomst til grensegaten på og utenfor vei og til benyttelse av grunn i grensenære områder til gjennomføring av grensetilsyn og grensekontroll og for øvelses- og beredskapsformål. Eventuelle rådighetsbegrensninger knyttet til utøvelsen av Forsvarets militære oppdrag faller utenfor rammene for bestemmelsen og omtales ikke nærmere.

Rådighetsbegrensninger i grensegaten reguleres av § 9, men § 10 hjemler ytterligere rådighetsbegrensninger i den grad det er nødvendig for å sikre adkomst til grensegaten for myndighetene som har oppgaver etter loven. Bestemmelsen er ikke stedlig avgrenset, og gir adgang til bevegelser i utmark utover det som følger av allemannsretten. Dersom det ikke er offentlig vei frem til et grensepunkt, vil politiet, tilsynsmyndigheten eller Forsvaret kunne ta seg frem i terrenget eller på privat vei selv om det skulle være flere mil dit. Dersom det voldes skade ut over det som naturlig følger av allemannsretten, skal det ytes skadeserstatning, jf. første ledd annet punktum. Rådighetsbegrensningen gir ikke i seg selv grunnlag for erstatning. Erstatningskrav må avgjøres etter en konkret vurdering av en eventuell skade og de faktiske og rettslige forholdene. Skadelidte må sannsynliggjøre adekvat årsakssammenheng og økonomisk tap.

Annet ledd gir i første punktum en generell oppfordring til grensekommunene om å opprettholde de grensenære områdenes naturlige preg. Det er ikke knyttet rettsvirkninger til bestemmelsen, som er ment å synliggjøre områdenes nasjonale verdi og betydning for utøvelsen av grensetilsyn og grensekontroll. Annet ledd annet punktum viderefører de vide fullmaktene i riksgrenseloven § 1 første ledd annet punktum for Kongen til å forby virksomhet og handlinger når det er nødvendig for å lette overvåkingen og forebygge forurensning av grensevassdrag og skade på grensemerking eller nabostats territorium. Fullmaktene er uten stedlig begrensning, i likhet med rådighetsbegrensningene i første ledd. Formålet er utvidet slik at det foruten hensyn til å lette grenseovervåkingen også omfatter hensyn til å lette kontrollen med grensepassering, som etter dagens forhold vil være et aktuelt grunnlag for å forby eller regulere virksomhet som kan beslaglegge arealer eller sinke trafikkavviklingen. Formålet om å forebygge vassdragsforurensing kan ivaretas også gjennom særlovgivning, men er videreført for å gi oversikt og helhet.

De mer spesifikke internrettslige reguleringsbehovene som omfattes av riksgrenseloven § 1 i henhold til grenseregimeavtalen art. 14 (som forplikter Norge til å holde grensevassdragene rene og å forebygge beskadigelse av grenseelvenes og-sjøenes bredder), art. 17 (som bestemmer at jord- og skogbruk i nærheten av grensen skal drives på en slik måte at det ikke voldes skade på den annen parts skog- eller jordbruk) og art. 18 (leting etter og utnytting av mineralforekomster) ivaretas ved forskriftshjemmelen i § 25 nr. 2.

Tredje ledd viderefører ekspropriasjonshjemmelen i riksgrenseloven § 1 annet ledd jf. fjerde ledd, og fastslår at Kongen mot erstatning kan tvangserverve grunn og rettigheter i grensenære områder, og la oppføre bygg og anlegg. Bestemmelsen vil blant annet kunne brukes til å erverve grunn og parkerings- eller tilkjøringsområder for grenseovergangssteder, til å anlegge overvåkingsposter og forlegninger, anlegge vei for adkomst, montere overvåkingsutstyr, mv. Ekspropriasjon for slike formål vil også ha hjemmel i oreigningslova § 2 nr. 13 (politistell) og nr. 15 (militærstell).

Til § 11 Adferdsregler

Første leddførste punktum nedlegger alminnelig forbud mot skyting over riksgrensen eller annen truende eller skremmende adferd ved grensen. Bestemmelsen viderefører forbudet mot å løsne skudd over grensen etter grenseregimeavtalen med Russland og riksgrenseforskriften § 4 bokstav a, men får anvendelse også for grensen mot Finland og Sverige. Forbudet mot «truende eller skremmende adferd» åpner for skjønnspregede bedømmelser, og må vurderes i lys av at vektige nasjonale og internasjonale hensyn tilsier at handlinger som kan være konfliktskapende ikke tillates ved grensen. For øvrig gir utøvelse av vold mot, eller truende eller fornærmelig opptreden overfor en representant for fremmed stat grunnlag for bot eller fengsel inntil 1 år etter straffeloven § 184 bokstav a.

Første ledd annet punktum gir forbud mot å skade, flytte eller tilsøle grensegate eller grensemerking tilhørende Norge eller nabostat, og mot å fjerne gjenstander, som for eksempel en stein i en røys, fra dem. Bestemmelsen får anvendelse også for grensemerker og hjelpemerker utenfor grensegatene, for eksempel i vassdrag og i Grense Jakobselv. «Skade» vil muligens ikke dekke tilsøling eller lignende som blir borte etter kort tid. «Tilsøle» er tatt med som handlingsalternativ fordi det dreier seg om rikssymboler på en grense. Tilsvarende er «fjerne» inkludert som handlingsalternativ, fordi fjerning av riksvåpen eller merkenummer fra et grensemerke ikke er helt uvanlig. Handlingsalternativet «flytte» vil også omfatte flytting av en grensestolpe uten at den fjernes fra stedet.

Forskriftshjemmelen i annet ledd ivaretar behovet for å kunne fastsette andre nødvendige påbud og forbud som følge av Norges bilaterale avtaler med nabostat, i praksis først og fremst av grenseregimeavtalen med Russland. Bestemmelsen viderefører hjemmelsgrunnlaget for adferdsreglene i riksgrenseforskriften §§ 5 til 8, som gir påbud om merking og registrering av fartøyer og regulerer ferdsel, fløting og fiske i elver og sjøer som danner riksgrense mellom Norge og Russland. Forskriftshjemmelen vil også dekke behov for å videreføre de spesielle reglene om forbud mot passering av den norsk-russiske grensen i nåværende riksgrenseforskrift § 4 bokstav c, jf. omtalen av dette spørsmålet i punkt 7.4.6.

Overtredelse av påbudene og forbudene i riksgrenseforskriften gir grunnlag for straff etter riksgrenseloven § 4. Tilsvarende gir også overtredelse av forbudene i grenseloven § 11, og av påbud og forbud gitt med hjemmel i § 11, grunnlag for straff etter grenseloven § 26.

Til § 12 Ekstraordinære adgangsbegrensninger

Paragrafen gir myndighetene mulighet til å forby eller begrense opphold, ferdsel og krysning av grensen i ekstraordinære situasjoner som ikke kan håndteres gjennom ordinære kontrolltiltak. Etter første ledd nr. 1 til 3 omfatter bestemmelsen tiltak som er nødvendige for å trygge riksgrensen, grenseovergangsstedene og forholdene der, tiltak som er nødvendige for å styrke kontrollen med grensepasseringer og ferdselen og tiltak som er nødvendige for å verne samfunnet eller naturen. Nr. 4 omfatter tiltak som er nødvendige av andre helsemessige grunner eller sikkerhetsmessige forhold, og tilsvarer grunnlaget for begrensning i eller stans av trafikken over grenseovergangsstedet Storskog-Boris Gleb i henhold til art. 5 i Avtale 28. februar 2011 mellom Kongeriket Norges regjering og Den russiske føderasjonsregjering om grensepasseringsstedet Storskog-Boris Gleb på den norsk-russiske riksgrensen. Avtalen gir også eksplisitt grunnlag for begrensning eller stans i trafikken som følge av naturkatastrofer, epidemiske eller epizootiske (som rammer dyr) sykdommer. I den grad slike tiltak ikke dekkes av andre nasjonale hjemler, som for eksempel smittevernlovgivningen, dekkes de av øvrige alternativer i første ledd.

Alternativene som kan begrunne tiltak etter første ledd spenner over et bredt spekter, og skal etter annet ledd være både tidsmessig og geografisk avgrenset. Begrensningen i varighet understreker det ekstraordinære i situasjonen, og både varighet og omfang må vurderes på bakgrunn av nødvendighetskravet i første ledd.

Adgangen til å fatte vedtak om ekstraordinære adgangsbegrensninger etter paragrafen må ledsages av nærmere regler om prosedyrer og saksbehandling, herunder om delegasjon av myndighet. Slike regler kan fastsettes i henhold til den tradisjonelle instruksjons- og kontrollmyndigheten. I tillegg vil det imidlertid med hjemmel i tredje ledd kunne fastsettes forskrift med nærmere regler og rammer for anvendelsen av adgangen til å fatte vedtak som innebærer ekstraordinære adgangsbegrensninger. Departementet viser til omtalen i punkt 7.4.5.

Til § 13 Passering av ytre Schengen-grense

Første ledd fastslår at ytre Schengen-grense skal passeres over grenseovergangssted fastsatt av departementet, og innenfor fastsatte åpningstider. Bestemmelsen viderefører det gjeldende påbudet i utlendingsloven § 14 første punktum, jf. grenseforordningen art. 5 nr. 1. Bestemmelsen absorberer også det spesielle forbudet mot å overskride den norsk-russiske landegrensen til lands, til vanns og i luften, fastsatt i riksgrenseforskriften § 4 første ledd bokstav c, jf. riksgrenseloven § 3 første ledd nr. 3 og grenseregimeavtalen med Russland.

Annet ledd viderefører reglene om meldeplikt ved grensepassering i utlendingsloven § 14 annet ledd. Meldeplikten gjelder både ved innreise og ved utreise. Tredje ledd viderefører den gjeldende adgangen etter utlendingsloven § 14 første ledd til å gjøre unntak fra meldeplikten og fra kravet om passering over godkjent grenseovergangssted innenfor fastsatt åpningstid, jf. utlendingsforskriften gjeldende § 4-3. Bestemmelsen viderefører også hjemmelsgrunnlaget for de særlige unntaksreglene som er inntatt i grenseregimeavtalen med Russland, og er samregulert med passeringsforbudet i riksgrenseforskriften § 4 første ledd bokstav c. Departementet viser til punkt 9.1.4 for nærmere omtale av reglene om passering av ytre Schengen-grense.

Til § 14 Passering av indre Schengen-grense

Paragrafen viderefører, med noen språklige justeringer, de gjeldende reglene om indre Schengen-grense i utlendingsloven § 14. Hovedregelen om at indre grense kan passeres hvor som helst følger av første ledd, som i likhet med utlendingsloven knytter hovedregelen til unntaket for midlertidig gjeninnføring av grensekontroll på indre grense. Annet ledd gjenspeiler, også i likhet med utlendingsloven § 14, vilkåret i grenseforordningen art. 25 nr. 1 om at midlertidig grensekontroll på indre Schengen-grense bare kan besluttes dersom det foreligger en alvorlig trussel mot offentlig orden eller indre sikkerhet. Av grenseforordningen art. 25 nr. 2 følger at grensekontroll bare kan gjeninnføres som en siste utvei og i samsvar med reglene i art. 27, 28 og 29. Den internrettslige beslutningsprosessen er i dag nedfelt i utlendingsforskriften § 4-6, som i likhet med grenseloven § 14 legger beslutningsmyndigheten til departementet. Grenseloven § 25 nr. 4 viderefører hjemmelsgrunnlaget i utlendingsloven § 14 første ledd for nærmere regler i forskrift om midlertidig gjeninnføring av grensekontroll på indre Schengen-grense. Det vises til omtalen av disse spørsmålene i punkt 9.1.4.

Når midlertidig gjeninnføring av grensekontroll er besluttet, skal indre Schengen-grense passeres over grenseovergangssted fastsatt av departementet. Dette følger indirekte av første ledd, men er eksplisitt uttrykt i tredje ledd. Kravet må ses i sammenheng med omfanget av beslutningen, som kan gjelde gjelde hele eller deler av Norges luft-, sjø- eller landegrense, og må angi hvilke grenseovergangssteder som skal benyttes. Innenfor rammene av beslutningen kommer også plikten til å fremstille seg for inn- og utreisekontroll etter § 13 til anvendelse, sammen med de ordinære reglene om gjennomføring av inn- og utreisekontroll i § 15. I den grad beslutningen om midlertidig gjeninnføring av grensekontroll omfatter luft- og sjøgrensen vil transportør av luft- og sjøfartøy ha plikt til å inngi forhåndsmelding om reisende og mannskap etter § 16 komme til anvendelse. Etter sin ordlyd omfatter § 16 i utgangspunktet alle flygninger til og fra utlandet, herunder til og fra andre Schengen-land, men plikten til systematisk oversendelse av forhåndsmelding vil i praksis være knyttet til flygninger som omfattes av reglene om kontroll på ytre grense eller på indre grense dersom grensekontroll midlertidig er gjeninnført der, jf. også punkt 9.4.3 og de spesielle merknadene til § 16.

Til § 15 Gjennomføring av inn- og utreisekontroll

Hovedregelen er at inn- og utreisekontrollen utføres på grenseovergangssted, men den kan også utføres når den reisende melder seg eller påtreffes utenfor et grenseovergangssted. Hvis reisende påtreffes utenfor grenseovergangssted vil det ofte være som følge av grenseovervåking, jf. § 21 og merknadene til paragrafen. Inn- og utreisekontroll kan videre utføres på offentlige transportmidler og sjøfartøy etter siste avgang i utlandet og senest ved første stans i Norge, og i territorialfarvannet på fartøy underveis til eller fra norsk havn eller indre farvann. I disse tilfellene må grensekontrollmyndighetene komme til en ordning med transportselskapet, eventuelt også med den stat som siste avgangssted ligger i. Formuleringen «senest ved første stans i Norge» betyr at kontrollen også kan utføres på et sted som ikke er godkjent grenseovergangssted.

I territorialfarvannet (sjøterritoriet og indre farvann) er det full kontrolladgang, men i sjøterritoriet med den begrensing som følger av retten til uskyldig gjennomfart, jf. omtalen av FNs Havrettskonvensjon i punkt 3.3. Kontroll kan også utføres i tilstøtende sone når det er nødvendig for å hindre overtredelse av lover som nevnt i territorialfarvannsloven § 4, det vil si kontroll med lovgivning om toll, skatt, innvandring og helse. Adgangen til å utføre kontroll i tilstøtende sone er nærmere omtalt i punkt 6.2.

Språklig avviker grenseloven § 15 første ledd noe fra angivelsen av kontrollsted i utlendingsloven § 15 første ledd jf. utlendingsforskriften § 4-11, men er ikke ment å innebære realitetsendringer i forhold til gjeldende rett og praksis, utover å utbedre hjemmelsgrunnlaget for inn- og utreisekontroll i tilstøtende sone. Supplerende regler, blant annet til erstatning for utlendingsforskriften § 4-11 vil bli gitt i ny forskrift til grenseloven, jf. § 25 nr. 5.

Annet ledd tilsvarer utlendingsloven § 15 annet ledd første og tredje punktum, og fastslår at det ved inn- og utreisekontroll skal påses at enhver har pass eller annet legitimasjonsdokument som er godkjent som reisedokument etter utlendingsloven, at visumpliktige har gyldig visum, og at det ikke er grunnlag for bortvisning etter utlendingsloven §§ 17 og 121.

Tredje ledd tilsvarer utlendingsloven § 15 tredje ledd, som fastslår at det ved inn- og utreisekontroll også kan foretas andre former for identitetskontroll, herunder iriskontroll, kontroll av fingeravtrykk og ansiktsgjenkjenning. Fjerde ledd tilsvarer utlendingsloven § 15 annet ledd annet punktum om visitasjon og fjerde ledd om undersøkelse av transportmidler for å fastslå om det finnes personer der som forsøker å unndra seg inn- og utreisekontroll. Forskriftshjemlene i utlendingsloven § 15 femte ledd videreføres i grenseloven § 25 nr. 5, 6 og 7, jf. også de spesielle merknadene til disse bestemmelsene.

Til § 16 Forhåndsmelding om reisende og mannskap mv.

Paragrafen lovregulerer meldepliktene som i dag er nedfelt i utlendingsforskriften § 4-24, gitt med hjemmel i utlendingsloven § 20 første ledd bokstav a og b og annet ledd. Det materielle innholdet i meldepliktene videreføres, med enkelte språklige og innholdsmessige presiseringer. Departementet viser til punkt 9.4 for nærmere omtale av gjeldende rett og praksis.

Første ledd viderefører plikten til å gi forhåndsmelding for reisende og mannskap både på luftfartøy og sjøfartøy. For luftfartøy omfatter ordlyden i utgangspunktet alle flygninger til og fra «utlandet», som i dag. Nærmere regler om gjennomføring av meldeplikten for passajerdata, herunder om hvilke flygninger som omfattes, vil bli gitt i forskrift med hjemmel i § 25 nr. 8.

Utlendingsloven jf. utlendingsforskriften legger ansvaret for meldeplikten til «fører» av luft- og sjøfartøy. Grenseloven § 16 legger ansvaret til «transportør», for å tydeliggjøre at plikten, og tilhørende sanksjonering, ikke retter seg mot flyets eller skipets kaptein personlig, men mot flyselskapet eller sjøfartøyets eier, jf. også begrepsbruken i API-direktivet. Videre er betegnelsen «skip» erstattet med betegnelsen «sjøfartøy», som er den mer generelle betegnelsen på et fremkomstmiddel på vann. Bruken av begrepet sjøfartøy bidrar til å tydeliggjøre at meldepliktene kan få relevans for flere ulike fartøyskategorier (ferge, lystfartøy, kystfiskefartøy, mv.). Skip er vanligvis betegnelsen på et større havgående fartøy beregnet på transport av personer og/eller gods.

Første ledd gir meldeplikt også for sjøfartøyets planlagte tid og sted for ankomst eller anløp og avreise. Bestemmelsen er ny, og reflekterer det faktum at politiet ikke er til stede på alle grenseovergangssteder langs kysten. Politiet må derfor ha mulighet til å velge sted og til å fastsette tidspunkt for kontroll. I «planlagt» ligger at meldeplikt kan pålegges før fartøyet har krysset inn i norsk sjøterritorium. Hvis planene endres må det kunne kreves ny melding. Etter annet ledd plikter transportøren å rette seg etter politiets anvisninger om anløps- eller avreisested for gjennomføring av inn- og utreisekontroll. «Anvisning» er det samme som pålegg. Manglende etterlevelse av anvisningen kan gi grunnlag for straff etter § 26.

Tredje ledd tilsvarer utlendingsloven § 20 tredje ledd, og fastslår at reisende og mannskap plikter å gi de opplysninger som er nødvendige for gjennomføring av meldeplikten. Manglende overholdelse både av meldepliktene i første og annet ledd og av medvirkningsplikten i tredje ledd kan gi grunnlag for straff etter § 26.

Til § 17 Tillatelse til å fratre stilling på fartøy, mv.

Paragrafen fastslår at utenlandske mannskap på sjø- eller luftfartøy ikke kan gå i land i riket uten etter tillatelse fra politiet. Tillatelse fra politiet kreves også for at en utenlandsk blindpassasjer kan gå i land i riket. Bestemmelsen viderefører og erstatter gjeldende § 16 første ledd første punktum og tredje ledd første punktum i utlendingsloven.

Forskriftshjemlene i utlendingsloven § 16 første ledd annet punktum og annet ledd videreføres og erstattes av forskriftshjemmelen i grenseloven § 25 nr. 9, jf. de spesielle merknadene til bestemmelsen. Forskriftshjemmelen i utlendingsloven § 16 tredje ledd om blindpassasjer omhandler de materielle vilkårene for at blindpassasjerere skal gis adgang til riket, og er etter sin karakter hjemmehørende i utlendingsloven gjenværende § 16. Av hensyn til sammenhengen i regelverket gjengis der også kravet til tillatelse til å gå i land etter grenseloven § 17.

Til § 18 Definisjon

Lovens begrepsbruk tar utgangspunkt i definisjonene i grenseforordningen art. 2 for så vidt gjelder begreper som brukes i Schengen-regelverket. I paragrafen defineres imidlertid grenseovervåking særskilt, ettersom begrepsbruken avviker noe fra definisjonen i grenseforordningen. I grenseloven forstås grenseovervåking som overvåking av grensene på strekningene mellom grenseovergangssteder og overvåking av grenseovergangssteder for å forhindre at personer omgår inn- og utreisekontrollen. Definisjonen omfatter dermed overvåking av grenseovergangssteder uavhengig av åpningstid. Begrepsbruken er nærmere omtalt i punkt 6.3.3.

Til § 19 Overvåking av ytre Schengen-grense

Paragrafen fastslår politiets adgang til å overvåke ytre Schengen-grense med nærliggende områder, territorialfarvannet og tilstøtende sone samt ferdselen til og fra de overvåkede områdene for å motvirke ulovlig grensepassering og at personer inndrar seg inn- og utreisekontroll. Politiet har i kraft av sine oppgaver alminnelig adgang til å overvåke offentlig sted uten særskilt hjemmel, men paragrafen gir utgangspunkt for den nødvendige reguleringen av overvåkingsmetodene i § 23.

Paragraf 19 angir ingen ytre begrensninger i virkeområdet. Grenseovervåking kan også foretas utenfor norsk jurisdiksjonsområde, både på åpent hav og på andre staters jurisdiksjonsområde, med de begrensninger som følger av folkeretten. Det geografiske virkeområdet avgrenses imidlertid av formålsangivelsen. Hva som skal anses som «nærliggende områder» beror på dette og på topografien, og må på den norsk-russiske grensen minst anses å tilsvare området som hittil har vært overvåket av GSV på politiets vegne.

Enhver overvåking av et sted forutsetter en oversikt over det tilstøtende området, for eksempel av stier og teiger som leder frem til grensegaten og kan brukes til passasje. Mer eksakte geografiske begrensninger kan vanskelig formuleres i loven.

Politiets ansvar for den sivile grenseovervåkingen er nærmere omtalt i punkt 8.1.4.

Til § 20 Overvåking av indre Schengen-grense

Schengen-regelverket forutsetter at persontrafikken over indre grenser ikke overvåkes. Paragrafen klargjør derfor at indre Schengen-grense bare kan overvåkes sporadisk eller når grensekontroll er midlertidig gjeninnført etter § 14. Det kan imidlertid utøves politimessig kontroll, herunder overvåking som ikke har ordinær inn- og utreisekontroll for øye, jf. også punkt 9.1.1.

Siden kontroll med vareførselen faller utenfor Schengen-samarbeidet, kan Tolletaten overvåke varetrafikken over indre grenser for å sikre fortolling og for å gripe inn overfor inn- eller utførsel som er ulovlig. En slik overvåking følger allerede av Tolletatens tilstedeværelse på tollstasjonene, som kan legges overalt hvor det er ferdsel over grensene.

Til § 21 Kontroll av personer ved grenseovervåking

De alminnelige reglene i politiloven § 6 om hvordan polititjenesten skal utføres kommer til anvendelse for militært personell som utøver grenseovervåking på vegne av politiet. Paragrafen klargjør imidlertid de mer kontrollpregede aspektene av grenseovervåkingen, og viser i første ledd til at personer kan avkreves pass eller annen egnet legitimasjon og forklaring om oppholdet ved grensen hvis det under utførelse av grenseovervåking oppstår tjenstlig behov for identifisering. Adgangen til å kreve legitimasjon er ikke knyttet til det strafferettslige mistankebegrepet, og forutsetter derfor heller ikke at det foreligger en overtredelse.

Grenseovervåking vil gå over i kontroll dersom noen som er i ferd med å passere grensen ulovlig påtreffes, eller det av ulike årsaker oppstår mistanke om at personer som oppholder seg ved grensen har noe å skjule. Kontroll av personer som følge av grenseovervåking må håndteres raskt og effektivt når situasjonen oppstår, og må ikke forveksles med bistand til politiets ordinære inn- og utreisekontroll på grenseovergangsstedene. Annet ledd klargjør at militært personell som overvåker grensen på vegne av politiet kan utføre kontrolltiltak etter § 15 i samråd med politiet når det oppstår rimelig grunn til mistanke om ulovlig grensepassering eller forsøk på unndragelse av inn- og utreisekontroll.

Paragrafen retter seg mot situasjoner på landegrensen mot Russland, og omfatter ikke kontroll på sjøen. Kontroll av personer ved grenseovervåking er nærmere omtalt i punkt 8.1.4.

Til § 22 Behandling av opplysninger til gjennomføring av grensekontroll

Første ledd gir en klar hjemmel for behandling av opplysninger, herunder sensitive opplysninger, i forbindelse med inn- og utreisekontroll. Bestemmelsen sikrer dermed at kravene i forordning (EU) 2016/679 art. 6 nr. 3, om at behandling av opplysninger ved utøvelse av offentlig myndighet skal ha en lovmessig forankring, er oppfylt. Tilsvarende oppfylles kravet i art. 9 nr. 2 bokstav g om at det ved behandling av sensitive personopplysninger av hensyn til viktige samfunnsinteresser må foreligge et rettsgrunnlag.

Etter annet ledd første punktum kan politiet behandle opplysninger om reisende i et register. I praksis vil dette være politiets grense- og territorialkontrollregister (GTK). Forskrift om registeret er gitt i politiregisterforskriften, ettersom registeret både har et politimessig og forvaltningsmessig formål, jf. omtalen i punkt 11.1. Annet ledd annet punktum klargjør at registeret kan kobles mot andre relevante registre som inneholder opplysninger som er nødvendige for gjennomføring av inn- og utreisekontroll. At opplysninger i andre registre kan kontrolleres ved grensekontroll er allerede forutsatt i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) kapittel 21, der det uttales at det «skal kun foretas en kontroll opp mot forskjellige registre for å kontrollere at vedkommende ikke skal nektes innreise i Norge.»

Tredje ledd viderefører og erstatter hjemmelen i passloven § 6 a for elektronisk innhenting av biometrisk personinformasjon i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk av alle som passerer grensekontroll eller annet kontrollsted for kontroll av reisedokumenter. Sletteregelen i passloven § 6 a fjerde ledd videreføres i forskrift til grenseloven, jf. § 25 nr. 10 og de spesielle merknadene til bestemmelsen. Passloven § 6 a oppheves derfor i sin helhet.

Det vises ellers til de generelle merknadene i punkt 11.4.2.

Til § 23 Overvåkingsmetoder og bruk av teknisk overvåkingsutstyr

Første ledd fastslår at grenseovervåking kan skje fra faste og mobile enheter og ved bruk av kamera og andre tekniske, herunder elektroniske, hjelpemidler. Annet ledd fastsetter at det skal settes opp synlig varsel om grenseovervåking der teknisk overvåkingsutstyr kan bli brukt periodisk eller permanent. Det vises til de generelle merknadene i punkt 11.4.2.

Til § 24 Taushetsplikt

Paragrafen sammenfatter og klargjør gjeldende regler om taushetsplikt og informasjonsutveksling under utøvelse av grensetilsyn og grensekontroll. Taushetspliktreglene i forvaltningsloven §§ 13 til 13 f kommer til anvendelse for utførelse av oppgaver etter loven. For politiet følger dette allerede av politiloven § 24, men første ledd klargjør at taushetsplikten også omfatter myndighet med særskilte tilsynsfunksjoner etter lovens § 5 og andre som utfører oppgaver etter loven for disse myndighetene. Militært personell som er tildelt begrenset politimyndighet for utøvelse av grensekontroll har taushetsplikt om forhold som har tilknytning til utøvelsen av politimyndigheten, jf. § 6 i instruks 5. august 2005 nr. 851 om tildeling av begrenset politimyndighet til militære grensevakter ved den norsk-russiske grensen.

Etter annet ledd kommer taushetspliktbestemmelsene i politiregisterloven kapittel V om utlevering og tilgang til opplysninger og kapittel VI om begrensninger i taushetsplikten til anvendelse for behandling av opplysninger som reguleres av politiregisterloven. Det vil si opplysninger som behandles i et register som omfattes av politiregisterloven. Det mest sentrale registeret i denne sammenheng er grense- og terrritorialkontrollregisteret (GTK), som er nærmere regulert i politiregisterforskriften kapittel 55. Behandling av opplysninger i GTK er nærmere omtalt i punkt 11.4.1.

Til § 25 Forskrifter

Paragrafen samler (med unntak av hjemmelen i § 12 tredje ledd) lovens hjemler for valgfrie forskrifter av både materiell og administrativ karakter. Opplistingen i nr. 1 til 11 er ikke ment å være uttømmende. Forskriftskompetansen er lagt til Kongen, og kan delegeres.

Loven gjelder for riket, jf. § 3 første ledd. Svalbard og Jan Mayen er en del av Kongeriket Norge, men loven er ikke gitt generell anvendelse for disse øygruppene. Med hjemmel i § 25 nr. 1 vil nærmere regler om lovens anvendelse både for Svalbard, Jan Mayen og bilandene Bouvetøya, Peter I Øy og Dronning Maud Land bli gitt i forskrift. Bestemmelsen gir nytt grunnlag for å fastsette nærmere regler i forskrift om kontroll på Svalbard av reisende som reiser til eller fra øygruppen, og er nærmere omtalt i punkt 6.2.4 om grenselovens stedlige virkeområde.

Forskriftshjemmelen i nr.2 viderefører og erstatter hjemmelsgrunnlaget for gjeldende riksgrenseforskrift, fastsatt med hjemmel i riksgrenseloven. Hjemmelen gir rom for å videreutvikle gjeldende forskrifts- og instruksverk til gjennomføring av forpliktelsene etter grenseregimeavtalen med Russland, og må ses i sammenheng med øvrige fullmakter i lovens kapittel 2 om riksgrensen og grensenære områder, jf. punkt 7 og de spesielle merknadene til §§ 9 til 12.

Nr. 3 gir hjemmel for nærmere regler i forskrift om grenseovergangssteder, blant annet om godkjenning, innretting av kontrollen og samarbeid mellom grensekontrollmyndigheten og eier eller driver av grenseovergangssted, jf. § 13. Hjemmelen erstatter og videreutvikler forskriftshjemmelen i utlendingsloven gjeldende § 14 første ledd, jf. utlendingsforskriften gjeldende § 4-2, som fastslår at Justisdepartementet fastsetter hvilke grenseovergangssteder som er godkjent, jf. lovens § 14 og grenseforordningen art. 5 nr. 1.

Nr. 4 viderefører hjemmelen i utlendingsloven § 14 for nærmere regler i forskrift om midlertidig gjeninnføring av grensekontroll på indre Schengen-grense, jf. § 14 og de spesielle merknadene til paragrafen.

Nr. 5 gir hjemmel for å fastsette nærmere regler i forskrift om gjennomføring av inn- og utreisekontroll. Bestemmelsen viderefører hjemmelen i utlendingsloven § 15 femte ledd bokstav a for reglene i utlendingsforskriften §§ 4-11 til 4-14 og § 4-16. Bestemmelsen viderefører også hjemmelen i utlendingsloven § 6 fjerde ledd for nærmere regler om yttergrensekontrollen på fastlandet av reisende som kommer fra eller reiser til Svalbard, jf. utlendingsforskriften § 1-15. Dessuten videreføres hjemmelen i utlendingsloven § 6 annet ledd for nærmere regler i forskrift om pass- og grensekontroll ved reise mellom innretninger og anlegg som nyttes på eller er tilknyttet norsk kontinentalsokkel og norsk landterritorium. Slike regler er i dag gitt i utlendingsforskriften §§ 1-12 og 1-13. Departementet viser til punkt 9.2.3 for nærmere omtale av disse hjemlene og forholdet til virkeområdereguleringen i henholdsvis grenseloven og utlendingsloven.

Nr. 6 viderefører hjemmelen i utlendingsloven § 15 femte ledd bokstav b for nærmere regler om politiets myndighet til å kreve inn og ta kopi av utlendings pass og andre reise- eller legitimasjonsdokumenter før innreise. Nr. 7 viderefører hjemmelen i utlendingsloven § 15 femte ledd bokstav c for nærmere regler om plikt for transportør av sjøfartøy, luftfartøy eller yrkesmessig landtransport av personer til å kontrollere at de reisende har gyldig reise- eller legitimasjonsdokument og visum. Slike regler er i dag gitt i utlendingsforskriften § 4-15. Manglende etterlevelse av plikten gir grunnlag for straff etter utlendingsforskriften § 18-13 annet ledd, jf. tilsvarende grenseloven § 26. Nr. 7 viderefører også hjemmelen for eventuelle pålegg til transportør om å ta kopi av pass eller andre reise- eller legitimasjonsdokumenter før innreise. Det er i dag ikke gitt pålegg om kopiering. Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 9.2.3.

Nr. 8 gir hjemmel for nærmere regler i forskrift om hvilke fartøy og opplysninger som omfattes av reglene om forhåndsmelding om reisende og passasjerer i grenseloven § 16 første og annet ledd, og om når og hvordan opplysningene skal oversendes. Behovet for forskriftsregulering er nærmere omtalt i punkt 9.4.3.

Utlendingsloven § 16 første ledd fastslår at en utlending som forlater sin stilling om bord på skip eller luftfartøy ikke må gå i land i riket uten tillatelse fra politiet. Dette forbudet videreføres i grenseloven § 17, jf. de spesielle merknadene til bestemmelsen. Hjemmelen i utlendingsloven § 16 første ledd annet punktum for nærmere regler i forskrift om sjøfolk som fratrer stillingen på skip og deres adgang til å gå i land i riket videreføres i grenseloven § 25 nr. 9. Slike regler er i dag gitt i utlendingsforskriften§ 4-17.

Nr. 9 viderefører også hjemmelen i utlendingsloven § 16 annet ledd for nærmere regler i forskrift om sjøfolks landlov under opphold på skip i norsk havn og om adgangen til å nekte landlov. Slike regler er i dag gitt i utlendingsforskriften § 4-19 om kontroll av utenlandsk sjømann som ønsker å benytte landlovsretten.

Nr. 10 gir hjemmel for nærmere regler i forskrift om behandling av opplysninger ved utførelse av grensekontroll, blant annet om innsyn, retting og sletting av opplysninger. Hjemmelen omfatter også nærmere regler om behandling av opplysninger, blant annet utveksling av opplysninger, i koordineringssenteret for Eurosur, jf. omtalen i punkt 11.4.2.

Etter lovens § 23 kan grenseovervåking skje fra faste og mobile enheter, og ved bruk av kamera og andre tekniske, herunder elektroniske, hjelpemidler. Nr. 11 gir hjemmel for nærmere regler om bruk av teknisk overvåkingsutstyr. Det vises til punkt 11.4.1 om behandling av personopplysninger ved utøvelse av grenseovervåking.

Til § 26 Straff

Straffebudet i grenseloven samler og viderefører med noen endringer reglene om straff for overtredelse av henholdsvis riksgrenseloven og reglene om grensepassering og inn- og utreisekontroll i utlendingsloven.

De objektive vilkårene for straff fremgår av plikt- og forbudsreglene fastsatt i og i medhold av loven. Overtredelser vil typisk være brudd på adferdsreglene fastsatt i og i medhold av § 11 på eller ved den norsk-russiske grensen, passering utenfor fastsatt grenseovergangssted eller kontrollunndragelse etter § 13, og brudd på rådighetsbegrensningen i § 9 første ledd annet punktum.

Brudd på bestemmelsene i og i medhold av grenseloven straffes med bot eller fengsel inntil seks måneder eller med begge deler. Forsøk straffes på samme måte. Strafferammen gir grunnlag for pågripelse og tilsvarer den gjeldende strafferammen i utlendingsloven § 108 annet ledd og utlendingsforskriften § 18-13 annet ledd for brudd på reglene som er overført til grenseloven. Det gjelder for det første overtredelse av påbudet om passering av ytre Schengen-grense over godkjent grenseovergangssted, og av plikten til å fremstille seg for inn- og utreisekontroll (meldeplikt) ved passering av grensen i § 13. Ved midlertidig gjeninnføring av grensekontroll på indre Schengen-grense vil påbudet om passering over fastsatt grenseovergangssted gjelde tilsvarende, og overtredelse vil i disse situasjonene være straffbar etter § 26 jf. § 14 tredje ledd. Paragrafen viderefører også gjeldende rett etter utlendingsforskriften § 18-13 annet ledd om straff for fører av skip og luftfartøy som overtrer plikten til å inngi forhåndsmelding for passasjerdata i utlendingsforskriften § 4-24 første til fjerde ledd og sjette ledd. Overtredelse av den reisendes medvirkningsplikt vil også fortsatt være straffbart. Endelig videreføres reglene utlendingsloven § 16, jf. § 108 annet ledd om straff for forsettlig eller uaktsom overtredelse av forbudet mot å forlate stilling om bord på skip eller luftfartøy, mv., uten tillatelse fra politiet. Forbudet er inntatt i grenseloven § 17.

Strafferammen i grenseloven er noe høyere enn gjeldende strafferamme på bot eller fengsel inntil tre måneder for brudd på reglene som er overført fra riksgrenseloven og riksgrenseforskriften til grenseloven §§ 9 første ledd annet punktum, § 10 annet ledd annet punktum og § 11. Handlinger rettet mot grensegater og grensemerker vil etter omstendighetene også kunne straffes etter de strengere reglene i straffeloven om tyveri i §§ 321 til 323, om skadeverk i §§ 351 til 353 og om borttaking av grensemerke i § 364. Skade på grensegaten kan også gi bot etter straffeloven § 346, som retter seg mot forskjellige former for rettsstridig bruk og beskadigelse av grunn i annens besittelse. Det vises til punkt 12.2 for nærmere omtale av gjeldende rett og grenselovens straffebud.

Til § 27 Ikrafttredelse

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid.

Til § 28 Oppheving av og endringer i andre lover

Første ledd opphever riksgrenseloven av 1950, som for alle praktiske formål er erstattet av reglene i grenseloven § 5 og kapittel 2. Forskriftshjemmelen i § 25 nr. 2 ivaretar behovet for videreføring av de spesielle forpliktelsene etter grenseregimeavtalen med Russland som i dag er nedfelt i gjeldende forskrift om forskjellige forhold på riksgrensen. Departementet viser til omtalen i punkt 7 og de spesielle merknadene til §§ 5, 9 til 12 og 25 nr. 2.

Annet ledd endrer andre lover, blant annet som følge av tilpasnings- og henvisningsbehov og av at gjeldende regler har fått ny rettslig forankring i grenseloven.

Nr. 1 omhandler endringer i politiloven §§ 20 og 27 a. I politiloven § 20 fjerde ledd er begrepet «grenseoppsyn» erstattet med «grenseovervåking». Endringen er av språklig karakter, og tydeliggjør skillet mellom Forsvarets stående oppdrag med grenseovervåking på den norsk-russiske grensen og bistand til andre grensekontrolloppgaver. Endringen og skillet mellom myndighetsutøvelse og bistand er nærmere omtalt i punkt 8.2.

Politiloven § 27 a annet ledd siste punktum er forkortet som følge av at bruk av makt ved Forsvarets utøvelse av grenseovervåking på landegrensen mellom Norge og Russland er tatt ut av bestemmelsen og nå reguleres av grenseloven § 6 første ledd, jf. punkt 8.2.4 og de spesielle merknadene til § 6.

Nr. 2 endrer kystvaktloven § 3 annet ledd slik at Kystvakten gis generell hjemmel til å utøve bistand til politiets inn- og utreisekontroll på land overfor personer som skal gå om bord i eller har gått i land fra fartøy. Det vil si personer som oppholder seg på land når kontrollen utføres. Etter gjeldende rett kan kontroll ikke utøves på land med mindre det fremstår som åpenbart nødvendig. Kystvaktens befal har den nødvendige kompetanse og opplæring til å foreta inn- og utreisekontroll som følge av gjeldende oppgaver med kontroll av Schengen yttergrense.

Kystvaktloven § 12 ny bokstav k føyer kontroll med overholdelse av grenseloven til på listen over Kystvaktens andre oppsynsoppgaver. Overføring av bestemmelsene om grensekontroll fra utlendingsloven til grenseloven får ingen innvirkning på henvisningen i kystvaktloven § 12 bokstav g om kontroll med overholdelsen av utlendingsloven. Kystvakten vil fortsatt ha som oppgave å føre alminnelig utlendingskontroll etter utlendingsloven § 21 i territorialfarvannet.

Nr. 3 opphever passloven § 6 a. Det materielle innholdet i nåværende tredje ledd om innhenting av biometrisk personinformasjon ved passering av grensekontroll eller annet kontrollsted er overført til grenseloven § 22 tredje ledd. Sletteregelen i nåværende fjerde ledd er overført til forskriftshjemmelen i § 25 nr. 10. Departementet viser til de spesielle merknadene til disse paragrafene. Øvrig innhold i passloven § 6 a er vedtatt opphevet ved lov 21. juni 2017 nr. 93. Departementet viser til Innst. 398 L (2016–2017) og Prop. 114 L (2016–2017) punkt 5.1. De vedtatte endringene i passloven § 6 a vil etter planen tre i kraft før grenseloven.

I nr. 4 gjøres nødvendige endringer og tilpasninger i utlendingsloven. Paragrafene 14, 15 og 22 oppheves som følge av at det materielle innholdet er overført til grenseloven § 4 første ledd om politiets ansvar for grensekontroll, § 7 om Tolletatens bistand, § 13, § 14 og § 15.

Utlendingsloven § 6 gir regler om lovens stedlige virkeområde, og fastslår i første ledd at loven gjelder for riket, herunder for innretninger og anlegg som nyttes på eller er tilknyttet den norske delen av kontinentalsokkelen. Etter någjeldende annet ledd kan Kongen i forskrift fravike lovens regler for innretninger og anlegg som nevnt i første ledd, samt gi forskrift om pass- og grensekontroll ved reise mellom disse og norsk landterritorium. Endringen i annet ledd opphever forskriftshjemmelen for så vidt gjelder pass- og grensekontroll. Hjemmelen er videreført i grenseloven § 25 nr. 5, jf. også de spesielle merknadene til denne bestemmelsen.